Álit

I.

Hinn 29. apríl 2002 leitaði A, fyrir hönd Sjálfseignarfélagsins B, til mín og kvartaði yfir niðurstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um túlkun á skipulagsskrá félagsins sem fram kemur í bréfi þess frá 1. ágúst 2001, en umrædd túlkun er sett fram í framhaldi af bréfi ráðuneytisins, dags. 12. desember 2000, og laut að því hvernig standa ætti að vali fulltrúa af hálfu Samtaka sveitarfélaga í Reykjanesumdæmi (SASÍR) til setu í sjálfseignarfélaginu en samtökin voru lögð niður frá og með 1. janúar 1983. Þá taldi sjálfseignarfélagið að við meðferð málsins hafi ráðuneytið brotið gegn andmælarétti þess.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 27. nóvember 2002.

II.

Í skipulagsskrá fyrir Sjálfseignarfélagið B (hér eftir sjálfseignarfélagið) eru eftirtaldir aðilar tilgreindir sem stofnendur: Reykjavíkurborg, Samtök sveitarfélaga í Reykjanesumdæmi, X, Y, Z og Þ. Þessir aðilar skipa hver um sig tvo menn í félagið til eins árs í senn, sbr. 5. gr. skipulagsskrárinnar, en rekstur félagsins er í höndum stjórnar þess, sem kosin er á aðalfundi félagsins ár hvert. Tilgangur félagsins er samkvæmt 3. gr. skipulagsskrárinnar að efla og auka áhuga almennings á dýrum og dýravernd, en samkvæmt 4. gr. skipulagsskrárinnar hyggst félagið m.a. ná þessum tilgangi sínum með starfrækslu dýraspítala, sem Æ gaf stofnendum þess árið 1974.

Á aðalfundi Samtaka sveitarfélaga í Reykjanesumdæmi (SASÍR) 11. desember 1982 var tekin ákvörðun um að samtökin yrðu lögð niður frá og með 1. janúar 1983. Jafnframt var ákveðið að Samtök sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu (SSH) tækju við hlutverki SASÍR „sem hin eiginlegu landshlutasamtök eftirtalinna sveitarfélaga: Reykjavíkur, Kópavogs, Hafnarfjarðar, Garðabæjar, Seltjarnarness, Mosfellshrepps, Bessastaðahrepps, Kjalarneshrepps og Kjósarhrepps“ eins og fram kemur í bréfi SASÍR til félagsmálaráðuneytisins, dags. 29. desember 1982. Sveitarfélög á Suðurnesjum höfðu sagt sig úr SASÍR árið 1978 og stofnað eigin landshlutasamtök, Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum (SSS). Þegar SASÍR voru lögð niður var ekki tekin afstaða til þess hvað yrði um skuldbindingar samtakanna gagnvart sjálfseignarfélaginu. SASÍR munu hafa tilnefnt fulltrúa í sjálfseignarfélagið í síðasta sinn árið 1982. Ekki munu hafa verið haldnir aðalfundir í sjálfseignarfélaginu um alllangt skeið, eða frá 1984 og allt þar til 7. apríl 1998. Til þess fundar var meðal annarra boðað Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum.

Með bréfi, dags. 11. desember 2000, fóru Samtök sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu þess á leit við dóms- og kirkjumálaráðuneytið að það úrskurðaði að samtökin og/eða Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum hefðu rétt til að tilnefna fulltrúa í stjórn sjálfseignarfélagsins. Í bréfinu segir að upphaflega hafi SASÍR ótvírætt átt aðild að sjálfseignarfélaginu, en eftir að þau samtök voru lögð niður með formlegum hætti árið 1982 hafi SSH og SSS yfirtekið hlutverk þeirra að öllu leyti.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, dags. 12. desember 2000, segir m.a. eftirfarandi:

„Með vísun til bréfs yðar, dags. 11. þ.m. varðandi fulltrúa í stjórn sjálfseignarfélagsins [B] af hálfu Samtaka sveitarfélaga í Reykjanesumdæmi (SASÍR) vill ráðuneytið hér með tjá yður að það telur að fulltrúar þeir sem Samtök sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu og Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum hafa komið sér saman um að taki sæti í stjórn sjálfseignarfélagsins sem fulltrúar fyrir SASÍR séu rétt tilnefndir til setu í stjórn sjálfseignarfélagsins.

