Árið 2006

1. Skrifstofa umboðsmanns Alþingis.

Skrifstofa umboðsmanns Alþingis að Álftamýri 7 í Reykjavík var á árinu 2006 opin almenningi frá kl. 9.00 til 15.00 frá mánudegi til föstudags. Auk mín störfuðu þar að jafnaði níu starfsmenn. Bjarnveig Eiríksdóttir, lögfræðingur, Hafsteinn Þór Hauksson, lögfræðingur, Hildur Briem, lögfræðingur, og Ingibjörg Þóra Sigurjónsdóttir, rekstrarstjóri, voru í starfi allt árið. Berglind Bára Sigurjónsdóttir, lögfræðingur, kom til starfa 8. maí 2006, Heiða Björg Pálmadóttir, lögfræðingur, 1. desember 2006, Hjördís Finnbogadóttir, félagsfræðingur, 1. febrúar 2006 og Ottó Björgvin Óskarsson, lögfræðingur, 24. janúar 2006. Þá voru þau Kristín Benediktsdóttir, lögfræðingur, og Trausti Fannar Valsson, lögfræðingur, að jafnaði í hálfu starfi á árinu, Trausti frá 1. apríl 2006, samhliða doktorsnámi í lögfræði. Kjartan Bjarni Björgvinsson, lögfræðingur, sem verið hafði erlendis við framhaldsnám frá 1. nóvember 2005, kom aftur til starfa og var ráðinn sem aðstoðarmaður umboðsmanns Alþingis frá 1. október 2006. Aagot Vigdís Óskarsdóttir, lögfræðingur, lét af störfum 1. júní 2006, Árni Múli Jónasson, lögfræðingur, 15. janúar 2006 og Sigríður Norðmann, lögfræðingur, 1. október 2006. Ég naut á árinu sem fyrr aðstoðar Róberts R. Spanó, prófessors, áður aðstoðarmanns umboðsmanns, við ákveðin verkefni. Yfir sumarmánuðina var einn laganemi í námsdvöl á skrifstofunni en að auki voru laganemar ráðnir tímabundið til starfa þar.

2. Fjöldi kvartana, erinda og fyrirspurna.

Á árinu 2006 voru skráð 273 ný mál. Var þetta nokkur fækkun mála frá árinu 2005 en þá voru skráð mál alls 314. Árið 2006 tók ég sjö mál formlega til athugunar að eigin frumkvæði. Skráð mál á grundvelli kvartana sem bornar voru fram voru 266. Tekið skal fram að mál er því aðeins skráð að um sé að ræða kvörtun og að hún liggi fyrir skriflega eða að umboðsmaður taki mál upp að eigin frumkvæði. Einnig er algengt að menn hringi eða komi á skrifstofu umboðsmanns og beri upp mál sín munnlega og leiti upplýsinga. Er þá oftast greitt úr málum með skýringum eða með því að beina þeim í réttan farveg innan stjórnsýslunnar án þess að til skráningar komi. Á árinu var þessi þáttur í starfi umboðsmanns sem fyrr tímafrekur.
Með tilkomu heimasíðu umboðsmanns Alþingis árið 2000 og þróunar í upplýsingatækni hefur færst í vöxt að fólk sendi umboðsmanni erindi með tölvupósti. Oft eru þetta almennar ábendingar um mál sem fólk telur rétt að vekja athygli umboðsmanns á. Fyrirspurnum og beiðnum um upplýsingar sem berast með rafrænum hætti er svarað eins fljótt og kostur er en ég hef enn talið rétt að ganga eftir því að kvartanir séu undirritaðar af þeim sem bera þær fram.
Á árinu 2006 hlutu 282 mál lokaafgreiðslu og voru 69 mál óafgreidd í árslok. Til samanburðar voru afgreidd 325 mál á árinu 2005 og mál til meðferðar í lok þess árs voru 78. Af þeim 69 málum sem voru óafgreidd í árslok 2006 var í 36 tilvikum beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum, í sex málum var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið höfðu fram kvörtun, tvö mál voru til frumathugunar og 25 mál voru til athugunar hjá umboðsmanni að fengnum skýringum viðkomandi stjórnvalda. Þessum síðastnefndu málum má skipta þannig að í fimm málum höfðu gögn og upplýsingar borist frá stjórnvöldum eftir 15. nóvember 2006 og í 20 málum höfðu gögnin borist fyrir þann tíma.
Í árslok 2006 var enn til meðferðar 31 mál sem hafði borist fyrir 1. júlí 2006. Af þessum málum var í fimm tilvikum beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum, í þremur málum var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið hafði fram kvörtun, og 23 mál voru til athugunar að fengnum skýringum viðkomandi stjórnvalda. Hinn 1. september 2007 var afgreiðslu 11 þessara mála ekki lokið. Beðið var með endanlega afgreiðslu 5 þeirra eftir því að niðurstaða lægi fyrir um hver yrði framvinda frumkvæðismála sem þau tengdust eða annarra kvartana sem borist síðar. Í einu máli var beðið eftir því hver yrði niðurstaða Eftirlitsstofnunar EFTA um erindi þeirra einstaklinga sem höfðu leitað til mín og fimm kvartanir voru til lokaafgreiðslu.
Eins síðustu ár hef ég í störfum mínum fylgt þeirri viðmiðun að þeir sem bera fram kvörtun fái þegar við móttöku senda staðfestingu á því að hún hafi verið móttekin og upplýsingar um hvernig meðferð kvartana er almennt hagað. Er miðað við að innan tveggja til þriggja vikna fái sá sem kvörtunina ber fram svar um hver hafi orðið viðbrögð umboðsmanns við henni og þá hvort hún verði tekin til frekari athugunar eða athuguninni sé lokið og þá hvers vegna. Takist ekki að setja málið í þennan farveg innan þessara tímamarka er viðkomandi tilkynnt um að umboðsmaður þurfi lengri tíma til fyrstu athugunar á því. Í þeim tilvikum sem umboðsmaður leitar eftir upplýsingum, gögnum eða skýringum frá stjórnvöldum er óskað eftir að umbeðin svör berist fyrir ákveðinn tíma. Framvinda málsins í tíma ræðst síðan af viðbrögðum stjórnvalda en sá sem borið hefur fram kvörtun er upplýstur um samskipti umboðsmanns við stjórnvöld. Fær viðkomandi jafnframt tækifæri til að senda umboðsmanni athugasemdir sem hann eða hún óskar að koma á framfæri vegna skýringa sem stjórnvöld hafa látið umboðsmanni í té áður en hann lýkur athugun sinni á málinu. Ég hef stefnt að því að endanlegri afgreiðslu kvartana sé í síðasta lagi lokið innan sex mánaða frá því að þær bárust. Þótt almennt takist að fylgja þessu taka þó einstök mál alltaf lengri tíma. Í einstaka tilvikum verður dráttur á því að stjórnvöld láti mér té umbeðnar skýringar. Þá kunna kvartanir að tengjast öðrum málum sem umboðsmaður telur rétt að ljúka samhliða og í allnokkrum málum eru úrlausnarefni sem vegna efnis síns og umfangs reynast tímafrek í úrvinnslu. Oft eru þetta álitaefni sem ekki hefur verið tekin skýr afstaða til í löggjöf og ekki nýtur við dómafordæma. Þessi mál taka því stundum lengri tíma en sex mánuði og einnig leiða sumarleyfi og breytingar á starfsmannahaldi á fámennum vinnustað embættis umboðsmanns Alþingis til þess að mál fara fram yfir þetta tímamark. Ég tek fram að ég tel það veigamikið atriði, til að embætti eins og umboðsmaður Alþingis geti orðið það réttaröryggisúrræði fyrir borgarana sem því er ætlað að vera, að unnt sé að ljúka athugun á kvörtunum eins fljótt og unnt er og innan hæfilegs tíma. Sama á reyndar við um þau mál sem umboðsmaður tekur til athugunar að eigin frumkvæði. Til að svo megi vera þarf að búa þannig að embættinu að það hafi yfir að ráða nægjanlegu mörgu og vel hæfu starfsfólki. Það leiðir þó af eðli þess starfs sem umboðsmanni er falið sem kjörnum trúnaðarmanni Alþingis að sá sem því gegnir þarf að lokum að ákveða hverjar lyktir málin fá og bera ábyrgð á þeim.

3. Helstu viðfangsefni á árinu.

3.1. Inngangur.

Árið 2006 var um skiptingu viðfangsefna eða málaflokka sem komu til athugunar hjá umboðsmanni Alþingis næsta áþekkt síðustu árum. Þegar yfirlit yfir skiptingu skráðra mála árinu (sjá yfirlit 1.5., bls. 43) er borið saman við slík yfirlit frá síðustu árum sést að stærstu málaflokkarnir eru þeir sömu. Málum á sviði almannatrygginga fjölgaði þó um helming og þau voru rúm 9% skráðra mála árið 2006. Mál vegna málefna opinberra starfsmanna voru jafnmörg og árið 2005 en fjölgaði hlutfallslega vegna fækkunar mála almennt og voru rúm 9% málanna árið 2006. Málum vegna skatta og gjalda fækkaði og voru nú 7,7% málanna en voru 9,8% árið 2005. Eins og áður var flokkurinn tafir hjá stjórnvöldum á afgreiðslu mála fyrirferðarmikill eða nær 17% skráðra mála. Þau mál voru að fjölda til jafn mörg og árið 2005. Kvörtununum þar sem efni málsins beinist að ákvörðunum og athöfnum sveitarfélaga fjölgaði aðeins á árinu 2006 en þess er að geta að þau mál falla ekki í öllum tilvikum undir flokkinn sveitarfélög heldur aðra málaflokka. Kvörtunum vegna fangelsismála hefur haldið áfram að fækka og voru þær 7 á árinu 2006 en almennt yfir 20 árlega fram til ársins 2004.
Þótt reglur stjórnsýslulaga séu þær lagareglur sem eru fyrirferðarmestar í starfi umboðsmanns eru þau viðfangsefni sem umboðsmaður fær til úrlausnar mjög fjölbreytt og ná í reynd til flestra sviða stjórnsýslunnar, bæði á vettvangi ríkisins og sveitarfélaganna. Eins og nánar verður fjallað um í kafla I.6. hér á eftir, þar sem lýst er samantekt á þeim atriðum sem athugasemdir í álitum umboðsmanns Alþingis hafa beinst að á árinu 2002 til og með ársins 2006, hafa athugasemdir umboðsmanns í nokkuð mörgum málum beinst að því að stjórnvöld hafi ekki hugað nægjanlega að lagagrundvelli hlutaðeigandi ákvarðana og þar með að þær hafi ekki verið í samræmi við lög að efni til. Sem dæmi um slík mál frá árinu 2006, sem gerð er grein fyrir í þessari skýrslu, má nefna mál nr. 4579/2005 þar sem fjallað var um lagastoð ákvæðis reglugerðar um útreikning greiðslna úr Fæðingarorlofssjóði, sjá kafla III. 16.2., og í máli nr. 4700/2006 var fjallað um lagastoð ákvæða í reglugerð um akstursíþróttir og aksturskeppni, sjá kafla III. 17.1. Af málum sem fjallað er um í þessari skýrslu, þar sem gerðar eru athugasemdir við lagagrundvöll einstakra ákvarðana, má nefna mál nr. 4113/2004. Í því máli var fjallað um lagagrundvöll skilyrða sem landbúnaðarráðherra setti fyrir leyfi til að reisa varnargarð í á vegna landbrots, sjá III. 24.1. Grundvöllur og lagaheimildir við töku þjónustugjalda og útfærslu þeirra voru eins og síðustu ár meðal þeirra viðfangsefna sem umboðsmaður fjallaði um. Má þar vísa til máls nr. 4298/2004 þar sem fjallað var um ákveðna þætti hafnargjalda sem innheimt eru af vörum sem flutt eru um hafnir til að standa undir rekstri þeirra, sjá III. 19.1., og máls nr. 4417/2005 um heimild kirkjugarða til að innheimta svonefnt líkhúsgjald fyrir geymslu líka, III. 19.2.
Eins og fram kemur í kafla I.6. tel ég ástæðu til að hafa nokkrar áhyggjur af því hversu oft það hefur orðið tilefni athugasemda að stjórnvöld hafa ekki gætt nægjanlega að hinum efnislega lagagrundvelli þeirra ákvarðana sem þau hafa tekið, þá bæði einstakra stjórnvaldsákvarðana og sérstaklega stjórnvaldsfyrirmæla eins og reglugerða og fyrirmæla um töku þjónustugjalda.

