Árið 2003

1.
Skrifstofa umboðsmanns Alþingis.

Skrifstofa umboðsmanns Alþingis að Álftamýri 7 í Reykjavík var á árinu opin almenningi frá kl. 9.00 til 15.00 frá mánudegi til föstudags. Auk mín störfuðu átta starfsmenn á skrifstofunni á árinu 2003. Aagot Vigdís Óskarsdóttir, lögfræðingur, Ásmundur Helgason, lögfræðingur, Elín Blöndal, skrifstofustjóri, Ingibjörg Þóra Sigurjónsdóttir, rekstrarstjóri, Kjartan Bjarni Björgvinsson, lögfræðingur, Róbert R. Spanó, aðstoðarmaður umboðsmanns og Trausti Fannar Valsson, lögfræðingur. Tómas Eiríksson, lögfræðingur, kom til starfa 20. maí 2003. Yfir sumarmánuðina höfðu tveir laganemar námsdvöl á skrifstofunni en að auki voru laganemar ráðnir tímabundið til starfa þar.

2.
Fjöldi kvartana, erinda og fyrirspurna.

Á árinu 2003 voru skráð 299 ný mál. Var þetta fjölgun mála frá árinu 2002 en þá voru skráð mál alls 280. Árið 2003 tók ég sex mál upp að eigin frumkvæði. Skráð mál á grundvelli kvartana sem bornar voru fram voru 293. Tekið skal fram að mál er því aðeins skráð að um sé að ræða kvörtun og að hún liggi fyrir skriflega eða að umboðsmaður taki mál upp að eigin frumkvæði. Einnig er algengt að menn hringi eða komi á skrifstofu umboðsmanns og beri upp mál sín munnlega og leiti upplýsinga. Er þá oftast greitt úr málum með skýringum eða með því að beina þeim í réttan farveg innan stjórnsýslunnar án þess að til skráningar komi. Á árinu var þessi þáttur í starfi umboðsmanns sem fyrr tímafrekur.
Með tilkomu heimasíðu umboðsmanns Alþingis á árinu 2000 og þróunar í upplýsingatækni hefur færst í vöxt að fólk sendi mér erindi með tölvupósti. Oft eru þetta almennar ábendingar um mál sem fólk telur rétt að vekja athygli umboðsmanns á. Fyrirspurnum og beiðnum um upplýsingar sem berast með rafrænum hætti er svarað eins fljótt og kostur er en ég hef talið rétt að ganga enn eftir því að kvartanir séu undirritaðar af þeim sem bera þær fram.
Á árinu 2003 hlutu 311 mál lokaafgreiðslu og voru 45 mál óafgreidd í árslok. Til samanburðar voru afgreidd 292 mál á árinu 2002 og mál til meðferðar í árslok það ár voru 57. Af þeim 45 málum sem voru óafgreidd í árslok 2003 var í 24 tilvikum beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum, í tveimur málum var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið höfðu fram kvörtun, sex mál voru til frumathugunar og 13 mál voru til athugunar hjá umboðsmanni að fengnum skýringum viðkomandi stjórnvalda. Þessum síðastnefndu málum má skipta þannig að í fjórum málum höfðu gögn og upplýsingar borist frá stjórnvöldum eftir 15. nóvember 2003 og í níu málum höfðu gögnin borist fyrir þann tíma. Þess ber að geta að mál vegna kvartana hafa að jafnaði forgang við afgreiðslu mála.
Í árslok 2003 voru enn til meðferðar hjá mér fjórar kvartanir sem höfðu borist mér fyrir 1. júlí 2003. Af þessum málum var í einu tilviki beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum, í einu máli var beðið eftir dómsniðurstöðu, og tvö mál voru til athugunar hjá mér að fengnum skýringum viðkomandi stjórnvalda. Þrjú málanna höfðu hlotið afgreiðslu hjá mér 15. júlí 2004 og sama gilti um fjórða málið nema eitt atriði þess þar sem beðið var eftir skýringum frá stjórnvöldum. Ég tek í þessu sambandi fram að sum þeirra mála sem umboðsmaður þarf að fjalla um eru þess eðlis að þar reynir á ný úrlausnarefni og því litlar sem engar leiðbeiningar að finna í löggjöf, réttarframkvæmd eða skrifum fræðimanna. Auk þess eru mál iðulega þess eðlis að þau beinast að mikilvægum grundvallarspurningum um starfsemi stjórnsýslunnar. Í slíkum tilvikum er nauðsynlegt að gefa sér hæfilegan tíma til þess að ígrunda þær spurningar sem vaknað hafa við athugun á málinu. Ég hef líka gjarnan farið þá leið í slíkum málum að eiga fundi með viðkomandi stjórnvaldi og ræða þau álitamál sem eru uppi. Slíkir fundir eru almennt til glöggvunar, bæði fyrir umboðsmann og stjórnvöld, á því álitaefni sem verið er að fjalla um og liður í því að skýra fyrir stjórnvaldinu á hverju niðurstaða umboðsmanns er byggð.
Þegar ljóst er að ég nái ekki að ljúka kvörtun innan þess sex mánaða frests sem ég hef almennt sett mér hef ég kappkostað að greina þeim, sem til mín hefur leitað, frá stöðu málsins með reglulegu millibili.

3.
Helstu viðfangsefni á árinu.

3.1.
Inngangur.

Sé litið til skiptingar skráðra mála á árinu 2003 eftir ráðuneytum og viðfangsefnum, sjá kafla II, einkum yfirlit 1.4.—1.5., bls. 30-33, og hún borin saman við hliðstæð yfirlit frá síðustu árum sést að það eru að meginstefnu til sömu málaflokkarnir sem oftast koma við sögu í þeim kvörtunum sem umboðsmanni berast. Ég vek athygli á því að flokkun viðfangsefna sem tilgreind er í yfirliti 1.5. hefur verið breytt frá fyrri ársskýrslum með það í huga að einfalda hana og flokka saman hliðstæð málefni. Er það von mín að þessi breytta flokkun gefi gleggri samanburð í framtíðinni. Af þeim 293 kvörtunum sem bárust á árinu voru rúmlega 10% mál er lúta að réttarstöðu opinberra starfsmanna eða ráðningum í störf á vegum hins opinbera. Slík mál hafa almennt verið nokkuð stór þáttur í störfum umboðsmanns, sjá nánar umfjöllun mína í kafla 7.0. hér síðar. Rétt tæp 10% skráðra mála beindust að sköttum, gjöldum og tollum og nær 8% skráðra mála eru á sviði fangelsismála. Ég tel rétt að benda sérstaklega á það að 51 mál er varða tafir hjá stjórnvaldi við afgreiðslu máls voru skráð á árinu eða rúmlega 17% þeirra mála sem bárust embættinu. Ég tel tilefni til að fjalla hér enn á ný sérstaklega um þennan málaflokk, sjá kafla 5.0., en hann var einnig umfjöllunarefni mitt í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2002, sjá kafla 6.0., bls. 20.
Mál sem komu til umfjöllunar hjá mér á árinu 2003 voru að öðru leyti fjölbreytileg sem fyrr, s.s. 14 skráð mál á sviði almannatrygginga, 11 skráð mál tengd stjórnsýslu sjávarútvegsmála og 7 skráð mál á sviði atvinnuleysistrygginga. Er þetta í samræmi við það að lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, gera ráð fyrir því að hægt sé að kvarta til umboðsmanns yfir nánast öllum athöfnum stjórnvalda hvers efnis sem þær eru og án tillits til þess hvaða stjórnvald á í hlut.

