Álit

I.

Hinn 24. janúar 2001 leitaði A, til mín og kvartaði yfir þeirri ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins að hafna öllum 48 tilboðum sem bárust í jörðina X í Fljótshlíðarhreppi í Rangárvallasýslu sem auglýst var af Ríkiskaupum. Tilboðin voru opnuð 18. janúar 2001 og var A hæstbjóðandi.

Í kvörtun sinni telur A að vegna hins mikla fjölda tilboða hafi markaðsverð myndast auk þess sem verðið sem bauðst hafi verið hærra en gengur og gerist á markaði fyrir jarðir. Í stöðluðu tilboðseyðublaði Ríkiskaupa sem notað var hafi verið áskilnaður um rétt til að hafna tilboðum sem ekki teldust viðunandi. Hefði réttur til að hafna tilboðum því verið takmarkaður við slík tilvik og að færa þyrfti málefnaleg rök fyrir slíkri höfnun. Benti A á að Ríkiskaup hefðu árið áður m.a. auglýst tvær jarðir. Ellefu tilboð hefðu borist í þær jarðir og að lokinni yfirferð á tilboðum þeirra hefðu verið send gagntilboð. Slíkir möguleikar hefðu ekki verið kannaðir vegna sölu X.

Auk þess að taka til athugunar umrædda ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins hefur athugun mín á þessu máli að nokkru beinst að því hvernig almennt er staðið að undirbúningi og ákvarðanatöku um sölu ríkisjarða á grundvelli tilboða sem aflað er með opinberri auglýsingu. Sérstaklega hef ég tekið til athugunar í hvaða mæli sé rétt að stjórnvöld undirbúi slík mál með því að ákveða við hvaða lágmarksverð afstaða til framkominna tilboða skuli miðast.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 15. nóvember 2002.

II.

Málavextir eru þeir að með bréfi, dags. 4. desember 2000, óskaði landbúnaðarráðuneytið eftir því við Ríkiskaup að stofnunin hefði milligöngu um og annaðist sölu á ríkisjörðinni X í Fljótshlíðarhreppi, Rangárvallasýslu. Með auglýsingu sem birtist í Morgunblaðinu óskuðu Ríkiskaup eftir tilboðum í jörðina. Alls bárust 48 tilboð sem opnuð voru 18. janúar 2001. A átti hæsta tilboðið en tilboð hans var að fjárhæð 17,5 milljónir króna. Gerðu Ríkiskaup ráðuneytinu grein fyrir fimm hæstu boðum í jörðina með bréfi, dags. 18. janúar 2001.

Með bréfi, dags. 22. janúar 2001, tilkynnti landbúnaðarráðuneytið Ríkiskaupum að ráðuneytið hefði ákveðið að hafna öllum innsendum kauptilboðum og óskaði eftir því að Ríkiskaup auglýstu jörðina á ný. Sama dag tilkynntu Ríkiskaup A að öllum framkomnum tilboðum hefði verið hafnað sem ófullnægjandi og yrði eignin auglýst aftur. A mótmælti ákvörðuninni með bréfum til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 23. og 24. janúar 2001. Landbúnaðarráðuneytið svaraði A með bréfi, dags. 26. janúar 2001. Í bréfinu kom fram að ráðuneytið hefði tekið ákvörðun um að hafna öllum tilboðum í jörðina „þar sem það [væri] mat ráðuneytisins að ekki hefðu borist viðunandi tilboð í jörðina. Ráðuneytið [teldi] jörðina vera meira virði en [næmi] fjárhæð tilboðs [A] í hana og [hefði] því ákveðið að auglýsa jörðina aftur til sölu.“

Ríkiskaup auglýstu að nýju eftir tilboðum í jörðina með auglýsingu í Morgunblaðinu 28. janúar 2001 og bárust þá ellefu tilboð í jörðina. Tilboðin voru opnuð 14. febrúar 2001 og reyndist hæsta tilboð í jörðina vera að fjárhæð 24,4 milljónir króna og var því tekið.

A sendi landbúnaðarráðuneytinu bréf, dags. 7. febrúar 2001, og óskaði eftir skýringum annars vegar á verðmati ráðuneytisins og hins vegar þeirri ákvörðun ráðuneytisins að hafna öllum tilboðum sem bárust og opnuð voru 18. janúar 2001.

Ráðuneytið svaraði A með bréfi, dags. 13. febrúar 2001. Í bréfinu var vísað til bréfs ráðuneytisins, dags. 26. janúar 2001. Jafnframt segir í bréfinu:

„Ráðuneytið telur sér óskylt að selja jörðina [X] í Fljótshlíðarhreppi fyrir verð sem ekki telst ásættanlegt og er það mat ráðuneytisins að um það gildi sömu sjónarmið og um jarðir í eigu annarra aðila.“

III.