Ráðuneytið lítur svo á að sveitarfélög þau sem eru innan framangreindra tveggja samtaka séu enn aðilar að sjálfseignarfélaginu þar sem ekki hafi verið ákveðið við slit á SASÍR hvernig aðild að sjálfseignarfélaginu skuli háttað.“

Afrit af bréfinu var m.a. sent A, þáverandi formanni sjálfseignarfélagsins. Af hálfu sjálfseignarfélagsins skrifaði A dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 15. desember 2000, þar sem fram kemur að á aðalfundi sjálfseignarfélagsins 12. desember 2000 hafi verið lagt fram ljósrit af svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins við erindi Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu frá 11. desember sama ár. Mótmælir formaðurinn áliti ráðuneytisins sem fram komi í framangreindu bréfi. Þá segir hún það ekki rétt að sveitarfélög þau sem nú séu innan Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu og Sambands sveitarfélaga á Suðurnesjum hafi verið innan SASÍR þegar það var lagt niður 1. janúar 1983. Þegar SASÍR hafi verið stofnað hafi það náð yfir Reykjavík, Hafnarfjörð, Kópavog, Keflavík og Gullbringu- og Kjósarsýslu. Árið 1974 hafi Hafnarfjörður sagt sig úr SASÍR og stofnað ásamt fleirum Samtök sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, SSH. Hinn 16. nóvember 1978 hafi öll sveitarfélög sunnan Hafnarfjarðar sagt sig úr SASÍR og stofnað Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum, SSS, hinn 1. janúar 1979. Það hafi því aðeins tvö upprunaleg sveitarfélög verið eftir í SASÍR, þegar það var lagt niður. Þá segir í bréfi formanns sjálfseignarfélagsins:

„Niðurstaða aðalfundarins var sú að í SSS og SSH séu allt önnur sveitarfélög en þau, sem voru í SASÍR þegar það var lagt niður og því eigi SSS og SSH engan rétt á því að tilnefna félagsmenn í [B].“

Hinn 31. júlí 2001 ritaði A, f.h. sjálfseignarfélagsins, á ný bréf til ráðuneytisins þar sem mótmælt var „breytingum“ á skipulagsskrá félagsins sem orðið hefðu með framangreindu bréfi ráðuneytisins, dags. 12. desember 2000. Í bréfinu segir að sjálfseignarfélagið telji að einhliða yfirlýsing ráðuneytisins brjóti gegn stjórnsýslulögum nr. 37/1993, að því er varði upplýsingarétt, andmælarétt og jafnræðisreglu. Stofnendum í sjálfseignarfélaginu hafi aldrei verið send vitneskja um það að ráðuneytið hefði til meðferðar málefni félagsins vegna fyrirspurnar frá SSH um stofnendur sjálfseignarfélagsins. Þá hafi ráðuneytið hvorki gefið stofnendunum kost á að kynna sér þau gögn sem það byggi skoðun sína á né heldur birt þeim ákvörðun sína. Þá segir:

„Það er álit Sjálfseignarfélagsins [B] að framangreind skoðun Dómsmálaráðuneytisins sé ekki úrskurður og hafi enga lagalega þýðingu og sé marklaus með öllu.“

Ráðuneytið ritaði A bréf, dags. 1. ágúst 2001, þar sem fram kemur að ekki beri að líta á bréfið frá 12. desember 2000 sem breytingu á skipulagsskrá félagsins enda geti ráðuneytið staðfest að ekki hafi verið gerð breyting á þeirri skipulagsskrá. Síðan segir m.a. svo í bréfi ráðuneytisins:

„Umrætt bréf var ritað í því skyni að túlka ákvæði skipulagsskrár fyrir sjálfseignarfélagið, þar sem segir að stofnendur félagsins [B] skuli hver skipa tvo menn í félagið til eins árs í senn, sbr. 5. gr. skipulagsskrárinnar. Þar sem samtök sveitarfélaga í Reykjanesumdæmi, sem var einn stofnenda, var lagt niður með formlegum hætti árið 1982, tók ráðuneytið af vafa um það hvort einhverjir teldust hafa rétt til að skipa fulltrúa í félagið í stað þeirra samtaka. Taldi ráðuneytið eðlilegt að þau samtök sem tóku yfir hlutverk þeirra samtaka myndu skipa fulltrúa í félagið.

Ráðuneytið bendir á að umrætt bréf felur ekki í sér úrskurð þess, enda málið ekki þannig vaxið að kveða bæri upp úrskurð um það. Hins vegar felur það í sér skoðun ráðuneytisins, sem fer með yfirstjórn mála um staðfesta sjóði og stofnanir, á því hvernig það telur að túlka beri skipulagsskrána.“

III.

