1.
Skrifstofa umboðsmanns Alþingis að Lágmúla 6, var á árinu opin almenningi frá kl. 9.00 til 15.00 frá mánudegi til föstudags. Auk mín voru starfsmenn fjórir, Páll Hreinsson, sérstakur aðstoðarmaður umboðsmanns, Katrín Jónasdóttir, skrifstofustjóri, Þórhallur Vilhjálmsson, lögfræðingur, og Margrét Vala Kristjánsdóttir, lögfræðingur. Páll Hreinsson var í námsleyfi frá 1. október 1996, og frá 14. október 1996 var Halldór Jónsson, lögfræðingur, ráðinn tímabundið til starfa. Sem fyrr naut ég aðstoðar nokkurra manna vegna einstakra viðfangsefna. Ég ákvað að víkja sæti í einu máli og skipaði forseti Alþingis Tryggva Gunnarsson, hæstaréttarlögmann, til að fara með málið, sbr. 14. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis.
2.
Á árinu 1996 voru skráð 334 ný mál. Á árinu tók ég fjögur mál upp að eigin frumkvæði. Skráð mál á grundvelli kvartana, sem bornar voru fram, voru 330. Tekið skal fram, að mál er því aðeins skráð að skriflegt erindi hafi borist, oftast í formi skriflegrar kvörtunar, eða að umboðsmaður taki mál upp að eigin frumkvæði. Einnig er algengt að menn hringi eða komi á skrifstofu umboðsmanns og beri upp mál sín og leiti upplýsinga. Er þá oftast greitt úr málum með skýringum eða með því að koma þeim í réttan farveg innan stjórnsýslunnar, án þess að til skráningar komi. Þessi þáttur í starfi umboðsmanns er tímafrekur eins og áður.
3.
Í störfum mínum verð ég þess enn oft var, að stjórnvöld afgreiði eigi þau erindi, sem þeim berast svo fljótt sem verða má í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég varð fljótlega var dæma um óviðunandi tafir í þessu tilliti, eftir að ég hóf störf árið 1988 (sbr. SUA 1989:6 og 89), og fjöldi þeirra, sem til mín leita gagngert af þessum sökum á hverju ári, ber vitni um, að sum stjórnvöld hafa ekki enn samræmt starfshætti sína nægilega þeim kröfum, sem stjórnsýslulög gera til þeirra að þessu leyti.
Tala þeirra, sem báru fram formlega kvörtun yfir töfum á afgreiðslu mála, var á síðastliðnu ári 57. Er þeim, sem til mín leita af þessum sökum, liðsinnt eftir því sem tilefni er til hverju sinni við eftirrekstur erinda sinna með fyrirspurnum um, hvað afgreiðslu þeirra líði. Eru þær jafnan ítrekaðar við viðkomandi stjórnvald, uns svör hafa fengist. Höfðu þannig 55 fengið úrlausn sinna mála í lok ársins. Ég legg hins vegar áherslu á, að slík mál sæta ekki efnislegri athugun af minni hálfu, nema hlutaðeigandi leiti til mín síðar sérstaklega í því skyni.
Þá er enn einnig nokkur misbrestur á því, að tilmælum mínum um upplýsingar og skýringar sé sinnt af stjórnvöldum innan þeirra tímamarka, sem ætla verður að undirbúningur þeirra krefjist, en það hefur að sjálfsögðu í för með sér, að niðurstaða af athugun mála við embætti mitt dregst. Slíkur dráttur á svörum stjórnvalda við erindum mínum getur þó ekki talist almennur lengur, heldur er bundinn við ákveðin stjórnvöld, stundum tímabundið vegna breytinga á starfsmannaskipan. Hefur reyndar orðið mikil bragarbót á verklagi margra stjórnvalda í þessu efni.