3.2.
Framkvæmd stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Sem fyrr voru það ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem mest reyndi á við úrlausn mála hjá mér á árinu 2003. Eins og ég hef áður rakið í skýrslum mínum til Alþingis kemur fram í athugasemdum greinargerðar sem fylgdu frumvarpi til stjórnsýslulaga að það leiðir af eðli máls og hlutverki umboðsmanns Alþingis að náin tengsl hljóta að vera á milli umboðsmanns annars vegar og framkvæmdar almennra stjórnsýslulaga hins vegar. Ég vek athygli á því að samkvæmt yfirliti 1.5., um skiptingu skráðra mála árið 2003 eftir viðfangsefnum, falla sem fyrr flest skráð mál í flokkana málsmeðferð og starfshættir stjórnsýslunnar (31 mál) og tafir hjá stjórnvöldum við afgreiðslu máls (51 mál).
Þegar litið er til efnis þeirra mála sem ég lauk á árinu 2003 og rakin eru í kafla III í þessari skýrslu kemur í ljós að í 8 málum fjallaði ég um reglur stjórnsýslulaga um rökstuðning stjórnvaldsákvörðunar, sjá mál nr. 3691/2003 á bls. 50, 3490/2002 á bls.106, 3667/2002 á bls. 123, 3680/2002 á bls. 124, 3756/2003 á bls. 147, 3848/2003 á bls. 148, 3545/2002 á bls. 215 og 3574/2002 á bls. 216. Ég bendi á að þessi mál varða ýmis svið stjórnsýslunnar, þ.e. atvinnuleysistryggingar, réttarstöðu opinberra starfsmanna og ráðningar í störf á vegum hins opinbera, stjórnsýslu sjávarútvegsmála og úthlutun takmarkaðra gæða af hálfu ríkisins og réttarstöðu útlendinga.
Í máli nr. 3691/2003, sjá bls. 50, kvartaði A yfir úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysisbóta þar sem staðfest var ákvörðun úthlutunarnefndar um að synja umsókn hans um atvinnuleysisbætur. Í áliti mínu benti ég m.a. á að misræmi hefði verið á milli þeirra forsendna sem úrskurðarnefndin hefði lagt til grundvallar í úrskurði sínum um að A væri sjálfstætt starfandi og þeirra skýringa sem nefndin hefði látið mér í té með bréfi þremur mánuðum síðar. Það var því niðurstaða mín að úrskurðurinn hefði að þessu leyti ekki verið í samræmi við reglur um rökstuðning úrskurða í kærumálum sem fram koma í 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 22. gr. sömu laga.
Álitamál um hvort fullnægt sé ákvæðum stjórnsýslulaga um skyldu stjórnvalda til að veita rökstuðning, sbr. 21. og 22. gr., rísa gjarnan þegar ráðið er í störf á vegum hins opinbera. Í máli nr. 3490/2002, en álit mitt í því máli er tekið upp í heild sinni á bls. 106, taldi ég tilefni til þess að fara nokkrum almennum orðum um skyldur stjórnvalda til að veita þeim umsækjendum, sem ekki fá viðkomandi starf, rökstuðning fyrir vali sínu. Í því máli kvartaði A yfir málsmeðferð dóms- og kirkjumálaráðherra við skipun B í embætti sýslumanns og óskaði m.a. eftir því að umboðsmaður kannaði hvort rökstuðningur ráðuneytisins fyrir ákvörðuninni hefði verið í samræmi við 22. gr. stjórnsýslulaga. Niðurstaða mín var sú að á hefði skort að gerð hefði verið í rökstuðningi ráðuneytisins til A nægjanleg grein fyrir því með almennum hætti hvaða meginsjónarmið réðu vali ráðuneytisins á B. Í áliti mínu sagði ég orðrétt um þetta atriði:
„Almennt verður að gera þá kröfu til stjórnvalda að þau hagi meðferð máls þar sem taka á stjórnvaldsákvörðun með þeim hætti að þeim sé unnt að gera skilmerkilega grein fyrir því í rökstuðningi hver sé lagalegur og efnislegur grundvöllur að niðurstöðu þess. Ef stjórnvald byggir ekki á skýrt afmörkuðum sjónarmiðum við undirbúning starfsveitingar er veruleg hætta á því að rannsókn málsins verði handahófskennd og að ekki verði lagður nægjanlega traustur grundvöllur að mati á því hver telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi.
Ég tek fram að þegar horft er til efnis rökstuðningsins í bréfi ráðuneytisins til A í heild sinni tel ég að á það hafi skort að gerð væri þar nægjanlega grein fyrir því með almennum hætti hvaða meginsjónarmið, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, réðu vali ráðuneytisins á B. Í því sambandi bendi ég á að almennt er ekki nægjanlegt að lýsa einvörðungu þeim staðreyndum um viðkomandi umsækjanda sem fram koma í umsókn hans til veitingarvaldshafa heldur verður móttakandi rökstuðningsins að geta gert sér grein fyrir því með raunhæfum hætti á hvaða sjónarmiðum veitingarvaldshafi byggði ákvörðun sína og eftir atvikum hvert vægi þeirra hafi verið. Almennt mætti orða það svo að því yrði best náð fram með því að í rökstuðningi komi fram lýsing á því hvers konar starfsmanni veitingarvaldshafi var að leita að og hvernig sá umsækjandi sem valinn var féll að þeirri lýsingu. Ég tek fram að þessi umfjöllun um rökstuðning ráðuneytisins er miðuð við að þau sjónarmið sem þar eru sett fram hafi í raun ráðið niðurstöðu þess um að ráða B í starf sýslumannsins á X.
Ég minni á að rökstuðningur til umsækjanda, sem ekki hefur fengið opinbert starf, þarf ávallt á grundvelli 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga og sjónarmiða um málefnalega og gagnsæja stjórnsýslu að gefa nægjanlega skýra og glögga mynd af raunverulegum ástæðum ákvörðunar en á ekki að vera tilbúin réttlæting ákvörðunar, sjá hér til hliðsjónar Hans Gammeltoft-Hansen: Forvaltningsret. Kaupmannahöfn, 2002, bls. 565-567.“
Í máli nr. 3667/2002, sjá bls. 123, kvartaði A yfir ákvörðun ríkislögreglustjóra um að setja B í starf lögreglufulltrúa við efnahagsbrotadeild embættisins. Þar tók ég fram að á ríkislögreglustjóra hefði hvílt sú skylda að veita A og öðrum umsækjendum sem synjað var um umrætt starf leiðbeiningar um heimild þeirra til þess að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, en engar slíkar leiðbeiningar var að finna í tilkynningu til A og annarra umsækjenda.
Í máli nr. 3756/2003, bls. 127, kvartaði A ehf. yfir synjun sjávarútvegsráðherra á umsókn félagsins um úthlutun byggðakvóta í desember 2002 á grundvelli laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, og reglugerðar nr. 909/2002, um úthlutun á 2.000 lestum af þorski til sjávarbyggða. Í þessu máli fjallaði ég m.a. um hvort sjávarútvegsráðuneytið hefði fullnægt kröfum stjórnsýslulaga um rökstuðning þegar það sendi A ehf. synjunarbréf sitt. Í áliti mínu tók ég fram að í rökstuðningi sjávarútvegsráðuneytisins til A ehf. væri hvergi vikið að atvikum eða aðstæðum sem lýst væri í umsókn félagsins eða þeim skýringum sem settar hefðu verið fram af hálfu forsvarsmanns A ehf. í beiðni félagsins um rökstuðning. Rökstuðningurinn væri því settur fram með almennum hætti án þess að leitast væri við að lýsa þeim atvikum eða ástæðum sem réðu því að umsókn félagsins var ekki talin falla að þeim viðmiðunarsjónarmiðum og öðrum skilyrðum sem sjávarútvegsráðuneytið lagði til grundvallar við úthlutun byggðakvótans. Ég taldi því að þegar rökstuðningur sjávarútvegsráðuneytisins til A ehf. væri lesinn yrði ekki með nokkru móti séð hvernig forsvarsmaður félagsins gæti af lestri hans gert sér grein fyrir þeim ástæðum sem réðu því að umsókn þess var synjað. Það var niðurstaða mín að rökstuðningur sjávarútvegsráðuneytisins hefði ekki verið í samræmi við kröfur 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.
Ég tel loks rétt að vekja athygli á áliti mínu í máli nr. 3545/2002, sjá bls. 215. Í því máli kvartaði B, fyrir hönd A, yfir úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins þar sem staðfest var ákvörðun útlendingaeftirlitsins um að synja umsókn A um vegabréfsáritun. Ég tók m.a. til athugunar hvort ráðuneytið hefði í úrskurði sínum fullnægt þeim kröfum um rökstuðning sem fram koma í 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 22. gr. sömu laga. Í áliti mínu tók ég fram að í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins væri á því byggt að A hefði ekki sýnt fram á að hún ætti nægilegt fé sér til framfærslu meðan á dvöl hennar hér á landi stæði, án þess að tekin væri afstaða til þess hvaða þýðingu yfirlýsing B, um að hann ábyrgðist að standa straum af kostnaði við ferð og heimsókn vinkonu sinnar hingað til lands, hefði í því sambandi. Í úrskurðinum væri engin tilvísun til réttarreglna, né væri þar að finna umfjöllun um þær reglur sem gilda um sönnun þess að framfærsla umsækjanda sé trygg meðan á dvöl hans stendur. Af hálfu ráðuneytisins væri þannig ekki fjallað sjálfstætt og með rökstuddum hætti um það hvernig ráðuneytið kæmist að þeirri niðurstöðu að ekki hafi verið sýnt fram á að A ætti nægilegt fé sér til framfærslu meðan á dvöl hennar hér stæði. Í rökstuðningi ráðuneytisins væri jafnframt vísað til þess að A og B hefðu ekki þekkst lengi án þess að skýrt væri hvaða þýðingu þetta atriði hefði fyrir mat ráðuneytisins á því hvort rétt væri að veita A vegabréfsáritun. Þá kæmi fram að það væri mat ráðuneytisins að sá tilgangur ferðar A hingað til lands að ferðast og hitta kærasta sinn væri ekki trúverðugur en ekki hefðu nein rök verið færð fyrir þeirri afstöðu og ekki tilgreind þau meginsjónarmið sem ráðandi voru við það mat, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

3.3.
Er einhver hætta fólgin í því fyrir stjórnvöld að fylgja stjórnsýslulögum í störfum sínum?

Í tilefni af 10 ára afmæli stjórnsýslulaganna ritaði ég sérstakan kafla í skýrslu mína til Alþingis fyrir árið 2002, sjá bls. 21-23. Þar sagði ég m.a. að með stjórnsýslulögum hefðu verið færðar í lög reglur sem áður voru taldar gilda sem óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins. Ýmsu hafi síðan verið aukið við og tekið af skarið um hvernig standa ætti að meðferð þeirra mála innan stjórnsýslunnar sem lögin voru látin taka til. Lögin hafi þannig falið í sér almennar reglur um meðferð mála þegar teknar eru ákvarðanir í stjórnsýslunni um rétt eða skyldu manna sem aðgengilegar eru bæði almenningi og starfsfólki stjórnsýslunnar. Ég lagði á það áherslu að markmiði með setningu nýrra laga yrði á hinn bóginn illa náð ef þeim væri ekki fylgt nægjanlega í framkvæmd.
Ég hef orðið þess var í störfum mínum að stjórnvöld sýna á stundum nokkra tregðu á að fallast á að ákvæði stjórnsýslulaga gildi um starfsemi þeirra að hluta eða að öllu leyti. Virðist þá sem forstöðumenn stjórnvalda og starfsmenn telji í sumum tilvikum að sé þeim gert skylt að gæta ákvæða laganna geti það haft íþyngjandi áhrif á starfsemina og jafnvel leitt til þess að þeim verði gert ókleift að sinna þeim verkefnum sem lög bjóða. Ég tek í þessu sambandi sem dæmi mál nr. 3712/2003, sjá bls. 94. Þar kvartaði A yfir úrskurði kærunefndar útboðsmála þar sem kæru fyrirtækisins vegna ákvörðunar Ríkiskaupa um val á þátttakendum í lokuðu útboði vegna lögreglukerfa var vísað frá þar sem hún hefði ekki borist innan kærufrests, sbr. 1. mgr. 78. gr. laga nr. 94/2001, um opinber innkaup. Ákvörðun Ríkiskaupa hafði verið sú að hafna umsókn A í forvalinu. Í málinu reyndi m.a. á það hvort þessi synjun Ríkiskaupa hefði falið í sér stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þá hefði stofnuninni borið að leiðbeina A um heimild fyrirtækisins til að kæra ákvörðun Ríkiskaupa til kærunefndar útboðsmála en ljóst var af tilkynningu hennar til A að það var ekki gert. Skortur á slíkri leiðbeiningu getur haft áhrif við mat á því hvort aðili hafi sett fram stjórnsýslukæru innan kærufrests. Benti ég á að ákvörðun Ríkiskaupa í forvali fæli í sér ákvörðun opinbers aðila um val á þeim þátttakendum sem síðan fengju möguleika á því að setja fram tilboð í lokuðu útboði. Ákvörðun um að samþykkja eða hafna umsókn í forvali væri þannig ekki liður í ferli sem lyki með samþykkt endanlegs tilboðs heldur einhliða ákvörðun opinbers aðila um hvort einstaklingi eða lögaðila væri yfir höfuð heimilt að taka þátt í útboðsferlinu og gera tilboð. Þarna væri um að ræða ákvörðun sem byggðist á mati á því hvort viðkomandi uppfyllti þær kröfur sem mælt væri fyrir um í lögum. Af þessum sökum og að virtum ákvæðum laga nr. 94/2001 og lögskýringargögnum taldi ég að ákvörðun Ríkiskaupa um að hafna A í umræddu forvali hefði verið stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Stofnuninni hefði því borið að fara að reglum stjórnsýslulaga um leiðbeiningar til aðila um kæruheimild og kærufresti. Þá hefði kærunefnd útboðsmála verið skylt við þessar aðstæður að meta réttarstöðu kærenda með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga, m.a. um kærurétt á grundvelli 1. mgr. 78. gr. laga nr. 94/2001.
Við meðferð framangreinds máls og í viðræðum mínum við starfsmenn Ríkiskaupa og fjármálaráðuneytisins varð ég var við það að stjórnvöld teldu ákveðna hættu fólgna í því að stofnuninni væri í tilteknum ákvörðunum sínum á sviði opinberra innkaupa gert skylt að fara að reglum stjórnsýslulaga. Ég hef líka fundið fyrir sama viðhorfi hjá fyrirsvarsmönnum fleiri ríkisstofnana og nefni þar sem dæmi ákvarðanir sem teknar eru af þeim sem fara með löggæslu- og ákæruvald. Stundum er skýringin sem ég fæ sú að sérstök lög gildi um viðkomandi starfsemi en það virðist gleymast að þegar sérákvæðum laga sleppir gilda hin almennu stjórnsýslulög um starfsemi stjórnvalda þegar þau taka ákvarðanir sem þau lög gilda um. Af þessum sökum tel ég rétt að ítreka það að helsta markmiðið með setningu stjórnsýslulaganna var, eins og sagði í greinargerð með frumvarpiþví er varð að lögum nr. 37/1993, að tryggja sem best réttaröryggi manna í skiptum við hið opinbera, jafnt ríki sem sveitarfélög. Lögin hafa að geyma þær grundvallarreglur sem stjórnvöldum ber að fylgja þegar teknar eru svonefndar stjórnvaldsákvarðanir. Þetta eru því almennar reglur sem eiga að móta starfshætti stjórnvalda en ekki reglur sem aðeins reynir á í einhverjum meiri háttar málum ef svo má að orði komast. Ákvæði laganna, m.a. um gildissvið þeirra, sbr. 1. gr., eru þannig orðuð með mjög rúmum hætti auk þess sem gert er ráð fyrir því í greinargerð með lögunum að í algjörum vafatilvikum beri að álykta svo að lögin gildi fremur en að þau gildi ekki. Er þessi skýringarregla í samræmi við framangreindan tilgang laganna um að tryggja réttaröryggi borgaranna í samskiptum við stjórnvöld. Ég legg á það áherslu að reglur stjórnsýslulaganna eru tiltölulega einfaldar í sniðum og hafa að meginstefnu til ekki hamlandi áhrif á svigrúm stjórnvalda til að taka þær ákvarðanir sem þau telja réttar og í samræmi við lög og almennar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar. Lögin gera fyrst og fremst ráð fyrir því að einstaklingar og fyrirtæki eigi rétt á því að taka þátt í meðferð stjórnsýslumáls þar sem ákvörðun hefur raunverulega þýðingu fyrir hagsmuni þeirra. Með því sé einnig leitast við að tryggja að stjórnvöld byggi ákvarðanir sínar á réttum upplýsingum og atvikum. Enda þótt það geti í sumum tilvikum leitt til þess að stjórnvöld verði m.a. að haga meðferð mála með andmæla- og upplýsingarétt aðila máls í huga, og gera eftir atvikum ráðstafanir til þess að tryggja að þau geti rökstutt ákvarðanir sínar og gefið viðhlítandi leiðbeiningar, fæ ég ekki séð að í því sé fólgin einhver hætta sem eigi að hafa þau áhrif að stjórnvöld leitist við að komast hjá því að fara að stjórnsýslulögum í störfum sínum þegar sýnt þykir að teknar séu ákvarðanir sem hafa áhrif á rétt eða skyldu manna. Í þessu sambandi bendi ég raunar á að sú aðferðafræði við úrlausn stjórnsýslumála sem stjórnsýslulögin lýsa getur í mörgum tilvikum gert vinnu stjórnvalda einfaldari og skilvirkari enda séu í upphafi lagðar línurnar um það hvernig ferill stjórnsýslumáls verði að vera svo að meginreglum laganna sé fylgt.