Í tilefni af kvörtuninni ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf 21. maí 2002, sem ég ítrekaði með bréfi, dags. 4. júlí sama ár. Þar óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og veitti mér þær upplýsingar sem það teldi nauðsynlegar af því tilefni. Sérstaklega var þess óskað að ráðuneytið gerði grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli það tók afstöðu til þess hvernig „túlka“ bæri skipulagsskrá sjálfseignarfélagsins B með þeim hætti sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins frá 12. desember 2000, sbr. einnig bréf þess, dags. 1. ágúst 2001, án þess að um væri að ræða aðkomu ráðuneytisins að breytingu á skipulagsskránni, sbr. 6. gr. laga nr. 19/1988, um sjóði og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá. Í annan stað óskaði ég þess að ráðuneytið gerði grein fyrir viðhorfum sínum til þess hvort og þá með hvaða hætti því hefði borið að veita stofnendum félagsins eða stjórn þess ráðrúm til þess að koma að sjónarmiðum sínum áður en ráðuneytið tók afstöðu til málsins. Loks óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði tekið afstöðu til þess hvort og þá með hvaða hætti umrætt sjálfseignarfélag kynni að falla undir lög nr. 33/1999, um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur, sbr. 3. og 4. gr. laganna.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. júlí 2002, segir m.a. að málefni sjálfseignarstofnunarinnar B hafi verið til umfjöllunar í ráðuneytinu í nokkur ár ekki síst vegna ágreinings sem upp hafi komið milli þeirra aðila er standi að baki stofnuninni og tilgreindir séu í 4. gr. skipulagsskrár fyrir hana. Þá segir m.a. í bréfinu:

„Bréf ráðuneytisins, dags. 12. desember 2000, var ritað í tilefni af bréfi framkvæmdastjóra Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, dags. 11. s.m., þar sem óskað var eftir að ráðuneytið „úrskurðaði“ að Samtök sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu (SSH) og/eða Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum (SSS), hefðu rétt til að tilnefna fulltrúa í stjórn Sjálfseignarfélagsins [B], vegna fyrirhugaðs fundar í stjórn stofnunarinnar þann 12. desember 2000. Ástæða beiðninnar tengdist því að Samtök sveitarfélaga í Reykjanesumdæmi (SASÍR), voru ekki lengur starfandi í þeirri mynd sem þau störfuðu er skipulagsskrá fyrir dýraspítalann var staðfest. [...] Að athuguðum gögnum málsins var það mat ráðuneytisins að starfsemi SASÍR hefði annars vegar flust til Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu og hins vegar til Sambands sveitarfélaga á Suðurnesjum. Þessi tvö sveitarfélagasamtök kæmu því í stað SASÍR við tilnefningu í stjórn dýraspítalans, þar sem ekki hefði verið tekin bein afstaða til annars við slit á SASÍR. Þar sem ráðuneytið fer með málefni er heyra undir lög nr. 19/1988 um sjóði og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá, taldi það sig bært til að taka afstöðu til þeirrar fyrirspurnar er kom fram í bréfi SSH til þess, dags. 11. desember 2000. Hefur ráðuneytið ef þess hefur gerst þörf komið að málum staðfestra sjóða eða veitt leiðbeiningar þegar sú staða hefur komið upp að ekki er unnt að koma saman stjórn vegna breyttra aðstæðna frá því skipulagsskrár þeirra voru staðfestar. Að mati ráðuneytisins var í því tilviki sem hér um ræðir ekki um úrskurð þess að ræða, þó beiðni í bréfi SSH hafi hljóðað á þann veg að óskað væri „úrskurðar“ ráðuneytisins um heimild til tilnefningar í stjórn. Þar sem ráðuneytið var einungis að veita álit á túlkun skipulagsskrárinnar taldi það ekki ástæðu til að gefa öðrum er að dýraspítalanum standa kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri vegna málsins. Því síður var að mati ráðuneytisins um að ræða breytingu á skipulagsskránni, heldur snerist málið um að túlka hvernig stjórn stofnunarinnar væri skipuð eins og málum var háttað, enda á verksviði „félagsmanna“ stofnunarinnar að standa að breytingum á skipulagsskránni ef til koma.