3.2. Framkvæmd stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég hef áður lýst þeirri afstöðu minni að þeim réttaröryggisreglum sem stjórnsýslulögin hafa að geyma verði varla fylgt svo vel sé af einstökum stjórnvöldum nema þau skipuleggi fyrir fram hvernig standa eigi að málsmeðferð og undirbúningi afgreiðslu þeirra mála sem undir stjórnvaldið heyra. Stjórnvaldið skipuleggi með öðrum orðum hvernig haga eigi málsmeðferðinni þannig að reglum stjórnsýslulaganna sé fylgt. Þá er það enn fremur í verkahring stjórnvaldsins að skilgreina og samræma verkferla einstakra málaflokka. Í tengslum við þetta á síðan að vera unnt að koma við, að minnsta kosti að hluta til, stöðluðum bréfaformum og tilkynningum, og stytta þar með leiðina yfir í aukna rafræna stjórnsýslu. Meðal þessara réttaröryggisreglna eru málshraðareglan og þau ákvæði stjórnsýslulaga þar sem kveðið er á um að frestir skuli settir og tilkynnt skuli um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu máls.
Skipulagi af þessu tagi verður þó varla komið á nema góð regla sé á skráningu þeirra erinda sem stjórnvaldinu berast og eftirfylgni við afgreiðslu þeirra hjá stjórnvaldinu. Ég hef reynt eftir því sem kostur hefur verið á að fylgjast með því við athugun einstakra kvartana hvort gögn þeirra, t.d. bréf og tilkynningar stjórnvalda til aðila máls eða gögn um meðferð málsins hjá stjórnvöldum, beri merki um að slíkt skipulag sé viðhaft. Þá hófst ég handa á árinu 2002 við athugun þessara mála að eigin frumkvæði. Árið 2006 var nokkurs konar uppskeruár því að þá birti ég niðurstöður samanburðar í athugunum sem ég gerði hjá 32 stjórnvöldum, fyrst árið 2002 og síðan 2006, á skráningu mála, málshraða, eftirliti með afgreiðslu mála, setningu fresta, tilkynningar um tafir o.fl., mál nr. 3566/2002 (kafli III. 11.1.) Þá birti ég einnig á árinu 2006 athugun sem gerð var á afgreiðslutíma 48 sjálfstæðra stjórnsýslu- og úrskurðarnefnda, sbr. mál nr. 4193/2004 (kafli III. 11.2.) Í þessari skýrslu er sérstaklega lýst hver hafa orðið viðbrögð stjórnvalda við þeim tilmælum sem ég beindi til þeirra í álitum vegna þessara athugana. Ég lít svo á að athuganir af þessu tagi, og eftirfylgni af hálfu umboðsmanns um það hvort breytingar hafi orðið og síðan upplýsingagjöf til Alþingis af því tilefni, sé eitt af þeim verkefnum sem brýnt er að umboðsmaður geti sinnt þannig að Alþingi geti sjálft lagt mat á hvernig stjórnvöld fylgja þeim leikreglum sem löggjafinn hefur sett þeim við úrlausn á málum borgaranna. Það verður svo að vera ákvörðun Alþingis hvort það telur þörf á að skerpa umræddar lagareglur með því t.d. að setja stjórnvöldum nánari fyrirmæli um hvernig þau eigi að standa að málum og einnig hvernig skipta eigi þeim fjármunum sem Alþingi ákveður að verja til stjórnsýslunnar.
Reglur stjórnsýslulaganna eru flestar um það hvernig staðið skuli að undirbúningi og töku hinna svonefndu stjórnvaldsákvarðana. Tvö ákvæði laganna skera sig þó úr að þessu leyti og hafa að geyma lögfestingu á tveimur óskráðum grundavallarreglum stjórnsýsluréttarins að því er varðar þær ákvarðanir sem lögin taka til. Það eru jafnræðisregla 11. gr. og meðalhófsregla 12. gr. laganna. Í þeim álitum sem kynnt eru í þessari skýrslu koma báðar þessar reglur við sögu með þeim hætti sem ástæða er til að vekja sérstaka athygli á.
Jafnræðisregla stjórnsýslulaganna á eins og aðrar reglur þeirra laga við þegar stjórnvöld taka stjórnvaldsákvarðanir, þ.e. ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í einstöku máli. Stjórnsýslan þarf hins vegar í störfum sínum og ákvörðunum að gæta að því að um hana gilda einnig aðrar jafnræðisreglur. Koma þar til bæði jafnræðisregla 65. gr. stjórnarskrárinnar og hin óskráða grundvallarregla stjórnsýsluréttarins um jafnræði. Ég nefni tvö álit, mál nr. 4351/2005 (sjá III. 22.1.), mál nr. 4478/2005 (sjá III. 23.1.), þar sem sett voru fram tilmæli um auglýsingar um fyrirætlanir stjórnvalda annars vegar um fyrirhugaðar styrkveitingar ráðherra, m.a. af svonefndu ráðstöfunarfé ráðherra, og hins vegar um ráðstöfun námuréttinda í eigu sveitarfélaga með leigusamningi. Í þessum málum reyndi sérstaklega á samspil þessara reglna og þá þannig að stjórnvöld hagi undirbúningi og fyrirkomulagi mála af sinni hálfu með það í huga að jafnræðis sé gætt milli borgaranna. Velji stjórnvald þannig t.d. að ráðstafa styrkjum eða verðmætum fasteignaréttindum án þess að auglýsa fyrir fram fyrirætlanir sínar um þessar ákvarðanir og velji þess í stað viðtakanda styrks eða réttinda án þess að aðrir eigi kost á að koma til greina við það val, hefur stjórnvaldið um leið séð til þess að vægi jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga verður næsta lítið við þær ákvarðanir. Jafnræðisreglurnar kveða á um að við úrlausn mála skuli gætt samræmis og jafnræðis og mál sem eru sambærileg í lagalegu tilliti skuli hljóta sams konar úrlausn. Reglur af þessu tagi koma þó borgurunum að litlu haldi ef stjórnvöld haga meðferð mála með þeim hætti að ekki reyni á slíkan samanburð milli mála. Ég hef því talið að af hinu lagalega umhverfi íslenskrar stjórnsýslu leiði að stjórnvöld þurfi við skipulag verkefna og undirbúning einstakra ákvarðana, og þá ekki aðeins þeirra stjórnvaldsákvarðana, sem falla undir gildissvið stjórnsýslulaga, að gæta þess að þeir sem kunna að óska eftir að koma til greina, t.d. um styrkveitingar, störf og ráðstöfun verðmæta, eigi jafna möguleika þegar slíkar ákvarðanir eru teknar.
Það er eðli stjórnsýslunnar að hún fer með vald gagnvart borgurunum og vald sitt sækir hún í þá löggjöf sem á hverjum tíma gildir um störf hennar. Ein af þeim óskráðu grundvallarreglum sem talin hefur verið gilda um stjórnsýsluna er svonefnd meðalhófsregla sem felur m.a. í sér að stjórnvöld verða að gæta hófs í meðferð valds síns. Að því er varðar þær ákvarðanir sem stjórnsýslulögin taka til gildir nú meðalhófsregla 12. gr. laganna sem segir að því aðeins skuli stjórnvald taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Meðal þeirra ákvarðana stjórnvalda sem falla undir gildissvið stjórnsýslulaga eru ákvarðanir um lausn opinberra starfsmanna frá störfum og brottvikningu þeirra. Í þremur álitum sem lýst er í þessari skýrslu, mál nr. 4212/2004, 4218/2004 og 4306/2005 (sjá III. 15.2.), er fjallað um uppsögn þriggja starfsmanna hjá sömu ríkisstofnun en í uppsagnarbréfinu kom fram að það væri gert vegna hagræðingar í störfum stofnunarinnar. Í álitunum er bent á að slíkar ástæður geti verið lögmætur grundvöllur uppsagnar en meðal þeirra reglna sem fylgja þyrfti við slíkar uppsagnir væri meðalhófsregla stjórnsýslulaganna. Ákvörðun um uppsögn væri íþyngjandi gagnvart starfsmanninum og því þyrfti áður en til uppsagnar kæmi að leggja mat á hvort nýta mætti starfskrafta viðkomandi til annarra verkefna innan stofnunarinnar. Meðalhófsreglan legði þannig sjálfstæða skyldu á forstöðumann stofnunarinnar að taka afstöðu til málsins á þeim grundvelli. Einnig þyrfti að liggja fyrir í málunum að slíkt mat hefði farið fram, eins og Hæstiréttur hefur reyndar síðar ítrekað enn frekar í dómi, sjá dóm réttarins frá 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006. Í tveimur þessara álita var það heldur ekki talið samrýmast meðalhófsreglunni að vísa starfsmönnunum strax af vinnustaðnum eftir að tilkynning um uppsögn hafði verið birt þeim.
Þau viðfangsefni sem nefnd hafa verið hér að framan af vettvangi stjórnsýslulaganna og settu mark sitt á starf mitt árið 2006 eiga það sameiginlegt að þau gera ákveðnar kröfur um að stjórnvöld hugi fyrir fram að því í hvaða farveg þau setja mál og ætla að standa að afgreiðslu þeirra. Það þarf ekki bara að liggja fyrir hvernig eigi að skrá mál, hvaða tíma menn áætli sér fyrirfram til að afgreiða mál og að tilkynna um fyrirsjáanlegar tafir. Það þarf einnig að leggja málaflokka, t.d. styrk- og stöðuveitingar og ráðstöfun annarra gæða, í þann farveg að þeir sem hafa áhuga geti komið til greina við val milli umsækjenda og grundvallarreglan um jafnræði í stjórnsýslunni fái þannig í reynd notið sín. Áður en kemur að því að taka ákvarðanir eða framkvæma tilteknar athafnir verður að huga að meðalhófsreglunni. Það má því segja að áherslan í starfi umboðsmanns Alþingis á árinu 2006 hafi ekki síst verið sú að hvetja stjórnvöld enn frekar til þess að huga að því að skipuleggja fyrir fram meðferð mála hjá þeim þannig að það ráðist ekki aðeins af tilviljunum og kunnáttu einstakra starfsmanna hvort þær réttaröryggisreglur sem Alþingi hefur ákveðið að stjórnsýsla skuli fylgja við úrlausn á málum borgaranna sé fylgt. Fyrir fram skipulagning þessara mála hjá einstökum stjórnvöldum skráning verkferla og gerð leiðbeininga og bréfaforma eru að mínum dómi besta leiðin til að innleiða þetta verklag og viðhalda því þrátt fyrir að breytingar verði í röðum starfsmanna.

3.3. Viðbrögð stjórnvalda við tilmælum umboðsmanns.

Eins og yfirlit þau sem birt eru í kafla II. 3.0. og 4.0. um viðbrögð stjórnvalda við tilmælum umboðsmanns í álitum frá árinu 2006 bera með sér heyrði það til algjörra undantekninga ef stjórnvöld fóru ekki að tilmælunum. Það skal ítrekað að við þá flokkun sem þarna birtist er eingöngu litið til þess hvort stjórnvöld hafi orðið við tilmælum umboðsmanns, oftast um að taka mál til meðferðar að nýju ef sá sem hefur leitað til umboðsmanns óskar eftir því. Þegar athugasemdir umboðsmanns beinast að því að gallar hafi verið á málsmeðferðinni eða lagagrundvelli ákvörðunar kann stjórnvaldið við endurupptöku málsins að bæta úr slíkum annmörkum en það er síðan annað mál hvort síðari meðferð málsins leiðir til breytinga á hinni efnislegu niðurstöðu fyrir aðila þess. Í sumum tilvikum verður hin nýja ákvörðun stjórnvalds tilefni annarrar kvörtunar til umboðsmanns.
Að því er varðar viðbrögð stjórnvalda við sérstökum tilmælum umboðsmanns kemur fram á yfirliti í kafla II. 3.0. að í einu tilviki hafi stjórnvaldið ekki farið að tilmælunum. Þetta mál laut að kvörtun vegna ákvörðunar sjávarútvegsráðuneytisins um að fallast á tillögur sveitarstjórnar í tilteknu sveitarfélagi um úthlutun byggðakvóta vegna fiskveiðiársins 2004–2005 en samkvæmt þeim fékk bátur þess sem leitaði til umboðsmanns enga hlutdeild í kvótanum. Sá sem bar fram kvörtunina taldi hins vegar að við úthlutun kvótans hefði reglunum ekki verið fylgt og öðrum bátum úthlutað kvóta þrátt fyrir að þeir uppfylltu ekki þau skilyrði sem komu fram í reglunum. Í kjölfar úthlutunarinnar leitaði sá, sem kvartaði síðar til umboðsmanns, til ráðuneytisins og gerði kröfu um að úthlutun í umræddu sveitarfélagi yrði endurskoðuð. Eftir að hafa leitað umsagnar viðkomandi sveitarstjórnar svaraði það erindinu með því að vísa í bréfi sínu í reglurnar og tók fram að það myndi ekki hafa frekari afskipti af málinu. Það var niðurstaða umboðsmanns að í þessu tilviki hefði eigandi bátsins átt lögvarða kröfu á því að ráðuneytið tæki ákvörðun sína í málinu til endurskoðunar þegar ósk um endurupptöku málsins barst því. Það hefði ekki verið gert og þá hefði heldur ekki verið fylgt réttum málsmeðferðarreglum við afgreiðslu málsins eins og nánar kemur fram í áliti í máli nr. 4557/2005 (sjá kafla III. 18.3.). Þegar ég leitaði fregna af því hver hefðu orðið viðbrögð sjávarútvegsráðuneytisins vegna álits míns í þessu máli barst mér bréf þess sem vikið er að á bls. 166. Fram kemur í bréfinu að ráðuneytið hefði í framhaldi af áliti mínu svarað erindi þess sem bar fram kvörtunina á þann veg að ekki væri unnt að verða við erindi hans um endurskoðun málsins. Þá er lýst ráðagerðum um endurskoðun laga um úthlutun byggðakvóta. Síðan segir þó að það sé á hinn bóginn mat ráðuneytisins að hvorki sé raunhæft né tilefni til að rannsaka nú hvort málsmeðferð og undirbúningur ákvarðana um úthlutun byggðakvóta á liðnum fiskveiðiárum hafi í einu og öllu verið í samræmi við þær kröfur sem leiði af reglum stjórnsýsluréttar og/eða öðrum lagareglum sem þýðingu geti haft í því sambandi, enda sé sá byggðakvóti sem til ráðstöfunar hefði verið á liðnum fiskveiðiárum bundinn við þau tilteknu ár og aðeins nýtanlegur á þeim.
Ástæða þess að ég geri þessi viðbrögð ráðuneytisins sérstaklega að umfjöllunarefni hér er að ég verð iðulega var við viðbrögð af þessum toga hjá stjórnvöldum þegar um er að ræða úthlutun gæða, t.d. styrkja og tímabundinna réttinda. Gæðin sem til úthlutunar voru séu uppurin og því tjói lítt að fást um það þótt einhver mistök hafi orðið við töku ákvarðana. En eru það virkilega ásættanleg viðbrögð og samrýmanleg þeim skyldum sem hvíla á stjórnvöldum að haga viðbrögðum sínum með þessum hætti? Ég tel rétt að vekja athygli á því að eftir situr einstaklingur eða lögaðili sem hefur fengið þá niðurstöðu óháðs eftirlitsaðila að stjórnvöldið hafi ekki leyst réttilega úr máli hans. Reyndar kann nú einhver að segja hvort þetta sé ekki sára einfalt: Viðkomandi geti bara farið í dómsmál við stjórnvaldið og fengið skaðabætur ef hann getur sýnt fram á bótaábyrgð og tjón. Víst er að sú leið stendur mönnum almennt opin en hún kann þó á endanum að reynast kostnaðarsöm, því ekki dregur ríkið af sér í málskostnaðarkröfum, auk þess sem gjafsóknarleiðin er sjaldnast fær þessum aðilum. Það er auðvitað ljóst að í mörgum tilvikum eru þau gæði sem til úthlutunar voru ekki lengur til staðar en það getur skipt viðkomandi einstakling ekki síður máli að fá leyst rétt úr máli sínu á sviði stjórnsýslunnar. Komi þá í ljós að stjórnvaldið hafi ekki staðið rétt að málum við upphaflega ákvörðun má spyrja hvort það standi ekki viðkomandi stjórnvaldi næst að leita leiða til að rétta hlut viðkomandi. Umboðsmaður hefur í nokkrum málum farið þá leið að beina slíkum tilmælum til stjórnvalda en engin launung er á því að þau mál hafa verið færri á síðustu árum en áður. Ástæðan er ekki sú að tilefni hafi skort heldur hitt að mér hefur stundum þótt skorta á að stjórnvöld sýndu því nægan skilning að bregðast við slíkum tilmælum og bjóða fram mögulegar leiðir til að rétt hlut borgaranna. Það getur vissulega verið svo að eina leiðin séu hugsanlegar skaðabætur en þá skiptir líka máli hver eru viðbrögð stjórnvalda, svo sem hvort þau viðurkenna t.d. bótaskyldu þótt ekki náist samkomulag um fjárhæð bóta og leita þurfti til dómstóla um þann þátt málsins.
Ég tel að rétt og eðlileg viðbrögð innan stjórnsýslunnar ef mistök hafa orðið við afgreiðslu máls hjá stjórnvöldum séu mikilvægur liður í að bæta vinnubrögð í stjórnsýslunni og auka skilning á umbótum í þeirri þjónustu við almenning sem stjórnsýslan hefur með höndum. Það hefur ekki góð uppeldisleg áhrif fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar ef stjórnendur telja óþarft eða ekki unnt að bregðast sérstaklega við ef slík atvik verða og bæta úr gagnvart þeim einstaklingum og lögaðilum sem í hlut eiga. Ég hef ítrekað lagt áherslu á að miðað við þann mikla fjölda afgreiðslna og ákvarðana sem teknar eru á hverjum degi af þeim fjölmenna hópi sem starfar í stjórnsýslunni má búast við að eitthvað geti farið úrskeiðis og fólki hafi yfirsést t.d. einstaka atriði málsmeðferðarreglna. Eðlileg viðbrögð stjórnsýslunnar við slíku eru að mínum dómi að kosta kapps um að bæta úr því sem hefur farið úrskeiðis og fræða starfsfólkið þannig að það verði framvegis betur í stakk búið til að leysa úr þeim verkefnum sem það hefur með höndum. Allt er þetta síðan liður í því mikilvæga verki að auka og viðhalda trausti almennings á stjórnsýslunni.
Í kafla II. 4.0. eru dregnar saman upplýsingar um viðbrögð stjórnvalda við almennum tilmælum umboðsmanns en það eru þau tilmæli sem lúta að almennum starfsháttum stjórnvalda eða reglum sem þau setja. Rétt eins og við sérstöku tilmælin er það nær undantekningarlaust að stjórnvöld fara að tilmælunum, en í tveimur tilvikum hef ég metið það svo að það hafi ekki verið gert. Annars vegar að því er varðar tilmæli til sjávarútvegsráðuneytisins um endurskoðun reglna í tilteknu sveitarfélagi um úthlutun byggðakvóta, mál nr. 4583/2005 og 4588/2005 (sjá kafla III. 18.4.). Ég fæ ekki annað séð en að sú afstaða ráðuneytisins að breyta ekki umræddum reglum hafi meðal annars byggst á þeim sömu sjónarmiðum og lýst var hér að framan. Þegar ég sendi frá mér álit í málinu var enn yfirstandandi það fiskveiðiár sem umræddar reglur áttu að gilda fyrir. Það atriði sem gerð var athugasemd við laut að því ákvæði reglnanna að heimilt væri í þessu sveitarfélagi að leggja afla samkvæmt byggðakvóta upp hjá fiskmarkaði, þótt í hinni almennu reglugerð sem ráðherra hefði sett um úthlutunina væri kveðið á um að aflinn yrði unninn í byggðarlaginu enda yrði því við komið. Upplýst var að næg aðstaða til vinnslu aflans var til staðar í sveitarfélaginu. Það verður því ekki annað séð en ráðuneytið hefði að minnsta kosti að því er varðaði þann tíma sem eftir var af fiskveiðiárinu getað breytt þeim reglum sem það hafði sett. Raunar hefðu fyrirspurnir umboðsmanns vegna athugunar málsins, sem sendar voru strax eftir að kvörtun málsins barst, átt að gefa ráðuneytinu tilefni til að bregðast við.
Hitt tilvikið þar sem stjórnvald fór ekki að almennum tilmælum mínum lýtur að einu atriði af fleirum í máli nr. 4298/2005 (sjá kafla III. 19.1.) þar sem fjallað var um innheimtu svonefnds vörugjalds sem hluta af hafnargjöldum. Af athugun minni á málinu varð ráðið að samræmd gjaldskrá um hafnargjöld sem samgönguráðuneytið hafði á sínum tíma sett hafði með vissum hætti orðið fyrirmynd þeirra gjaldskráa sem einstakar hafnir höfðu sett eftir að afskiptum ráðherra af gjaldskránum lauk um mitt ár 2004. Í áliti mínu voru gerðar athugasemdir við það hvernig grunnur var lagður að umræddu gjaldi í þessari gjaldskrá ráðherra. Ég ákvað því að vekja athygli ráðherra álitinu og beina þeim tilmælum til hans að athugað yrði hjá þeim höfnum sem enn væru í eigu sveitarfélaga og reknar af þeim hvort lagður hefði verið sá grundvöllur að gildandi gjaldskrám er leiddi af ákvæðum hafnalaga og almennum reglum um ákvörðun og töku þjónustugjalda vegna opinbers reksturs. Þegar ég óskaði eftir upplýsingum frá samgönguráðuneytinu um hver hefðu orðið viðbrögð þess við þessum tilmælum var svarið á þá leið, eins og fram kemur á bls. 178 í skýrslunni, að afskipti ráðuneytisins af gjaldamálum hafna hefðu verið afnumin frá og með 1. júlí 2004. Því næðu heimildir ráðuneytisins ekki til að skipta sér af einstökum gjaldskrám hafna, þótt þær væru í opinberri eigu. Ég hef aðeins orðið var við þetta sama viðhorf í fleiri málum, þegar viðkomandi verkefni hefur verið flutt á milli stjórnvalda. Það var hins vegar tilefni tilmæla minna að ég þóttist sjá að ýmsar hafnir sveitarfélaganna höfðu þegar þær tóku við eigin gjaldskrármálum notað áðurgildandi gjaldskrá ráðuneytisins sem fyrirmynd. Nú hafði athugun mín leitt í ljóst að þar hefði skort á að réttur grundvöllur hefði verið lagður að ákvörðun að minnsta kosti ákveðinna gjalda. Í tilvikum sem þessum verður að gera þá kröfu til stjórnvalda að þau geri fyrir sitt leyti eðlilegar ráðstafanir til að upplýsa þá sem síðar hafa tekið við framkvæmd viðkomandi mála að það kunni að vera tilefni til að huga nánar að efni þeirra ákvarðana sem þessir aðilar hafa tekið og stuðst við fyrri ákvarðanir stjórnvalda sem hafi orðið umboðsmanni Alþingis tilefni athugasemda, eða komið til kasta dómstóla. Sérstaklega á þetta við þegar viðkomandi stjórnvald, eins og í þessu tilviki samgönguráðherra, fer áfram með yfirstjórn hafnamála, sbr. 2. gr. laga nr. 61/2003, og getur þá eftir atvikum falið undirstofnun ráðuneytisins, Siglingastofnun Íslands, að upplýsa önnur stjórnvöld um þá stöðu sem upp er komin. Þótt ekki njóti lengur við beinna valdheimilda til afskipta fellur það innan eftirlitshlutverks æðsta stjórnvalds á viðkomandi sviði að gera eðlilegar ráðstafanir, svo sem með upplýsingagjöf, til að opinber starfsemi á viðkomandi sviði sé í samræmi við lög. Þannig rækja þessi stjórnvöld eftirlitsskyldur sínar í þágu borgaranna.
Þegar yfirlit í kafla II. 4.0. er skoðað sést að í einu tilviki, málum nr. 4340/2005 og 4341/2005 (sjá kafla III. 8.1.) er annars vegar merkt við að farið hafi verið að tilmælum umboðsmanns og hins vegar að mál sé enn til meðferðar. Tilefni álits umboðsmanns í þessum málum voru tvær kvartanir vegna tveggja reglna sem veiðimálastjóri hafði gefið út á sama tíma um bann við veiðum göngusilungs á tveimur aðskildum standsvæðum. Í álitinu taldi ég að hliðstæðir annmarkar hefðu verið á undirbúningi, efni og formi beggja reglnanna og beindi þeim tilmælum til Landbúnaðarstofnunar, sem nú hefur tekið við þessum málaflokki, að taka reglurnar til endurskoðunar. Eins og fram kemur í upplýsingum um viðbrögð stofnunarinnar við tilmælum mínum á bls. 77 í skýrslunni var það fyrst 15. júní 2007 sem reglurnar á öðru svæðinu voru felldar úr gildi, þótt bannið þá um sumarið hefði verið við lýði frá 15. maí og átti að gilda til 15. ágúst. Það var hins vegar enn til athugunar hjá stofnuninni hver yrðu afdrif hinna reglnanna, og það bann var því í gildi sumarið 2007. Þessi staða mála vakti nokkra athygli hjá mér því að ég taldi að þarna væri um hliðstæð mál að ræða og athugasemdir mínar höfðu beinst að því að sömu annmarkar hefðu verið á ákvarðanatöku um bannið í báðum tilvikum. Slík staða mála vekur upp spurningar hvernig gætt hafi verið að jafnræði milli þeirra sem urðu að sæta banni samkvæmt þessum reglum. Að minnsta kosti taldi ég rétt að óska eftir nánari skýringum frá Landbúnaðarstofnun um þetta en svar hafði ekki borist þegar skýrslan fór í prentun.