4.
Frumkvæðismál.

4.1.
Inngangur

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997 getur umboðsmaður að eigin frumkvæði ákveðið að taka mál til meðferðar. Þá getur umboðsmaður jafnframt tekið starfsemi og málsmeðferð stjórnvalds til almennrar athugunar. Frumkvæðiseftirlit það sem 5. gr. laga nr. 85/1997 gerir ráð fyrir er sérstaklega til þess fallið að veita umboðsmanni Alþingis færi á því að stuðla að umbótum í stjórnsýslunni og þar með að rækja það lögbundna hlutverk að tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Minni ég á að í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að eldri lögum um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987, sagði að einn þáttur í starfi umboðsmanns skyldi vera að gera „tillögur almenns eðlis til endurbóta á stjórnsýslu“. (Alþt. 1986—1987, A-deild, bls. 2560.)

4.2.
Frumkvæðismál sem hófust á árinu 2003.

Á árinu 2003 ákvað ég að taka með formlegum hætti sex mál til athugunar að eigin frumkvæði og óskaði af því tilefni eftir skýringum frá stjórnvöldum. Ástæðan fyrir því að ég tók ekki fleiri mál til frumkvæðisathugunar á árinu 2003 var sú að mikil vinna og tími hefur farið í það hjá mér og starfsmönnum mínum að fylgja eftir þeirri ákvörðun minni á árinu 2002 að taka að eigin frumkvæði til athugunar skráningu og meðferð 32 ráðuneyta og opinberra stofnana á erindum sem þeim berast og svör við þeim. Aðdraganda og efni þessarar frumkvæðisathugunar minnar er nánar lýst á bls. 13—14 (kafli 4.3.2.) í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2002. Athugun þessi er nú á lokastigi og vonast ég eftir því að geta birt niðurstöður mínar innan tíðar.
Þau sex mál sem ég ákvað að taka til athugunar með formlegum hætti að eigin frumkvæði á árinu 2003 beindust að eftirfarandi atriðum:
1. Afgreiðslutími hjá bótanefnd samkvæmt lögum nr. 69/1995, um greiðslu ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota, og birting á afgreiðslum nefndarinnar. Með bréfi til bótanefndarinnar, dags. 2. september 2004, tók ég fram að hvað varðar þann þátt er beinist að birtingarhætti á afgreiðslum nefndarinnar hefði í svarbréfi formanns bótanefndar komið fram sú afstaða að sá háttur að umsækjanda væri birt afgreiðsla nefndarinnar með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins væri ekki í samræmi við stjórnsýslulög. Ég óskaði því eftir upplýsingum um hvort gerðar hefðu verið viðeigandi breytingar á fyrirkomulagi birtingar á ákvörðunum nefndarinnar í samræmi við ofangreinda afstöðu formannsins. Ég bíð svars við þessari beiðni minni. Um þann þátt sem snýr að afgreiðslutíma bótanefndar tók ég fram í ofangreindu bréfi að mér hefði á undanförnum misserum borist nokkur fjöldi ábendinga og kvartana um að misbrestur væri á því að eðlilegum málshraða væri fylgt hjá ýmsum úrskurðar- og kærunefndum. Ég hefði því ákveðið að taka að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, til almennrar athugunar málsmeðferðartíma hjá úrskurðar- og stjórnsýslunefndum. Myndi þessi athugun mín eftir atvikum einnig taka til bótanefndar samkvæmt lögum nr. 69/1995, um greiðslu ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota, og yrði nefndinni þá sent sérstakt bréf þar um.
2. Afgreiðslutími hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu í kærumálum. Með bréfi til úrskurðarnefndarinnar, dags. 1. september 2004, tók ég fram að af þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefði látið mér í té væri ljóst að nefndin hefði ekki náð að afgreiða fjölda mála innan lögbundins afgreiðslufrests, sbr. 2. mgr. 65. gr. laga nr. 40/1991. Minnti ég á að í bréfi úrskurðarnefndarinnar til mín, dags. 19. desember 2003, kæmi fram að nefndin gerði sér vonir um að á útmánuðum gæti hún hagað störfum sínum svo að úrskurðir yrðu kveðnir upp innan lögmælts frests. Með hliðsjón af þessu hefði ég ákveðið að aðhafast ekki frekar í máli nefndarinnar að sinni. Jafnframt tók ég fram að ég hefði ákveðið að taka að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, til almennrar athugunar málsmeðferðartíma hjá úrskurðar- og stjórnsýslunefndum. Myndi sú athugun til samræmis einnig taka til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og yrði nefndinni sent sérstakt bréf þar um.
3. Athugun á tilteknum atriðum er beinast að heilbrigðisþjónustu fanga í fangelsinu að Litla-Hrauni, þ. á m. aðstoð geðlæknis, almenns læknis og sálfræðings, einkum að því er varðar skráningar fanga í viðtöl, biðtíma eftir viðtali, fjölda viðtala og það hvernig háttað sé skráningu af hálfu heilbrigðisstarfsmanna um slík viðtöl og aðgerðir þeirra af því tilefni. Þessi athugun er enn í vinnslu.
4. Innheimta gjalds vegna inntökuprófa í læknadeild Háskóla Íslands. Um mál þetta er fjallað í kafla 4.3.1.
5. Athugun á tilteknum atriðum varðandi undirbúning Byggðastofnunar að úthlutun byggðakvóta á árinu 1999 sem stofnunin fékk til ráðstöfunar á grundvelli ákvæðis XXVI til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Ég lauk athugun minni með áliti, dags. 17. janúar 2003, sjá mál nr. 3699/2003 á bls. 134.
6. Athugun á framkvæmd stjórnvalda við úthlutun leyfa til veiða á rækju í norðanverðum Breiðafirði frá og með fiskveiðiárinu 1999/2000 á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Ég lauk athugun minni með áliti, dags. 30. desember 2003, sjá mál nr. 3717/2003 á bls. 145.
Til viðbótar þeim sex frumkvæðisathugunum sem lýst er hér að ofan óskaði ég á árinu 2003 í nokkrum tilvikum eftir upplýsingum frá stjórnvöldum til þess að leggja mat á hvort tilefni væri til þess að ég tæki tiltekið mál til athugunar. Það var síðan ýmist hvort svör stjórnvalda leiddu til þess að ég taldi ekki þörf á að aðhafast frekar eða að ég ákvað að bíða og sjá hver yrði framvinda viðkomandi máls hjá stjórnvaldinu en ég hef lagt á það áherslu að komi við slíka upplýsingaöflun fram hjá stjórnvöldum vilji til að huga að breytingum á stjórnsýsluframkvæmd sé rétt að þau fái til þess hæfilegan tíma án þess að til frekari afskipta komi af minni hálfu. Eitt þessara mála varðaði úthlutun svonefnds byggðakvóta á grundvelli 2. málsl. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, í desember 2002 (sjá mál nr. 3848/2003, bls. 148).
Í upphafi árs 2003 bárust mér nokkrar kvartanir og ábendingar í tilefni af úthlutun á umræddum byggðakvóta í desember 2002. Ég ritaði sjávarútvegsráðherra bréf, dags. 3. apríl 2003, þar sem ég lýsti því að umræddar kvartanir hefðu orðið mér tilefni til að kanna nánar tiltekin atriði varðandi þessa úthlutun með það í huga hvort ástæða væri til þess að ég tæki þau til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í bréfinu óskaði ég eftir skýringum og upplýsingum um tiltekin atriði er vörðuðu reglur um úthlutun byggðakvóta samkvæmt lögum nr. 38/1990 og reglugerð nr. 909/2002, um úthlutun á 2.000 lestum af þorski til sjávarbyggða, og framkvæmd úthlutunar á umræddum byggðakvóta. Að fengnum skýringum og gögnum sjávarútvegsráðuneytisins ákvað ég að ljúka athugun minni að svo stöddu með bréfi til ráðherra og eru meginatriði þess birt í þessari skýrslu, (sjá bls. 149).
Ég lagði á það áherslu í bréfi mínu til sjávarútvegsráðherra að athugun mín á kvörtunum og öðrum erindum sem mér hefðu borist í framhaldi af úthlutun ráðuneytisins á umræddum byggðakvóta í desember 2002 hefði gefið til kynna að við úrlausn þessa verkefnis hefði skort verulega á að sjávarútvegsráðuneytið hagaði málum í samræmi við þær kröfur sem leiða af stjórnsýslureglum og þá einkum stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Nú lægi það fyrir að ráðuneytið hefði í kjölfar fyrirspurnarbréfs míns fallist á að ástæða væri til að standa öðruvísi að málum komi til úthlutunar byggðakvóta hjá því síðar. Þannig hefði komið fram vilji af hálfu ráðuneytisins til að endurskoða af slíku tilefni með heildstæðum hætti þann lagagrundvöll sem þessar ákvarðanir byggja á, þær reglur sem ráðherra setur af því tilefni og málsmeðferð við mat á einstökum umsóknum. Ég tók í ljósi þessa fram að í störfum mínum hefði ég lagt á það áherslu að sýni stjórnvöld vilja til þess að bæta úr því sem aflaga kann að hafa farið í stjórnsýsluframkvæmd þeirra væri rétt að þau fengju tækifæri til þess og þá innan hæfilegs tíma. Gengju þau áform stjórnvalda hins vegar ekki eftir þyrfti umboðsmaður Alþingis að taka afstöðu til þess hvort tilefni væri til þess að taka málið upp að nýju. Hér þyrfti vitanlega að gera greinarmun á þeim málum þar sem borin hefði verið fram kvörtun við umboðsmann og þeim málum sem hann tæki til athugunar að eigin frumkvæði. Ég tók í lok bréfs míns til sjávarútvegsráðherra fram að ég myndi í störfum mínum fylgjast með því að framangreindar fyrirætlanir sjávarútvegsráðuneytisins kæmu til framkvæmda ef til kæmi að byggðakvóta yrði úthlutað að nýju til þeirra byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi.
Ég ritaði sjávarútvegsráðuneytinu bréf, dags. 30. janúar 2004, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um það hvort og þá hvaða ráðstafanir ráðuneytið hefði gert til að hrinda ofangreindum fyrirætlunum sínum í framkvæmd. Í svarbréfi ráðuneytisins, sem tekið er orðrétt upp á bls. 157 í skýrslunni, er gerð grein fyrir því hvernig staðið var að úthlutun fyrir fiskveiðiárið 2003/2004.
Framangreind athugun mín á undirbúningi og málsmeðferð sjávarútvegsráðuneytisins við úthlutun byggðakvóta færir enn á ný heim sanninn um hve brýnt það er að stjórnvöld vandi til verklags og starfshátta þegar hafist er handa um framkvæmd lögbundinna verkefna á borð við úthlutun takmarkaðra gæða á grundvelli matskenndra lagaheimilda. Eins og ég hef áður tekið fram í öðru samhengi er mikilvægt að stjórnvöld leggi þegar í upphafi mat á þýðingu meginreglna stjórnsýsluréttar fyrir framkvæmd úthlutunarinnar og hvaða kröfur þær geri til verklags stjórnvalda svo réttaröryggi borgaranna sé tryggt eins og lög áskilja. Enda þótt sýnt þyki að framkvæmd úthlutunar slíkra gæða, s.s. byggðakvóta, sé sniðinn þröngur tímarammi getur það eitt og sér ekki réttlætt að stjórnvöldum sé veittur „afsláttur“ af þeim lögbundnu skyldum sem á þeim hvíla um að leggja traustan grundvöll að ákvörðunartöku, t.d. með því að greina þau efnislegu skilyrði og sjónarmið sem ráða eiga ferðinni við mat á umsóknum og ákveða hvernig gætt verði að rannsóknar- og andmælareglu og hvernig háttað verði efni rökstuðnings til þeirra umsækjenda sem eiga ekki erindi sem erfiði. Þá legg ég á það áherslu að þegar látið er hjá líða að gera nauðsynlegar og viðhlítandi ráðstafanir til undirbúnings verkefnis af þessu tagi leiðir það iðulega til þess að sá skortur sem verður á gagnsæi og samkvæmni við töku einstakra ákvarðana skapar ákveðna tortryggni um að stjórnvöld hafi ekki gætt málefnalegra sjónarmiða og réttaröryggis þeirra sem í hlut eiga.