Hvað varðar spurninguna um hvort Sjálfseignarfélagið [B] kunni að falla undir lög nr. 33/1999 um sjálfseignarstofnanir sem stunda atvinnurekstur, sbr. 3. og 4. gr. þeirra laga, getur ráðuneytið upplýst að vissulega hefur það komið til umræðu. Aftur á móti fer það eftir ákvörðun sjálfseignastofnanaskrár hvort tiltekin sjálfseignarstofnun falli undir ramma laganna, sbr. 5. gr. þeirra, og fer viðskiptaráðherra með mál er heyra undir þau lög.“

Hinn 7. ágúst 2002 barst mér bréf sjálfseignarfélagsins, þar sem gerðar eru nokkrar athugasemdir við bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 29. júlí s.á. Þar kemur m.a. fram að ráðuneytið gefi ranglega í skyn að án skýringa þess hefði ekki verið hægt að koma saman stjórn í sjálfseignarfélaginu. Bent er á að eins og fram komi í bréfum ráðuneytisins frá 24. október 2000, sbr. bréf Ríkisendurskoðunar 23. júní 2000, sem liggi frammi í málinu, hafi félagið enn verið starfandi á þeim tíma og starfsemi þess hafi ekkert breyst allt til þess dags er bréfið er ritað. Því til staðfestingar er lagt fram ljósrit af fundargerð aðalfundar félagsins frá 31. júlí 2002.

IV.

1.

Þau afskipti dóms- og kirkjumálaráðuneytisins af málefnum sjálfseignarfélagsins, sem kvörtunin beinist að, komu upphaflega til með bréfi ráðuneytisins frá 12. desember 2000 þar sem fjallað var um tilnefningu Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu og Sambands sveitarfélaga á Suðurnesjum á fulltrúum í sjálfseignarfélagið. Kvörtun sjálfseignarfélagsins barst mér 29. apríl 2002 en þá var meira en eitt ár liðið frá því að félagið fékk vitneskju um framangreinda ákvörðun ráðuneytisins. Eins og lýst var hér að framan mótmælti sjálfseignarfélagið afskiptum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í bréfi til þess, dags. 15. desember 2000. Félaginu barst ekkert svar við því bréfi og ítrekaði það mótmæli sín í bréfi, dags. 31. júlí 2001. Svar ráðuneytisins barst formanni sjálfseignarfélagsins í bréfi, dags. 1. ágúst 2001. Ég lít því svo á að ákvæði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um að kvörtun til umboðsmanns skuli borin fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá er um ræðir var til lykta leiddur, girði ekki fyrir að ég taki kvörtun sjálfseignarfélagsins til meðferðar.

2.

Sjálfseignarfélagið B var stofnað árið 1977 og var skipulagsskrá þess staðfest af dómsmálaráðherra í umboði forseta Íslands þann 3. maí 1977 og birt í B-deild Stjórnartíðinda, sjá nr. 217/1977. Engin almenn löggjöf hafði þá verið sett hér á landi um stofnun eða starfsemi slíkra félaga eða sjóða. Slíkar reglur voru fyrst settar með lögum nr. 19/1988, um sjóði og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá. Löggjöf um eftirlit með slíkum sjóðum hafði hins vegar verið í gildi allt frá árinu 1935, sbr. lög um eftirlit með sjóðum, er fengið hafa konungsstaðfestingu á skipulagsskrá nr. 29/1935, lög um eftirlit með opinberum sjóðum nr. 111/1941, sbr. lög nr. 20/1953, og lög um eftirlit með opinberum sjóðum nr. 20/1964.

Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því sem varð að lögum nr. 19/1988 segir að þegar rætt sé um sjóði og stofnanir í lögunum sé átt við hvers konar sjálfseignarstofnanir sem fengið hafi staðfestingu ríkisvaldsins og sem settar hafi verið reglur fyrir og ætlað sé að varðveitast í því skyni sem reglurnar mæli nánar fyrir um. Þá kemur fram að réttarfræðingar hafi talið stofnun slíkra sjóða frjálsa, þ.e. að ekki hafi verið neinar hömlur á henni almennt. Upphaf þeirra staðfestingarheimilda, sem þá hafi verið í framkvæmd, hafi byggst á því að þjóðhöfðingi (einvaldskonungur) sem áður hefði sjálfur veitt slíka staðfestingu hafi veitt „kansellíi“ sínu almennt umboð til að veita slíkar staðfestingar en slík reglusetning þjóðhöfðingja (einvaldsins), sem jafngilti lagasetningu, hafi síðan flust til þeirra stjórnvalda sem á eftir komu. (Alþt. 1987, A-deild bls. 792.) Í reglugerð um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu A nr. 96/1969, sem sett er á grundvelli laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands, kemur fram í 20. tölul. 3. gr. að dóms- og kirkjumálaráðuneyti fari með mál sem varða staðfestingu á skipulagsskrám sjóða og stofnana eins og tíðkast hefur.

