Árið 2004

1.
Skrifstofa umboðsmanns Alþingis.

Skrifstofa umboðsmanns Alþingis að Álftamýri 7 í Reykjavík var á árinu opin almenningi frá kl. 9.00 til 15.00 frá mánudegi til föstudags. Auk mín störfuðu að jafnaði átta starfsmenn á skrifstofunni á árinu 2004. Aagot Vigdís Óskarsdóttir, lögfræðingur, Ágúst Geir Ágústsson, lögfræðingur, Ásmundur Helgason, lögfræðingur, Ingibjörg Þóra Sigurjónsdóttir, rekstrarstjóri, og Kjartan Bjarni Björgvinsson, lögfræðingur, störfuðu allt árið. Róbert R. Spanó, aðstoðarmaður umboðsmanns, lét af því starfi 1. ágúst en ég naut áfram aðstoðar hans við ákveðin verkefni. Elín Blöndal, skrifstofustjóri, fór í fæðingarorlof 12. febrúar 2004 og í framhaldi af því í ársleyfi vegna annarra starfa. Sigríður Norðmann, lögfræðingur, kom til starfa 1. maí 2004 og Hafsteinn Þór Hauksson, lögfræðingur, hinn 1. september. Tómas Eiríksson, lögfræðingur, lét af störfum um áramótin 2003–2004. Trausti Fannar Valsson, lögfræðingur, lét af störfum 31. mars 2004. Arnar Þór Stefánsson, lögfræðingur, starfaði á skrifstofunni í maí og júnímánuði. Yfir sumarmánuðina höfðu tveir laganemar námsdvöl á skrifstofunni en að auki voru laganemar ráðnir tímabundið til starfa þar.

2.
Fjöldi kvartana, erinda og fyrirspurna.

Á árinu 2004 voru skráð 323 ný mál. Var þetta fjölgun mála frá árinu 2003 en þá voru skráð mál alls 299. Árið 2004 tók ég fjögur mál til athugunar að eigin frumkvæði en eitt þeirra varðaði atriði sem ég tók til athugunar í framhaldi af kvörtun sem mér barst. Skráð mál á grundvelli kvartana sem bornar voru fram voru 320. Tekið skal fram að mál er því aðeins skráð að um sé að ræða kvörtun og að hún liggi fyrir skriflega eða að umboðsmaður taki mál upp að eigin frumkvæði. Einnig er algengt að menn hringi eða komi á skrifstofu umboðsmanns og beri upp mál sín munnlega og leiti upplýsinga. Er þá oftast greitt úr málum með skýringum eða með því að beina þeim í réttan farveg innan stjórnsýslunnar án þess að til skráningar komi. Á árinu var þessi þáttur í starfi umboðsmanns sem fyrr tímafrekur.
Með tilkomu heimasíðu umboðsmanns Alþingis á árinu 2000 og þróunar í upplýsingatækni hefur færst í vöxt að fólk sendi umboðsmanni erindi með tölvupósti. Oft eru þetta almennar ábendingar um mál sem fólk telur rétt að vekja athygli umboðsmanns á. Fyrirspurnum og beiðnum um upplýsingar sem berast með rafrænum hætti er svarað eins fljótt og kostur er en ég hef talið rétt að ganga enn eftir því að kvartanir séu undirritaðar af þeim sem bera þær fram.
Á árinu 2004 hlutu 279 mál lokaafgreiðslu og voru 89 mál óafgreidd í árslok. Til samanburðar voru afgreidd 311 mál á árinu 2003 og mál til meðferðar í árslok það ár voru 45. Af þeim 89 málum sem voru óafgreidd í árslok 2004 var í 50 tilvikum beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum, í 11 málum var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið höfðu fram kvörtun, fimm mál voru til frumathugunar og 23 mál voru til athugunar hjá umboðsmanni að fengnum skýringum viðkomandi stjórnvalda. Þessum síðastnefndu málum má skipta þannig að í sjö málum höfðu gögn og upplýsingar borist frá stjórnvöldum eftir 15. nóvember 2004 og í 16 málum höfðu gögnin borist fyrir þann tíma. Þess ber að geta að mál vegna kvartana hafa að jafnaði forgang við afgreiðslu mála.
Í árslok 2004 voru enn til meðferðar hjá mér 12 kvartanir sem höfðu borist mér fyrir 1. júlí 2004. Af þessum málum var í þremur tilvikum beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum, í einu máli var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið hafði fram kvörtun, og átta mál voru til athugunar hjá mér að fengnum skýringum viðkomandi stjórnvalda. Níu málanna höfðu hlotið afgreiðslu hjá mér 20. júlí 2005 en þrjú voru enn til meðferðar þegar skýrsla þessi fór í prentun.
Eins og ljóst má vera af framangreindum tölum náðist ekki á árinu 2004 nægjanlega það stefnumið sem ég hafði sett mér um að afgreiðslu mála sem mér berast sé að jafnaði lokið innan sex mánaða frá því kvörtun berst mér. Skýringar eru ýmsar. Eins og jafnan verður að leggja áherslu á að afgreiðslutími hjá mér ræðst meðal annars af þeim tíma sem stjórnvöld taka sér til að svara erindum mínum og þótt stjórnvöld bregðist almennt við erindum frá mér innan eðlilegs tíma eru þó alltaf einstakar undantekningar. Þá er ljóst að fámennur vinnustaður eins og skrifstofa umboðsmanns er viðkvæmur fyrir breytingum í starfsmannahaldi og fjarvistir vegna veikinda og leyfa hafa líka áhrif. Ég tek einnig fram að sum þeirra mála sem umboðsmaður þarf að fjalla um eru þess eðlis að þar reynir á ný úrlausnarefni og því litlar sem engar leiðbeiningar að finna í löggjöf, réttarframkvæmd eða skrifum fræðimanna. Auk þess eru mál iðulega þess eðlis að þau beinast að mikilvægum grundvallarspurningum um starfsemi stjórnsýslunnar. Í slíkum tilvikum er nauðsynlegt að gefa sér hæfilegan tíma til þess að ígrunda þær spurningar sem vaknað hafa við athugun á málinu. Ég hef líka gjarnan farið þá leið í slíkum málum að eiga fundi með viðkomandi stjórnvaldi og ræða þau álitamál sem eru uppi. Slíkir fundir eru almennt til glöggvunar, bæði fyrir umboðsmann og stjórnvöld, á því álitaefni sem verið er að fjalla um og liður í því að skýra fyrir stjórnvaldinu á hverju niðurstaða umboðsmanns er byggð.
Þá er það svo að stundum koma til kasta umboðsmanns á sama tíma fleiri en eitt mál þar sem reynir á ný álitaefni sem þörf er á að móta almenna afstöðu til áður en leyst er úr einstökum málum. Þannig var það haustið 2004 að mér bárust nokkrar kvartanir sem lúta að uppsögnum og niðurlagningu á störfum opinberra starfsmanna þar sem af hálfu stjórnvalda var gefin sú skýring að ástæðan væri nauðsynlegar sparnaðaraðgerðir, hagræðing í rekstri stofnunar eða skipulagsbreytingar. Það var hins vegar afstaða þeirra sem leituðu til mín að það sem hefði ráðið því að uppsagnirnar eða niðurlagning starfs beindist að þeim hefði verið afstaða stjórnenda stofnananna til framgöngu þeirra í starfi og árangurs. Þarna hefði verið um að ræða ástæður sem gerðu kröfu um annars konar lagalega úrlausn til að uppsögn væri heimil. Ég taldi rétt að taka þessi mál til sameiginlegrar athugunar að þessu leyti þótt það leiddi til þess að afgreiðslutími þeirra yrði lengri en viðmið mín gerðu ráð fyrir. Kom þar sérstaklega til að fyrsta athugun mín hafði leitt í ljós að alloft gætti nokkurs ósamræmis á milli stjórnvalda um hvernig haga bæri verklagi við undirbúning ákvarðana af þessu tagi og málsmeðferð gagnvart þeim starfsmönnum sem ætlunin væri að leysa frá störfum. Þá báru svör stjórnvalda í tilefni af fyrirspurnarbréfum mínum stundum með sér mismunandi viðhorf til gildis og þýðingar lagareglna, skráðra og óskráðra, sem hafa ber í huga í tilvikum sem þessum. Í áliti mínu í máli nr. 4018/2004 frá 6. júní 2005 fjallaði ég um almenn sjónarmið í málum af þessu tagi.
Þegar ljóst er að ég nái ekki að ljúka kvörtun innan þess sex mánaða frests sem ég hef almennt sett mér hef ég kappkostað að greina þeim, sem til mín hefur leitað, frá stöðu málsins með reglulegu millibili. Það er hins vegar ljóst að það getur þurft að leggja að nýju mat á hvort gerlegt sé, með tilliti til aukins fjölda kvartana, efnis þeirra og fjölda starfsmanna, að miða áfram við umræddan sex mánaða afgreiðslutíma. Það er miður ef þessi tími lengist að jafnaði eins og nú hefur orðið reyndin en ég get engu að síður þurft að beygja mig undir þá staðreynd að setja verði ný viðmið í þessu efni.