Dráttur á því, að ráðuneyti sinntu tilmælum um að veita mér skýringar og upplýsingar vegna mála, sem ég hafði til meðferðar, urðu mér tilefni til að taka til athugunar að eigin frumkvæði, hvort ráðuneyti fylgdu almennt einhverjum reglum um afgreiðslu erinda snemma árs 1989. Í ljós kom, að svo var yfirleitt ekki, enda þótt flest teldu þau sig afgreiða erindi svo fljótt sem verða mætti. Í niðurstöðu álits míns í tilefni af þessari athugun hvatti ég til þess, að ráðuneyti jafnt sem önnur stjórnvöld mótuðu sér reglur um svör við erindum frá þeim, sem til þeirra leita, og setti ég fram ákveðin sjónarmið til að byggja þær á. Þetta er að því leyti brýnna nú en áður að málsmeðferð stjórnvalda er nú vörðuð almennum reglum í lögum, þ.e. í stjórnsýslulögum nr. 37/1993, þ.ám. svokallaðri málshraðareglu í 9. gr. þeirra laga.
Málshraðaregla stjórnsýslulaga felur í sér, að stjórnvöldum ber að taka ákvarðanir í málum, svo fljótt sem verða má. Á stjórnvöldum hvílir þannig skylda til að afgreiða mál án ástæðulausra tafa. Jafnframt er vert að hafa í huga, að málshraðareglan er, eins og fleiri reglur stjórnsýslulaganna, byggð á óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttarins og er því víðtækari en gildissvið laganna segir til um. Af því leiðir, að stjórnvöldum ber almennt að svara öllum erindum, sem þeim berast, án ástæðulausra tafa. Mikilvægt er að málshraðareglan sé virt, þareð óhóflegar tafir á meðferð og afgreiðslu máls geta valdið aðila réttarspjöllum.
Þegar hvatt er til að málshraðareglan sé virt, er mikilvægt að halda því jafnframt til haga, að í því felst ekki að hraði í málsmeðferð stjórnvalda eigi að vera á kostnað réttaröryggis eða koma niður á rannsókn máls og nægilega vönduðum undirbúningi að úrlausn þess. Sá er heldur ekki tilgangur málshraðareglunnar, heldur þjónar hún í raun betur en nokkur önnur regla stjórnsýslulaganna sjónarmiðum um skilvirkni og réttaröryggi í stjórnsýslunni.
Gildissvið stjórnsýslulaga nær til allrar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og gerir ákveðnar lágmarkskröfur til hennar. Það leiðir af þessu eðli laganna og því hve viðfangsefni stjórnsýslunnar geta verið margbrotin og margvísleg, að tími til afgreiðslu mála verður vart markaður með skýrari hætti eða bundinn ákveðnu hámarki í dögum talið í almennum lögum. Hins vegar er ekki útilokað að afgreiðslutíma megi ákveða með nákvæmari hætti á nánar afmörkuðum sviðum, svo sem dæmi eru um í lögum.
Ein forsenda þess, að almennri málshraðareglu stjórnsýslulaga sé nægilega gætt er, að skipulega sé á málum haldið við alla meðferð þeirra. Almenn málshraðaregla stjórnsýslulaga gerir þannig kröfu til virkrar stjórnunar af hálfu forstöðumanna og annarra stjórnenda hjá stofnunum hins opinbera. Þurfa þeir að hafa yfir úrræðum að ráða til að fylgjast með fjölda og umfangi þeirra mála, sem til meðferðar eru á hverjum tíma og þeir bera ábyrgð á. Þannig þurfa þeir að eiga aðgang að upplýsingum um, hvernig meðferð hvers og eins máls miðar hjá einstökum starfsmönnum. Sá búnaður, sem notaður er, gerir oft kleift að fá fram skrá yfir þau mál, sem tekið hafa lengri tíma í afgreiðslu en stjórnvöld hafa sjálf sett sér við afgreiðslu einstakra málaflokka. Slíkur búnaður og eftirlitskerfi eru nauðsynlegur þáttur í stjórnsýslu nú á tímum.
Á síðastliðnu ári voru með upplýsingalögum nr. 50/1996 settar almennar reglur um aðgang almennings að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Ein forsenda þess, að þau lög nái markmiðum sínum, er að skipulega sé staðið að skráningu og geymslu þeirra gagna, sem eru í vörslu stjórnvalda. Af þeim sökum er í 1. mgr. 22. gr. laganna mælt svo fyrir, að stjórnvöldum sé skylt að skrá mál, sem koma til meðferðar hjá þeim, á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn með aðgengilegum hætti. Í þessu skyni er forsætisráðherra heimilað í 2. mgr. sömu greinar að mæla fyrir í reglugerð, hvernig skjalavörslu skuli hagað í stjórnsýslu ríkisins, þar með talið hvers konar tölvubúnað skuli nota. Sama skylda hvílir á sveitarstjórnum til að setja reglur um skjalastjórn stofnana sinna og haga henni með þeim hætti að hún svari þeim lágmarkskröfum, sem upplýsingalög gera og heyra til vönduðum stjórnsýsluháttum.