4.3.
Frumkvæðismál sem lokið var við á árinu 2003 og viðbrögð stjórnvalda við þeim.

Ég lauk við fimm frumkvæðisathuganir á árinu. Fjórum þessara mála lauk ég með áliti, sjá mál nr. 3699/2003 á bls. 134, nr. 3717/2003 á bls. 149, nr. 3805/2003 á bls. 161 og nr. 2625/1998 á bls. 182. Einu máli lauk ég með bréfi til viðkomandi stjórnvalds, sjá mál nr. 3621/2002 á bls. 209. Ég tel tilefni til að fjalla hér sérstaklega um eftirtalin þrjú frumkvæðismál auk þess að gera grein fyrir viðbrögðum stjórnvalda við þeim:

4.3.1.
Innheimta gjalds vegna inntökuprófa í læknadeild Háskóla Íslands, mál nr. 3805/2003, bls. 161.

Hinn 25. maí 2003 birtist í Morgunblaðinu auglýsing um inntökupróf í læknadeild Háskóla Íslands. Í henni kom meðal annars fram að við skráningu í prófið þyrfti að leggja fram kvittun fyrir greiðslu próftökugjalds kr. 8.500 inn á bankareikning Háskóla Íslands. Þessi auglýsing og skilyrðið sem þar kom fram, um að þeir sem hygðust þreyta slíkt próf greiddu fyrst sérstakt próftökugjald, varð mér tilefni til þess að taka það til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvort fyrir hendi væri fullnægjandi lagaheimild fyrir háskólaráð til að ákveða töku slíks gjalds í reglum nr. 885/2001, um inntöku nýnema í læknisfræðiskor og sjúkraþjálfunarskor í læknadeild Háskóla Íslands. Ég ritaði háskólaráði bréf af þessu tilefni og að fengnu svarbréfi hélt ég fund með fulltrúum Háskóla Íslands vegna athugunarinnar.
Eftir að hafa athugað þann lagagrundvöll sem ákvörðun háskólaráðs var byggð á og efni þeirra laga og reglna sem hér áttu við var það niðurstaða mín að Háskóla Íslands hefði skort heimild í lögum til að innheimta sérstakt gjald að upphæð kr. 8.500 af þeim sem þreyttu inntökupróf til náms í læknisfræði við Háskóla Íslands fyrir skólaárið 2003-2004. Beindi ég þeim tilmælum til Háskóla Íslands að gerðar yrðu viðhlítandi ráðstafanir í tilefni af álitinu og þá eftir atvikum í samræmi við lög nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda.
Með bréfi til Háskóla Íslands, dags. 5. mars 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu háskólans hefðu verið gerðar einhverjar tilteknar ráðstafanir í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist. Athugasemdir úr svarbréfi Háskóla Íslands af þessu tilefni eru teknar orðrétt upp á bls. 173 í skýrslunni. Þar er tekið fram að háskólaráð hafi samþykkt 11. mars 2004 að endurgreiða þeim, sem þreyttu inntökupróf í læknadeild sumarið 2003, 8.500 kr. gjald sem innheimt var af þeim ásamt vöxtum í samræmi við lög nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Í bréfinu segir að þegar hafi verið hafist handa við endurgreiðsluna.

4.3.2.
Birting reglna og eftirlit félagsmálaráðuneytisins með fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, mál nr. 2625/1998, bls. 182.

Ég ákvað að taka til athugunar að eigin frumkvæði hvort sveitarstjórnir hefðu almennt sett sér reglur um fjárhagsaðstoð í samræmi við 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, og með hvaða hætti þær væru aðgengilegar íbúum viðkomandi sveitarfélags. Í áliti mínu af þessu tilefni, sjá bls. 182, fjallaði ég um skyldur sveitarstjórna samkvæmt ákvæðum laga nr. 40/1991, og eftirlit félagsmálaráðuneytisins með rækt þessara skyldna. Ég tók fram að samkvæmt þeim upplýsingum sem fram kæmu í bréfum ráðuneytisins til mín, frá árinu 1999 annars vegar og 2003 hins vegar, væri ljóst að þeim sveitarfélögum hefði fækkað verulega sem ekki hefðu sett sér reglur um fjárhagsaðstoð. Jafnframt lægi fyrir að þau sveitarfélög sem enn hefðu ekki sett sér slíkar reglur væru fámenn. Ég tók fram að sú lagaskylda sem hvíldi á sveitarfélögum að setja reglur um fjárhagsaðstoð samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991 væri fortakslaus. Gætu sveitarfélög því ekki vikist undan því að setja slíkar reglur vegna sérstakra aðstæðna svo sem vegna smæðar eða fámennis en hefðu tiltekin úrræði teldu þau sig ekki geta ein og sér sinnt lögboðinni þjónustu, sbr. 7. gr. laga nr. 40/1991, sbr. einnig 81. gr. sveitarstjórnarlaga. Það var niðurstaða mín að athafnaleysi þeirra sveitarfélaga sem ekki hefðu sett sér reglur um fjárhagsaðstoð, sbr. 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991, væri ekki í samræmi við lög. Ég vék einnig að því í álitinu að ekki lægi fyrir að félagsmálaráðuneytið hefði í þessu sambandi beitt þeim úrræðum sem því ber að grípa til samkvæmt 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 ef sveitarstjórnir vanrækja lögboðnar skyldur sínar, umfram það að veita sveitarfélögum sem ekki höfðu sett sér reglur um fjárhagsaðstoð áminningu í bréfi 8. febrúar 2002. Ég tók fram að ég teldi út af fyrir sig eðlilegt af hálfu ráðuneytisins að veita sveitarfélögunum svigrúm til að fullnægja skyldum sínum samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laga nr. 40/1991. Nú væru hins vegar um tólf ár síðan lögin voru sett og þrátt fyrir það væru enn til staðar sveitarfélög sem ekki hefðu sett sér reglur um fjárhagsaðstoð eða gengið til samstarfs við önnur sveitarfélög um slíka aðstoð. Það var niðurstaða mín að félagsmálaráðuneytið hefði ekki fylgt því nægilega eftir að beina stjórnsýslu umræddra sveitarfélaga í löglegt horf. Ég beindi þeim tilmælum til félagsmálaráðuneytisins að það tæki mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu þannig að framkvæmd þessara mála yrði framvegis í samræmi við lög.
Ég ritaði félagsmálaráðherra bréf, dags. 23. janúar 2004, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði gert einhverjar tilteknar ráðstafanir í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist. Athugasemdir úr svarbréfi félagsmálaráðuneytisins af þessu tilefni eru teknar upp orðrétt á bls. 192 í skýrslunni. Þar segir m.a. að með bréfi, dags. 15. maí 2003, hafi ráðuneytið sent öllum sveitarstjórnum nýjar leiðbeiningar um reglur um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, ásamt greinargerð. Þá hafi undirbúningur að námskeiðum um félagsþjónustu sveitarfélaga hafist haustið 2003 með megináherslu á reglur um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga. Í bréfinu segir að þrátt fyrir þessar aðgerðir hafi þrjú fámenn sveitarfélög ekki enn sett sér reglur um fjárhagsaðstoð. Tvö þeirra vinni að því að ganga frá reglum og bíði drög að þeim undirskriftar frá fundi sveitarstjórnar. Þá segir að ráðuneytið hafi sett sér það markmið að umrædd sveitarfélög verði komin með reglur um fjárhagsaðstoð eigi síðar en 1. maí 2004. Samkvæmt upplýsingum sem starfsmaður minn aflaði hjá félagsmálaráðuneytinu við lokafrágang þessarar skýrslu höfðu tvö sveitarfélög enn ekki sent inn reglur um fjárhagsaðstoð en samanlagður íbúafjöldi þeirra er 181 íbúi. Fram kom að ráðuneytið hefði sent sveitarstjórnum þessara sveitarfélaga áskorun um að senda ráðuneytinu reglur sínar.