3.4. Málefni opinberra starfsmanna – fræðsla fyrir stjórnendur.

Ég tel ástæðu á þessum vettvangi að vekja athygli á bréfi sem ég ritaði fjármálaráðherra 14. nóvember 2006 (sjá kafla III. 15.3.). Þar lýsti ég því að athuganir mínar á ýmsum málum um ráðningar og starfslok starfsmanna ríkisins sem ég hafði fengið til athugunar á síðustu misserum hefðu orðið mér tilefni til þess að vekja athygli fjármálaráðuneytisins, sem færi með þau málefni sem snerta sameiginlega starfsmenn ríkisins, á þeirri afstöðu minni að þörf væri á að auka upplýsingagjöf og fræðslu fyrir forstöðumenn ríkisstofnana um það hvernig standa bæri að ákvörðunum um starfslok ríkisstarfsmanna þannig að betur yrði vandað til undirbúnings og töku þessara ákvarðana. Raunar ætti hið sama einnig við um undirbúning og töku ákvarðana um ráðningar í störf hjá ríkinu. Ég tók fram að ég teldi að meiri og betri fræðsla fyrir forstöðumenn ríkisstofnana um þessi mál væri mikilvæg til að bæta þennan þátt í stjórnsýslu ríkisins. Eins og fram kemur á bls. 140 í skýrslunni var í svari ráðuneytisins við fyrirspurn minni, um hvort bréf mitt hefði orðið tilefni einhverra viðbragða, lýst þeirri upplýsingagjöf og fræðslu sem ráðuneytið stæði fyrir af þessu tagi en tekið var fram að bréf mitt hefði ekki orðið ráðuneytinu tilefni sérstakra viðbragða eða ráðstafana. Ráðuneytið myndi hins vegar hafa athugasemdir mínar í huga við skipulagningu námskeiða fyrir næsta vetur, þ.e. veturinn 2007–2008.
Ég tek það fram að ég hef ekki orðið þess var að frekari fræðsla um þessi mál af hálfu ráðuneytisins hafi verið boðuð í vetur. Ég tek af þessu tilefni fram að ég hef í starfi mínu enn styrkst í þeirri afstöðu að til þess að bæta úr þeim annmörkum sem iðulega koma upp á þessum vettvangi stjórnsýslu ríkisins sé nauðsynlegt að auka fræðslu fyrir forstöðumenn og aðra sem fást við þessi mál. Hér eins og annars staðar á vettvangi stjórnsýslunnar tel ég að þeir sem bera ábyrgð á rekstri og þjónustu ríkis og sveitarfélaga þurfi að hafa í huga að þeir starfsmenn sem ráðnir eru til að sinna hinum fjölþættu verkefnum þessara opinberu aðila hafa í fæstum tilvikum fengið menntun eða fræðslu um þær sérstöku reglur sem gilda um starfsemi stjórnsýslunnar og þar með talið um málsmeðferð. Þetta á ekki síður við þá sem fengið er það hlutverk að vera forstöðumenn opinberra stofnana. Það er í raun ekki sanngjarnt gagnvart þeim sem eru í þessum störfum, og því starfsfólki sem undir þá heyrir, að þeir þurfi að takast á við mál sem lúta hinum sérstöku reglum stjórnsýsluréttarins án þess að geta fengið viðunandi fræðslu um þau mál. Hugsanlega er þetta að einhverju leyti skýringin á þeim sjónarmiðum sem heyrst hafa á vettvangi forstöðumanna hjá ríkinu að þessar stjórnsýslureglur standi því í vegi að koma megi við nauðsynlegum breytingum og umbótum í starfsmannamálum. Í eðli sínu snúast þessar reglur þó að efni til um þau sömu atriði og þessir forstöðumenn og starfsmenn þurfa að beita við úrlausn mála gagnvart borgurunum vegna hina almennu viðfangsefna viðkomandi stofnunar. Aukin og bætt þekking á þessu sviði ætti því að skila sér í meira réttaröryggi í störfum stjórnsýslunnar, bæði fyrir hinn almenna borgara og starfsfólkið.

4. Frumkvæðismál.

4.1. Inngangur.

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997 getur umboðsmaður að eigin frumkvæði ákveðið að taka mál til meðferðar. Þá getur umboðsmaður jafnframt tekið starfsemi og málsmeðferð stjórnvalds til almennrar athugunar. Frumkvæðiseftirlit það sem 5. gr. laga nr. 85/1997 gerir ráð fyrir er sérstaklega til þess fallið að veita umboðsmanni Alþingis færi á því að stuðla að umbótum í stjórnsýslunni og þar með að rækja það lögbundna hlutverk að tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Minni ég á að í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að eldri lögum um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987, sagði að einn þáttur í starfi umboðsmanns skyldi vera að gera „tillögur almenns eðlis til endurbóta á stjórnsýslu“. (Alþt. 1986–1987, A-deild, bls. 2560.)
Þótt það leiði af eðli þess eftirlits sem umboðsmaður Alþingis hefur með höndum að athuganir hans beinist öðru fremur að lagalegum þáttum í starfi stjórnvalda og því hvernig stjórnsýslan fer fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti hef ég talið þörf á að gera í ýmsum tilvikum samræmdar athuganir á tilteknum þáttum í störfum stjórnvalda þar sem reynir á tölulegar mælingar og framsetningu slíkra upplýsinga. Eins og ég greindi frá í inngangi að síðustu skýrslu minni ákvað ég í ársbyrjun 2006 að ráða tímabundið til starfa félagsfræðing til að sinna sérstaklega verkefnum á sviði frumkvæðisathugana. Vinna embættisins að frumkvæðismálum á árinu 2006 tók því með vissum hætti mið af því að nýta sem best starfskrafta þessa starfsmanns bæði við að ljúka eldri frumkvæðismálum og taka ný atriði til skoðunar. Þannig var á árinu 2006 lokið við tvær umfangsmiklar athuganir, annars vegar á skráningu og afgreiðslu mála hjá 32 stjórnvöldum sem byggðist á athugununum sem gerðar voru á árunum 2002 og 2006 og samanburði milli þeirra. Hins vegar var athugun á afgreiðslutíma 48 sjálfstæðra stjórnsýslu- og úrskurðarnefnda. Þá var á árinu hafist handa við athugun sem beindist að því að afla upplýsinga um hvernig framfylgt er ákvæðum laga og reglna um auglýsingar á lausum embættum og störfum hjá ráðuneytum og í þeim tilvikum þar sem ráðherra fer með ráðningarvaldið. Nokkur vinna fór einnig í að leggja grunn að athugunum á tilteknum málefnum EES-borgara sem hingað koma til atvinnu og fjölskyldna þeirra.
Það er einkenni ýmissa þeirra mála, sem umboðsmaður Alþingis tekur til athugunar að eigin frumkvæði eða aflar upplýsinga um til að meta hvort tilefni sé til að hann taki þau til athugunar sem frumkvæðismál, að þau lúta að hugsanlegum breytingum á starfsháttum stjórnvalda og í sumum tilvikum að áformum um endurskoðun laga og reglna eða setningu nýrra. Komi fram hjá stjórnvöldum í tilefni af fyrirspurnum umboðsmanns vilji og áform um að bæta úr þeim atriðum sem fyrirspurnirnar lúta að hef ég kosið að bíða um sinn og sjá hverju fram vindur með slík áform. Eins og ég vík nánar að í köflum 4.2. og 4.4. hér á eftir hafa nokkur slík mál verið til meðferðar hjá mér þar sem ég hef talið rétt að bíða og sjá hver framvinda mála verður hjá stjórnvöldum, og í ákveðnum tilvikum við setningu nýrra lagareglna, áður en ég lýk umfjöllun minni um þau.