Í 1. gr. laga nr. 19/1988 segir að lögin taki til sjóða og stofnana sem starfa samkvæmt skipulagsskrá staðfestri af dómsmálaráðherra samkvæmt lögunum eða samkvæmt skipulagsskrá staðfestri af forseta Íslands eða konungi fyrir gildistöku laganna, með þeim undantekningum sem greinir í 2. mgr., en þær skipta ekki máli hér. Eins og að framan greinir var skipulagsskrá Sjálfseignarfélagsins B staðfest af dómsmálaráðherra í umboði forseta Íslands þann 3. maí 1977 og birt í B-deild Stjórnartíðinda, sjá nr. 217/1977.

Hjá Hagstofu Íslands er Sjálfseignarfélagið B skráð sem líknarfélag og sjálfseignarstofnun sem lúti eftirliti dóms- og kirkjumálaráðherra. Með tilliti til þessa og aðkomu ráðuneytisins að þessu máli tel ég rétt að ganga út frá því að sjálfseignarfélagið falli undir lög nr. 19/1988. Ég tek fram að ég hef þó ekki tekið neina afstöðu til þess hvort og þá með hvaða hætti lög nr. 33/1999, sem taka til sjálfseignarstofnana sem stunda atvinnurekstur, kunni að eiga við um starfsemi Sjálfseignarfélagsins B.

Þegar ákvæði laga nr. 19/1988 eru skoðuð má sjá að hlutverk dómsmálaráðherra gagnvart sjóðum og stofnunum sem falla undir lögin er í megindráttum þríþætt. Í fyrsta lagi hefur ráðherra hlutverki að gegna við stofnun slíkra sjóða og stofnana, sbr. staðfestingu hans á skipulagsskrá, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna, auglýsingu á lágmarksupphæð stofnfjár, sbr. 1. mgr. 2. gr., og skyldu hans til að halda skrá um alla þá sjóði og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá, sbr. 3. mgr. 2. gr. laganna. Í öðru lagi getur dómsmálaráðherra við tilteknar aðstæður staðið að breytingu á skipulagsskrá, sameiningu tveggja eða fleiri sjóða eða stofnana og niðurlagningu staðfests sjóðs eða stofnunar, samkvæmt heimild í 6. gr. laganna. Í þriðja lagi getur dómsmálaráðherra, að fengnum tillögum Ríkisendurskoðunar, falið lögreglustjóra að rannsaka fjárreiður sjóðs eða stofnunar ef misbrestur verður á því að sjóður eða stofnun sendi Ríkisendurskoðun árlegan reikning og skýrslu um ráðstöfun fjár, sbr. 3. og 4. gr. laganna.

Í 6. gr. laganna er að finna meginákvæði þeirra um heimild dómsmálaráðherra til að hafa afskipti af starfsemi sjóðs eða stofnunar sem heyrir undir lögin. Þar segir m.a. að ef þjóðfélagshættir og aðstæður hafa breyst svo mjög frá því að skipulagsskrá sjóðs eða stofnunar var staðfest að markmiðum þeim sem skipulagsskrá gerir ráð fyrir verður eigi náð eða stjórn verður ekki skipuð samkvæmt ákvæðum hennar sé dómsmálaráðherra heimilt að breyta skipulagsskrá. Við slíka breytingu skal þess gætt að fara eftir óskum stofnenda svo sem unnt er. Einnig skal fá samþykki stjórnar sjóðs eða stofnunar til breytinganna ef hægt er. Í 3. mgr. sömu greinar kemur fram að áður en staðfestri skipulagsskrá sé breytt skuli ætíð leita umsagnar Ríkisendurskoðunar.

Um 6. gr. laga nr. 19/1988 segir í greinargerð þeirri sem fylgdi frumvarpi til laganna:

„Ákvæði þessarar greinar eru mjög mikilvæg vegna liðins tíma vegna breyttrar verðmætastöðu sjóðaeigna og breytinga á þjóðfélagsháttum. Jafnframt er þörf á heimildum fyrir breytingar á ókomnum tíma þar sem einnig má áfram gera ráð fyrir að aðstæður kunni að breytast þannig að grundvöllur, sem lagður er í skipulagsskrá, raskist svo að breytinga þurfi með svo að skipulagsskrá fullnægi þörfum þeirra ókomnu tíma.“ (Alþt. 1987, A-deild bls. 793.)