4.3.3.
Málshraði hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála, mál nr. 3621/2002, bls. 209.

Ég ákvað að taka til athugunar að eigin frumkvæði málshraða hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála. Aðdragandi þess var að mér höfðu ítrekað borist kvartanir og upplýsingar um að tafir hefðu orðið á afgreiðslu mála hjá nefndinni. Ég lauk málinu með bréfi til umhverfisráðherra, dags. 3. mars 2003. Rakti ég þar m.a. ákvæði 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og minnti á að þegar löggjafinn hefði bundið fresti til afgreiðslu mála í lög með slíkum hætti bæri stjórnvöldum að haga meðferð mála þannig að lögmæltir frestir til afgreiðslu þeirra væru haldnir. Af því sem fram hefði komið í málinu væri ljóst að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hefði ekki náð að afgreiða fjölda mála innan þeirra tímamarka sem lög kveða á um, sbr. 4. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997. Með tilliti til þeirra aðgerða sem umhverfisráðuneytið hefði lýst að það ætlaði að grípa til í því skyni að nefndin gæti kveðið upp úrskurði í málum sem undir hana eru borin innan lögbundins frests, taldi ég ekki ástæðu til að ég hefðist frekar að vegna málsins, að minnsta kosti að sinni. Ég tók hins vegar fram að ég myndi fylgjast með því hvort boðaðar aðgerðir myndu skila tilætluðum árangri. Þá lagði ég áherslu á að þess yrði gætt í störfum úrskurðarnefndarinnar að aðilar kærumála sem nefndin fjallaði um væru upplýstir um fyrirhugaðan afgreiðslutíma meðan hinu lögbundna tveggja mánaða tímamarki væri ekki náð. Ætti það einnig við ef breytingar væru fyrirsjáanlegar á þeim áætlunum sem nefndin hefði miðað fyrri tilkynningar sínar við.
Samkvæmt upplýsingum sem starfsmaður minn aflaði hjá umhverfisráðuneytinu við lokafrágang skýrslunnar gerði ráðuneytið ráð fyrir að afgreiðslutími kærumála hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála yrði kominn í sæmilegt horf um komandi áramót. Þó væri ljóst að tveggja mánaða tímamarkinu yrði ekki náð á þeim tíma. Fram kom að frumvarp um breytingar á skipulags- og byggingarlögum og lögum um mat á umhverfisáhrifum yrði lagt fram á Alþingi í upphafi þings haustið 2004 en í því væri gert ráð fyrir að frestur nefndarinnar til að kveða upp úrskurði verði lengdur um einn mánuð, eða í þrjá mánuði.

5.
Tafir hjá stjórnvöldum við afgreiðslu mála.

Í fyrri skýrslum mínum til Alþingis hef ég vakið athygli á því að nokkuð hátt hlutfall þeirra kvartana sem mér hafa borist síðustu ár hefur lotið að töfum hjá stjórnvöldum við afgreiðslu mála en árlegur fjöldi slíkra kvartana frá árinu 1998 er sem hér segir:

Eins og fram kemur í yfirliti 1.5. í kafla II var árið 2003 engin undantekning í þessu sambandi. Alls barst 51 kvörtun af þessu tagi eða um 17,1% skráðra mála.
Ég tel ástæðu til að hafa nokkrar áhyggjur af því ástandi sem endurspeglast í fjölda þeirra kvartana sem berast umboðsmanni og lúta einungis að því að stjórnvöld hafi ekki svarað eða afgreitt erindi frá borgurunum. Ég hef áður bent á að líklega megi skýra þennan fjölda kvartana vegna tafa hjá stjórnvöldum að einhverju leyti með því að þau gæti þess ekki nægjanlega að tilkynna um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu mála og skýra ástæður þeirra. Ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaga eru skýr um skyldu stjórnvalda til að taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er og að skýra aðila máls frá fyrirsjáanlegum töfum. Ég hef hins vegar lagt á það áherslu að það er stjórnvalda að móta nánar framkvæmdina á sínu sviði. Ég tel þó rétt að taka fram, eins og ég hef ítrekað bent á, m.a. í fyrirlestrum á opinberum vettvangi og nú síðast í inngangi að skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2002, sjá bls. 21—23, að ein grundvallarforsendan fyrir því að stjórnsýslulögin veiti borgurunum það réttaröryggi og vernd sem þeim er ætlað sé að stjórnvöld hugi á hverjum tíma að því að verkferlar á einstökum málasviðum, sem þeim er að lögum falið að sinna, séu mótaðir með það fyrir augum að gætt sé að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga. Þegar lög gera ráð fyrir því að stjórnvald skuli sinna tilteknu verkefni verður þannig að fara fram fullnægjandi greining á því hvort ákvarðanataka á grundvelli viðkomandi lagaheimildar leiði til þess að stjórnsýslulögin eigi þar við, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Ef svo er, þarf stjórnvaldið að huga að verklagi sem tryggir að gætt sé að efnisákvæðum laganna, svo sem 9. gr. um málshraða og nátengdum atriðum, meðal annars um að aðila máls sé tilkynnt um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu máls. Þá þarf stjórnvaldið að móta verklag fyrir einstaka þætti í ferli þess stjórnsýslumáls sem verkefnið felur í sér svo að því sé kleift að fylgja viðunandi og fyrirfram mótaðri áætlun um málshraða. Verður þá t.d. að greina hvort og þá hvenær gæta þurfi að andmæla- og upplýsingarétti aðila máls og hvernig haga skuli birtingu ákvörðunar og gæta leiðbeiningarskyldu, m.a. um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda. Ég legg á það áherslu að þótt það sé afstaða stjórnvalds að lögbundið verkefni feli ekki í sér ákvarðanatöku sem falli innan gildissviðs stjórnsýslulaga er ekki þar með sagt að ekki þurfi eftir atvikum að fara fram greining á því hvaða verklag og starfshætti sú lagaheimild, sem felur stofnuninni viðkomandi verkefni, kallar á. Það er ljóst að ýmsar þær efnis- og málsmeðferðarreglur sem fram koma í stjórnsýslulögunum hafa víðtækara gildissvið enda er réttarlegan uppruna þeirra að finna í óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Þar á meðal er málshraðareglan sem lögfest er í 9. gr. stjórnsýslulaga.