4.2. Frumkvæðismál sem hófust á árinu 2006.

Á árinu 2006 ákvað ég að taka með formlegum hætti sex mál til athugunar að eigin frumkvæði og óskaði af því tilefni eftir skýringum frá stjórnvöldum en mál þessi voru enn til athugunar hjá mér að fengnum skýringum stjórnvalda í árslok 2006 og eru það enn þegar þetta er ritað nema annað sé tekið fram. Þessi mál beindust að eftirfarandi atriðum:
1. Framkvæmd þeirra reglna sem gilda um skólagöngu barna sem hingað hafa komið með erlendum foreldrum sem búa hér á landi vegna vinnu sinnar eða eru að leita að atvinnu. Fyrirspurnarbréf mitt til menntamálaráðuneytisins er birt á heimasíðu umboðsmanns Alþingis (Mál nr. 4838/2006).
2. Málsmeðferð Útlendingastofnunar við veitingu dvalarleyfa til EES-borgara og málsmeðferð Þjóðskrár við skráningu lögheimilis og úthlutun kennitölu til útlendinga sem til Íslands koma til starfa á íslenskum launamarkaði. Fyrirspurnarbréf mitt til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er birt á heimasíðu umboðsmanns Alþingis (Mál nr. 4839/2006).
3. Innheimta gjalds fyrir afgreiðslu umsókna um EES-dvalarleyfi. Fyrirspurnarbréf mitt til fjármálaráðherra er birt á heimasíðu umboðsmanns Alþingis (Mál nr. 4840/2006).
4. Framkvæmd Vinnumálastofnunar á lögskyldri skráningu einstaklinga sem hingað koma frá nýju EES-ríkjunum til starfa eða í atvinnuleit og aðstandenda þeirra. Fyrirspurnarbréf mitt til Vinnumálastofnunar er birt á heimasíðu umboðsmanns Alþingis (Mál nr. 4841/2006).
5. Athugun á lagagrundvelli ráðningar upplýsingafulltrúa félagsmálaráðuneytisins án auglýsingar (Mál nr. 4849/2006). Tilefni fyrirspurnar minnar voru upplýsingar sem fram höfðu komið í frétt á heimasíðu félagsmálaráðuneytisins þar sem greint var frá því að nafngreindur einstaklingur hefði verið ráðinn upplýsingafulltrúi ráðuneytisins, en ekki kom fram hvort starfið hefði verið auglýst eða hvort um aðra umsækjendur hefði verið að ræða. Í svari ráðuneytisins við fyrirspurn minni kom fram að viðkomandi einstaklingur hefði verið ráðinn tímabundið til eins árs og um hefði verið að ræða afleysingu í fjarveru starfsmanns sem sinnt hefði upplýsingamálum ráðuneytisins. Í kjölfar þess að viðkomandi starfsmaður hætti síðan störfum sem upplýsingafulltrúi ráðuneytisins tilkynnti ég ráðuneytinu að ég hefði ákveðið að aðhafast ekki frekar vegna þessa máls sérstaklega en myndi eftir því sem ég teldi tilefni til víkja að umræddri ráðningu og þá í ljósi skýringa ráðuneytisins í niðurstöðu minni vegna þess frumkvæðismáls sem lýst er í 6. tl. hér á eftir.
6. Framfylgni við ákvæði laga og reglna um auglýsingar á lausum embættum og störfum hjá ráðuneytunum og í þeim tilvikum þar sem ráðherra fer með ráðningarvaldið, t.d. varðandi störf forstöðumanna ríkisstofnana eða önnur störf hjá ríkinu. Athugunin takmarkast við árin 2005 og 2006. Tilefni þessarar athugunar er að mér hafa af og til borist ábendingar um að misbrestur sé á því að gildandi lögum og reglum um auglýsingar á lausum embættum og störfum hjá ríkinu sé ávallt fylgt við ráðningu í störf og veitingu embætta hjá ráðuneytum og undirstofnunum þeirra. Frá slíkum atvikum hefur meðal annars verið greint í fjölmiðlum og þá hefur þessi mál borið á góma í tengslum við úrvinnslu kvartana sem mér hafa borist. (Mál nr. 4890/2006).
Til viðbótar framangreindum frumkvæðisathugunum óskaði ég á árinu 2006 í nokkrum tilvikum eftir upplýsingum frá stjórnvöldum í því skyni að leggja mat á hvort tilefni væri til að ég tæki tiltekið mál til athugunar að eigin frumkvæði. Þarna var bæði um að ræða mál sem ég taldi tilefni til að afla frekari upplýsinga um vegna kvartana og ábendinga sem mér höfðu borist þótt viðkomandi kvörtun uppfyllti t.d. ekki skilyrði laga til þess að ég gæti tekið hana til meðferðar. Í öðrum tilvikum varð umfjöllun í fjölmiðlum mér tilefni til fyrirspurnanna eða upplýsingar sem fram komu í svörum stjórnvalda vegna annarra mála. Það var síðan ýmist hvort svör stjórnvalda við fyrirspurnum mínum leiddu til þess að ég taldi ekki þörf á að aðhafast frekar eða að ég ákvað að bíða og sjá hver yrði framvinda viðkomandi máls hjá stjórnvaldinu.
Sem dæmi um mál sem urðu mér tilefni slíkra fyrirspurna en leiddu ekki, að minnsta kosti að sinni, til frekari athugunar af minni hálfu má nefna ráðstöfun fjármuna veiðikortasjóðs til rannsókna, tafir á afgreiðslu erindis vistmanna á Sogni til yfirstjórnar heilbrigðismála, hvaða kröfur eru gerðar um öryggiskerfi og þjónustu í þjónustuíbúðum aldraðra, hvernig gætt væri að málsmeðferðarreglum við ráðningar í störf hjá sýslumönnum og eftirlit með starfsemi einkaskóla.
Í skýrslu minni fyrir árið 2005 var á bls. 16 til 19 fjallað um nokkur mál sem höfðu orðið mér tilefni fyrirspurna til stjórnvalda í tengslum við könnun mína á því hvort rétt væri að ég tæki viðkomandi mál til athugunar að eigin frumkvæði. Til frekari upplýsinga um framhald þeirra mála tel ég rétt að geta um eftirfarandi:
1. Afgreiðsla mála hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála. Málshraði við afgreiðslu mála hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála var á árinu 2006 enn til athugunar hjá mér en ég hef talið rétt að fylgjast með afgreiðslutíma mála hjá nefndinni með tilliti til þeirrar þýðingar sem skjót úrlausn kann að hafa fyrir aðila og þeirrar stefnumörkunar Alþingis að binda lengd málsmeðferðartíma fyrir nefndinni í lög. Haustið 2005 tók gildi breyting á lögum þess efnis að sá tími sem nefndin hefur til að kveða upp úrskurði lengdist úr tveimur mánuðum í þrjá og nefndarmönnum var fjölgað úr þremur í fimm. Nefndin upplýsti mig um það í maí 2006 að þá biðu afgreiðslu hjá henni 86 mál sem borist hefðu á árunum 2003–2005. Sum þessara mála vörðuðu skipulagsákvarðanir sem þegar höfðu komið til framkvæmda. Af þessu tilefni ritaði ég umhverfisráðuneytinu bréf og óskaði eftir að það upplýsti hvort og þá hvernig það hygðist bregðast við til að tryggja að nefndin gæti afgreitt mál innan lögmælts frests. Ráðuneytið upplýsti mig um það í september að leitað yrði eftir því að fjármagn fengist á fjárlögum til að ráða tímabundið starfskraft til að vinna á fortíðarvandanum hjá nefndinni. Enn fremur væru til skoðunar lagabreytingar sem gætu aukið afköst í nefndinni. Nefndin fékk fjárveitingu til að ráða lögfræðing tímabundið og upplýsti mig um það í apríl 2007 að hann hefði verið ráðinn. Þá upplýsti nefndin mig um að 1. janúar 2007 hefðu 75 mál verið óafgreidd hjá nefndinni sem komin væru fram yfir lögmæltan afgreiðslutíma. Nefndinni bárust 97 mál á árinu 2006 en árið áður voru þau 107.
2. Samræmd skráning skriflegra erinda og mála hjá sýslumannsembættum. Skráning skriflegra erinda sem berast skrifstofum sýslumannsembætta var til athugunar hjá mér á árinu 2005 og tjáði dóms- og kirkjumálaráðuneytið mér að stefnt væri að því að innleiða nýja samræmda málaskrá fyrir allar undirstofnanir ráðuneytisins í lok þess árs. Við frágang skýrslu minnar til Alþingis fyrir árið 2005 kom í ljós að þessari vinnu var ekki lokið og ákvað ég þá að fylgjast með málinu áfram. Í desember 2006 upplýsti ráðuneytið mig um að verkefninu væri enn ekki lokið. Lagt hefði verið í þróunarvinnu sem gerði ráðuneytinu kleift að reka einn gagnagrunn fyrir sýslumenn í stað þess að reka einn grunn fyrir hvert embætti og samhliða hefði verið gert bréfalyklakerfi til að halda utan um mál og erindi. Innleiðing á þessu kerfi væri hafin hjá tveimur sýslumannsembættum þar sem ætlunin væri að prófa það með raungögnum til að sníða af mögulega vankanta áður en það yrði tekið í gagnið hjá öllum sýslumönnum landsins. Markmið ráðuneytisins væri að nýtt málaskrárkerfi yrði komið í notkun hjá öllum sýslumannsembættum fyrir árslok 2007 og hjá öðrum stofnunum ráðuneytisins fyrir mitt ár 2008. Með tilliti til þessa tel ég ekki þörf á að fjalla nánar um þetta mál að sinni en mun fylgjast áfram með framvindu þess.
3. Leiðbeiningar Fiskistofu við birtingu ákvarðana. Leiðbeiningar Fiskistofu til málsaðila um heimild hans til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds, sbr. 20. gr stjórnsýslulaga nr. 37/1993, voru til athugunar hjá mér á árinu 2005 en ég hafði veitt því athygli að í bréfum stofnunarinnar sem lögð höfðu verið fram í málum sem ég hafði haft til meðferðar vegna kvartana hafði ekki ávallt verið vakin athygli á kæruheimild. Í febrúar 2006 upplýsti Fiskistofa að í tilkynningum um almennar úthlutanir aflaheimilda hefði stofnunin almennt ekki vakið athygli á kæruheimild en fyrirspurn mín hefði orðið tilefni til að skoða sérstaklega hvort eitthvað mætti betur fara í starfsemi og verklagi er varðaði leiðbeiningar um kæruheimild og einnig varðandi andmælarétt og rétt til rökstuðnings ákvarðana. Við þá athugun hefði komið í ljós að dæmi væru um að þess hefði ekki verið nægjanlega gætt að leiðbeina um kæruheimildina og yrði bætt úr því. Með tilliti til þessara áforma ákvað ég að aðhafast ekki frekar að sinni en fylgjast með því hvort áformin næðu fram að ganga og ákveða þá hvort tilefni væri til þess að taka málið formlega til athugunar að eigin frumkvæði. Í febrúar 2007 upplýsti Fiskistofa mig um endurskoðun sína á verklagsreglum við tilkynningu um ýmsar stjórnvaldsákvarðanir. Það var hins vegar niðurstaða stofnunarinnar að í tilkynningum um almenna úthlutun veiðiheimilda væri ekki þörf á að vekja athygli á kæruheimild þar sem líta mæti svo á að umsókn aðila hefði verið tekin til greina að öllu leyti, úthlutun aflamarks á grundvelli aflahlutdeildar væri í raun einfalt reikningsdæmi. Þar sem Fiskistofa heyrir undir sjávarútvegsráðherra óskaði ég eftir að ráðuneyti hans lýsti viðhorfi sínu til þess hvort ákvarðanir um almennar úthlutanir veiðiheimilda væru kæranlegar þangað. Ráðuneytið hefur nú lýst þeirri skoðun að fyrrnefndar úthlutanir séu kæranlegar þangað og jafnframt beint því til Fiskistofu að veita framvegis leiðbeiningar um kæruheimild og rétt til rökstuðnings í tilkynningum til eigenda fiskiskipa um úthlutun aflamarks. Í ljósi þessa mun ég ekki aðhafast frekar í þessu máli umfram það að fylgjast með því á hvern hátt Fiskistofa bregst við tilmælum ráðuneytisins.

4.3. Frumkvæðismál sem lokið var við á árinu 2006 og viðbrögð stjórnvalda við þeim.

Ég lauk við fimm frumkvæðisathuganir á árinu 2006. Fjórum þessara mála lauk ég með áliti, sjá mál nr. 3566/2002 á bls. 92, 4193/2004 á bls. 105, 4225/2004 á bls. 81 og 4586/2005 á bls. 182. Einu þessara mála lauk ég með bréfi til viðkomandi stjórnvalds, sjá mál nr. 4627/2006, á bls. 72.

4.3.1. Staðfesting byggingarfulltrúa á eignaskipayfirlýsingu, mál nr. 4627/2006, bls. 72.

Í kjölfar kvartana frá eigendum fjöleignarhúss í Reykjavík í tilefni af deilum er risu við gerð eignaskiptayfirlýsingar um eignina ákvað ég að taka til athugunar að eigin frumkvæði hvort lög stæðu til þess að byggingarfulltrúi samþykkti eignaskiptayfirlýsingu vegna fjöleignarhúss án þess að fyrir lægi samþykki eigenda á efni hennar. Útdráttur af bréfaskiptum mínum við félagsmálaráðuneytið er birtur í kafla 6.1 í skýrslu þessari, á bls. 72. Ég lauk máli þessu með bréfi til félagsmálaráðuneytisins, dags. 16. janúar 2006, þar sem ég greindi frá því að ég teldi ekki ástæðu til að aðhafast frekar vegna þessa máls með vísan til 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég tók hins vegar fram að í ljósi þeirra erinda sem mér hefðu borist og fyrirspurna vegna framkvæmdar á umræddu samþykki byggingarfulltrúa hefði ég ákveðið að birta efni þeirra bréfa sem gengið hefðu á milli mín og ráðuneytisins vegna málsins á heimasíðu embættisins.

4.3.2. Athugun umboðsmanns Alþingis á skráningu og afgreiðslu mála hjá 32 stjórnvöldum, samanburður 2002–2006, mál nr. 3566/2002, bls. 92.

Árið 2002 ákvað ég að kanna að eigin frumkvæði skráningu stjórnvalda, málsmeðferð og svörun við innsendum erindum frá einstaklingum og öðrum einkaaðilum. Aflað var skriflegra svara frá 32 stjórnvöldum um skráningu erinda, eftirlit með stöðu mála, málshraða, fresti, ítrekanir, tilkynningar um fyrirsjáanlegar tafir, svör við erindum, meðferð tölvupósts o.fl. Í tengslum við úrvinnslu svaranna heimsóttu starfsmenn mínir stjórnvöldin sem voru í úrtakinu og skoðuðu hjá þeim meðferð erinda sem bárust á einni viku í september 2002. Úrvinnsla gagnanna tók lengri tíma en ætlað var en um mitt ár 2004 var hverju og einu stjórnvaldi kynnt útkoma þess og gátu þau gert athugasemdir við hana. Á þeim tíma sem leið frá því að svör bárust og heimsóknir fóru fram þar til niðurstöður lágu fyrir vakti það athygli mína, við athugun á kvörtunum sem til mín var beint og lutu að einstökum málum hjá stjórnvöldunum í könnuninni, að í ýmsum tilvikum varð ekki séð að málsmeðferð væri í samræmi við það almenna verklag sem stjórnvöld höfðu lýst í skýringum sínum til mín að fylgt hefði verið á hverjum stað. Í ljósi þess tíma sem liðinn var ákvað ég að rétt væri að gera til samanburðar nýja athugun, að miklu leyti á sömu atriðum og könnuð voru 2002 og hjá sömu aðilum. Í heimsókn til stjórnvaldanna 32 vorið 2006 var lagður fyrir spurningalisti og lauk úrvinnslu þessarar viðbótarathugunar um haustið. Samantekt á helstu niðurstöðum álits míns, tilmælum mínum og viðbrögðum stjórnvaldanna við þeim er birt á blaðsíðu 92 í skýrslunni, en álitið er birt í heild sinni á heimasíðu embættisins.

4.3.3. Álit umboðsmanns Alþingis vegna athugunar á afgreiðslutíma 48 sjálfstæðra stjórnsýslu- og úrskurðarnefnda, mál nr. 4193/2004, bls. 105.