3.
Helstu viðfangsefni á árinu.

3.1.
Inngangur.

Þegar litið er yfir skiptingu skráðra mála árið 2004 (sjá yfirlit 1.5., bls. 29) og hún borin saman við hliðstæð yfirlit frá síðustu árum sést að það eru að meginstefnu til sömu málaflokkarnir sem koma við sögu í þeim kvörtunum sem berast umboðsmanni. Og umfang einstakra flokka er næsta líkt milli ára. Það vekur að vísu athygli að á árinu 2004 eru skráð 42 mál (13%) undir skattar og gjöld en voru 26 á árinu 2003. Þessi aukning skýrist að hluta með því að fleiri kvartanir bárust á árinu vegna töku gjalda þar sem á reynir hvort heimild standi til töku þjónustugjalda fyrir opinbera þjónustu og hvort þau gjöld hafi þá verið ákveðin réttilega. Af öðrum fyrirferðarmiklum flokkum má nefna málefni opinberra starfsmanna (8,5%), fangelsismál (6%) og almannatryggingar (3%). Þau mál sem felld eru undir flokkinn málsmeðferð og starfshættir stjórnsýslunnar eru 32, einu fleira en 2003, og kvartanir vegna tafa á afgreiðslu mála hjá stjórnvöldum voru 55 eða 17% skráðra mála og er það sama hlutfall og árið 2003.
Viðfangsefni stjórnsýslunnar eru margþætt og af því leiðir að mál sem berast umboðsmanni lúta að hinum ýmsu atriðum og ákvörðunum þannig að flokkun skráðra mála segir í reynd takmarkaða sögu um þau álitaefni sem við sögu koma í málunum.