Ákvæðinu er þannig ætlað að skapa möguleika á að bregðast við ófyrirsjáanlegum breytingum á aðstæðum. Ég tel að þessi tilgangur ákvæðisins leiði til þess að það verði ekki túlkað þröngt. Þannig tel ég rétt að skýra ákvæðið svo að dómsmálaráðherra hafi heimild til að hafa frumkvæði að breytingum á skipulagsskrá ef einhverjar þær breytingar hafa orðið á aðstæðum frá því skipulagsskrá sjálfseignarstofnunar var staðfest sem valda því að stofnunin verður ekki starfrækt í samræmi við ákvæði skipulagsskrárinnar. Ítarlegar málsmeðferðarreglur ákvæðisins eiga svo að tryggja að slíkar breytingar verði ekki gerðar nema í samræmi við óskir stofnenda og með samþykki stjórnar ef unnt er.

Eins og rakið er í kafla II fóru Samtök sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu þess á leit við dóms- og kirkjumálaráðuneytið að það „úrskurðaði“ að samtökin og/eða Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum hefðu rétt til að tilnefna fulltrúa í stjórn sjálfseignarfélagsins. Í bréfinu var rakið að upphaflega hefðu SASÍR ótvírætt átt aðild að félaginu en eftir að þau samtök voru lögð niður með formlegum hætti árið 1982 hafi SSH og SSS yfirtekið hlutverk þeirra að öllu leyti. Í tilefni af ofangreindri beiðni samtakanna fór ráðuneytið þá leið að lýsa afstöðu sinni til þess hvernig aðild að sjálfseignarfélaginu væri háttað eftir framangreindar breytingar á árinu 1982.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 29. júlí 2002, kemur fram að áðurnefnt bréf ráðuneytisins hafi ekki falið í sér úrskurð í tilefni af beiðni samtakanna heldur hafi aðeins verið um „álit á túlkun skipulagsskrárinnar“ að ræða. Af þessum ástæðum hafi ráðuneytið ekki talið ástæðu til að veita öðrum er að B standa kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Því síður hafi að mati ráðuneytisins verið um að ræða breytingu á skipulagsskránni heldur hafi málið snúist um að „túlka hvernig stjórn stofnunarinnar væri skipuð eins og málum var háttað, enda á verkssviði „félagsmanna“ stofnunarinnar að standa að breytingum á skipulagsskránni ef til koma“.

Ef lög mæla fyrir um að afskipti stjórnvalds að tilteknum málum fari fram á grundvelli ákveðinnar málsmeðferðar, sem m.a. hefur það að markmiði að tryggja að hagsmunaaðilar komi að málinu, þá verður almennt að gera ráð fyrir því að stjórnvaldinu sé óheimilt að setja mál í annan farveg. Á þetta einkum við ef sú leið sem stjórnvaldið ákveður að fara felur í sér að girt sé fyrir lögbundna þátttöku aðila sem hagsmuna hafa að gæta. Ég tek fram að gengið hefur verið út frá því að stjórnvald geti í ákveðnum tilvikum gefið með einhliða hætti álit sitt á túlkun löggjafar sem er á forræði þess. Þar sem slík álitsgjöf kann að hafa áhrif á hagsmuni þeirra sem álit stjórnvalds beinist að og á eftirfarandi ráðstafanir af þeirra hálfu tel ég þó að stjórnvaldi sé almennt óheimilt að fara þessa leið ef lög gera beinlínis ráð fyrir því að það skuli haga meðferð slíkra mála með nánar skilgreindum hætti. Í þessu efni þarf jafnframt að hafa í huga þær takmarkanir sem eru á valdheimildum stjórnvalda til að úrskurða í málum borgaranna. Almennt getur stjórnvald eins og ráðuneyti ekki án beinnar lagaheimildar úrskurðað með formlegum hætti í deilum sem kunna að vera uppi milli einstaklinga, félaga og/eða lögaðila.

Í ljósi framangreinds verður að taka afstöðu til þess hér hvaða valdheimildir dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafði til að bregðast við beiðni Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu. Þá kemur fyrst til skoðunar hvort beiðnin var þess eðlis að ráðuneytinu hafi borið að fella málið í þann farveg sem 6. gr. laga nr. 19/1988 hljóðar um og þar með að ráðuneytinu hafi ekki verið heimilt að leysa úr málinu með þeim hætti sem það gerði í bréfi sínu til samtakanna, dags. 12. desember 2000.

3.