Stofnun fjölmargra stjórnsýslu- og úrskurðarnefnda, sjálfstæðra stjórnvalda sem ekki eru hluti af eiginlegri stjórnsýslu ráðuneyta og stofnana sem undir þau heyra, hefur einkennt þróun íslenskrar stjórnsýslu síðasta áratuginn. Þótt meirihluti nefndanna hafi lögmæltan afgreiðslutíma eða settar hafi verið um hann ákveðnar reglur hefur afgreiðslutími þeirra sumra verið verulega langur. Þetta hefur í nokkrum tilvikum orðið tilefni athugasemda af minni hálfu og hafa nefndir þá gjarnan lýst áformum um úrbætur. Þau áform hafa hins vegar ekki alltaf gengið eftir og því ákvað ég að gera almenna athugun á afgreiðslutíma, m.a. með það í huga að Alþingi og önnur stjórnvöld fengju í hendur glöggar upplýsingar um stöðuna, sem nýta mætti við stefnumörkun í þessum efnum. Athugunin hófst haustið 2004 er óskað var upplýsinga frá nefndunum um þau mál sem þeim hefðu borist á 6 mánaða tímabili frá nóvember 2003 til apríl 2004. Spurt var um málafjölda, afgreiðslutíma, hvort og hvenær umsagnarbeiðnir voru sendar, tilkynningar um tafir o.fl. Í ljós kom að nær fjórðungur málanna var enn í vinnslu þegar nefndirnar sendu mér upplýsingarnar. Í upphafi árs 2006 var ákveðið að gera aðra könnun til samanburðar og fá einnig upplýsingar um afdrif þeirra mála á fyrra könnunartímabilinu sem óafgreidd höfðu verið þegar nefndirnar sendu mér upplýsingar sínar. Seinni hluti athugunarinnar tók til mála sem nefndunum bárust á fyrra misseri ársins 2005. Í heild var könnuð afgreiðsla nær 2000 mála, um 1000 á hvoru könnunartímabili. Í ljós kom að nefndir með lögmæltan afgreiðslutíma fjalla um 75% málanna, nefndir með reglur um 9% en nefndir án reglna um afgreiðslutíma um 16%. Nefndir með lögmæltan afgreiðslutíma og nefndir með reglur afgreiða tæplega helming mála innan tilskilins frests. Meirihluta nefndanna berast tiltölulega fá mál. Til dæmis bárust 26 nefndum af 48 samtals 10 mál eða færri á báðum könnunartímabilunum. Samantekt á helstu niðurstöðum álits míns, tilmælum mínum og viðbrögðum stjórnvaldanna við þeim er birt á blaðsíðu 105 í skýrslunni, en álitið er birt í heild á heimasíðu embættisins.

4.3.4. Álit umboðsmanns Alþingis vegna athugunar á ákvæði laga um skylduaðild að Félagi fasteignasala og greiðslu árgjalds til félagsins, mál nr. 4225/2004, bls. 81.

Eins og rakið er í álitinu varð kvörtun til mín mér tilefni til að taka til athugunar að eigin frumkvæði ákvæði 18. gr. laga nr. 99/2004, um sölu fasteigna, fyrirtækja og skipa, er laut að skylduaðild að Félagi fasteignasala og greiðslu árgjalds til félagsins, að virtri þeirri réttindavernd sem leiðir af 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. ákvæði 12. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, um frelsi til að standa utan félaga. Í álitinu er rakin tilurð og efni þessara laga- og stjórnarskrárákvæða. Það var síðan niðurstaða mín að í ljósi þeirra breytinga sem gerðar hefðu verið við meðferð Alþingis á frumvarpi því er varð að lögum nr. 99/2004, um sölu fasteigna, fyrirtækja og skipa, léki vafi á því hvort þau verkefni Félags fasteignasala, sem kveðið væri á um í lögum nr. 99/2004 og eftir hefðu staðið eftir breytingarnar, fælu í sér að uppfyllt væri skilyrði það sem 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar setti, þ.e. að skylduaðild væri nauðsynleg til að félag gæti sinnt lögmæltu hlutverki vegna almannahagsmuna. Af þeim sökum ákvað ég að vekja athygli dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og Alþingis á álitinu, þannig að tekin yrði eftir atvikum afstaða til þess hvort gera þyrfti þá þegar breytingar á gildandi löggjöf með þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu í huga. Eins og fram kemur á bls. 90 í skýrslunni hefur dóms- og kirkjumálaráðherra ákveðið að skipa nefnd til að endurskoða lög nr. 99/2004 og við þá endurskoðun verður m.a. kannað hvort ástæða sé til þess að mæla áfram fyrir um skylduaðild að félaginu.

4.3.5. Álit umboðsmanns Alþingis vegna athugunar á mismunandi frádráttarliðum við útreikning á erfðafjárskatti eftir því hvort dánarbúum er skipt opinberum skiptum eða einkaskiptum, mál nr. 4586/2005, bls. 182.

Í tilefni af ábendingu sem mér barst frá lögmanni ákvað ég að taka til athugunar að eigin frumkvæði hvernig væri háttað framkvæmd frádráttarreglu 5. gr. laga nr. 14/2004, um erfðafjárskatt. Í ábendingunni kom fram að hjá embættum sýslumanna væri við yfirferð á erfðafjárskýrslum gerður sá munur að við opinber skipti væri fallist á að kostnaður vegna starfa skiptastjóra og annar kostnaður við skipti á dánarbúum kæmi til frádráttar við útreikning erfðafjárskatts. Hins vegar væri lögmannskostnaður og annar kostnaður vegna skipta dánarbúa í einkaskiptum ekki viðurkenndur í framkvæmd til frádráttar frá eignum búsins áður en erfðafjárskattur væri reiknaður. Taldi lögmaðurinn álitamál hvort slíkt fæli ekki í sér mismunun milli erfingja er skiptu einkaskiptum og þeirra er óskuðu opinberra skipta. Í álitinu komst ég að þeirri niðurstöðu að það samrýmdist ekki orðalagi 5. gr. laga nr. 14/2004 að heimila aðeins frádrátt kostnaðar sem nauðsynlegur reyndist til að skipta búinu þegar um opinber skipti væri að ræða. Væri því ekki að óbreyttum lögum heimild til þess mismunar sem væri í framkvæmd gerður á búum í einkaskiptum og opinberum skiptum. Ég beindi því þeim tilmælum til fjármálaráðuneytisins að hafa forgöngu um að fyrrgreind framkvæmd yrði tekin til endurskoðunar. Í svari fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 21. júní 2007, sem birt er á bls. 183 í skýrslunni, er gerð grein fyrir viðbrögðum ráðuneytisins og áformum um breytingar af því tilefni.

4.4. Önnur frumkvæðismál sem enn eru til umfjöllunar.

Auk þeirra frumkvæðismála sem getið hefur verið um hér að framan voru fimm önnur mál sem tekin höfðu verið til athugunar á þeim grundvelli á árunum fyrir 2006 enn til athugunar við lok þess árs. Eins og áður sagði hef ég kosið að bíða með frekari úrvinnslu frumkvæðismálanna þegar stjórnvöld hafa lýst áformum sínum um breytingar eða uppi hafa verið ráðagerðir um endurskoðun löggjafar á viðkomandi sviði. Viðfangsefnum þessara mála var lýst í kafla 4.4. í skýrslu minni fyrir árið 2004 en ég geri ráð fyrir að ljúka endanlegri afgreiðslu þeirra á árinu 2007.