3.2.
Framkvæmd stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Það kemur öðru fremur í hlut umboðsmanns Alþingis að fjalla um álitaefni sem varða túlkun og beitingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í fyrri ársskýrslum hefur verið vísað til þess sem fram kemur í athugasemdum með frumvarpi til stjórnsýslulaga að það leiði af eðli máls og hlutverki umboðsmanns Alþingis að náin tengsl hljóti að vera á milli umboðsmanns annars vegar og framkvæmdar almennra stjórnsýslulaga hins vegar. Hér þarf líka að hafa í huga að þegar íslensku stjórnsýslulögin voru fyrst sett árið 1993 var valin sú leið að taka einvörðungu upp í lögin helstu meginreglur um meðferð mála hjá stjórnsýslunni og þá meginreglur sem áður voru að stærstum hluta til taldar gilda sem óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins. Í samræmi við þetta er orðalag ýmissa ákvæða stjórnsýslulaganna knappt og almennt. Það var því við lagasetninguna gengið út frá því að ákvæðunum þyrfti að beita og skýra til samræmis við þær meginreglur sem þau byggja á nema sérstakar vísbendingar komi fram um annað í lögskýringargögnum. Þegar þess er gætt hversu margir koma að framkvæmd þessara laga við störf sín í stjórnsýslunni, og í mjög mörgum tilvikum einstaklingar sem ekki hafa notið sérstakrar fræðslu um efni þeirra, verður ljóst mikilvægi þess að tryggja eins og kostur er samræmda beitingu laganna og það er ekki síst starf umboðsmanns Alþingis að hafa áhrif í því efni. Stjórnsýslulögin og þær réttarreglur sem leiddar verða af óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins eru réttaröryggisreglur sem settar eru í þágu borgaranna í samskiptum við stjórnvöld. Það þarf því ekki að koma á óvart að sumum sem starfa innan stjórnsýslunnar þyki það súrt í broti þegar umboðsmaður finnur að því hvernig stjórnvöld hafa beitt þessum reglum eða látið það vera að beita þeim. Þannig er nú einu sinni mannlegt eðli og starfsfólk stjórnsýslunnar er engin undantekning að þessu leyti. Það er hins vegar mjög mikilvægt að starfsfólk stjórnsýslunnar tileinki sér umburðarlyndi gagnvart borgurunum og skilning á nauðsyn þess að bæta úr því sem miður hefur farið. Með því nást fram umbætur í stjórnsýslunni og umfram allt betri stjórnsýsla. Það er hlutverk umboðsmanns Alþingis að leggja sitt af mörkum í því efni. Hér á eftir verður vikið að nokkrum álitaefnum við framkvæmd stjórnsýslulaganna sem fram koma í þeim álitum umboðsmanns Alþingis frá árinu 2004 sem birt eru í þessari skýrslu.
Eitt þeirra atriða í stjórnsýslulögunum sem ekki verður í öllum tilvikum sérlega ráðið af texta laganna er ákvæði 2. mgr. 1. gr. um gildissvið laganna en þar segir að lögin gildi þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Álitaefnið er því hvenær stjórnvöld eru við stjórnsýslu sína að taka ákvörðun um rétt eða skyldu manna. Í athugasemdum við 1. gr. í frumvarpi til stjórnsýslulaganna sagði að lögin tækju ekki til þeirra ákvarðana stjórnvalda sem teldust einkaréttar eðlis en því var jafnframt lýst að í lögfræðinni hefðu ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna, svo og um lausn þeirra frá störfum og brottvikningu, verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir. Sama ætti við um ákvarðanir stjórnvalda um að beita opinbera starfsmenn stjórnsýsluviðurlögum eins og frádrætti frá launum vegna ólögmætra fjarvista frá vinnu. Tekið var fram að lögin gengju út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því féllu þessar ákvarðanir undir gildissvið þeirra.
Í máli nr. 3853/2003 á bls. 99 sem ég lauk með áliti 5. mars 2004, reyndi meðal annars á hvort sú ákvörðun framkvæmdastjóra ríkisstofnunar, X, að vísa starfsmanni ótímabundið í leyfi frá störfum áður en honum var sagt upp teldist stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga þannig að gæta hefði þurft m.a. reglna um andmælarétt áður en ákvörðun var tekin og leiðbeiningarskyldu við birtingu ákvörðunar. Fram kom að ákvörðun framkvæmdastjórans fól í sér að starfsmanninum var veitt „frí frá störfum um óákveðinn tíma“ og hún hafði frá sjónarhóli framkvæmdastjórans það að markmiði að starfsmaðurinn fengi tækifæri „til að koma fjármálum sínum í trúverðugan og viðunandi farveg“. Þær ástæður sem lágu að baki ákvörðuninni tengdust því fjárhagslegum aðstæðum starfsmannsins og vanskilum hans við X vegna lána sem stofnunin hafði veitt honum. Það fólst líka í ákvörðuninni að á sama tíma og starfsmaðurinn átti að fá tækifæri til að koma fjármálum sínum í viðunandi farveg átti hann aðeins að njóta þeirra launa sem ráðningarsamningur hans hljóðaði upp á og missti því af yfirvinnu sem hann hafði unnið og fengið greidda. Í áliti mínu sagði síðan:
„Þá verður ekki fram hjá því litið að ákvörðunin hlaut að valda óvissu um framtíðarstöðu A hjá X ef honum tækist ekki að koma fjárhagsstöðu sinni í viðunandi horf. Að þessu virtu tel ég að ákvörðun framkvæmdastjóra X um að hafna vinnuframlagi A um óákveðinn tíma, sem tekin var einhliða í krafti valdheimilda forstöðumanns, hafi haft slíka þýðingu fyrir hagsmuni A og verið þess eðlis að öðru leyti að leggja verði til grundvallar að um ákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga hafi verið að ræða. Ég tel því að X hafi, eins og atvikum var háttað, verið skylt að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við undirbúning og töku ákvörðunarinnar.“
Í máli nr. 4065/2004 bls. 85 sem ég lauk með áliti 1. september 2004 fjallaði ég um hvort staðfesting ríkissaksóknara á ákvörðun lögreglustjóra um niðurfellingu máls, sbr. 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, teldist stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í skýringum ríkissaksóknara til mín hafði komið fram sú afstaða að ákvarðanir hans á kærustigi máls samkvæmt 114. gr. laga nr. 19/1991 teldust ekki til stjórnvaldsákvarðana. Í áliti mínu færi ég rök fyrir því að með umræddum úrskurðum taki ríkissaksóknari stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Var það því niðurstaða mín að ríkissaksóknara beri að fylgja ákvæðum II. –VI. og VIII. kafla stjórnsýslulaga eftir því sem við getur átt við meðferð slíks máls, sbr. 1. mgr. 30. gr. laganna.
Reglur stjórnsýslulaganna um efni rökstuðnings ákvarðana stjórnvalda, sjá 22. gr., eru af og til sérstaklega til umfjöllunar í álitum umboðsmanns. Þannig var það líka á árinu 2004. Það sem vekur athygli mína þegar þessi álit eru skoðuð í heild er að þarna eru að stórum hluta til gerðar athugasemdir við umrædd atriði í störfum sömu stjórnvalda eða við úrlausn hliðstæðra mála og áður hafa sætt athugasemdum af hálfu umboðsmanns Alþingis. Á þetta til dæmis við um störf ákveðinna sjálfstæðra úrskurðarnefnda og rökstuðning vegna ráðningar í starf til annarra umsækjenda en þess sem ráðinn var. Annmarkar á rökstuðningi í umsögnum gjafsóknarnefndar til dóms- og kirkjumálaráðherra hafa í gegnum tíðina komið til umfjöllunar hjá umboðsmanni og sætt athugasemdum. Þetta atriði og fleiri urðu dóms- og kirkjumálaráðuneytinu tilefni til að setja reglugerð um starfshætti gjafsóknarnefndar nr. 69/2000. Þar er meðal annars lýst nánar þeim atriðum sem nefndin skal hafa til hliðsjónar við mat á umsóknum og tekið fram að í umsögn nefndarinnar skuli meðal annars koma fram rökstuðningur nefndarinnar og niðurstaða. Í áliti mínu í máli nr. 4160/2004, bls. 60 frá 30. desember 2004, komst ég að þeirri niðurstöðu að annmarkar hefðu verið á umsögn gjafsóknarnefndar. Tók ég fram að umsögn gjafsóknarnefndar gæti ekki þjónað tilgangi sínum nema þar væri fjallað efnislega og með rökstuddum hætti um þau atriði sem beiðni um gjafsókn byggðist á. Að lágmarki yrði í umsögn að fjalla um þau atriði sem mælt væri fyrir um í reglugerð um starfshætti gjafsóknarnefndar. Það vakti athygli mína að dóms- og kirkjumálaráðuneytið taldi þetta álit mitt gefa tilefni til að það sendi frá sér fréttatilkynningu undir fyrirsögninni: „Verklagi gjafsóknarnefndar breytt.“ Texti þessarar fréttatilkynningar er birtur á bls. 61-62. Í tilkynningunni er hlutverki gjafsóknarnefndar lýst og tekið fram að í nefndinni sitji þrír menn, „hver og einn með áratuga reynslu af úrlausn lögfræðilegra álitaefna“. Því er lýst að rökstuðningur nefndarinnar fyrir niðurstöðu sinni í ofangreindu máli hefði verið ákveðinn og skýr en síðar hafi það orðið „sameiginleg niðurstaða nefndarinnar og ráðuneytisins, að rökstuðningurinn hefði mátt vera ýtarlegri“. Ég fæ ekki annað séð en að í áliti mínu sé einmitt komist að sömu niðurstöðu og sé ekki alveg hverju það breyti þótt í gjafsóknarnefnd sitji menn „með áratuga reynslu af úrlausn lögfræðilegra álitaefna“. Hér, eins og við úrlausn fjölmargra annarra verkefna innan stjórnsýslunnar, koma að einstaklingar sem hafa margvíslega starfsreynslu, oft um langan tíma. Það hefur hins vegar ekki breytt því að umboðsmaður Alþingis hefur í fjölmörgum tilvikum þurft að gera athugasemdir við að reglum stjórnsýsluréttarins og ýmsum öðrum lagareglum hafi ekki verið fylgt sem skyldi í störfum stjórnvalda. Ég tel að það sé síst fallið til þess að stuðla að umbótum á þessu sviði og fá starfsfólk til að breyta verklagi ef þeir sem fara fyrir viðkomandi málaflokki innan stjórnsýslunnar telja það farsælustu viðbrögðin við athugasemdum um störf viðkomandi að mæra þá. Hér á betur við að leiðbeina um breytt verklag.
Eitt þeirra atriða sem lýtur að rökstuðningi vegna stjórnvaldsákvarðana og hefur vakið eftirtekt mína er á sviði starfsmannamála. Þrátt fyrir að sérstaklega hafi verið tekið fram við setningu stjórnsýslulaganna 1993, eins og áður sagði, að ákvarðanir um ráðningu opinberra starfsmanna væru stjórnvaldsákvarðanir í merkingu laganna og því þyrfti að fylgja reglum þeirra um undirbúning, töku og birtingu ákvörðunar, hefur það verið áberandi í þeim starfsmannamálum sem mér hafa borist að í tilkynningum um hver hafi verið ráðinn í starf koma ekki fram leiðbeiningar um heimild til að óska eftir rökstuðningi eins og skylt er samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Þegar ég hef vakið máls á þessu við stjórnvöld er helst að skilja að þar ráði þekkingarleysi á hlutaðeigandi reglum eða gleymska. Ég hef áður í formálum að skýrslum mínum til Alþingis lagt áherslu á mikilvægi þess að auka fræðslu um efni stjórnsýslureglna og sérstaklega stjórnsýslulaga. Ég tel að þetta atriði sýni þá nauðsyn og einnig hversu mikilvægt það er að ráðuneyti og stjórnendur stofnana hafi forgöngu um að samræma vinnubrögð og leiðbeina starfsmönnum sínum um hvaða skyldur hvíla á stjórnvöldum að þessu leyti. Með tilliti til þeirra sameiginlegu verkefna sem enn er sinnt á sviði starfsmannamála ríkisins ættu slíkar leiðbeiningar og fræðsla að vera auðveld viðfangs.
Annað atriði þessu tengt varðar efni þess rökstuðnings sem stjórnvöld láta öðrum umsækjendum en þeim sem ráðinn var í té. Um það atriði hefur ítrekað verið fjallað í álitum umboðsmanns Alþingis, sjá t.d. mál nr. 3955/2003 og 3989/2004 í þessari skýrslu. Hér gætu einfaldar og samræmdar leiðbeiningar byggðar á gildandi lagareglum og þeim skýringum sem fram hafa komið í álitum umboðsmanns stuðlað að því að rökstuðningur þeirra sem taka ákvarðanir um ráðningu opinberra starfsmanna yrði vandaðri og í betra samræmi við kröfur laganna.
Eins og áður hefur umboðsmaður á árinu fjallað um ýmis álitaefni vegna hinna einstöku reglna stjórnsýslulaga, svo sem andmælarétt, endurupptöku og málshraða. Í kafla 3.1. hér að framan var bent á að 17% þeirra mála sem umboðsmaður fékk til meðferðar á árinu 2004 lutu að drætti á afgreiðslu mála hjá stjórnvöldum. Eins og ég hef áður bent á kunna að vera eðlilegar skýringar á því að það taki stjórnvöld nokkurn tíma að afgreiða þau mál sem þeim berast eða þau taka upp. Lagaregla 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga kveður líka á um að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Ég hef ítrekað lagt áherslu á að það skiptir ekki síður máli að stjórnvöld fylgi fyrirmælum 3. mgr. 9. gr. laganna um að skýra aðila máls frá því þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast. Tekið er fram að þá skuli upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Ég er enn þeirrar skoðunar að ef stjórnvöld tækju með skipulegri hætti mið af þessari reglu í störfum sínum, t.d. með því að áætla fyrirfram afgreiðslutíma mála og nota tækni til áminningar ef komið er að þeim mörkum, væri næsta víst að kvörtunum til mín vegna dráttar á afgreiðslu myndi fækka. Oft er ástæða kvörtunar til mín sú að viðkomandi hefur ekkert heyrt um afdrif erindis sem hann sendi stjórnvöldum svo mánuðum skiptir.
Þegar fjallað er um framkvæmd stjórnsýslulaganna og hvernig þeim er fylgt í daglegum störfum innan stjórnsýslunnar verður að minnast þess að hið almenna réttarumhverfi við málsmeðferð í stjórnsýslunni verður ekki ráðið af þeim lögum einum. Þar koma til aðrar lögfestar reglur, óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins og einnig það sem fellt er undir vandaða stjórnsýsluhætti. Það skortir því miður stundum á að þess sé gætt að taka tillit til þessa hjá stjórnvöldum. Meðal þess sem ég hef tekið eftir og reynt hefur á í vaxandi mæli er að stjórnvöld gæta þess ekki nægjanlega að fylgja 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 við meðferð mála en þar er kveðið á um að við meðferð mála, þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, beri stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Á þessa reglu getur t.d. reynt þegar stjórnvald fer þá leið að taka viðtöl við umsækjendur um opinbert starf eða það aflar munnlegra upplýsinga um þá, sjá hér sem dæmi álit mitt í máli nr. 4108/2004 frá 29. nóvember 2004, bls. 148.
Áður en ég læt lokið umfjöllun minni um framkvæmd stjórnsýslulaganna á árinu 2004 er ástæða til að fagna því að haustið 2004 hélt forsætisráðuneytið í samvinnu við Félag forstöðumanna ríkisstofnana og Stofnun stjórnsýslufræða og stjórnmála við Háskóla Íslands sex vikna námskeið um stjórnsýslurétt fyrir starfsfólk úr stjórnsýslunni. Kennt var tvo daga í viku þrjá tíma í senn. Góð þátttaka var í námskeiðinu. Ég vænti þess að með þessu sé lagður grunnur að því sem ég hef viljað nefna stjórnsýsluskóla til frambúðar og það er vel að ríkið sem vinnuveitandi auðveldi starfsfólki sínu að tileinka sér reglur stjórnsýsluréttarins og geri það þannig hæfara til að veita borgurunum rétta og góða þjónustu. Ég vænti þess einnig að framhald verði á slíku fræðslustarfi af hálfu sveitarfélaganna fyrir starfsfólk þeirra.