Svo sem fram er komið var ekki tekin afstaða til þess hvað yrði um skuldbindingar SASÍR gagnvart sjálfseignarfélaginu þegar ákvörðun var tekin um að leggja samtökin niður árið 1982. Þegar sjálfseignarfélagið var stofnað árið 1977 voru SASÍR samtök sveitarfélaga í Reykjanesumdæmi. Samtök sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu voru stofnuð árið 1976 og virðast því hafa starfað samhliða SASÍR um sex ára skeið. Sveitarfélög á Suðurnesjum sögðu sig úr SASÍR árið 1978 og stofnuðu Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum. Samkvæmt bréfi SASÍR til félagsmálaráðuneytisins frá 29. desember 1982 tóku Samtök sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu við hlutverki SASÍR, þegar það var lagt niður, sem landshlutasamtök sveitarfélaganna á höfuðborgarsvæðinu. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að hvorki Samtök sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu né Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum hafi haft nokkur afskipti af starfsemi sjálfseignarfélagsins í ein 15 ár eftir að SASÍR var lagt niður. Svo virðist sem félagið hafi verið rekið af hinum stofnendunum fimm í allan þennan tíma. Reyndar munu ekki hafa verið haldnir aðalfundir á þessu tímabili og því ekki heldur kosin stjórn í samræmi við ákvæði skipulagsskrárinnar.

Er boðað var til aðalfundar sjálfseignarfélagsins árið 1998 var Sambandi sveitarfélaga á Suðurnesjum sent fundarboð. Í fundarboðinu var þess farið á leit við þá stofnendur sem ekki höfðu á árinu skipað tvo menn í sjálfseignarfélagið að þeir gerðu það fyrir tiltekinn tíma. Af gögnum málsins má ráða að stjórn sjálfseignarfélagsins hafi síðar litið á boðun Sambands sveitarfélaga á Suðurnesjum á aðalfundinn árið 1998 sem mistök og að ekki hafi legið fyrir með vissu hvað verða ætti um skuldbindingar SASÍR gagnvart sjálfseignarfélaginu.

Fram kemur í gögnum málsins að beiðni Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu 11. desember 2000 um „úrskurð“ ráðuneytisins þess efnis að samtökin og/eða Samband sveitarfélaga á Suðurnesjum hefðu rétt til að tilnefna fulltrúa í stjórn sjálfseignarfélagsins, var sett fram í tilefni þess að fyrirhugaður var aðalfundur félagsins næsta dag, eða 12. desember 2000. Höfðu hvorug þessara samtaka verið boðuð á fundinn og þá væntanlega vegna þess að stjórn sjálfseignarfélagsins viðurkenndi ekki rétt þeirra til að tilnefna fulltrúa í félagið. Það var því ekki óeðlilegt að þessi samtök, sem gerðu kröfu um að taka við réttindum og skyldum SASÍR samkvæmt skipulagsskrá sjálfseignarfélagsins, leituðu liðsinnis dóms- og kirkjumálaráðuneytisins við að fá úrlausn um hvernig rétt væri að standa að málum.

Af framangreindu er ljóst að ágreiningur var á milli sitjandi stjórnar Sjálfseignarfélagsins B annars vegar og Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu og Sambands sveitarfélaga á Suðurnesjum hins vegar um aðild sveitarfélaganna að sjálfseignarfélaginu og rétt þeirra til að tilnefna fulltrúa í það. Dóms- og kirkjumálaráðuneytinu mátti því vera ljóst að beiðni Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu daginn fyrir boðaðan aðalfund var sett fram sem liður í því af hálfu annars aðilans að ná fram „úrskurði“ um ágreiningsefnið. Ráðuneytið hefur síðar tekið fram að bréf þess frá 12. desember 2000 hafi ekki falið í sér „úrskurð“ heldur hafi það verið ritað í því skyni að túlka ákvæði skipulagsskrár fyrir sjálfseignarfélagið. Ég vek af þessu tilefni athygli á því að í texta bréfs ráðuneytisins frá 12. desember 2000 er enginn fyrirvari þar um eða um valdbærni ráðuneytisins til afskipta af málinu þrátt fyrir að svarið væri látið uppi í tilefni af beiðni um „úrskurð“.