5. Samningar í stað ákvarðana og reglna.

Það er að verða næsta daglegt fréttaefni að stjórnvöld hafi gert samninga um hin margvíslegustu mál borgaranna. Stundum eru þetta samningar milli stjórnvalda, t.d. ríkis og sveitarfélaga, eða við einstaklinga og lögaðila. Fréttir af þessu tagi hafa líka verið nokkuð áberandi í aðdraganda kosninga til Alþingis og sveitarstjórna. En það er ekki aðeins að stjórnvöld geri samninga sem rata í frásagnir fjölmiðla heldur hef ég tekið eftir því í starfi mínu að þess gætir í meira mæli en áður að stjórnvöld, og stundum með beinni aðkomu Alþingis, leysi með samningum ýmis þau úrlausnarefni sem áður hafa verið viðfangsefni hefðbundinna ákvarðana stjórnvalda eða átt undir reglur sem þau hafa sett einhliða á grundvelli laga.
Þessi þróun mála hefur orðið mér tilefni til að staldra við og spyrja hverjar geti verið ástæður þessarar breytingar og hvernig það falli að þeim reglum sem gilda um starfsemi stjórnsýslunnar að þessi leið sé farin í auknum mæli. Ég geri mér grein fyrir því að þarna ræður ef til vill að einhverju leyti för vilji manna til að fylgja aðferðum viðskiptalífsins og einkamarkaðarins. Þá getur verið að aukin tíðni samninga af hálfu stjórnvalda og það að birta og tilkynna um ákvarðanir í formi undirritunar samnings sé að einhverju marki komin til vegna breyttra áherslna í stjórnmálum og fjölmiðlun. Undirritun samnings sé þá leiðin til að fá fjölmiðla á vettvang og þar með umfjöllun um það efni sem stjórnvöld hafa tekið ákvörðun um. En hvað sem ástæðum þessarar þróunar líður þá er ljóst að hún fer ekki alltaf saman við gildandi réttarreglur um meðferð mála í stjórnsýslunni. Stundum hvarflar það meira að segja að manni hvort stjórnvöld kjósi að fara samningsleiðina beinlínis til að komast hjá því að fylgja nákvæmlega þeim leiðum sem lög mæla fyrir um, bæði um efni máls og málsmeðferð.
Nú er það svo að opinberir aðilar, bæði ríki og sveitarfélög, þurfa vegna starfsemi sinnar og þar með þeirra verkefna sem þeim ber lögum samkvæmt að sinna, að afla á hverjum tíma nauðsynlegra rekstrarvara, kaupa að þjónustu eða verk og semja um afnot af aðstöðu, t.d. húsnæði, undir starfsemi sína og verkefni. Þarna er um að ræða hefðbundna samninga sem í eðli sínu teljast einkaréttareðlis og þar eru hinir opinberu aðilar með vissum hætti í hliðstæðri stöðu og aðilar á einkamarkaði, þótt hinar sérstöku reglur um stjórnsýsluna kunni í vissum tilvikum að hafa þau áhrif að þeir sem koma fram fyrir hönd hins opinbera þurfa að bera sig að og standa að viðskiptunum með öðrum hætti en einkaaðilar. En það eru ekki slíkir samningar sem kalla fram þær áhyggjur sem hér er lýst. Áhyggjuefnin eru annars vegar tilvik þar sem stjórnvöld gera slíka samninga án þess að séð verði að skýr lagaheimild af hálfu Alþingis liggi fyrir og hins vegar tilvik þegar stjórnvöld fara þessa leið þrátt fyrir að lög geri ráð fyrir að stjórnvöld ráði málum til lykta með hefðbundnum ákvörðunum eða samkvæmt reglum sem þau setja. Til viðbótar koma síðan tilvik þar sem stjórnvöld virðast ganga út frá því að það ráðist í raun af samningum, bæði hvenær þeir komast á og efni þeirra og samningsslitum, hvaða réttinda borgararnir njóta í reynd, jafnvel þótt lög geri ráð fyrir að þeim standi til boða sú aðstoð eða þjónusta sem samningurinn fjallar um með tilheyrandi málsmeðferðarreglum.
En hvaða samningar eru þetta? Hér er eðli málsins samkvæmt ekki hægt að nefna nema fáein dæmi. Þau sem nefnd verða hér á eftir eru valin til að sýna tilvik þar sem þessi leið hefur verið farin án þess að tekin hafi verið afstaða til þess af hálfu umboðsmanns Alþingis hvort lög standi til slíkrar samningsgerðar almennt eða í einstökum tilvikum. Dæmin eru tekin til að skýra þetta álitaefni og þá með það í huga að vekja athygli þeirra sem koma að þessum málum á vettvangi Alþingis og stjórnsýslunnar á því hvort tilefni kunni að vera til þess að gæta betur að þessari stöðu mála áður en viðfangsefni stjórnsýslunnar eru lögð í farveg samninga í stað þess að þess að málin lúti reglum og ákvörðunum sem teknar eru á grundvelli laga.
Samningar eru í eðli sínu leið viðskiptalífsins og hins frjálsa markaðar þar sem byggt er á því að samningur hafi að geyma sameiginlega niðurstöðu tveggja eða fleiri aðila þar sem jafnræði ríki milli samningsaðila. Viðskipti og ákvarðanir á hinum almenna einkamarkaði eru teknar innan þeirra marka sem almennar lagareglur setja og byggja á því að aðilar eigi frjálst val um það hvort þeir eiga viðskipti og þá við hvern. Forsendan að baki þeirri hugmyndafræði að frelsi eigi að ríkja til samninga er að fyrir hendi sé nægjanleg samkeppni til þess að þeir sem þurfa að eiga viðskipti eða fá leyst úr sínum málum geti valið á milli ólíkra kosta, á grundvelli verðs og/eða gæða þjónustunnar. Samkeppnin veiti þeim aðilum sem starfa á hinum frjálsa markaði síðan nauðsynlegt aðhald um þessi atriði.
Það vill hins vegar oft gleymast að verkefni hins opinbera hvíla almennt á allt öðrum réttargrundvelli heldur en einkarekstur eða hinn frjálsi markaður byggir á. Starfsemi hins opinbera byggir á þeirri forsendu að tilvist hennar og umfang ráðist af því hvernig Alþingi hefur skipað henni að gildandi lögum. Það eru með öðrum orðum lögin sem ákveða hvaða þjónustu hið opinbera skal halda uppi að lágmarki og hvaða ákvarðanir í málum borgaranna er í verkahring hins opinbera að taka. Á þessum vettvangi ríkir því almennt ekkert val eða frjáls samkeppni um til hvaða stofnunar er leitað og hver er bær til að taka ákvarðanir. Starf hins opinbera byggist á valdinu til að taka einhliða ákvarðanir og þá um það hvort einstaklingar og lögaðilar uppfylla þau skilyrði sem lög setja til að þær séu teknar, annað hvort þeim í hag eða óhag. Þessi aðstaða hefur síðan leitt til þess að sérstakar réttaröryggisreglur hafa þróast um starf stjórnsýslunnar og við þekkjum þær í dag sem hinar óskráðu grundvallarreglur og einnig settar lagareglur í formi stjórnsýslulaganna.
Það er grundvallarregla í íslenskri stjórnsýslu að ákvarðanir og athafnir stjórnvalda verða að eiga sér stoð í lögum og vera í samræmi við lög. Hversu rík þessi krafa um lagaheimild er til einstakra ákvarðana og útfærslu verkefna ræðst síðan af því á hvaða sviði réttarins umræddar ákvarðanir og athafnir stjórnvalda eru. Þegar um að ræða svið þar sem lagaáskilnaðareglur stjórnarskrárinnar gilda eða íhlutun um þau réttindi borgaranna sem vernduð eru af mannréttindareglum er krafan hvað ríkust. Við höfum einnig dæmi úr dómum Hæstaréttar þar sem ákvarðanir stjórnvalda um innra skipulag stjórnsýslunnar hafa verið taldar þurfa að styðjast við beinar lagaheimildir. Með tilliti til stjórnarskrárbundins fjárstjórnarvalds Alþingis vakna því spurningar um þá leið ráðherra að gera samninga um fjárstuðning úr ríkissjóði til einkaaðila eða til einstakra stofnana hins opinbera umfram þær heimildir sem eru í gildandi fjárlögum, og þá stundum til nokkurra ára. Þá eru þess dæmi að ráðherrar hafi undirritað viljayfirlýsingar ásamt þeim sem standa að ákveðinni mannvirkjagerð um að tiltekinn hluti af söluandvirði ákveðinnar eignar ríkisins skuli renna til einkaaðila vegna þessara framkvæmda, þótt í fjárlögum sé aðeins að finna heimild til sölu eignarinnar en ekkert vikið að ráðstöfun söluandvirðisins, og hvað þá að eignin hafi verið seld.
Ég geri mér grein fyrir að nú kann einhver að spyrja hvort nokkur ástæða sé til að hafa áhyggjur af þessari þróun þegar Hæstiréttur hefur litið svo á að samningar sem ríkið gerir án þess að fullnægjandi fjárheimild hafi verið samþykkt af Alþingi séu ekki skuldbindandi fyrir ríkið. Slíkur samningur hljóði þá í reynd aðeins um það að ráðherra leggi tillögu um heimildina eða fjárframlög fyrir Alþingi. Það ráðist síðan af niðurstöðu Alþingis hvort samningurinn verði efndur að efni til. (Sjá t.d. dóm Hæstaréttar frá 14. nóvember 1996 í máli nr. 25/1996 og dóm réttarins frá 16. janúar 2003 í máli nr. 343/2002.) Kann því jafnframt að vera haldið fram að þetta eigi hinn almenni borgari bara að vita og ekki síst ef það kemur fram í samningnum að hann sé gerður með fyrirvara um samþykki Alþingis. Ég tel hins vegar að hvað sem líður álitaefnum um heimild ráðherra og forstöðumanna stofnana til að gera slíka samninga þá eigi hér við sömu atriði og ég legg að öðru leyti áherslu á í þessum skrifum. Það þarf eftir sem áður að gæta að því hvort samningsformið eigi á annað borð við í slíkum tilvikum. Ef það er fyrst og fremst ætlun ráðherra að gefa um það pólitíska yfirlýsingu að hann muni beita sér fyrir ákveðnu verkefni eða fjárveitingu á Alþingi er full ástæða til að velta því fyrir sér hvort samningur eða viljayfirlýsing þar sem áformaðir viðtakendur fjármunanna eru meðal þeirra sem undirrita gerninginn eigi við. Hvers vegna ætti einföld pólitísk yfirlýsing ekki að nægja þar til heimild Alþingis liggur fyrir? Samkvæmt því hlutverki sem umboðsmaður Alþingis gegnir er það í þessu tilviki líka vitaskuld tillitið til hins almenna borgara sem kallar fram áhyggjurnar. Í þessu sambandi þarf að hafa í huga að samningar og slíkir gerningar af hálfu fyrirsvarsmanna stjórnsýslunnar eru í eðli sínu til þess fallnir að vekja ákveðnar væntingar hjá þeim sem eru viðsemjendur eða vinna að hlutaðeigandi verkefni um að fullnægjandi ákvarðanir hafi þegar verið teknar af hálfu ríkisins og þeir geti í störfum sínum treyst á að t.d. umræddir fjármunir muni skila sér.
Nýverið bárust fregnir af samningi sem stjórnvöld eiga að hafa gert við flugfélög um tiltekna viðbótarþjónustu við ákveðna hópa flugfarþega vegna öryggiseftirlits á Keflavíkurflugvelli. Í þessu tilviki hefur Alþingi með lögum ákveðið hvaða gjald flugrekstraraðilar eigi að greiða á hvern farþega vegna þjónustu af þessu tagi og tekjur af því gjaldi renna til þeirrar opinberu stofnunar sem ber ábyrgð á þjónustunni. Þarna liggur því fyrir ákveðin stefnumörkun af hálfu Alþingis og því er full ástæða til að spyrja hvort ríkisstofnun geti í slíkum tilvikum upp á sitt eindæmi samið um að veita ákveðnum hópi sérstaka þjónustu gegn viðbótargreiðslu.
Í löggjöf á sviði félagsþjónustu, almannatrygginga og heilbrigðismála er mælt fyrir um að borgararnir skuli eiga rétt til margvíslegrar þjónustu og fyrirgreiðslu. Þessi lagaákvæði eru meðal annars sett til nánari útfærslu á því ákvæði stjórnarskrárinnar sem segir að öllum, sem þess þurfa, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika, sjá 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Ríki og sveitarfélög hafa í ýmsum tilvikum farið þá leið að semja við einkaaðila eða félagasamtök um að reka tiltekna þjónustu fyrir aldraða, sjúka eða heimilislausa en í öðrum tilvikum eru þetta samningar um fjárstuðning eða ákveðna greiðsluþátttöku. Nú er það ýmist hvort lagaákvæði um þessi mál hljóða um skyldu opinberra aðila til að veita borgurunum ákveðna fyrirgreiðslu eða hvort þar er einungis kveðið á um greiðsluþátttöku. Sé reyndin sú að það hvíli á ríki eða sveitarfélagi skylda til að veita ákveðna fyrirgreiðslu ef viðkomandi einstaklingur uppfyllir tiltekin skilyrði leiðir af stjórnsýslureglum að taka þarf ákvörðun af þar til bærum aðila hvort viðkomandi uppfyllir þessi skilyrði og hvaða fyrirgreiðslu hann eigi að fá og frá hvaða tíma. Þarna kann því að vera um að ræða ákvarðanir sem falla undir gildissvið stjórnsýslulaga og því þarf að gæta ákveðinna málsmeðferðarreglna. Meginreglan er enn fremur sú að slíkar ákvarðanir, þ.m.t. synjun á að veita fyrirgreiðslu, á að vera hægt að fá endurskoðaðar með stjórnsýslukæru. Þótt ákvarðanir um framkvæmd hinnar daglegu þjónustu hvort sem það er inni á dvalarheimili, læknastofu eða annarri aðstöðu falli utan gildissviðs stjórnsýslulaga þarf að hafa í huga að ýmsar ákvarðanir um upphaf og lok þjónustu, og eftir atvikum meiri háttar breytingar á henni, geta fallið undir stjórnsýslulögin. Rétt eins og undirstrikað er í 2. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, verður einkaaðila ekki með samningi falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um réttindi og skyldur manna, og þar með ákvarðanir sem falla undir stjórnsýslulögin, nema sérstök heimild sé til þess í lögum. Það þarf því að koma til sérstök stefnumörkun löggjafans um að heimilt sé að fela einkaaðila slíkt vald.
Ég hef veitt því athygli að í samningum ríkis og sveitarfélaga af þessu tagi við einkaaðila er sjaldnast vikið að framangreindum atriðum og þar með hvaða leið notendur þjónustunnar geti farið ef þeir eru ósáttir við þær ákvarðanir sem slíkur einkaaðili hefur tekið t.d. um aðgengi að þjónustu eða inntak hennar. Þannig skortir á að fjallað sé um eftirlits- og kæruúrræði. Dæmin sýna líka að það þarf að liggja skýrt fyrir hvort ríki og sveitarfélög eru eingöngu að veita frjálsum félagasamtökum eða einstaklingum styrki til að halda uppi tiltekinni starfsemi á eigin vegum eða hvort verið er að semja við slíka aðila um að taka að sér og veita þjónustu sem þessum opinberu aðilum er að lögum skylt að bjóða upp á.
Sveitarfélögin hafa í vaxandi mæli farið þá leið sem heimiluð er í 38. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, að stofna hlutafélög eða önnur félög sem annast útleigu íbúða í eigu sveitarfélags. Að minnsta kosti að hluta til kann þarna að vera um að ræða íbúðarhúsnæði sem sveitarfélögin nota til að mæta skyldum sem á þeim hvíla vegna ákvæða laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 um að leysa úr húsnæðisvanda fólks t.d. með leiguíbúðum. Það er þá verkefni þeirra stjórnvalda sem fara með félagsþjónustu sveitarfélagsins að leggja mat á hvort viðkomandi einstaklingur eða fjölskylda uppfylli þau skilyrði sem sveitarfélagið hefur sett um að fá úthlutað leiguíbúð. Það er með öðrum orðum tekin stjórnvaldsákvörðun um þessa úthlutun. Hafi sveitarfélagið fært leiguíbúðir sínar yfir til hlutafélags verður framhald málsins hjá þessum einstaklingum það að þeir gera húsaleigusamning við hlutafélagið og borga leigu til þess. Í slíkum húsaleigusamningi eru þá almennt ákvæði um úrræði leigusala vegna vanefnda leigutaka, svo sem um greiðslu húsaleigu og brot á húsreglum. Komi þannig til þess að einhver vandkvæði verði á greiðslu húsaleigu eða í sambýli innan fjöleignarhúss hjá einstaklingi eða fjölskyldu sem upphaflega hefur fengið úthlutað leiguíbúð samkvæmt ákvörðun félagsþjónustu sveitarfélags er málinu fylgt eftir af hálfu hlutafélagsins á grundvelli vanefndaúrræðis húsaleigusamningsins þar sem ítrustu úrræðin eru uppsögn samningsins, riftun eða útburður. Hlutafélagið fylgir þannig fram einkaréttarlegum úrræðum á grundvelli samnings óháð því hvort viðkomandi einstaklingar uppfylli enn þau sömu skilyrði fyrir því að fá úthlutað leiguíbúð hjá sveitarfélaginu og til staðar voru þegar hann fékk húsnæðið. Það er því ekki um það að ræða að fyrirliggjandi stjórnvaldsákvörðun sé afturkölluð eða endurskoðuð af hálfu stjórnvaldsins og þá að uppfylltum viðeigandi málsmeðferðar- og réttaröryggisreglum. Ég tek það fram að reynslan sýnir að það er síðan mismunandi hversu mikið samstarf er milli þessara félaga og félagsþjónustu viðkomandi sveitarfélaga um að leysa úr málum þessara einstaklinga áður en til þess kemur að þau eru til lykta leidd á einkaréttarlegum grundvelli, og þá ef til vill með tilheyrandi fréttum í fjölmiðlum um útburð.
Í almannatryggingalögum eru ákvæði meðal annars um sjúkratryggingar þar sem fjallað er um að hvaða marki ríkið greiðir kostnað af sjúkrahúsdvöl, læknishjálp, tannlækningum, lyfjum o. fl. þeirra sem eru sjúkratryggðir hér á landi. Þar eru líka ákvæði um hjálpartæki og margvíslega aðra fyrirgreiðslu vegna slysa. Lengst af réðst það beint af ákvæðum laganna og reglugerða sem ráðherra setti á grundvelli þeirra hvaða rétt borgararnir áttu til slíkrar fyrirgreiðslu. Á síðari árum hafa þó komið inn í lögin heimildir fyrir annars vegar sérstaka samninganefnd til að gera samninga við sjálfstætt starfandi heilbrigðisstarfsmenn um greiðsluþátttöku ríkisins vegna heilbrigðisþjónustu og við fyrirtæki og stofnanir vegna þjónustu sem þar er veitt. Hins vegar hefur Tryggingastofnun ríkisins heimild til að semja við stofnanir, fyrirtæki eða einstaklinga um þjónustu sem henni ber að veita og ekki fellur undir verksvið samninganefndarinnar. Eðlilega lúta viðfangsefni þessara samninga fyrst og fremst að því hvaða verk og þjónustu stofnunin eigi að greiða og hve mikið. Það hefur hins vegar vakið athygli mína að í ýmsum tilvikum hefur það hreinlega ráðist af því hvenær slíkir samningar milli einkaaðila og ríkisins nást í hvaða mæli þeir einstaklingar sem í hlut eiga fái notið þeirrar fyrirgreiðslu sem ekki verður þó annað séð en almannatryggingalög mæli fyrir um að þeim beri réttur til, og þá eftir atvikum á grundvelli nánari reglna sem ráðherra setur. Í sumum tilvikum vaknar sú spurning hvort þessi biðtími leiði til þess að stjórnvöld ákveði fjárhæðir greiðslna og fyrirkomulag í reglum að því er virðist meira með það í huga að viðhalda samningsstöðu sinni gagnvart hugsanlegum viðsemjendum en út frá þeim ramma sem lögin, og þá eftir atvikum stjórnarskráin, setja um þessi atriði.