3.3.
Lagaheimild – lögmætisreglan.

Þegar farið er yfir þau álit sem birt eru í þessari skýrslu sést að fimm mál hef ég valið að auðkenna með atriðisorðunum lagaheimild eða lögmætisreglan. Er þetta til marks um að í þessum málum hefur reynt á það álitaefni hvort nægjanleg lagaheimild stæði til afskipta eða ákvarðana stjórnvalda eða hvort það sem gert var af hálfu stjórnvalda hafi verið í samræmi við lög. Í íslenskum rétti er það meginregla að stjórnsýslan er lögbundin og að starfsemi stjórnvalda verður að vera í samræmi við lög og eiga í þeim fullnægjandi stoð. Þessi regla er í fræðunum nefnd lögmætisregla.
Þau viðfangsefni sem ég fékk til athugunar af þessum toga á árinu 2004 eru mér tilefni til að minna á mikilvægi þess að þeir sem fara fyrir í störfum stjórnvalda gæti betur að því að skilyrði lögmætisreglunnar séu uppfyllt þegar stjórnvöld hafa afskipti af málefnum borgaranna eða vilji stendur til þess að fella starfshætti stjórnvalda að breyttum aðstæðum. Það er líka ástæða til að þessi spurning sé höfð uppi þótt um sé að ræða ákvarðanir sem byggja á reglugerðum stjórnvalda frá fyrri tíma eins og fjallað er um í máli nr. 4043/2004 frá 28. maí 2004, bls. 66, þar sem reyndi á lagastoð tiltekins ákvæðis í erindisbréfi fyrir matsmenn á æðardúni sem sett var 1972. Mál nr. 3835/2003 sem ég lauk með áliti 20. febrúar 2004, sjá bls. 67, og laut að afskiptum Lyfjastofnunar af innflutningi vöru sýnir mikilvægi þess að stofnanir haldi sig innan valdheimilda sinna og þá einnig gagnvart öðrum stofnunum sem fara með skyld verkefni.
Þegar fjallað er um álitaefni sem lúta að því hvort fyrir hendi sé nauðsynleg lagaheimild til tiltekinnar starfsemi stjórnvalda eða afskipta af málefnum borgaranna og hvort athafnir stjórnvalda séu í samræmi við efni laganna verður að gera skýran greinarmun á lagaheimildinni annars vegar og svo hinu hvort viðkomandi starfsemi sé æskileg eða eftirsóknarverð. Það er einfaldlega svo að þar sem lögmætisreglan á við hafa stjórnvöld og þá einstakir fyrirsvarsmenn þeirra ekkert val – það verður að fylgja leikreglunum. Ég vek í þessu sambandi athygli á máli nr. 3845/2003 sem ég lauk með áliti 8. júní 2004, sjá bls. 153, en þar reyndi á heimildir Ríkisútvarpsins til reksturs heimasíðu og sölu auglýsinga á henni. Nú er það svo að Alþingi hefur með lögum afmarkað hvaða starfsemi Ríkisútvarpið sem stofnun á að hafa með höndum og hvernig því efni sem til verður á grundvelli þeirra heimilda er miðlað. Þarna hafði komið til ný tegund fjölmiðlunar sem í senn gaf tækifæri til að dreifa efni sem þegar var til orðið í starfsemi Ríkisútvarpsins og til að koma á framfæri öðru og nýju efni. Hinn almenni markaður hafði líka reynst viljugur til að kaupa að einhverju marki auglýsingar til birtingar á þessum nýju miðlum. Af athugun minni á þessu máli varð ekki annað ráðið en þarna hefði Ríkisútvarpið fylgt þeirri almennu þróun sem orðið hafði í starfsemi fjölmiðla, jafnt dagblaða sem ljósvakamiðla, hér á landi og erlendis og fólst í að hefja, til hliðar við hefðbundna starfsemi sína, rekstur nýs miðils, heimasíðu, og notfæra sér hraða og möguleika þeirrar tækni meðal annars með sífelldri endurnýjun efnis. Það var hins vegar ekki það sem skipti máli þegar Ríkisútvarpið átti í hlut heldur hvort nægjanleg lagaheimild stæði til slíkrar starfsemi á vegum þess. Ég rek hér ekki frekar niðurstöðu mína en læt nægja að vekja athygli á því að það virðist oft gæta tregðu hjá fyrirsvarsmönnum opinberrar starfsemi og hlutaðeigandi ráðuneyta gagnvart því að leggja það beinlínis fyrir Alþingi í formi lagafrumvarpa að búa nýrri starfsemi á vegum ríkisins skýran og nægjanlegan lagagrundvöll.

3.4.
Undirbúningur nýrra verkefna stjórnvalda.

Í starfi mínu sem umboðsmaður Alþingis fæ ég af og til til meðferðar mál sem lúta að nýjum verkefnum eða viðfangsefnum sem Alþingi hefur falið stjórnvöldum að sinna. Þarna getur t.d. verið um að ræða ákveðna þjónustu eða gæslu ákveðinna réttinda borgaranna. Í auknum mæli er stjórnvöldum einnig falið að hafa eftirlit með því að einkaréttarlegir aðilar eins fyrirtæki í atvinnurekstri uppfylli ákveðnar lagakröfur í samskiptum sínum við hinn almenna borgara ýmist sem neytanda eða starfsmann. Inngripi hins opinbera í viðkomandi málaflokk er þannig ætlað stuðla að því að borgararnir njóti að lágmarki ákveðinna réttinda. Eins og áður sagði liggja þar að baki ákveðnar lagareglur sem Alþingi hefur mælt fyrir um og í ýmsum tilvikum eiga þær sér fyrirmyndir í reglum sem Ísland hefur skuldbundið sig til að taka upp og virða. Það sem mér þykir hins vegar hafa skort of oft á er að þau stjórnvöld sem fengið hafa slík ný verkefni til úrlausnar hafi með nægjanlega skjótum og traustum hætti skipulagt hvernig ætlunin er að sinna þeim og þá hvernig bregðast eigi við málum á viðkomandi sviði. Sé það ekki gert og þar með tekin afstaða til þess meðal annars hvernig stjórnsýslureglur eigi við um viðfangsefnið kann sú hætta að skapast að borgararnir fái ekki notið með viðhlítandi hætti þeirra réttinda eða hagsmuna sem nýrri löggjöf er ætlað að tryggja. Álitaefni af þessum toga voru meðal annars uppi í máli nr. 4019/2004 sem ég lauk með áliti 14. júlí 2004, sjá bls. 178, en það laut að meðferð mála vegna eineltis á vinnustað.