Eins og ráðuneytið vísar til í skýringum sínum til mín byggðust afskipti þess af málinu á ákvæðum laga nr. 19/1988. Þegar beiðni Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu barst lá fyrir ráðuneytinu að taka afstöðu til þess að hvaða marki ráðuneytið gat á grundvelli valdheimilda sinna haft afskipti af málinu. Ég er sammála ráðuneytinu um að það hafi ekki verið bært að lögum til að úrskurða í málinu. Lög nr. 19/1988 mæla fyrir um að dóms- og kirkjumálaráðuneytið komi að málum sjálfseignarstofnana með tilteknum hætti. Þannig segir í upphafsmálslið 1. mgr. 6. gr. laganna að heimild ráðuneytisins til að hlutast til um breytingu á skipulagsskrá verði virk ef „þjóðfélagshættir og aðstæður [hafa] breyst svo mjög frá því að skipulagsskrá sjóðs eða stofnunar var staðfest að markmiðum þeim, sem skipulagsskrá gerir ráð fyrir, verður eigi náð eða stjórn verður ekki skipuð samkvæmt ákvæðum hennar“. Með bréfi Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu var ráðuneytið upplýst um breyttar aðstæður frá því að sjálfseignarfélagið var stofnað. Ég fæ ekki séð að lög nr. 19/1988 eða aðrar valdheimildir dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hafi heimilað því að láta uppi álit sitt í tilefni framangreinds ágreinings um hvernig fara ætti með málefni og stöðu aðila sem töldu til réttinda innan sjálfseignarfélagsins eftir að Samtök sveitarfélaga í Reykjanesumdæmi voru lögð niður nema það væri gert í samræmi við þær reglur er lög nr. 19/1988 kveða á um. Fyrir ráðuneytinu lá að ákveða hvort ástæða væri til þess fyrir ráðuneytið að hlutast til um breytingu á skipulagsskrá sjálfseignarfélagsins í því skyni að samtökum sveitarfélaganna sem aðild áttu að SASÍR þegar sjálfseignarfélagið var stofnað yrði tryggður réttur sá er SASÍR átti samkvæmt skipulagsskránni. Ef ráðuneytið taldi rétt að fara þá leið átti það að fella málið í lögbundinn farveg slíkra breytinga eða leiðbeina Samtökum sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um að láta reyna á hvort fá mætti fram breytingu innan sjálfseignarfélagsins á skipulagsskrá þess. Ráðuneytinu bar hins vegar að vísa beiðni um „úrskurð“ frá.

V.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi, í tilefni af beiðni Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um „úrskurð“, ekki verið bært að lögum að láta uppi túlkun á því hverjir hefðu rétt til að tilnefna fulltrúa í Sjálfseignarfélagið B fyrir stofnaðila félagsins, Samtök sveitarfélaga í Reykjanesumdæmi, sem ekki er lengur til. Valdheimildir ráðuneytisins til afskipta af málinu voru takmarkaðar við þau úrræði sem lög nr. 19/1988, um sjóði og stofnanir sem starfa samkvæmt staðfestri skipulagsskrá, kveða á um. Áður en sjálfseignarfélagið bar fram kvörtun við mig vegna þessa máls hafði það leitað til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og mótmælt því sem það taldi vera breytingu á skipulagsskrá félagsins með umræddri túlkun ráðuneytisins. Ráðuneytið tók í svari sínu fram að ekki væri um breytingu á skipulagsskránni að ræða heldur hefði það tekið „af vafa um það hvort einhverjir teldust hafa rétt til að skipa fulltrúa í félagið í stað“ Samtaka sveitarfélaga í Reykjanesumdæmi sem hefðu verið lögð niður.

Í samræmi við niðurstöðu mína í áliti þessu eru það tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það taki erindi Sjálfseignarfélagsins B til meðferðar að nýju, komi fram ósk um það frá félaginu, og hagi þá úrlausn þess máls sem ráðuneytinu var gerð grein fyrir með bréfi Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu, dags. 11. desember 2000, í samræmi við lög nr. 19/1988 og þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu.

VI.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags.18. febrúar 2003, og óskaði eftir upplýsingum um hvort sjálfseignarfélagið B hefði leitað til ráðuneytisins á ný og hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Svar ráðuneytisins er dagsett 3. mars 2003. Þar er upplýst að ekki hafi verið leitað til ráðuneytisins í tilefni af áliti mínu og engar ákvarðanir teknar í máli sjálfeignarfélagsins frá því álitið var birt. Málefni sjálfseignarfélagsins væru enn skráð til meðferðar í ráðuneytinu, en engin vinnsla hafi farið fram í því þar sem aðilar þeir sem að félaginu standi hafi öðru hverju verið í viðræðum sín á milli um framvindu félagsins og lausn þeirra mála sem ágreiningur var um.