Annað tilvik þar sem stundum vill verða bið á því að niðurstaða náist um inntak réttinda borgaranna gagnvart stjórnsýslunni er þegar ágreiningur verður milli ríkis og sveitarfélaga um hvor þessara aðila eigi að bera kostnað af ákveðinni þjónustu eða um kostnaðarhlutföll. Hér eins og endranær í samskiptum hins opinbera og borgaranna þarf það að ganga skýrt fram af lögum hvaða fyrirgreiðslu þeir eigi rétt á og frá hvaða tíma sé á annað borð um að ræða verkefni sem löggjafinn hefur mælt fyrir um.
Þau viðfangsefni meðal annars á sviði á sviði almannatrygginga sem hér voru gerð að umtalsefni eru dæmi um þegar ríkið fer þá leið að fela einkaaðila eða öðrum opinberum aðila að annast verkefni sem ríkið ber engu að síður kostnað af, að minnsta kosti að hluta, eða leitað er eftir hagkvæmum innkaupum á vörum og þjónustu til að sinna þeim verkefnum sem ríkið hefur með höndum. Það er vitanlega eðlilegt að leitað sé leiða til að ná fjárhagslegri hagkvæmni í opinberum rekstri og nýta sem best þá fjármuni sem fara til hinna samfélagslegu málefna. Þá er ekki ástæða til að ætla annað en að sú leið verði farin í auknum mæli hér á landi rétt eins og í nágrannalöndum okkar að færa verkefni sem áður hafa verið hjá hinu opinbera til einkaaðila og þau lúti þá lögmálum einkamarkaðarins. Sé hins vegar farin sú leið að fá einkaaðila til að sinna verkefnum sem hinn opinberi aðili á lögum samkvæmt að annast eða ákveðið er með lögum að ríki eða sveitarfélög beri áfram kostnað af verkefni sem einkaaðili sinni er mikilvægt að í lögum komi fram með skýrum hætti hvaða þjónustu og fyrirgreiðslu borgararnir eigi kröfu á. Þegar í slíkum tilvikum er um að ræða viðfangsefni þar sem reynir á ákvarðanir sem væru stjórnvaldsákvarðanir í merkingu stjórnsýslulaga ef þær væru teknar af stjórnvöldum er mikilvægt að skýr afstaða sé tekin til þess í þeim samningum sem gerðir eru um slík verkefni hver verði framvegis réttarstaða borgaranna að þessu leyti og í hvaða farveg þeir geti lagt ágreiningsefni um rétt til þjónustunnar eða fyrirgreiðslunnar og inntak hennar. Eins og ég vík að hér síðar eru almenn ákvæði um þessi atriði í 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, þegar um svonefnd rekstrarverkefni er að ræða. Þess virðist hins vegar ekki alltaf vera nægjanlega gætt að leggja málin í þann farveg sem sú lagagrein hljóðar um.
Sem dæmi um mál sem komið hefur til kasta umboðsmanns Alþingis þar sem óvissa hefur verið uppi um hver væru í reynd réttindi borgaranna og Alþingi hefur ákveðið með lögum að þau geti, að minnsta kosti að einhverju leyti, ráðist af niðurstöðu samninga bendi ég á mál nr. 4417/2005 (álit frá 11. júlí 2006, sjá kafla III. 19.2. í skýrslunni). Þar var fjallað um hvort fullnægjandi heimild stæði að lögum til þess að kirkjugarður, sem samkvæmt lögum er sjálfseignarstofnun með lögbundin verkefni, innheimti sérstakt gjald fyrir geymslu á líkum í líkhúsi sem komið hefur verið upp á vegum garðsins. Eins og rakið er í álitinu var með lögum frá árinu 2004 horfið frá þeirri skipan mála að innheimta sérstakt kirkjugarðsgjald sem hluta af sköttum landsmanna en þess í stað ákveðið að rekstur kirkjugarða skyldi greiddur úr ríkissjóði samkvæmt fjárveitingu í fjárlögum. Tekið er fram í lagagreininni (39. gr. laga nr. 36/1993, sbr. l. nr. 138/2004) að framlagið skuli taka mið af fjölda látinna næstliðins árs og stærð grafarsvæða en síðan segir: „Útreikningur framlagsins skal byggjast á samkomulagi ríkisins og kirkjugarðaráðs.“ Af þeim gögnum sem fram komu við athugun mína á þessu máli mátti ráða að þegar kom að samningsgerðinni hafði orðið ágreiningur sem leiddi til óvissu um undir hvaða þáttum í starfsemi kirkjugarðanna framlag ríkisins átti að standa og þar með hvaða þjónustu notendur þeirra áttu kröfu á að fá endurgjaldslaust.
Hér að framan hef ég fyrst og fremst staldrað við þau tilvik þar sem inntak og efni réttinda borgaranna gagnvart ríki og sveitarfélögum, og þá einnig rétturinn til margvíslegrar fyrirgreiðslu, ræðst í reynd af samningum sem opinberir aðilar gera sín í milli eða við einkaaðila um viðkomandi þjónustu í stað þess að ráðast beint af lögum og reglum sem stjórnvöld setja. Þarna er þá um að ræða réttindi eða fyrirgreiðslu, eða fyrirkomulag, sem snertir ákveðna hópa. Þeirrar þróunar sem ég hef hér gert að umtalsefni, þ.e. að stjórnvöld leysi í auknum mæli úr málum með samningum í stað þess að taka einhliða ákvarðanir eða með almennum reglum, virðist einnig vera farið að gæta þegar um er að ræða úrlausn í málum einstaklinga og lögaðila og það þrátt fyrir að í fæstum tilvikum njóti við sérstakrar lagaheimildar til að ljúka málum á þann hátt. Almennt er þá um að ræða ákvarðanir þar sem lögum samkvæmt er annað hvort beint eða á grundvelli almennra reglna um valdheimildir stjórnvalda gert ráð fyrir að þau taki ákvörðun í máli, og þá að gættum þeim réttaröryggisreglum sem stjórnsýslulögin hljóða um, ef þau eiga við, en annars að teknu tilliti til almennra reglna stjórnsýsluréttarins.
Það skal tekið fram að í stjórnsýsluréttinum hefur verið talið að það sé ekki að öllu leyti útilokað að stjórnvöld geti ráðið einstökum málum til lykta með samningum eða samkomulagi við aðila þótt ekki njóti við sérstakrar og beinnar heimildar í lögum. Hér eins og endranær er það þó lögmætisregla stjórnsýsluréttarins sem setur stjórnvöldum skorður sem og almennar reglur stjórnsýsluréttar, eins og Hæstiréttur benti á í dómi sínum frá 8. desember 2005 í máli nr. 175/2005. Það hefur því verið talið að almennt verði stjórnvöld að fara varlega í þessum efnum en niðurstaða um hvort heimild sé fyrir hendi ráðist af lagatúlkun í hverju tilviki. Við slíkt mat verður einnig að gera ráð fyrir að það hafi áhrif hversu mikla þörf talið verður að aðili málsins hafi fyrir að njóta þess réttaröryggis sem málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins kveða á um. Sé máli ráðið til lykta með samningi verður vægi þeirra reglna almennt mun minna. Ég tel ekki ástæðu til þess að fjalla á þessum vettvangi nánar um það hvar þessi mörk kunna að liggja en ég bendi t.d. á að þrátt fyrir að eignarnámsheimildir í lögum kveði á um að úrslit slíks máls ráðist með stjórnvaldsákvörðun hefur verið talið að þær reglur séu því ekki til fyrirstöðu að opinberir aðilar og eigandi eignar sem eignarnámskrafa beinist að geti lokið máli með hefðbundnum kaupsamningi. Þá var í framkvæmd og í lögskýringargögnum að baki núgildandi ákvæðum samkeppnislaga talið að eftirlitsstofnun eins og Samkeppnisstofnun, nú Samkeppniseftirlitið, gæti án sérstakrar lagaheimildar lokið málum vegna brota á samkeppnislögum með samkomulagi eða sátt við þá sem í hlut áttu en með breytingu á samkeppnislögum nr. 44/2005, sbr. lög nr. 52/2007, hefur nú verið mælt fyrir um slíka heimild í 17. gr. a í lögunum.
Meðal mála sem komið hafa á borð umboðsmanns þar sem stjórnvöld hafa lokið máli með samkomulagi við aðila eða talið sig hafa gert það, þrátt fyrir að í lögum væri mælt fyrir um heimildir til töku stjórnvaldsákvarðana við þær aðstæður sem uppi voru, má nefna mál um starfslok opinberra starfsmanna. Sem dæmi um slík mál má nefna svonefnda starfslokasamninga við ríkisstarfsmenn. Slík mál hafa í mínum huga ekki aðeins kallað fram vangaveltur um hvort heimild hafi staðið til slíkra samninga heldur einnig hvernig sé hægt að hafa eftirlit með því að stjórnvöld gæti jafnræðis milli borgaranna, í þessu tilviki ríkisstarfsmanna, að þessu leyti. Við hverja eru slíkir samningar gerðir og hvert getur verið innihald þeirra?
En það eru ekki aðeins dæmi um að stjórnvöld telji sér heimilt að gera samninga við borgarana þótt ekki njóti við lagaheimildar heldur eru einnig dæmi um að málum sé, t.d. tímabundið, ráðið til lykta í samskiptum og samtölum starfsmanna stjórnvalda og aðila máls, og jafnvel með undirritun af hálfu beggja, en stjórnvöld vilji síðan ekki kannast við að þau hafi gert samkomulag þegar einstaklingur telur að svo hafi verið. Skýring stjórnvaldsins er að það sé engin heimild til að gera slíka samninga. Dæmi af þessum toga hafa t.d. komið upp við framkvæmd innheimtu opinberra gjalda. Þarna er ef til vill um að ræða svið þar sem ástæða væri til þess að lögfesta hvaða heimildir stjórnvöld hafa til þess sem almennt er nefnt að gera samninga og þá þannig að ekki aðeins heimildin væri ljós heldur ákveðnar efnisreglur þannig að betur væri tryggt að jafnræðis væri gætt milli borgaranna.
Ég hef hér að framan vikið að því að almennt er það svo að hinar sérstöku réttaröryggisreglur stjórnsýsluréttarins eins og reglur stjórnsýslulaganna eiga ekki við þegar um er að ræða gerð samninga einkaréttareðlis. Þannig er tekið fram í 3. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga að ákvæði II. kafla laganna um sérstakt hæfi gildi um gerð slíkra samninga sem leiðir til þeirrar niðurstöðu að aðrar reglur laganna eigi ekki við um þá samninga. Þá má því orða það svo að fyrir stjórnvald geti það oft verið einfaldari leið að ljúka máli með samkomulagi við aðila í stað þess að leggja það í farveg þeirrar málsmeðferðar sem stjórnsýslulögin og almennar stjórnsýslureglur gera ráð fyrir. En það er aftur á móti ljóst af dómum Hæstaréttar að það eitt að stjórnsýslan leiði mál til lykta með samningi þarf ekki endilega að leiða til þess að málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga og almennar reglur stjórnsýsluréttarins hafi ekki þýðingu. Sem dæmi um þetta má nefna dóm Hæstaréttar í máli nr. 318/1998 frá 29. mars 1999 er laut að uppsögn ríkisins á samningi við einkaaðila um rekstur á meðferðarheimili fyrir börn. Í dóminum er vísað til þess að samkvæmt lögum hafi félagsmálaráðuneytið átt að sjá um að sérhæfð heimili og stofnanir væru tiltækar fyrir börn og ungmenni, hvort sem þau væru rekin af ríkinu eða einkaaðilum, og nánar skyldi kveða á um starfsemi þessara heimila og stofnana með reglugerð sem ráðherra setti. Síðan segir að þegar að þessu sé gætt sé „ekki unnt að líta þannig á samninginn að hann hafi verið þess eðlis að ákvæði 3. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 girði fyrir að önnur ákvæði laganna en þar greini geti átt við um hann.“ Niðurstaðan var því sú að ríkinu hefði borið eftir þörfum að gæta ákvæða stjórnsýslulaga og almennra reglna stjórnsýsluréttar í lögskiptum sínum við rekstraraðila meðferðarheimilisins vegna samningsins og lögmæti uppsagnar hans varð því að meta með tilliti til þess hvort fullnægt væri ákvæðum III. kafla stjórnsýslulaga. Þarna verður að ætla að sú aðstaða að samið hafði verið við einstaklinga um að taka að sér verkefni sem ríkið bar með ákveðnum hætti ábyrgð á hafi leitt til þess að rétturinn taldi ekki rétt að líta svo á að þarna væri um að ræða hefðbundinn samning einkaréttareðlis og þar með talið rétt að viðsemjendur ríkisins nytu þess réttaröryggis sem leiddi af reglum stjórnsýslulaga í skiptum sínum við stjórnvöld þegar kom að slitum samningsins.
Hér er einnig rétt nefna dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 407/1999 en þar var krafist ógildingar á ákvörðun um sölu ríkisjarðar. Ríkið vísaði meðal annars til þess að það væri einn af hornsteinum eignarréttar að geta tekið ákvörðun um sölu eignar og velja sér viðsemjanda. Ríkið vísaði þannig til þess að það væri bara rétt eins og hver annar fasteignareigandi en svar Hæstaréttar var svohljóðandi: „Þegar stjórnvald ráðstafar eigum ríkisins gilda um þá ákvörðun reglur stjórnsýsluréttar. Um kaupsamninginn annars gilda almennar reglur um fasteignakaup eftir því sem við getur átt.“
Þessir dómar undirstrika þann mun sem er á valdheimildum og stöðu opinberra aðila annars vegar og hins vegar einkaaðila. Það er þannig ekki sjálfgefið að opinber aðili geti með sama hætti og einkaaðili lokið máli með samningi eða bundið enda á samning sem það hefur gert við einkaaðila. Hinar sérstöku reglur um verkefni ríkis og sveitarfélaga, starfsheimildir þessara aðila og um málsmeðferð, leiða til þess að þau hefðbundnu viðhorf og reglur sem samningar einkaaðila byggjast á eiga ekki að öllu leyti við þegar opinberir aðilar eiga í hlut. Ég tel þörf á því að þeir sem koma að þessum málum, bæði á vettvangi Alþingis og stjórnsýslunnar, gæti betur að þessari sérstöðu hins opinbera, ef til greina kemur að leggja mál í þann farveg að þeim verði ráðið til lykta með samningi. Þegar viðfangsefnið lýtur að réttindum borgaranna og inntaki þeirrar fyrirgreiðslu og þjónustu sem opinberum aðilum er ætlað að veita þeim er að minnsta kosti mikilvægt að löggjafinn hafi tekið skýra afstöðu til þess hver þessi réttindi eigi að vera og þá hvort og að hvaða marki þau geti ráðist, t.d. af samningum ríkisins við sveitarfélög eða einkaaðila. Þar þarf meðal annars að gera skýran greinarmun á slíkum réttindum og síðan fjárhagslegum atriðum sem lúta að greiðslum hins opinbera til þess sem annast þjónustuna.
Í 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, er settur almennur rammi um heimild ráðherra og ríkisstofnana í A-hluta ríkisreiknings til að gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni við ríkisstofnanir, sveitarfélög og einkaaðila. Tekið er fram að með rekstrarverkefni er átt við afmarkaða rekstrarþætti eða rekstur ríkisstofnunar í heild sinni vegna viðfangsefna eða þjónustu sem ýmist er kveðið á um í lögum að ríkið skuli veita og standa undir kostnaði af eða eru liðir í því að ríkisaðili geti rækt hlutverk sitt. Þá er í lagagreininni tekið fram að einkaaðila verði ekki með slíkum samningum falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um réttindi og skyldur manna nema sérstök heimild sé til þess í lögum. Séu slíkir samningar gerðir skulu ákvæði stjórnsýslulaga og upplýsingalaga, sem og almennar meginreglur stjórnsýsluréttar, gilda um þá stjórnsýslu sem verktaki tekur að sér að annast. Í lagagreininni eru þannig almenn ákvæði um þá samninga sem undir hana falla og meðal annars lýst hvert skuli vera efni samnings um rekstrarverkefni, svo sem að þar sé fjallað um eftirlit með þjónustu og meðferð ágreiningsmála. Ég sagði það hér fyrr að ég hef veitt því athygli að í þeim samningum sem komið hafa á mitt borð í tengslum við athuganir mínar á einstökum málum virðist stundum skorta nokkuð á að þeir séu nægjanlega skýrir um þau atriði sem tilgreind eru í 30. gr. fjárreiðulaganna. Í einhverjum tilvikum hefur það sjálfsagt ráðið að áhöld hafa verið um eða mönnum ekki ljóst hvort um væri að ræða samning sem félli undir þetta ákvæði, svo sem þegar opinberir aðilar hafa samið sín í milli um verkefni. Þá er heldur ekki til að dreifa hliðstæðu ákvæði og 30. gr. fjárreiðulaga þegar sveitarfélögin gera slíka samninga sín í milli eða við einkaaðila. Það kann því að vera ástæða til að endurskoða það verklag sem haft hefur verið við gerð þeirra samninga sem falla undir 30. gr. fjárreiðulaganna og gera ákvæði greinarinnar skýrari um hvaða samningar falli undir hana.
Tilefni þess að ég geri þessi mál að umræðuefni hér er fyrst og fremst að ég tel að sú þróun að auka hlut margvíslegra samninga við framkvæmd stjórnsýslunnar bæði um skipan verkefna, ráðstöfun fjármuna og úrlausn mála gagnvart einstaklingum, oft á sviðum þar sem ekki nýtur við skýrra lagareglna um þá leið, kunni að rýra það réttaröryggi sem hinum hefðbundnu stjórnsýslureglum er ætlað að veita borgurunum. Það getur síðan haft áhrif á möguleika eftirlitsaðila eins og umboðsmanns Alþingis til að sinna því lögbundna hlutverki að tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins og gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni, og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.