Ég tel einsýnt, að setning ofangreindra reglna ásamt þeim framförum, sem orðið hafa í upplýsingamiðlun og hugbúnaðartækni, geti einnig þjónað markmiðum málshraðareglunnar og þeim vinnubrögðum, sem sú regla gerir kröfu til að stjórnvöld tileinki sér, og geti hraðað þeirri þróun, sem lýst hefir verið hér að framan og brýnt er að verði fyrr en síðar.
4.
Vegna fyrirhugaðrar stofnunar embættis umboðsmanns eistneska þjóðþingsins var leitað til íslenskra stjórnvalda um aðstoð við undirbúning að því verki. Að tilmælum utanríkisráðherra fór ég ásamt aðstoðarmanni mínum, Páli Hreinssyni, til Eistlands hinn 21. apríl 1997 og ræddum við bæði við dómsmálaráðherra og ýmsa starfsmenn dómsmálaráðuneytisins og utanríkisráðuneytisins. Einnig áttum við fundi með starfsmönnum embættis kanslara og ýmsum þingmönnum, þar á meðal formanni stjórnarskrárnefndar og formanni utanríkismálanefndar eistneska þjóðþingsins, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis svo og sambærilegra stofnana í Evrópu. Í viðræðum okkar gerðum við grein fyrir þeim tilbrigðum af embættum umboðsmanna þjóðþinga, sem finna má í Evrópu. Í því sambandi gerðum við sérstaka grein fyrir þeim sjónarmiðum, sem embætti íslensku, dönsku og norsku umboðsmannanna eru byggð á. Einnig áréttuðum við, að það væri hlutverk umboðsmanns Alþingis, að gæta mannréttinda og efla þau. Á fundunum var rætt um lögfræðileg og lagatæknileg atriði við stofnun slíks embættis, þ.m.t. hvort nauðsyn bæri til að breyta stjórnarskrá af því tilefni. Í viðræðum við dómsmálaráðherra Eistlands, Hr. Paul Varul, kom fram, að ráðgert væri að ljúka samningu frumvarps laga um umboðsmann eistneska þjóðþingsins seint á þessu ári. Af hálfu eistneskra stjórnvalda var þeirri hugmynd varpað fram, að það gæti orðið þeim til stuðnings, ef embætti umboðsmanns Alþingis gæti tekið við manni til þjálfunar og sent út starfsmann til tímabundinnar aðstoðar, eftir að embætti umboðsmanns hefði verið stofnað í Eistlandi. Fyrir mitt leyti lýsti ég vilja til þess.
5.
Hinn 17. desember 1996 var lagt fram á Alþingi frumvarp til laga um umboðsmann Alþingis, er voru samþykkt og síðan birt sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Hafa þau þannig gengið í gildi, þegar þetta er ritað. Þessi lög eru að því leyti frábrugðin eldri lögum nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að með þeim hefur starfssviði umboðsmanns Alþingis verið breytt. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, tók starfssvið umboðsmanns Alþingis því aðeins til stjórnsýslu sveitarfélaga, að um væri að ræða ákvarðanir, sem skjóta mætti til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins. Með 3. gr. nýsettra laga hefur þessi takmörkun verið felld niður, þannig að undir starfssvið umboðsmanns Alþingis fellur hér eftir einnig sú stjórnsýsla sveitarfélaga, sem ekki fellur undir rétt til málskots til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins. Með 2. mgr. 3. gr. nýsettra laga er einnig gerð sú breyting, að starfssvið umboðsmanns tekur nú einnig til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til þess að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæði þetta leiðir til þess, að nú verður betra samræmi á milli starfssviðs umboðsmanns Alþingis annars vegar og gildissviðs stjórnsýslulaga og upplýsingalaga hins vegar.