4.
Frumkvæðismál.

4.1.
Inngangur..

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997 getur umboðsmaður að eigin frumkvæði ákveðið að taka mál til meðferðar. Þá getur umboðsmaður jafnframt tekið starfsemi og málsmeðferð stjórnvalds til almennrar athugunar. Frumkvæðiseftirlit það sem 5. gr. laga nr. 85/1997 gerir ráð fyrir er sérstaklega til þess fallið að veita umboðsmanni Alþingis færi á því að stuðla að umbótum í stjórnsýslunni og þar með að rækja það lögbundna hlutverk að tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Minni ég á að í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að eldri lögum um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987, sagði að einn þáttur í starfi umboðsmanns skyldi vera að gera „tillögur almenns eðlis til endurbóta á stjórnsýslu“. (Alþt. 1986–1987, A-deild, bls. 2560.)
Reynslan hefur sýnt að vinnsla á þeim málum sem umboðsmaður hefur tekið upp að eigin frumkvæði hefur því miður tekið of langan tíma og oft hafa þessi mál verið látin bíða meðan unnið hefur verið að athugunum og úrvinnslu þeirra kvartana sem umboðsmanni berast. Eigi þessi vinna að bera fullnægjandi árangur þurfa niðurstöður hennar með sama hætti og úrvinnsla kvartana að liggja fyrir innan eðlilegs tíma nema umboðsmaður telji rétt að bíða með lok máls af sinni hálfu meðan séð er hvaða framvindu mál fær hjá stjórnvöldum. Á árinu 2004 varð sú breyting að ég réð sérstaklega einn lögfræðing til að hafa umsjón með og sinna frumkvæðismálunum með mér. Auk þess að sinna vinnslu einstakra mála, unnum við á árinu 2004 að undirbúningi athugunar á ýmsum málum og þá sérstaklega hvaða leiðir væru best fallnar til að afla upplýsinga og prófa hvernig til hefur tekist með framkvæmd á ýmsum málsmeðferðarreglum hjá stjórnvöldum. Hefur þetta leitt til þess að ég hef talið rétt að vinna tiltekin mál frekar og þá með það í huga að gera nýjar athuganir til samanburðar áður en ég lýk málunum. Vegna athugana á sviði sveitarstjórnarmála hef ég leitað eftir samstarfi við prófessor við félagsvísindadeild Háskóla Íslands í því skyni að tryggja að rannsóknir mínar verði markvissar og að upplýsingaöflun mín geti hugsanlega nýst við rannsóknir annarra í framtíðinni.
Það er einkenni ýmissa þeirra mála, sem umboðsmaður Alþingis tekur til athugunar að eigin frumkvæði eða aflar upplýsinga um til að meta hvort tilefni sé til að hann taki þau til athugunar sem frumkvæðismál, að þau lúta að hugsanlegum breytingum á starfsháttum stjórnvalda og í sumum tilvikum áformum um endurskoðun laga og reglna eða setningu nýrra. Komi fram hjá stjórnvöldum í tilefni af fyrirspurnum umboðsmanns vilji og áform um að bæta úr þeim atriðum sem fyrirspurnirnar lúta að hef ég kosið að bíða um sinn og sjá hverju fram vindur með slík áform. Eins og ég vík nánar að í kafla 4.4. hér á eftir hafa nokkur slík mál verið til meðferðar hjá mér þar sem ég hef talið rétt að bíða og sjá hver framvinda mála verður hjá stjórnvöldum, og í ákveðnum tilvikum við setningu nýrra lagareglna, áður en ég lýk umfjöllun minni um þau.

4.2
Frumkvæðismál sem hófust á árinu 2004.

Á árinu 2004 ákvað ég að taka með formlegum hætti fjögur mál til athugunar að eigin frumkvæði og óskaði af því tilefni eftir skýringum frá stjórnvöldum. Þessi mál beindust að eftirfarandi atriðum:
1. Málsmeðferð umhverfisráðuneytisins vegna úthlutunar úr veiðikortasjóði í þágu rannsókna og vöktunar rjúpnastofnsins árin 2003–2007 á grundvelli tillagna Náttúrufræðistofnunar Íslands. Um mál þetta er fjallað í kafla 4.3.1.
2. Grundvelli og framkvæmd gjaldtöku vegna beiðna um endurupptöku mats örorkunefndar á varanlegum miska og örorku sem lýkur með frávísun frá nefndinni. Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 18. apríl 2005, tók ég fram að með hliðsjón af því að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði lýst því yfir í bréfi til mín, dags. 16. mars 2004, að ákveðið hafi verið að breyta reglugerð nr. 335/1993 á þann veg að ekki komi til gjaldtöku vegna beiðna um endurupptöku máls þegar skilyrði til slíks eru ekki uppfyllt að lögum teldi ég ekki ástæðu til að aðhafast frekar í þessu máli.
3. Málsmeðferðartíma hjá úrskurðarnefndum sem fara með fullnaðarúrskurðarvald eða fullnaðarákvörðunarvald á stjórnsýslustigi. Ég ritaði fyrirspurnarbréf til 48 nefnda hinn 1. september 2004 þar sem ég óskaði upplýsinga um mál sem nefndunum hefðu borist á tímabilinu 1. nóvember 2003 til 1. maí 2004. Jafnframt spurði ég nokkurra almennra spurninga sem lutu að meðferð nefndanna á innkomnum erindum og svörum við þeim. Svör við bréfum mínum bárust á tímabilinu september 2004 til mars 2005. Álit vegna þessarar athugunar mun liggja fyrir innan tíðar.
4. Málsmeðferðartíma gjafsóknarnefndar. Ég miða við að þessari athugun ljúki samhliða því máli sem fjallað er um í 3. tölul. hér að framan.
Til viðbótar þeim fjórum frumkvæðisathugunum sem lýst er hér að ofan óskaði ég á árinu 2004 í nokkrum tilvikum eftir upplýsingum frá stjórnvöldum til þess að leggja mat á hvort tilefni væri til að ég tæki tiltekið mál til athugunar að eigin frumkvæði. Það var síðan ýmist hvort svör stjórnvalda leiddu til þess að ég taldi ekki þörf á að aðhafast frekar eða að ég ákvað að bíða og sjá hver yrði framvinda viðkomandi máls hjá stjórnvaldinu en ég hef lagt á það áherslu að komi við slíka upplýsingaöflun fram hjá stjórnvöldum vilji til að huga að breytingum á stjórnsýsluframkvæmd sé rétt að þau fái til þess hæfilegan tíma án þess að til frekari afskipta komi af minni hálfu.
Þau mál þar sem ég ákvað að óska í þessu skyni eftir upplýsingum frá stjórnvöldum beindust m.a. að eftirfarandi atriðum:
1. Ákvæði 18. gr. laga nr. 99/2004 að því er varðar skylduaðild að Félagi fasteignasala og greiðslu árgjalds til félagsins í því sambandi. Mál þetta og svör sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið lét mér í té eru enn til athugunar hjá mér.
2. Notkun skattleysismarka sem viðmiðunarfjárhæðar við töku ákvarðana um veitingu gjafsóknarleyfis á grundvelli a-liðar þágildandi 126. gr. laga nr. 91/1991, sbr. 5. gr. reglugerðar nr. 69/2000, um starfshætti gjafsóknarnefndar. Fram kom í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 2. mars 2004, að engin sérstök athugun hefði farið fram á vegum ráðuneytisins varðandi það hvort viðmiðun um skattleysismörk gæti talist í eðlilegu samræmi við mælikvarða sem ráða mætti af a-lið 126. gr. laga nr. 91/1991. Fram kom hins vegar að ráðuneytið teldi tilefni til að hrinda af stað vinnu við endurskoðun á áðurnefndum ákvæðum laganna og reglugerðarinnar og unnið yrði að slíkum breytingum. Með bréfi, dags. 29. júní 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvað liði þessari vinnu og fékk svar ráðuneytisins með bréfi, dags. 13. ágúst s.á. þar sem lýst er undirbúningi nýs lagafrumvarps. Ákvæði 126. gr. laga nr. 91/1991 sem kveða á um heimildir til að veita gjafsókn var breytt með lögum nr. 7/2005 sem samþykkt voru á Alþingi 5. febrúar 2005. Ákvæði reglugerðar nr. 69/2000 eru enn óbreytt. Ég mun því fylgjast áfram með framvindu þessa máls.
3. Ýmsum atriðum er varða réttarstöðu starfsmanna Ratsjárstofnunar. Þetta mál er enn til athugunar hjá mér og þá með tilliti til svara frá utanríkisráðuneytinu.
4. Ýmsum atriðum sem varða réttarstöðu og starfskjör starfsmanna íslensku friðargæslunnar. Samkvæmt svörum utanríkisráðuneytisins er unnið að undirbúningi lagafrumvarps um friðargæsluna sem ætlunin er að leggja fram á Alþingi og ég hef því ekki aðhafst frekar vegna þessa máls að sinni.
5. Málsmeðferð og ákvarðanir Vegagerðarinnar við öflun eignarréttar eða umráðaréttar yfir landi í einkaeign undir vegarstæði og vegna efnistöku til vegagerðar sem og greiðslu bóta fyrir land og efni til vegagerðar og greiðslu kostnaðar af uppsetningu og viðhaldi girðinga meðfram vegum. Tilefni þessara fyrirspurna voru ábendingar sem mér höfðu borist um að þessi mál væru hugsanlega ekki að öllu leyti í samræmi við gildandi lög og þá réttarstöðu sem leiðir af fyrirmælum stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttar. Ég hef nú svör Vegagerðarinnar til athugunar.
4.3. Frumkvæðismál sem lokið var við á árinu 2004 og viðbrögð stjórnvalda við þeim.
Ég lauk við þrjár frumkvæðisathuganir á árinu 2004. Einu þessara mála lauk ég með áliti, sjá mál nr. 4140/2004 á bls. 73, en tveimur málum lauk ég með bréfi til viðkomandi stjórnvalds, sjá mál nr. 3807/2003 á bls. 69 og mál nr. 3564/2002 á bls. 83.