6.
Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Það leiðir af eðli þess starfs sem umboðsmaður Alþingis hefur með höndum að hann þarf í starfi sínu að hafa ýmis samskipti við stjórnvöld og fyrirsvarsmenn þeirra. Þarna kann að vera um að ræða upplýsingaöflun í tilefni af athugunum á einstökum málum eða að umboðsmaður leiti eftir skýringum stjórnvalda. Þessi samskipti fara fyrst og fremst fram með formlegum bréfaskiptum og sá sem leitað hefur til umboðsmanns er almennt upplýstur um þessi samskipti og honum kynnt efni þeirra. Það kann einnig að vera að umboðsmaður telji rétt að ræða sérstaklega við fyrirsvarsmenn stjórnvalda til að fá nánari skýringar vegna svara sem stjórnvöld hafa látið honum í té eða að erindi sem umboðsmanni berst verði honum strax í upphafi athugunar málsins tilefni til að óska eftir fundi með viðkomandi stjórnvaldi til að fá nánari skýringar þess og upplýsingar til að taka ákvörðun um í hvaða farveg sé rétt að leggja málið. Að síðustu kann umboðsmaður að telja þörf á því að ræða við fyrirsvarsmenn stjórnvalds um niðurstöðu athugunar sinnar á ákveðnu máli eða um starfshætti stjórnvaldsins almennt. Þar með gefst tækifæri til að útskýra niðurstöðu umboðsmanns og greiða úr álitaefnum sem kunna að koma upp hjá stjórnvaldinu í kjölfar álits eða annarrar niðurstöðu umboðsmanns. Þessi samskipti umboðsmanns við stjórnvöld að hans frumkvæði eru liður í því verkefni umboðsmanns að stuðla að umbótum í stjórnsýslunni. Af þeim toga er einnig þátttaka umboðsmanns og starfsmanna hans í fræðslu fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar.
Fyrirsvarsmenn stjórnvalda hafa líka í ýmsum tilvikum samband við umboðsmann að eigin frumkvæði. Þar kann að vera um að ræða fyrirspurnir um efni eldri álita eða ósk um að ræða mál sem umboðsmaður hefur til umfjöllunar. Oft eru þetta beiðnir um fund með umboðsmanni. Það hefur hins vegar verið skýr regla í þessum samskiptum að umboðsmaður eða starfsmenn hans veita stjórnvöldum ekki leiðbeiningar um hvernig beri að leysa úr einstökum málum sem þau hafa til meðferðar. Af hálfu umboðsmanns er þá í mesta lagi vísað til fyrri álita eða fræðilegrar umfjöllunar sem kann að vera tilefni til þess að starfsfólk stjórnsýslunnar kynni sér vegna umrædds máls.
Þau samskipti sem lýst hefur verið hér að framan hafa að jafnaði verið hnökralaus og ég verð ekki var við annað en að fyrirsvarsmenn stjórnvalda séu sér almennt meðvitaðir um nauðsyn þess að samskipti af þessu tagi hafi ekki áhrif á sjálfstæði umboðsmanns Alþingis í starfi. Það skiptir jafnframt miklu að slík samskipti dragi ekki úr trúverðugleika starfs umboðsmanns og því er það afar þýðingarmikið að stjórnvöld virði þá stöðu sem umboðsmanni er mörkuð í lögum, sem óháður eftirlitsmaður sem starfar í umboði Alþingis.
Það hefur komið fyrir í nokkrum tilvikum að viðtaka ráðherra á nýju áliti umboðsmanns Alþingis hefur orðið þeim tilefni símtals við umboðsmann. Það gefur augaleið að slíkt samtal tveggja manna í síma verður ekki sannreynt að efni til eða lagt til grundvallar viðbrögðum nema báðir aðilar séu sammála um það sem fram fór. Ég hef litið svo á að í starfi mínu sem umboðsmaður Alþingis bæri mér að svara þeim sem óska eftir að ræða við mig, hvort sem þar eiga í hlut borgarar eða fyrirsvarsmenn og starfsfólk stjórnsýslunnar. Fólk á að geta borið upp sín mál við umboðsmann Alþingis milliliðalaust ef það óskar eftir því. En hinn almenni borgari eða fyrirsvarsmaður stjórnsýslunnar talar við umboðsmann Alþingis vegna starfs hans og þeirra verkefna sem hann hefur með höndum. Það verður því að vera öllum ljóst að vilji menn kynna umboðsmanni ákveðið mál eða gera athugasemdir við störf hans verður hann að geta brugðist við á grundvelli starfsheimilda sinna. Sama gildir um samtöl sem umboðsmaður á að eigin frumkvæði við fyrirsvarsmenn stjórnvalda. Þarna er eðli málsins samkvæmt ekki um nein trúnaðarsamtöl að ræða heldur samtöl sem tengjast þeim verkefnum sem umboðsmaður hefur með höndum. Fái umboðsmaður vitneskju um eitthvað sem ástæða er til að ætla að hafi farið úrskeiðis í starfi stjórnvalda er það ákvörðun umboðsmanns sjálfs hvort og þá hvernig hann bregst við. Það skiptir hins vegar miklu að hinn almenni borgari geti leitað til umboðsmanns og rætt þau mál sem hann óskar og umboðsmaður gæti þess í starfi sínu að bæði sé ekki gengið lengra í að kynna stjórnvöldum þau atriði sem fram hafa komið af hálfu viðkomandi aðila en nauðsynlegt er til úrlausnar málsins og að þagnarskylda sé virt um þau atriði sem leynt eiga að fara vegna lögmætra almanna- eða einkahagsmuna.
Þótt samskipti umboðsmanns og fyrirsvarsmanna stjórnsýslunnar hafi almennt verið hnökralaus tel ég mikilvægt að bæði borgurunum og þeim sem starfa innan stjórnsýslunnar séu kunnar þær leikreglur sem að jafnaði hefur verið fylgt í þessum samskiptum og ég óska eftir að verði fylgt. Skráning og birting slíkra reglna eða viðmiða kann einnig t.d. að hafa þau áhrif að þeim sem hringir til umboðsmanns er fyrirfram ljóst að óski umboðsmaður þá þegar eftir að slíta símtalinu og hitta viðkomandi frekar á fundi þá sé slík beiðni byggð á ákveðnum og samræmdum viðmiðum.
Þær reglur og viðmiðanir sem fara hér á eftir eru settar fram með það að markmiði að tryggja sjálfstæði umboðsmanns Alþingis í störfum og í samræmi við þá lagareglu að hann er í störfum sínum óháður fyrirmælum frá öðrum.
1. Samskipti umboðsmanns Alþingis og fyrirsvarsmanna stjórnsýslunnar fara fram á þeim grundvelli að lögum samkvæmt er það hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Umboðsmaður er í störfum sínum óháður fyrirmælum frá öðrum, þar með töldu Alþingi.
2. Óski fyrirsvarsmaður stjórnvalds eftir að ræða við umboðsmann Alþingis í tilefni af máli sem umboðsmaður hefur til meðferðar eða hefur lokið skal meginreglan vera sú að slíkar umræður fari fram á fundi. Umboðsmaður og fyrirsvarsmaður stjórnvalds ákveða hvor af sinni hálfu hverjir skuli sitja fundinn. Umboðsmaður leitast við að verða við óskum um slíka fundi eins fljótt og kostur er hverju sinni.
3. Telji fyrirsvarsmaður stjórnvalds og/eða umboðsmaður þörf á að ræða niðurstöðu álits eða mál sem umboðsmaður hefur til meðferðar í símtali getur hvor aðili um sig ákveðið, þar með talið í símtalinu, að í stað símtals skuli málið rætt á fundi.
4. Ef fyrirsvarsmaður stjórnvalds óskar eftir að koma á framfæri við umboðsmann Alþingis athugasemdum um störf hans er það ósk umboðsmanns að þær séu sendar honum skriflega.
5. Á fundum sem umboðsmaður Alþingis heldur með fyrirsvarsmönnum stjórnvalda skal færð fundargerð þar sem skráð er tilefni fundar, hverjir sitji hann og hvert sé umræðuefni hans.
6. Samtöl og fundir umboðsmanns Alþingis og fyrirsvarsmanna stjórnvalda fara fram vegna starfs umboðsmanns og eru sem slíkir ekki haldnir í trúnaði. Telji fyrirsvarsmaður stjórnvalds nauðsynlegt að greina umboðsmanni frá einhverju sem stjórnvald óskar eftir að trúnaður gildi um skal almennt setja slíka ósk fram skriflega og tilgreina ástæður.
7.0. Verklag við ráðningu opinberra starfsmanna.
Hér á landi líkt og í nágrannalöndum okkar hefur tíðkast að fjalla um réttarsamband hins opinbera við starfsmenn sína ekki aðeins með hliðsjón af reglum vinnuréttar heldur einnig í ljósi stjórnsýslureglna. Í samræmi við þessa afstöðu var við setningu stjórnsýslulaga gengið út frá því að gildissvið þeirra laga ætti að ná til ákvarðana um stofnun og slit á vinnusambandi opinberra starfsmanna við vinnuveitendur sína. Þá hefur lengi verið litið svo á að það eigi að vera hlutverk löggjafans að setja ófrávíkjanlegar reglur um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisvaldsins.
Leiða má getum að því að ástæðu þessa megi rekja til sérstöðu opinberra aðila sem vinnuveitenda. Meginmarkmiðið með starfsemi framkvæmdavaldsins er ekki að vinna að fjárhagslegum ávinningi eða koma til móts við persónulega hagsmuni þeirra sem sitja við stjórnvölinn hverju sinni. Slíkri starfsemi er fyrst og fremst ætlað að miða að almannahag á grundvelli þeirra pólitísku áherslna sem birtast í löggjöf hverju sinni. Þessi atriði setja allri starfsemi stjórnvalda ákveðnar skorður. Í samræmi við þetta verður að álíta að ýmsar ákvarðanir sem snerta innri starfsemi hins opinbera, svo sem ráðning starfsmanna til ríkis og sveitarfélaga, eigi einungis að taka með hliðsjón af markmiðum um hagkvæman og skilvirkan rekstur hins opinbera, réttaröryggi og góða þjónustu við almenning. Settar reglur, sem miða meðal annars að auknu gagnsæi þegar slíkar ákvarðanir eru teknar, draga úr þeirri hættu að stjórnendur misbeiti valdi sínu að þessu leyti og vinni með því gegn hagsmunum almennings. Á hinn bóginn hlýtur ávallt að þurfa að gæta þess að reglur af þessu tagi sníði ekki starfsemi hins opinbera of þröngan stakk.