6. Að hverju hafa athugasemdir í álitum umboðsmanns Alþingis beinst árin 2002–2006.

Það heyrast iðulega fréttir af því í fjölmiðlum að umboðsmaður Alþingis hafi í áliti eða bréfi gert tilteknar athugasemdir við störf stjórnvalda, stundum talið að ákvarðanir eða starfshættir hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég hef líka í þeim ársskýrslum sem ég hef skilað til Alþingis frá árinu 1999 og í opinberri umræðu vakið máls á nauðsyn þess að betur sé hugað að því hver séu gæði hinnar opinberu stjórnsýslu og þá gagnvart þeirri lögbundnu þjónustu og úrlausn einstakra verka sem stjórnsýslunni er falið að sinna í þágu borgaranna. Það er að lögum hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Eftirlit umboðsmanns og þau viðfangsefni sem athuganir hans beinast að, annað hvort á grundvelli kvartana eða að eigin frumkvæði, ættu því að gefa ákveðna mynd af því hvernig til tekst með starfsemi stjórnsýslunnar og hvar skórinn kreppir helst á þeim sviðum sem eftirlit hans beinist að. Greining á þeim ætti líka að geta verið Alþingi ákveðinn leiðarvísir um hvar þurfi að huga að umbótum í löggjöf sem og við ráðstöfun fjármuna til starfsemi stjórnsýslunnar, þannig að hún sé í samræmi við þær ákvarðanir og stefnumörkun sem Alþingi hefur samþykkt eða kýs að stjórnsýslan fylgi í störfum sínum.
Með þetta í huga og til að leggja áherslu á þau atriði sem ég hef talið mestu skipta í fræðslustarfi fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar ákvað ég að taka saman yfirlit yfir það að hverju athugasemdir umboðsmanns Alþingis hefðu beinst á síðstu fimm árum, árin 2002 til og með 2006. Ég fékk tækifæri til að kynna þessar niðurstöður á fræðslufundi sem Félag forstöðumanna ríkisstofnana, forsætisráðuneytið og Stofnun stjórnsýslufræða við Háskóla Íslands efndu til í Reykjavík 7. mars 2007. Fundurinn var haldinn undir heitinu: Stjórnsýslureglur – hvar eru helst gerð mistök og leiðir til að forðast þau? Þess má geta að þann fund sóttu um 300 manns og ég tel að sú fundarsókn sé til marks um þann áhuga sem starfsfólk stjórnsýslunnar hefur á því að sækja fræðslu um þær reglur sem gilda um starfsemi stjórnsýslunnar og bæta þá starfsemi sem það sinnir.
Þegar umboðsmaður sendir frá sér álit eða lýkur máli með bréfi til stjórnvalda kunna að koma þar fram athugasemdir við fleira en eitt atriði og þar með tilmæli um að bætt verði úr og ákvörðun eða stjórnvaldsfyrirmæli tekin til endurskoðunar. Þannig lauk umboðsmaður á þeim fimm árum sem samantektin tók til alls 179 málum, þar komu fram alls 516 athugasemdir. Afgreidd mál á þessum fimm árum voru hins vegar alls 1489. Meðal þeirra mála sem féllu utan þessara 179 mála voru mál sem stjórnvöld höfðu ákveðið að endurupptaka í framhaldi af fyrirspurnarbréfum umboðsmanns og mál sem umboðsmaður lauk með almennum ábendingum til stjórnvalds um að betur yrði hugað að tilteknum atriðum í starfsháttum stjórnvaldsins. Þá fellur utan þessara 179 mála verulegur fjöldi mála þar sem kvartað hefur verið til umboðsmanns vegna tafa á því að stjórnvöld afgreiði mál. Mál af þessum toga hafa verið á milli 15 og 19% þeirra kvartana sem umboðsmanni hafa borist á síðustu árum. Þegar umboðsmanni berst slík kvörtun og talið er tilefni til að bregðast við, meðal annars með tilliti til þess tíma sem liðinn er frá því að erindi var sent stjórnvaldi, sendir umboðsmaður stjórnvaldinu bréf þar sem spurst er fyrir um hvað líði afgreiðslu á erindinu. Að jafnaði lýkur þessum málum með því að stjórnvaldið afgreiðir viðkomandi mál í framhaldi af fyrirspurninni og þar með er ekki tilefni til frekari afskipta umboðsmanns. Í því yfirliti sem hér fer á eftir eru það því aðeins þau málshraðamál sem orðið hafa tilefni sérstakra athugasemda í álitum eða bréfum sem koma við sögu.
En að hverju hafa athugasemdir umboðsmanns beinst á árunum 2002 til og með 2006? Í yfirlitunum er farin sú leið að flokka athugasemdirnar eftir þeim hugtökum og heitum sem almennt eru notuð í þeirri grein lögfræðinnar sem fjallar um réttarreglur á sviði stjórnsýslunnar, stjórnsýslurétti. Er sú flokkun gerð í því skyni að tryggja ákveðið samræmi og einnig til þess að skapa grundvöll fyrir frekari samanburð, t.d. á vettvangi stjórnsýslufræða, bæði á milli mismunandi tímabila og landa sem búa við áþekkar stjórnsýslureglur. Flokkunin í efnisreglur og formreglur byggist á því að í fyrri flokkinn falla þær athugasemdir sem lúta að kröfum sem gerðar um þann lagalega grundvöll sem stjórnvaldsákvörðun, fyrirmæli eða athafnir þurfa að byggjast á: Með formreglum er átt við þær málsmeðferðarreglur sem stjórnsýslunni ber að fylgja við undirbúning og töku ákvarðana eða framkvæmd þeirra verkefna sem hún annast. Þær myndir og töflur sem hér fara á eftir sýna hlutfallslega skiptingu athugasemdanna í heild og síðan nánari sundurliðun á þeim atriðum sem þær hafa beinst að.
Á fyrrnefndum fundi benti ég á að það kæmi í sjálfu sér ekki á óvart þótt meirihluti athugasemda umboðsmanns eða 51,6% beindist að formreglum og þá einkum málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga. Þar væri um að tefla reglur sem reyndi á við hinar fjölmörgu ákvarðanir sem væri verið að taka daglega víðs vegar í stjórnsýslunni og að þeim kæmi fjöldi starfsmanna sem í mörgum tilvikum hefði ekki fengið sérstaka fræðslu um hvernig ætti að beita þessum reglum. Ég tók hins vegar fram að ég teldi ástæðu til að staðnæmast sérstaklega við hversu hátt hlutfall athugasemdanna, eða 23,4% af heildinni, hefði beinst að efnisreglum og þar til viðbótar kæmu athugasemdir vegna stjórnvaldsfyrirmæla, 5,8%, og um valdmörk stjórnvalda, 4,7%. Þarna væri verið að fjalla um lagalegan grundvöll hlutaðeigandi ákvarðana og stjórnvaldsfyrirmæla, t.d. reglugerða og gjaldskráa. Hér reyndi því með öðrum orðum á hvaða valdheimildir stjórnvaldið hefði til afskipta og ákvarðana um málefni borgaranna og það yrði að gera ríkar kröfur til þess að þeir sem væru í forsvari fyrir hlutaðeigandi stjórnvöld hefðu vald á því hvernig fara ætti með þær lagaheimildir sem viðkomandi stjórnvaldi bæri að starfa eftir. Hér skiptu gæði lögfræðilegrar ráðgjafar og úrlausn mála af hálfu þeirra lögfræðinga sem kæmu að slíkum málum hjá stjórnvöldum vissulega einnig miklu. Ástæða þess að ég hefði ef til vill sérstakar áhyggjur af þessu umfram það sem kynni að hafa farið úrskeiðis við framkvæmd málsmeðferðareglnanna væri að það ætti í sjálfu sér ekki að vera vandkvæðum bundið, ef vilji væri til staðar hjá stjórnendum opinberra stofnana, að auka og bæta fræðslu fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar um málsmeðferðarreglurnar. Þar væri verið að fræða og þjálfa fólk í því handverki sem nauðsynlegt væri að viðhafa við afgreiðslu mála í stjórnsýslunni. Handverki sem í sjálfu sér væri endurtekið við úrlausn mismunandi mála eftir því sem við ætti hverju sinni. Ég sæi ekki að það væri þörf á endurskoðun laga eða reglna að þessu leyti væri það á annað borð vilji Alþingis að viðhalda þeim réttaröryggisreglum í þágu borgaranna sem stjórnsýslulögin og hinar óskráðu grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins hljóða um.
Þegar kæmi að efnisreglunum og öðrum þáttum sem lytu að lagalegum grundvelli ákvarðana og valdheimilda stjórnsýslunnar væru hugsanlegar leiðir til úrbóta hins vegar fjölþættari. Ég læt hér nægja að benda á tvö atriði sem ég tel ástæðu til að nefna á þessum vettvangi. Það er grundvallarregla hér á landi að stjórnsýslan er lögbundin. Ákvarðanir stjórnvalda verða þannig að vera í samræmi við lög og eiga sér viðhlítandi stoð í lögum. Það er því ástæða til að spyrja hvort framangreindar niðurstöður um fjölda athugasemda vegna þess að efnisreglum eða reglum um valdmörk hafi ekki verið fylgt og um grundvöll stjórnvaldsfyrirmæla megi að einhverju leyti rekja til þess að lagareglur þær sem stjórnsýslan á að starfa eftir séu ekki nægjanlegar skýrar. Þótt vissulega megi finna dæmi um að skýrari löggjöf hefði verið til bóta í þeim málum sem orðið hafa tilefni athugasemda umboðsmanns þá tel ég að tilvikin séu fleiri þar sem hlutaðeigandi stjórnvöld hafa ekki áður en viðkomandi ákvörðun var tekin eða stjórnvaldsfyrirmæli voru gefin út hugað nægjanlega að lagagrundvellinum í ljósi þeirra almennu reglna og sjónarmiða sem viðurkennt er að fylgja beri um beitingu og túlkun laga að þessu leyti. Í því efni reynir fyrst og fremst á þekkingu og þjálfun þeirra starfsmanna sem að verkunum koma og þá meðal annars á að þeir geri þeim ráðamönnum sem koma að verkinu á grundvelli pólitísks umboðs grein fyrir hvaða mörk lögin setja.
Ég taldi rétt að birta niðurstöður úr umræddri samantekt á þessum vettvangi þannig að hún væri sem flestum aðgengileg og gæti þá eftir atvikum orðið þeim til stuðnings sem fjalla um þessi mál. Þess má geta að ég hef kynnt þessar niðurstöður á fundi með umboðsmönnum í vestnorrænu löndunum, þ.e. Danmörku, Noregi, Grænlandi og Færeyjum, og þar var ákveðið að vinna hliðstæðar samantektir úr niðurstöðum umboðsmannanna. Að fengnum þeim upplýsingum ætti að gefast tækifæri til að sjá betur hvort mismunur sé á því að hverju athugasemdir þessara umboðsmanna þjóðþinganna hafa beinst og hver kunni að vera skýringin á mismun milli einstakra landa.

Mynd I: Athugasemdir í álitum 2002/2006.

Mynd II: Málsmeðferðarreglur 266 athugasemdir – 51,6%.

Mynd III: Efnisreglur 121 athugasemd – 23,4%.

Mynd IV: Stjórnvaldsfyrirmæli 30 athugasemdir – 5,8%.
Í eftirfarandi töflu er nánari sundurliðun á tölulegum upplýsingum að baki þeim myndum sem birtar hafa verið hér að framan:

Á fyrrnefndum fundi vakti ég sérstaklega máls á því að af þessum 179 álitum hefði umboðsmaður Alþingis í 22 þeirra, eða 12,3% álitanna, talið tilefni til þess að tilkynna Alþingi, hlutaðeigandi ráðherra eða sveitarstjórn að hann teldi að tilteknir meinbugir væru á gildandi lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum, sbr. reglu 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þetta voru 4,4% af athugasemdunum í heild og skiptust þær þannig að 13 athugasemdir voru gerðar við ákvæði laga og 10 athugasemdir við ákvæði reglugerða og stjórnvaldsfyrirmæla. Til samanburðar benti ég á að í skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1995, bls. 25 til 38, var birt samantekt þar sem tekið var saman yfirlit yfir þau álit umboðsmanns frá árunum 1988 til 1995 þar sem talið var tilefni til tilkynninga um meinbugi á lögum. Alls voru þetta 38 álit eða 7,3% þeirra álita sem umboðsmaður hafði sent frá sér á þessum árum.
Þessar upplýsingar um tilkynningar umboðsmanns Alþingis um meinbugi á lögum vöktu nokkra athygli þegar ég kynnti niðurstöður samantektarinnar á fundi með vestnorrænu umboðsmönnunum. Þar kom meðal annars fram að mun fátíðara væri að hliðstæðu ákvæði væri beitt í Danmörku og Noregi. Ekki skal á þessu stigi fullyrt um hugsanlegar ástæður þess en nánari samanburður ætti að geta skýrt það frekar. Með tilliti til þess hversu starfshættir umboðsmanns Alþingis og umboðsmanna þjóðþinganna í Danmörku og Noregi eru líkir svo og lagagrundvöllur bæði starfs umboðsmanns og stjórnsýslunnar í þessum löndum, staðnæmdust fundarmenn einkum við það álitaefni hvort sá munur sem almennt er á undirbúningi löggjafar í þessum löndum kynni að eiga hér einhvern hlut að máli. Það væri að minnsta kosti ástæða til þess að hér á landi væri hugað nánar að því hvort sú kunni að vera raunin og þá hvað gera mætti til að bæta þar úr.

7. Erlent samstarf og fundir.

Frá stofnun embættis umboðsmanns Alþingis árið 1988 hafa umboðsmaðurinn og starfsmenn hans tekið nokkurn þátt í fjölþjóðlegu samstarfi umboðsmanna þjóðþinga og annarra slíkra umboðsmanna sem eru óháðir stjórnvöldum. Þá hefur umboðsmaður reglulega tekið á móti erlendum gestum til fundar á skrifstofu sinni auk þess að halda reglulega fundi með starfsmönnum stjórnvalda hér á landi um einstök mál eða almenn atriði.
Dagana 11.–13. júní 2006 sótti ég fund Evrópudeildar alþjóðasamtaka umboðsmanna (IOI) sem haldinn var í Vín í Austurríki.
Dagana 18.–20. júní 2006 var haldinn fundur í Strassborg með tengiliðum evrópska umboðsmannsins (Liason Officers Seminar 2006) og hann sótti Róbert Ragnar Spanó.
Dagana 24.–25. ágúst 2006 var haldin ráðstefna á vegum Nordisk Administrativt Forbund í Kaupmannahöfn og hana sóttum við, ég og Hildur Briem. Á fundinum hafði ég ásamt fleirum framsögu um fundarefnið: Hugtakið stjórnvaldsákvörðun í norrænum stjórnsýslurétti. Þar vék ég meðal annars að þeirri þróun um gerð samninga á vettvangi stjórnsýslunnar í stað hefðbundinna ákvarðana sem ég geri að umtalsefni í kafla I.5. í þessari skýrslu.
Umboðsmenn þjóðþinganna á Norðurlöndunum halda að jafnaði sameiginlega fundi á tveggja eða þriggja ára fresti þar sem fjallað um hvað er efst á baugi í starfi þessara embætta í hverju landi, breytingar á reglum um þau og stjórnsýsluna almennt. Aukin þýðing fjölþjóðlegra reglna bæði á sviði Evrópusamstarfsins og mannréttinda setur einnig mark sitt á viðfangsefni þessara funda. Dagana 31. ágúst – 2. september 2006 var slíkur fundur haldinn hér á landi og sóttu hann umboðsmenn og starfsmenn frá öllum sjö löndunum.
Hliðstæð löggjöf um störf og starfshætti umboðsmanna þjóðþinganna í Danmörku, Noregi og á Íslandi varð til þess að umboðsmenn þessara vestnorrænu þinga hafa frá árinu 1989 átt með sér sérstakt samstarf. Síðar hafa umboðsmenn þinganna á Grænlandi og í Færeyjum bæst í hópinn. Umboðsmennirnir hafa að jafnaði haldið einn eða tvo fundi árlega þar sem meðal annars er rætt um einstök álitaefni sem þeir hafa til úrlausnar ásamt því að skipst er á upplýsingum um starf-semi embætta þeirra. Einn slíkur fundur var haldinn í Nuuk á Grænlandi dagana 27. og 28. apríl 2006. Í tengslum við fundinn var dagskrá þar sem minnst var 10 ára afmælis embættis umboðsmanns grænlenska Landsþingsins og þar flutti ég erindi um stöðu sjálfstæðra kærunefnda innan stjórnsýslunnar í tilefni af áformum um fækkun þeirra þar í landi.
Á árinu 2006 átti ég sem fyrr fjölmarga fundi með fyrirsvarsmönnum opinberra stofnana og nefnda um einstök mál sem til umfjöllunar voru hjá mér eða vegna almennra atriða í stjórnsýsluframkvæmd viðkomandi stjórnvalds.