4.3.1.
Málsmeðferð umhverfisráðuneytisins vegna úthlutunar úr veiðikortasjóði, mál nr. 4140/2004, bls. 73.

Með hliðsjón af kvörtun sem mér barst ákvað ég að taka til athugunar að eigin frumkvæði málsmeðferð umhverfisráðuneytisins vegna úthlutunar úr veiðikortasjóði í þágu rannsókna og vöktunar rjúpnastofnsins árin 2003–2007 á grundvelli tillagna Náttúrufræðistofnunar Íslands. Hafði ég í huga í því sambandi að í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, er kveðið á um opinbera innheimtu á gjaldi og jafnframt að tekjum af því skuli að hluta til varið til rannsóknar á stofnum villtra dýra. Þar sem ekki sé tekið fram að þarna sé eingöngu um að ræða rannsóknir sem sinnt er af stofnun ríkisins verði að ganga út frá því að undirbúningur að ráðstöfun þessara fjármuna taki mið af því að þeir einstaklingar, fyrirtæki og stofnanir sem áhuga hafa á því að stunda rannsóknir á þessu sviði geti átt jafna möguleika á því að koma til greina við ráðstöfun fjármunanna. Álit mitt í tilefni af athugun minni er birt í heild í kafla 11.3. í skýrslu þessari, bls. 73. Var það niðurstaða mín að úthlutun umhverfisráðherra á fé úr veiðikortasjóði til rjúpnarannsókna á tímabilinu 2003–2007 hefði ekki verið í samræmi við 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994. Beindi ég þeim tilmælum til umhverfisráðuneytisins að það hagaði framvegis úthlutun fjármuna úr veiðkortasjóði, sbr. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994, á þá leið sem samrýmdist þeim sjónarmiðum sem rakin væru í álitinu. Mér barst bréf frá umhverfisráðuneytinu 20. desember 2004 í tilefni af áliti mínu. Í bréfinu upplýsir ráðuneytið að það muni við ráðstöfun fjár frá og með næsta ári auglýsa eftir umsóknum í sjóðinn og í framhaldi af því senda innkomnar umsóknir til Umhverfisstofnunar með beiðni um tillögur í samræmi við 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994. Þetta þýði að Náttúrufræðistofnun Íslands þurfi að sækja sérstaklega um fé úr sjóðnum vegna rjúpnarannsókna á árinu 2005 og framvegis.

4.3.2.
Málsmeðferðartími úrskurðarnefndar félagsþjónustu í kærumálum, mál nr. 3807/2003, bls. 69.

Ég ákvað að kanna hvort ástæða væri til að ég tæki til athugunar að eigin frumkvæði málsmeðferðartíma úrskurðarnefndar félagsþjónustu í kærumálum. Óskaði ég eftir upplýsingum frá nefndinni af þessu tilefni. Ég lauk málinu með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, sem birt er í heild sinni í kafla 11.1., bls. 69. Þar tók ég fram að af þeim upplýsingum sem nefndin hefði látið mér í té væri ljóst að hún hefði ekki náð að afgreiða fjölda mála innan lögbundins afgreiðslufrests, sbr. 2. mgr. 65. gr. laga nr. 40/1991. Í ljósi áforma nefndarinnar um bætta starfshætti hefði ég þó ákveðið að aðhafast ekki frekar í máli nefndarinnar að sinni. Ég kynnti nefndinni jafnframt fyrirhugaða frumkvæðisathugun mína á málsmeðferðartíma hjá úrskurðar- og stjórnsýslunefndum og tilkynnti henni að sú athugun myndi til samræmis einnig taka til úrskurðarnefndar félagsþjónustu.

4.3.3.
Ákvarðanir ríkissaksóknara um niðurfellingu máls og að falla frá saksókn, mál nr. 3564/2002, bls. 83.

Ég ákvað að taka til athugunar hvort ákvæði 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi við um ákvarðanir ríkissaksóknara um að fella niður mál á grundvelli 112. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, og að falla frá saksókn, sbr. 113. gr. laganna, sem skotið hefur verið til hans með stjórnsýslukæru, sbr. 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, og ef svo er hvort þær væru í samræmi við kröfur 31. gr. stjórnsýslulaga um form og efni úrskurða í kærumálum. Óskaði ég eftir gögnum frá ríkissaksóknara af þessu tilefni. Ég lauk athugun minni á máli þessu með bréfi til ríkissaksóknara sem birt er í heild í kafla 12.1., bls. 83.

4.4.
Önnur frumkvæðismál sem enn eru til umfjöllunar.