Af yfirlitum yfir skráð mál hjá umboðsmanni Alþingis undanfarin ár sést glögglega að ágreiningsmál um ráðningu opinberra starfsmanna eru alla jafna nokkuð stór málaflokkur. Á þeim rúmu 16 árum sem embætti umboðsmanns hefur verið við lýði hefur umboðsmaður fjallað um fjölmörg mál þar sem reynir á þær skráðu og óskráðu lagareglur sem í gildi eru um ráðningu opinberra starfsmanna og þau sjónarmið sem stjórnvöld verða að hafa að leiðarljósi við úrlausn þessa vandasama verkefnis.
Þegar stjórnvöld standa frammi fyrir því að ráða einstakling til starfa hjá hinu opinbera ræður sú grundvallarregla stjórnsýsluréttar að velja skuli hæfasta umsækjandann að verulegu leyti ferðinni hvað varðar afmörkun á því verklagi og þeim starfsháttum sem stjórnvöldum er skylt að viðhafa í ráðningarferlinu. Í áliti mínu í máli nr. 3616/2002, sem birt er í heild sinni í þessari skýrslu, sjá bls. 115, og varðaði ráðningu í starf dagskrárstjóra hjá Ríkisútvarpinu, fór ég almennum orðum um það verklag sem stjórnvöld verða að gildandi lögum að viðhafa við ráðningu í opinber störf en þar sagði ég:
„Þegar stjórnvald ákveður að ráða mann til starfa hjá hinu opinbera ber því að haga ráðningarferlinu með þeim hætti að fullnægt sé þeim kröfum sem koma fram í lögum nr. 70/1996, [um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins], stjórnsýslulögum og almennum reglum stjórnsýsluréttar. Ber stjórnvöldum almennt í upphafi að auglýsa störf sem falla undir lög nr. 70/1996, sbr. ákvæði 7. gr. laganna. Þá hefur fjármálaráðherra sett reglur á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 þar sem nánar er mælt fyrir um efni slíkra auglýsinga, sbr. reglur nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Þegar umsóknir liggja fyrir þarf almennt að leggja mat á hverja umsókn fyrir sig enda er það meginregla stjórnsýsluréttar að stjórnvaldi beri að velja til starfans þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn. Það stjórnvald sem að lögum veitir tiltekið starf, sbr. 5. gr. laga nr. 70/1996, ber lagalega ábyrgð á því að framkvæmd mats á umsóknum sé með þeim hætti að jafnræðis sé gætt á milli umsækjenda, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, og að nægjanlegar upplýsingar liggi fyrir í hverju tilviki þannig að unnt sé að meta starfshæfni hvers umsækjanda fyrir sig, sbr. ákvæði 10. gr. sömu laga. Í ráðningarferlinu ber veitingarvaldshafa einnig að gæta að því að samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga er umsækjendum tryggður réttur til að koma að andmælum sínum ef aflað er frekari gagna en fram koma í umsókn viðkomandi og fylgigögnum með henni ef slíkar upplýsingar hafa verulega þýðingu fyrir mat á hæfni hans og eru honum í óhag. Sé slíkra upplýsinga aflað munnlega er gert ráð fyrir því í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 að stjórnvaldi beri að skrá slíkar upplýsingar enda á aðili máls að jafnaði rétt á grundvelli 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga til aðgangs að slíkum upplýsingum. Þegar veitingarvaldshafi hefur lagt mat á öll fyrirliggjandi gögn um umsækjendur og tekið ákvörðun um hvern hann ræður í starfið er honum skylt, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, að tilkynna öllum umsækjendum um niðurstöðu sína og veita þeim sem hafnað er um starf þær leiðbeiningar sem fram koma í 2. mgr. 20. gr. sömu laga. Þá er veitingarvaldshafa skylt að veita umsækjanda sem ekki fær starf skriflegan rökstuðning sé eftir því leitað, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga.“
Eins og fram kemur í ofangreindri tilvitnun verður verklag við ráðningu í opinber störf að taka mið af grundvallarreglunni um að velja skuli hæfasta umsækjandann og jafnframt að stuðla að því að réttaröryggi þeirra sem um slík störf sækja sé tryggt. Það leiðir af þeim grundvallarreglum sem gilda um ráðningar í opinber störf að ráðningarferlið verður að vera málefnalegt, gagnsætt og sanngjarnt. Löggjöfin gerir t.d. ráð fyrir því sem meginreglu að opinber störf skuli auglýst. Þessi meginregla hefur tvíþættan tilgang. Annars vegar byggist hún á jafnræðissjónarmiðum þar sem mikilvægt er talið að allir þeir sem áhuga hafa skuli eiga jafna möguleika á að sækja um störf í þjónustu ríkisins. Hins vegar stuðlar hún að því að ríkið eigi fremur kost á því að geta valið úr færum og hæfum umsækjendum um störf í þágu þeirra opinberu hagsmuna sem viðkomandi starfsemi er að lögum ætlað að tryggja. Má álykta af þessu að löggjafinn hafi gert ráð fyrir að jafnræðis skuli gætt milli umsækjenda um störf og að heildstæður samanburður eigi að fara fram á milli framkominna umsókna nema að lög heimili frávik frá því að starfið sé auglýst opinberlega. Í ljósi þessa hef ég í störfum mínum lagt á það áherslu að nauðsynlegt sé að vel sé vandað til undirbúnings ákvörðunar í málum sem þessum einkum við afmörkun á þeim málefnalegu sjónarmiðum sem veitingarvaldshafi hyggst leggja til grundvallar og gagnaöflun í því sambandi. Á þetta ekki síst við þegar fyrir liggur að við ráðningu í opinbert starf kunni að reyna á lagareglur um forgang til starfs á grundvelli kynferðis eða fötlunar. Bendi ég hér á eftirfarandi sjónarmið sem fram komu í áðurnefndu áliti mínu í máli nr. 3490/2002 um ráðningu í starf sýslumanns, sjá bls. 106 í þessari skýrslu:
„Almennt hefur ekki verið farin sú leið í löggjöf hér á landi að afmarka með tæmandi hætti þau sjónarmið sem stjórnvald verður að byggja á við veitingu opinbers starfs. Með tilliti til lagalegra krafna um réttaröryggi umsækjenda um opinbert starf er það því grundvallarforsenda fyrir eðlilegri framvindu slíks máls að tekin sé í upphafi ákvörðun um það hvaða málefnalegu sjónarmið eigi að ráða för við meðferð þess, t.d. við upplýsinga- og gagnaöflun þannig að fullnægjandi grundvöllur sé lagður undir mat veitingarvaldshafa um val umsækjanda í viðkomandi starf. Þá tek ég fram að eðli mála um veitingu opinbers starfs er með þeim hætti að almennt þarf að velja á milli tveggja eða fleiri umsækjenda og verður því að fara fram samanburður á milli þeirra. Lög gera í ýmsum tilvikum ráð fyrir því að stjórnvaldi sé eftir atvikum skylt að horfa sérstaklega til tiltekinna umsækjenda t.d. á grundvelli kynferðis, sbr. lög nr. 96/2000, og fötlunar, sbr. 32. gr. laga nr. 59/1992, um málefni fatlaðra, og veita þeim jafnvel forgang við veitingu starfs ef aðstæður eru með þeim hætti að tveir eða fleiri umsækjendur teljast jafnhæfir og annar eða einn þeirra fellur undir slíka lagareglu. Þessi aðstaða að lögum leggur þannig þá skyldu á herðar þeim sem veita opinbert starf að vel sé vandað til þess verks að meta umsækjendur innbyrðis og að það sé gert með málefnalegum og gagnsæjum hætti. Liður í því gagnsæi er einnig að stjórnvöld geti framvísað gögnum um undirbúning að ákvarðanatöku um veitingu á starfi til þeirra aðila sem að lögum eiga að hafa með höndum eftirlit eða endurskoðun slíkra ákvarðana, sbr. t.d. kærunefnd jafnréttismála, dómstólar og umboðsmaður Alþingis.“
Ég hef orðið þess var í störfum mínum að stjórnvöld geri á stundum ekki fullnægjandi reka að því að innleiða nauðsynlegar breytingar á verklagi og starfsháttum við ráðningar í opinber störf í kjölfar þess að slík ákvörðun hefur sætt gagnrýni hjá umboðsmanni Alþingis eða dómstólum. Svo virðist sem stjórnvöld láti oftsinnis hjá líða að greina með fullnægjandi hætti þann annmarka í ráðningarferlinu sem gagnrýni eftirlitsaðila leiðir í ljós svo því sé kleift að standa betur að málum þegar næst kemur að því að taka samskonar ákvörðun. Á þetta jafnvel við þótt stjórnvöld hafi lýst því opinberlega yfir í kjölfar niðurstöðu umboðsmanns eða dómstóls að gerðar verði ráðstafanir til þess að bæta þarna úr. Það er vandasamt að fullyrða nokkuð um ástæður þessa en ljóst er að fjöldi verkefna í stjórnsýslunni og eftir atvikum skortur á viðunandi þekkingu starfsmanna á þeim lagareglum og sjónarmiðum sem hér eiga við hljóta að vega þar þungt. Ég tel hins vegar rétt á þessum vettvangi að leggja áherslu á mikilvægi þess fyrir stjórnsýsluna að þessi málaflokkur sé tekinn föstum tökum og að leitað verði leiða til að tryggja að vandað sé til verka eins og kostur er þegar ráðið er í opinber störf. Ófullnægjandi vinnubrögð í þessu efni kunna einnig að hafa þau áhrif að áhugasamir einstaklingar láti vera að sækjast eftir störfum hjá hinu opinbera og þar með er teflt í hættu þeim markmiðum sem þessum reglum er ætlað að stuðla að.

8.
Starfssvið umboðsmanns Alþingis og starf dómstóla.

Til umboðsmanns Alþingis leita öðru hvoru aðilar sem telja tilefni til að kvarta yfir starfsháttum dómstóla. Erindi þessi hafa m.a. lotið að niðurstöðum dómsmála, í einstaka tilvikum, einkum á fyrstu starfsárum umboðsmanns, að drætti á afgreiðslu mála, vali á einstaklingum við dómkvaðningu matsmanna og sem skiptastjóra þrotabúa og ákvörðunum á sviði starfsmannamála, svo sem ráðningu starfsmanna.
Í b-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, segir að starfssvið umboðsmanns taki ekki til starfa dómstóla. Sambærilegt ákvæði var ekki í áðurgildandi lögum um umboðsmann Alþingis nr. 13/1987 en af þeim lögum var ljóst að umboðsmanni var hins vegar ekki ætlað að fjalla um niðurstöður dóma eða meðferð mála fyrir dómstólum. Var þetta áréttað í 4. tölul. 3. gr. starfsreglna umboðsmanns nr. 82/1988 sem Alþingi setti þar sem tekið var fram að starfssvið umboðsmanns næði ekki til „dómsathafna“. Þarna var því skýrlega kveðið á um að það félli ekki undir umboðsmann að fjalla um þau verkefni dómstóla sem skilgreind voru sem dómsathafnir. Öðru máli gegndi hins vegar um stjórnsýslu dómstólanna enda var hún á þessum tíma að miklu leyti verkefni dóms- og kirkjumálaráðuneytisins eða laut eftirliti þess. Ákvarðanir og afskipti ráðuneytisins af þessum málum gátu því orðið tilefni umfjöllunar umboðsmanns. Um eiginlegar dómsathafnir á lægra dómstigi gildir hins vegar að þær geta almennt komið til endurskoðunar hjá æðra dómi. Við endurskoðun laga um umboðsmann Alþingis árið 1997 var eins og áður sagði tekið upp í 3. mgr. 3. gr. laganna umrætt orðalag um að starfssvið umboðsmanns tæki ekki til „starfa dómstóla“. Var þetta skýrt svo í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 85/1997:
„Í b-lið 3. mgr. er tekið fram að starfssvið umboðsmanns taki ekki til starfa dómstóla. Umboðsmaður getur því ekki tekið niðurstöður dóms til endurskoðunar og ekki heldur skipt sér af því hvernig dómstólar haga meðferð mála. Ákvæðið tekur eingöngu til starfa þeirra dómara sem fara með dómsvald í skilningi 2. gr. stjórnarskrárinnar og fjallað er nánar um í V. kafla stjórnarskrárinnar.“
Þegar tilvitnað ákvæði laga nr. 85/1997 var lögfest höfðu ekki orðið þær breytingar á stjórnsýslu dómstólanna sem leiddu af lögum nr. 15/1998, um dómstóla, og þar með tilkomu dómstólaráðs. Við þær breytingar voru ýmis stjórnsýsluverkefni sem áður höfðu verið viðfangsefni dóms- og kirkjumálaráðuneytisins flutt til dómstólaráðs og dómstjóra héraðsdómstólanna.
Eitt þeirra mála sem ég fjallaði um á árinu 2003 og greint er frá í kafla 19.3, mál nr. 3796/2003, varð mér sérstakt tilefni til að beina sjónum mínum að því hvernig afmarka beri starfssvið umboðsmanns Alþingis á grundvelli ákvæðis b-liðar 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997. Í máli þessu barst mér kvörtun frá einstaklingi sem hafði sótt um starf í afgreiðslu héraðsdómstóls og taldi að sú ákvörðun dómstjóra að ráða annan úr hópi umsækjenda hefði brotið í bága við ákvæði 32. gr. laga um málefni fatlaðra nr. 59/1992. Í því ákvæði er kveðið á um að fatlaðir skuli eiga forgang að atvinnu hjá ríki og sveitarfélagi ef hæfni þeirra til starfsins er meiri eða jöfn hæfni annarra sem um starfið sækja. Ég ákvað af þessu tilefni að senda dómstólaráði bréf, dags. 5. júní 2003. Í bréfinu rakti ég ofangreint ákvæði b-liðar 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 og forsögu ákvæðisins eins og hún birtist í lögskýringargögnum. Ég vakti athygli á því að sá munur er á orðalagi athugasemda við a- og b-liði 3. mgr. að um a-liðinn, þar sem tekið er fram að starfssvið umboðsmanns taki ekki til starfa Alþingis og stofnana þess, sbr. þó 11. gr., er beinlínis tekið fram að utan starfssviðs umboðsmanns falli störf Alþingis „og stjórnsýsla í þágu Alþingis sem háð er eftirliti þingforseta samkvæmt lögum um þingsköp Alþingis“. Þá rakti ég þær breytingar sem urðu með lögum nr. 15/1998 á fyrirkomulagi almennrar stjórnsýslu héraðsdómstólanna, m.a. með tilkomu dómstólaráðs. Þá sagði svo í bréfi mínu til ráðsins:
„[...] Með tilliti til þess hlutverks sem umboðsmanni Alþingis er fengið við að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins tel ég að almennt sé rétt að túlka þröngt undantekningar frá því að borgararnir geti borið ákvarðanir og athafnir sem eru liður í stjórnsýslu hins opinbera undir umboðsmann Alþingis. Af lögskýringargögnum verður ráðið að afstaða löggjafans er skýr að því er lýtur að stjórnsýslu í þágu Alþingis enda tekið fram að hún sé háð eftirliti forseta Alþingis. Lögskýringargögn eru hins vegar ekki jafn skýr um það hvað felist í því orðalagi að starfssvið umboðsmanns taki ekki til „starfa dómstóla“. Athugasemdir þar gætu verið til marks um að undantekningin frá starfssviði umboðsmanns hafi eingöngu átt að taka til hinna eiginlegu dómstarfa og beitingu dómsvalds, og þá þau viðfangsefni héraðsdómara sem geta eftir atvikum komið til endurskoðunar hjá æðra dómi. Ég bendi þar jafnframt á þá afmörkun sem fram kemur í c-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997. Þá tel ég einnig ástæðu til að varpa fram þeirri spurningu af hvaða ástæðu hin almenna stjórnsýsla dómstólanna sem er hliðstæð annarri stjórnsýslu ríkisins og fer að meginstefnu til fram á sama lagagrundvelli eigi með tilliti til hagsmuna borgaranna að vera undanskilin eftirliti umboðsmanns Alþingis.
Með tilliti til þess sem rakið hefur verið hér að framan og með hliðsjón af hlutverki dómstólaráðs, sbr. meðal annars 7. tl. 14. gr. laga nr. 15/1998, hef ég ákveðið að leita eftir viðhorfi dómstólaráðs til þess hvort ákvörðun dómstjóra héraðsdóms um ráðningu í starf af því tagi sem áðurnefnd kvörtun fjallar um falli undir starfssvið umboðsmanns Alþingis. Þetta geri ég áður en ég tek frekari ákvarðanir um athugun mína á kvörtuninni. Jafnframt óska ég eftir að dómstólaráð lýsi viðhorfi sínu til þess, með hliðsjón af þeirri meginreglu sem fram kemur í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, hvort einstaklingur sem borið hefur fram kvörtunina við mig geti í tilefni af ákvörðun dómstjóra sem fellur undir almenna stjórnsýslu viðkomandi dómstóls skotið málinu til dómstólaráðs.“
Svar dómstólaráðs barst mér í bréfi, dags. 19. ágúst 2003. Þar kemur fram sú afstaða að það sé eðlilegur skilningur á orðalaginu „starfa dómstóla“ í b-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 að „átt sé við alla starfsemi dómstóla hvort sem um eiginleg dómstörf er að ræða eða verkefni sem tilheyra stjórnsýslu dómstólanna. Hafi ætlun löggjafans verið sú að takmarka ákvæðið við eiginleg dómstörf eða beitingu dómsvalds hefði verið nærtækast að velja orðalag sem vísar beinlínis til dómstarfa svo sem dómsathafnir eða störf dómara“. Þá er rakið í svarbréfi dómstólaráðs til mín að lög nr. 15/1998, um dómstóla, hafi að „geyma ákvæði sem eiga að tryggja rétt þeirra sem telja að réttur hafi verið á sér brotinn í stjórnsýslu héraðsdómstólanna. [Megi] þar sérstaklega nefna að samkvæmt 4. mgr. 16. gr. [hafi] Dómstólaráð ... agavald gagnvart dómstjórum en af því ákvæði [leiði] að borgararnir [geti] beint kvörtunum um stjórnsýslu héraðsdómstólanna til ráðsins. Þá [megi] einnig nefna að borgararnir [geti] skotið kvörtunum vegna starfa dómara til nefndar um dómarastörf, sbr. IV. kafla dómstólalaga, sérstaklega 27. gr. Loks [standi] borgurunum sú leið opin að höfða dómsmál ef þeir telja að réttur hafi verið á þeim brotinn“. Í lok bréfs dómstólaráðs segir svo:
„Dómstólaráð telur það grundvallaratriði að umboðsmaður Alþingis er ekki hluti af dómsvaldinu og hlutverk hans fyrst og fremst að hafa eftirlit með framkvæmdarvaldinu. Löggjafinn hefur talið mikilvægt að dómsvaldið fari sjálft með yfirstjórn stjórnsýslu sinnar og sé ekki háð eftirlitshlutverki annarra. Þessa löggjafarvilja sér stað bæði í dómstólalögum og 3. gr. laga um umboðsmann Alþingis.“
Sú breyting sem gerð var á stöðu dómstóla og stjórnsýslu þeirra árið 1998 var liður í því að treysta sjálfstæði þeirra gagnvart öðrum handhöfum ríkisvaldsins. Það er hlutverk umboðsmanns Alþingis að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Starfsemi framkvæmdarvaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar, er því sá þáttur ríkisvaldsins sem eftirliti umboðsmanns Alþingis er ætlað að taka til.
Spyrja má hvort það sé eðlilegt út frá sjónarmiðum um réttaröryggi borgaranna að hægt sé að leita til umboðsmanns Alþingis í tilefni af ákvörðun um ráðningu eða skipun af hálfu dóms- og kirkjumálaráðherra í opinber störf, þ.á m. í embætti héraðs- og hæstaréttardómara, en ekki vegna ráðningar skrifstofumanns eða annarra starfsmanna héraðsdómstóls sem dómstjóri tekur ákvörðun um. Í báðum tilvikum getur reynt á sömu lög og reglur, þ.m.t. grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins og ákvæði stjórnsýslulaga. Sama getur eftir atvikum átt við aðrar ákvarðanir og athafnir dómstjóra og einstakra dómara sem teknar eru sem liður í almennri stjórnsýslu dómstóla og lúta ekki hinum einstöku réttarfarsreglum. Ástæða þess að ég vek máls á þessu viðfangsefni er að nokkur réttaróvissa ríkir að mínu áliti um hvort ákvarðanir sem teknar eru í almennri stjórnsýslu dómstólanna hér á landi falli undir starfssvið umboðsmanns Alþingis, m.a. að teknu tilliti til lögskýringargagna að baki lögum nr. 85/1997. Ég tel það óheppilegt að lögbundin afmörkun á starfssviði umboðsmanns sé að þessu leyti ekki eins skýr og kostur er. Ég tel því nauðsynlegt að leitað verði eftir atvikum leiða á vettvangi Alþingis til að taka af vafa um hvort ákvarðanir sem teknar eru í almennri stjórnsýslu dómstóla eigi að falla undir starfssvið umboðsmanns.

9.
Erlent samstarf og fundir.

Frá stofnun embættis umboðsmanns Alþingis á árinu 1988 hafa umboðsmaðurinn og starfsmenn hans tekið nokkurn þátt í fjölþjóðlegu samstarfi umboðsmanna þjóðþinga og annarra slíkra umboðsmanna sem eru óháðir stjórnvöldum. Þá hefur umboðsmaður reglulega tekið á móti erlendum gestum til fundar á skrifstofu sinni auk þess að halda reglulega fundi með starfsmönnum stjórnvalda hér á landi um einstök mál eða almenn atriði.
Dagana 7.—8. apríl 2003 sótti ég 4. ráðstefnu umboðsmanna þjóðþinga í aðildarlöndum Evrópusambandsins í Aþenu, en í kjölfar aðildar Íslands og Noregs að Schengensamstarfinu bauð umboðsmaður Evrópuþingsins umboðsmönnum þinganna í þessum löndum að taka þátt í því samstarfi.
Dagana 4.–5. september 2003 var haldinn fundur umboðsmanna á Norðurlöndum í Helsinki. Sóttum við, ég og Trausti Fannar Valsson, fundinn.
Dagana 3.—5. nóvember 2003 var haldinn í Osló 8. vinnufundur (Round Table) umboðsmanna Evrópulanda á vegum Evrópuráðsins. Sóttum við, ég og Róbert R. Spanó, fundinn. Í framhaldi af þessum fundi vorum við einnig viðstaddir opinn fund umboðsmanns danska Þjóðþingsins með þeirri þingnefnd (Retsudvalget) sem fjallar um skýrslu umboðsmanns og málefni embættisins. Sú nýbreytni var tekin upp á árinu 2002 að umboðsmaður hitti nefndina á opnum fundi einu sinni á ári þar sem umboðsmaður kynnir ársskýrslu sína og nefndarmenn geta beint fyrirspurnum til umboðsmanns. Fundurinn er opinn almenningi og fjölmiðlum en þeir sem vilja vera viðstaddir þurfa að skrá sig fyrirfram.
Dagana 13.—14. nóvember 2003 var haldin ráðstefna í Strassborg á vegum nefndar Evrópuráðsins um aðgerðir gegn kynþáttamisrétti og fordómum (ECRI). Fundinn sótti Kjartan Bjarni Björgvinsson.
Dagana 1.—2. desember 2003 var haldinn í Strassborg vinnufundur samráðsvettvangs (Liaison-Network) umboðsmanna þjóðþinga í aðildarlöndum Evrópusambandsins, EES-samningsins og umboðsmanns Evrópuþingsins. Róbert R. Spanó hefur verið fulltrúi minn á þessum vettvangi.
Hliðstæð löggjöf um störf og starfshætti umboðsmanna þjóðþinganna í Danmörku, Noregi og á Íslandi varð til þess að umboðsmenn þessara vestnorrænu þinga hafa frá árinu 1989 átt með sér samstarf. Síðar hafa umboðsmenn þinganna á Grænlandi og í Færeyjum bæst í hópinn. Umboðsmennirnir hafa að jafnaði haldið einn eða tvo fundi árlega þar sem meðal annars er rætt um einstök álitaefni sem þeir hafa til úrlausnar ásamt því að skipst er á upplýsingum um starfsemi embætta þeirra. Ég sótti tvo slíka fundi á árinu 2003 en þeir voru haldnir í Þórshöfn dagana 7.—9. maí og í Kaupmannahöfn dagana 4.—5. desember.
Á árinu 2003 átti ég sem fyrr fjölmarga fundi með fyrirsvarsmönnum opinberra stofnana og nefnda um einstök mál sem til umfjöllunar voru hjá mér eða vegna almennra atriða í stjórnsýsluframkvæmd viðkomandi stjórnvalds.