Auk þeirra frumkvæðismála sem getið hefur verið um hér að framan voru sjö önnur mál sem tekin höfðu verið til athugunar á þeim grundvelli á árunum fyrir 2004 enn til athugunar við lok þess árs. Eins og áður sagði hef ég kosið að bíða með frekari úrvinnslu frumkvæðismálanna þegar stjórnvöld hafa lýst áformum sínum um breytingar eða uppi hafa verið ráðagerðir um endurskoðun löggjafar á viðkomandi sviði. Sem dæmi um mál af þessum toga má nefna mál sem umboðsmaður hefur fylgt eftir allt frá árinu 1998 og lýtur að því hvort gildandi lög um heimtu ýmissa gjalda uppfylli þau skilyrði sem ákvæði 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, sbr. 40. gr. stjórnarskrárinnar, gera til skattlagningarheimilda. Eftir að umboðsmaður hóf máls á þessu brást fjármálaráðherra við með því að skipa nefnd til að gera athugun á heimildum til töku skatta og þjónustugjalda. Er nefndin hafði skilað skýrslu sinni var það lagt til einstakra ráðuneyta að hafa forgöngu um að bæta úr því sem þörf væri. Umboðsmaður hefur síðan fylgst með framgangi þessara mála og spurst fyrir um fyrirhugaðar breytingar og hvernig þær hafa gengið eftir. Síðast var það við árslok 2003 og þá hafði almennt verið bætt úr flestum þeim annmörkum sem nefndin hafði bent á eða þá að ráðagerð var um að ljúka því. Þess er því að vænta að ég ljúki þessu máli formlega á næstunni. Á árinu 2002 tók ég upp að eigin frumkvæði tvö mál sem lutu annars vegar að greiðslu launa til fanga fyrir vinnu innan fangelsanna og réttindum tengdum þeim og hins vegar hvernig háttað væri aðgengi fanga að síma og möguleikum þeirra til að hafa símasamband við aðila utan fangelsisins að Litla-Hrauni. Í ljósi áforma dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um endurskoðun laga um fangelsi og fangavist ákvað ég að bíða með frekari athugun á þessum málum þar til séð yrði hvert yrði efni nýrra laga um þessi atriði. Ný lög um fullnustu refsinga nr. 49/2005 tóku gildi 1. júlí 2005 og af því tilefni hef ég óskað eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvaða þýðingu ákvæði hinna nýju laga hafi um það efni sem athugun mín beinist að.
Önnur frumkvæðismál sem ég hef talið rétt að bíða með formlegar lyktir á lúta að reglum um störf svonefndrar stöðunefndar um mat á umsækjendum um tiltekin störf lækna; framkvæmd og undirbúningi mála vegna öryggisvottunar ríkislögreglustjóra á starfsmönnum einkaaðila, m.a. í tengslum við alþjóðlega fundi hér á landi; og skráningu á beiðnum fanga á Litla-Hrauni um viðtöl við lækna og sálfræðinga, sérstaklega geðlækni, og biðtíma eftir slíkum viðtölum. Vegna þessa síðasta máls hef ég átt í bréfaskiptum við hlutaðeigandi ráðuneyti og stofnanir og verið upplýstur um það sem gert hefur verið til að koma betri skipan á þessi mál og ráðagerðir um frekari mannafla til að sinna þessum verkefnum. Um þessi frumkvæðismál gildir að ég mun innan tíðar taka afstöðu til þess hvort þörf er frekari athugunar á þeim af minni hálfu.
Á árinu 2002 hófst ég handa við frumkvæðismál sem laut að skráningu og meðferð stjórnvalda á erindum sem þeim berast og svörum við þeim. Eins og lýst er á bls. 13 í skýrslu minni fyrir árið 2002 voru 32 ráðuneytum og opinberum stofnunum send fyrirspurnarbréf með ósk um almennar upplýsingar um skráningu erinda, eftirlit með stöðu mála, svör við erindum, málshraða og viðmiðunarreglur í því efni, fresti til umsagnaraðila, tilkynningar um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu máls, meðferð erinda sem berast í tölvupósti og hvort gerðar hefðu verið breytingar hjá viðkomandi stofnun í framhaldi af setningu laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Í tengslum við úrvinnslu á svörunum fóru starfsmenn mínir einnig í heimsóknir til hlutaðeigandi stofnana og könnuðu afgreiðslutíma móttekinna erinda á ákveðnu tímabili og ákveðin atriði í starfsháttum stjórnvaldanna. Því miður leiddu annir við önnur verkefni og þá sérstaklega kvartanir sem bárust embættinu til þess að úrvinnsla á þessari athugun tók lengri tíma en áætlað hafði verið. Á þeim tíma sem leið frá því að svör bárust frá ráðuneytunum og stofnununum vakti það hins vegar athygli mína við athugun á kvörtunum sem mér bárust og lutu að einstökum málum hjá þessum sömu ráðuneytum og stofnunum að í ýmsum tilvikum varð ekki séð að meðferð eða málsmeðferðartími málanna væri í samræmi við það almenna verklag sem lýst hafði verið að fylgt væri hjá viðkomandi stjórnvaldi. Eftir nánari athugun á þessu og í ljósi þess tíma sem liðinn var frá því að svör stjórnvalda höfðu borist varð það niðurstaða mín að rétt væri að framkvæma til samanburðar nýja athugun að miklu leyti á sömu atriðum og könnuð voru 2002 og hjá sömu aðilum. Hefur verið unnið að undirbúningi þess verkefnis en vegna takmarkaðs mannafla og fjárveitinga til að kaupa að aðstoð hef ég ekki getað ráðist í þetta verk. Ég vil heldur ekki hefja það nema ég sé nokkur tryggur með að nú verði unnt að ljúka afgreiðslu málsins af minni hálfu á tiltölulega stuttum tíma.

5.
Viðbrögð stjórnvalda gagnvart þeim sem leitað hefur til umboðsmanns Alþingis.

Almennt er það svo að stjórnvöld bregðast af skilningi við athugasemdum umboðsmanns Alþingis og tilmælum hans um að taka þau mál sem hafa orðið tilefni kvörtunar til umboðsmanns að nýju til meðferðar þegar álit liggur fyrir og eftir því er leitað af hálfu þess sem borið hefur fram kvörtun. Það kemur þó af og til fyrir að viðbrögð fyrirsvarsmanna stjórnvalda gagnvart þeim sem leitað hefur til mín vekja hjá mér nokkurn ugg. Ég hef þá fyrst og fremst í huga þau tilvik þar sem ég tel að viðbrögð stjórnvalda séu þess eðlis að þau geti haft áhrif á það hvort almenningur, jafnt einstaklingar sem fyrirtæki, leiti til umboðsmanns Alþingis. Tel ég ástæðu til að gera þetta að umtalsefni hér.
Í máli nr. 4058/2004 sem ég lauk með áliti 14. október 2004, sjá bls. 72, leitaði formaður Stúdentaráðs Háskóla Íslands til mín og bar fram kvörtun yfir þeirri ákvörðun háskólaráðs Háskóla Íslands að ekki yrðu veittar undanþágur vegna greiðslu skrásetningargjalda fyrir skólaárið 2004–2005. Athugun mín á þessu máli beindist að því hvort rétt hefði verið staðið að breytingu á venjubundinni stjórnsýsluframkvæmd og í áliti mínu taldi ég að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti hefði þurft að standa betur að kynningu á hinni breyttu framkvæmd. Beindi ég þeim tilmælum til skólans að hann tæki í framtíðinni mið af þeim sjónarmiðum sem rakin væru í álitinu og lytu að framkvæmd íþyngjandi ákvarðana sem hefðu í för með sér breytingar á stjórnsýsluframkvæmd. Nokkru eftir að ég hafði sent frá mér umrætt álit barst mér bréf frá Háskóla Íslands og er efni þess birt aftan við reifun á álitinu í skýrslu þessari á bls. 72. Þar er því lýst að fulltrúar stúdenta í háskólaráði hafi staðið að þeirri ákvörðun háskólaráðs sem um var fjallað í áliti mínu og það hafi fyrst verið þremur mánuðum eftir sendingu tilkynningarinnar sem athugasemdir hafi tekið að berast háskólanum um að efni ákvörðunarinnar væri talið óskýrt eða að um hana hafi verið veittar ófullnægjandi upplýsingar. Síðan er vísað til þjónustusamnings milli háskólans og stúdentaráðs þar sem ráðið taki meðal annars að sér upplýsingaþjónustu um málefni háskólasamfélagsins miðað við þarfir og hagsmuni stúdenta. Síðan segir í bréfi háskólans:
„Verður að ætla að Stúdentaráði hafi borið, á grundvelli slíkra samningsákvæða, að gera þegar viðvart, teldi ráðið að upplýsingar um væntanlegar aðhaldsaðgerðir væru óskýrar frá hendi Háskólans. Niðurstaða umboðsmanns gefur því tilefni til þess að endurskoða gildandi samninga hvað þetta varðar.“
Ég tek það fram að þetta bréf Háskóla Íslands var sent að frumkvæði háskólans og var því ekki svar hans við fyrirspurn af minni hálfu. Í bréfinu var tekið fram að afrit væri sent Stúdentaráði Háskóla Íslands. Ég tel ástæðu til að gjalda varhug við viðbrögðum stjórnvalda af því tagi sem bréf þetta ber með sér gagnvart þeim sem leitað hefur til umboðsmanns Alþingis. Þarna hafði fyrirsvarsmaður stúdenta nýtt sér þann rétt sem hinum almenna borgara er veittur að lögum til að leita til umboðsmanns til að fá álit á því hvort stjórnvaldi, í þessu tilviki háskólaráði, hefði verið heimilt að taka ákvörðun með því efni sem hér um ræðir. Það var niðurstaða mín að þær breytingar frá fyrri stjórnsýsluframkvæmd sem gerðar voru með samþykkt háskólaráðs hefðu verið heimilar en í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti hefði verið þörf á að standa betur að kynningu breytingarinnar. Mér er það spurn hvernig formaður stúdentaráðs átti að sjá það fyrir þegar kvörtunin var borin fram við mig að þetta yrði niðurstaða mín og ég fæ heldur ekki séð hvernig samningsskylda stúdentaráðs um að „reka upplýsingaþjónustu fyrir nemendur” hefði átt að leiða til sérstakra viðbragða af hálfu fulltrúa stúdenta í háskólaráði. Ég legg á það áherslu að Alþingi hefur með lögum veitt borgurunum heimild til að leita með sín mál til umboðsmanns Alþingis og það er til þess fallið að hamla því að borgararnir nýti sér þennan möguleika ef viðbrögð stjórnvalda við afskiptum umboðsmanns eru með þeim hætti sem umrætt bréf Háskóla Íslands lýsir.
Athugun umboðsmanns Alþingis á máli einstaklings sem ber fram kvörtun hefur þá sérstöðu t.d. umfram rekstur dómsmáls, að ákveði umboðsmaður að taka málið til athugunar er það alfarið ákvörðun hans að hverju hún beinist og er umboðsmanni veittur réttur til að krefja stjórnvöld um þær upplýsingar og skriflegu skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns auk gagna viðkomandi máls. Niðurstaða umboðsmanns byggir því á þeim gögnum og skýringum sem honum eru látnar í té. Það er því augljóslega til þess fallið að vinna gegn tilgangi þess úrræðis sem Alþingi hefur ákveðið að borgurum þessa lands skuli standa til boða ef stjórnvöld svara þeim sem til umboðsmanns hefur leitað og fengið hefur álit hans á þann veg að niðurstaða umboðsmanns hafi byggst á takmörkuðum gögnum og ófullnægjandi upplýsingum. Eða með öðrum orðum að stjórnvaldið hafi ekki látið umboðsmanni í té allar upplýsingar og gögn málsins. Og hvað þá þegar forstöðumaður opinberrar stofnunar fellst ekki á réttmæti tilmæla umboðsmanns um að athugað verði með að rétta hlut þess sem leitaði til umboðsmanns með þeim rökum að afstaða sín byggi á „persónubundnum gögnum og upplýsingum um [þann sem bar fram kvörtunina], störf hans og gerðir hjá [stofnuninni]“. Ég er hér að vísa til þess sem fram kemur um viðbrögð stjórnvalds í máli nr. 3853/2003 sem ég lauk með áliti 5. mars 2004, sjá bls. 99, en tilvitnuð viðbrögð stjórnvaldsins koma fram á bls. 106 í skýrslunni.
Þróun í fjölmiðlun hér á landi hefur leitt til þess að umfjöllun fjölmiðla er persónulegri og leitast þeir gjarnan við í fréttum sínum að tengja hin einstöku mál við nafngreindar persónur. Þegar ég geri t.d. athugasemdir við störf einstakra ráðuneyta eða jafnvel stofnana eða nefnda sem heyra undir þau þá er sú niðurstaða gjarnan persónugerð í fjölmiðlum með nafni viðkomandi ráðherra og tilheyrandi myndbirtingum. Sjálfur hef ég ekki farið varhluta af þessu hjá ákveðnum fjölmiðlum þótt ég sjái ekkert málefnalegt samhengi milli þess að komast í starfi mínu að ákveðinni niðurstöðu í máli annars aðila en vera síðan í eigin persónu myndskreytingarefni. Mér er hins vegar ekki grunlaust um að þessi þróun í íslenskri fjölmiðlun hafi leitt til þess að breyting hafi orðið á viðbrögðum ákveðinna stjórnvalda þegar álit mín og aðrar niðurstöður eru birtar opinberlega. Fyrstu viðbrögð fyrirsvarsmanna stjórnvaldsins felast þá öðru fremur að því að gæta að hinni almennu ímynd viðkomandi stofnunar eða fyrirsvarsmanns hennar í fjölmiðlum fremur en að beinast að efni þess máls sem álit umboðsmanns hefur fjallað um. Dæmi um þetta eru fréttatilkynningar sem stjórnvöld hafa sent frá sér í kjölfar álita umboðsmanns Alþingis. Það er auðvitað ekki nema sjálfsagt og eðlilegt að stjórnvöld skýri sína hlið mála fyrir fjölmiðlum en þá þarf að hafa í huga að þau mál sem umboðsmaður Alþingis fær til úrlausnar lúta ekki að hagsmunum umboðsmanns eða persónu hans heldur á í hlut einstaklingur eða fyrirtæki sem hefur leitað til umboðsmanns vegna afskipta eða ákvörðunar stjórnvaldsins og umboðsmaður hefur í samræmi við lögbundið hlutverk sitt látið uppi álit sitt á henni. Stjórnvöld verða því í viðbrögðum sínum gagnvart fjölmiðlum að gæta að stöðu þess sem leitað hefur til umboðsmanns til að fá álit hans. Ég tel til dæmis of langt seilst þegar stjórnvöld fara að grípa til upplýsinga úr öðrum málum hlutaðeigandi sem þau hafa fjallað um og þá sérstaklega þegar þær lúta að atriðum sem varða persónulega hagi eða gerðir viðkomandi eftir að það mál sem álit umboðsmanns laut að átti sér stað. Það er heldur ekki farsælt eða í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að sá sem leitað hefur til umboðsmanns lesi um afstöðu ráðuneytis eða stofnunar til hugsanlegrar endurupptökubeiðni í slíkri fréttatilkynningu.

6.
Erlent samstarf og fundir.

Frá stofnun embættis umboðsmanns Alþingis á árinu 1988 hafa umboðsmaðurinn og starfsmenn hans tekið nokkurn þátt í fjölþjóðlegu samstarfi umboðsmanna þjóðþinga og annarra slíkra umboðsmanna sem eru óháðir stjórnvöldum. Þá hefur umboðsmaður reglulega tekið á móti erlendum gestum til fundar á skrifstofu sinni auk þess að halda reglulega fundi með starfsmönnum stjórnvalda hér á landi um einstök mál eða almenn atriði.
Dagana 9.–10. maí 2004 var haldin ráðstefna í Búdapest á vegum Evrópusamtaka umboðsmanna (EOI) sem bar heitið „Protection of minorities and Ombudsman reality“. Ráðstefnuna sótti Kjartan Bjarni Björgvinsson.
Hinn 2. júní 2004 átti ég fund á skrifstofu minni með nefnd Evrópuráðsins gegn pyndingum þar sem rætt var um málefni fanga.
Dagana 7.–10. september 2004 var haldinn áttundi fundur alþjóðasamtaka umboðsmanna (IOI) í Quebec, Kanada. Sóttum við, ég og Ingibjörg Þóra Sigurjónsdóttir, fundinn.
Dagana 20.–22. október 2004 var haldin í Luxemborg ráðstefna í tilefni af 10 ára afmæli EFTA-dómstólsins. Sóttum við, ég og Róbert R. Spanó, ráðstefnuna.
Hliðstæð löggjöf um störf og starfshætti umboðsmanna þjóðþinganna í Danmörku, Noregi og á Íslandi varð til þess að umboðsmenn þessara vestnorrænu þinga hafa frá árinu 1989 átt með sér samstarf. Síðar hafa umboðsmenn þinganna á Grænlandi og í Færeyjum bæst í hópinn. Umboðsmennirnir hafa að jafnaði haldið einn eða tvo fundi árlega þar sem meðal annars er rætt um einstök álitaefni sem þeir hafa til úrlausnar ásamt því að skipst er á upplýsingum um starfsemi embætta þeirra. Einn slíkur fundur var haldinn dagana 26.–28. október 2004 og kom það í hlut okkar Íslendinga að vera gestgjafar í þetta sinn.
Á árinu 2004 átti ég sem fyrr fjölmarga fundi með fyrirsvarsmönnum opinberra stofnana og nefnda um einstök mál sem til umfjöllunar voru hjá mér eða vegna almennra atriða í stjórnsýsluframkvæmd viðkomandi stjórnvalds.