Ég sendi Ríkiskaupum bréf, dags. 31. janúar 2001, í tilefni af kvörtun A. Í bréfinu var vísað til þess að um ráðstöfun eigna ríkisins gilti reglugerð nr. 651/1994. Samkvæmt 2. gr. reglugerðarinnar skal lágmarksverð ákveðið að höfðu samráði við fjármálaráðuneytið. Ég óskaði þess með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að upplýst yrði hvernig staðið hefði verið að ákvörðun lágmarksverðs í því tilviki sem hér um ræðir og hvort sú ákvörðun hefði legið fyrir áður en tilboð í jörðina X voru opnuð. Jafnframt óskaði ég eftir afriti af gögnum er að þessu lúta, lægju þau fyrir í málinu.

Svar Ríkiskaupa barst mér með bréfi, dags. 12. febrúar 2001. Í bréfinu segir m.a.:

„Fyrir sölu jarðarinnar lá ekki fyrir formlegt mat á söluverðmæti hennar. Eftir opnun tilboða var þeim öllum hafnað sem ófullnægjandi (of lágum) í samráði við fjármálaráðuneyti og viðkomandi fagráðuneyti sem í þessu tilfelli er landbúnaðarráðuneytið. Um var að ræða samdóma álit fulltrúa beggja ráðuneyta svo og fulltrúa Ríkiskaupa að fram boðið kaupverð væri of lágt og auglýsa bæri eignina að nýju.

Sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994 skal lágmarksverð ákveðið að höfðu samráði við fjármálaráðuneyti sem fer með eignasölumál ríkisins. Jafnframt kemur fram í sömu grein að auglýsa beri það sem selja skuli með opinberri auglýsingu, og í auglýsingunni komi fram hvar nánari upplýsingar eru veittar, skilafrest tilboðs ásamt öðrum þeim atriðum er söluna varðar. Ekki er kveðið á um að lágmarksverð skuli liggja fyrir áður en tilboð eru opnuð.“

Ég sendi A ofangreint svar Ríkiskaupa með bréfi, dags. 20. febrúar 2001, og gaf honum kost á að senda mér athugasemdir af því tilefni. Nýtti hann sér það með bréfi, dags. 23. febrúar 2001.

Ég sendi bréf til fjármálaráðherra, dags. 26. mars 2001, og greindi frá því að kvörtun A hefði orðið mér tilefni til að huga almennt að reglum og málsmeðferð við töku ákvarðana um ráðstöfun eigna ríkisins þegar undanfari þess er auglýsing þar sem óskað er eftir tilboðum í tiltekna eign. Þá greindi ég frá þeirri afstöðu Ríkiskaupa sem fram kom í bréfi til mín, dags. 12. febrúar 2001, að af 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994 leiddi að lágmarksverð þyrfti ekki að liggja fyrir áður en tilboð væru opnuð. Ég rakti að áðurgreind reglugerð hefði verið sett af fjármálaráðherra samkvæmt heimild í 5. gr. laga nr. 52/1987, um opinber innkaup, en þar kemur fram að Ríkiskaup ráðstafi eignum ríkisins sem ekki er lengur þörf fyrir. Með tilliti til þess að í 1. gr. laganna er kveðið á um að opinber innkaup heyri undir fjármálaráðuneytið og þess að fjármálaráðherra hefur sett framangreinda reglugerð óskaði ég eftir að ráðuneytið skýrði eftirfarandi, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis:

„1. Hver er tilgangurinn með því að ákveða lágmarksverð samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994 og að það skuli ákveðið að höfðu samráði við fjármálaráðuneytið?

2. Á hvaða tíma skal umrædd ákvörðun um lágmarksverð liggja fyrir a) áður en tilboð eru opnuð eða b) eftir að tilboð eru opnuð.

3. Í 3. gr. reglugerðar nr. 651/1994 eru ákvæði um sölu bifreiða, tækja og véla (annarra en flugvéla) í eigu ríkisins. Þar er kveðið á um tiltekin réttaráhrif lágmarksverðs við töku ákvörðunar um hvaða tilboði skuli tekið. Ég óska eftir að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess hvort önnur sjónarmið gildi um réttaráhrif lágmarksverðs sem ákveðið er samkvæmt 2. gr. og þess sem lagt er til grundvallar samkvæmt 3. gr.

4. Í lögum nr. 65/1993 hafa verið settar reglur um framkvæmd útboða en þau lög gilda meðal annars þar sem kaupandi leitar skriflega bindandi tilboða í það verk, vöru eða þjónustu sem verið er að bjóða út til að koma á viðskiptum milli tveggja eða fleiri aðila um verk, vöru eða þjónustu. Ég óska eftir að ráðuneytið skýri afstöðu sína til þess hvort fylgja beri ákvæðum laga nr. 65/1993 þegar Ríkiskaup óskar eftir tilboðum í eignir ríkisins á grundvelli reglugerðar nr. 651/1994. Ef svo er ekki óskast sú afstaða skýrð.“

Ítrekaði ég að síðustu að á þessu stigi beindist athugun mín aðeins almennt að framkvæmd þessara mála en ekki sérstaklega að atvikum eða ákvörðun vegna tilboða í jörðina X.

Fjármálaráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 9. maí 2001, þar sem segir meðal annars:

„Tilgangurinn með ákveðnu lágmarksverði samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994 er að tryggja eins og kostur er að fram fari mat á virði eignanna þannig að ríkiseignir séu ekki seldar fyrir endurgjald sem telja verður óeðlilega lágt miðað við þau gæði sem látin eru af hendi. Almennt er gengið að því kauptilboði sem hagstæðast er, enda uppfylli bjóðandi þær kröfur sem með sanngirni má gera til fjárhagslegrar getu hans til að standa við boð sitt, og það er yfir ákvörðuðu lágmarksverði. Séu öll kauptilboð undir ákvörðuðu lágmarksverði hefur ráðuneytið talið sér heimilt að gera hæstbjóðanda gagntilboð eða hefja við hann samningaviðræður með það að markmiði að ákvörðuðu lágmarksverði verði náð.

Ríkiskaup, sem sá aðili sem annast sölu á eignum ríkisins, hefur við mat á lágmarksverði eigna samráð við fjármálaráðuneytið sem fer með yfirstjórn eignamála ríkisins. Í framkvæmd er algengt að einnig sé haft samráð við það fagráðuneyti sem eignin heyrir undir enda býr það oft yfir vísbendingum um markaðsverð eigna á viðkomandi markaðssvæði ásamt ítarlegum upplýsingum um gerð og ástand mannvirkis.

[...]

Lágmarksverð er formlega ákveðið eftir að tilboð hafa verið opnuð þrátt fyrir að oft liggi fyrir ákveðnar hugmyndir eða vísbendingar um verð fyrir opnun tilboða. Það á sérstaklega við ef eignin hefur verið verðmetin t.d. af löggiltum fasteignasala áður en hún er boðin til sölu eða hún er þess eðlis að markaðsverð hefur myndast við sölu á sambærilegum eignum á sama markaðssvæði. Í sumum tilvikum eru eignir sem ríkissjóður selur þess eðlis að erfitt getur verið að ákvarða fyrirfram hver eftirspurnin verður og það verð sem gera má ráð fyrir að markaðurinn sé reiðubúinn að greiða fyrir eignina.

[...]

Ráðuneytið lítur svo á að sömu sjónarmið gildi um ákvörðun lágmarksverðs samkvæmt báðum þessum greinum. Mælt er hins vegar fyrir um þau réttaráhrif lágmarksverðs í 3. gr. reglugerðarinnar að skylt er að taka hæsta boði sé það hærra en ákvarðað lágmarksverð. Ráðuneytið telur hins vegar að sú skylda sé ekki fortakslaus skv. 2. gr. reglugerðarinnar. Ástæðuna telur ráðuneytið liggja í skilyrði 3. gr. að eignir sem falla undir greinina skuli einungis seldar gegn staðgreiðslu. Í staðgreiðslukaupum er því ekki svigrúm til annars konar mats, t.d. ákvörðunar á greiðslugetu eða mats á greiðslutilhögun eins og með eignir sem falla undir 2. gr. reglugerðarinnar.

[...]

Reglugerð 651/1994 er sett með stoð í 5. gr. laga 52/1987 um opinber innkaup en í greininni er mælt fyrir um að Ríkiskaup ráðstafi eignum ríkisins sem ekki er lengur þörf fyrir. Ríkiskaup hefur annast þessa lagaskyldu með því að bjóða eignir ríkisins til sölu með opinberri auglýsingu. Fjármálaráðuneytið álítur að hvorki sala ríkiseigna né annarra eigna teljist vera útboð í skilningi laga nr. 65/1993 um framkvæmd útboða, þrátt fyrir að það sé gert með opinberri auglýsingu þar sem óskað er eftir tilboðum í eignina. Varðandi ríkiseignir hefur því sérstaklega verið mælt fyrir um framkvæmd slíkrar sölu í sérreglum um ráðstöfun eigna ríkisins, enda telur ráðuneytið að án hennar giltu einungis hinar almennu reglur fjármunaréttarins. Í þessu sambandi má einnig nefna að vegna þessara sjónarmiða voru ákvæði er mæltu fyrir um framkvæmd við sölu ríkiseigna ekki sett í reglugerð um innkaup ríkisins nr. 302/1996.

Ráðuneytið byggir ofangreint álit sitt á því að samkvæmt orðanna hljóðan eiga lög um framkvæmd útboða einungis við um innkaup aðila en ekki sölu á verkum, vöru eða þjónustu. Í þessu sambandi nægir að líta til orðskýringar laganna, en í 2. gr. er að finna skilgreiningu á því hvað telst vera útboð í skilningi laganna: "Útboð: Þar sem kaupandi leitar skriflega, bindandi tilboða í það verk, vöru eða þjónustu [...]“.“

Ég sendi A afrit af bréfi fjármálaráðuneytisins með bréfi, dags. 11. júní 2001.

Í tilefni af kvörtun A sendi ég landbúnaðarráðherra bréf, dags. 28. ágúst 2001, og rakti það sem sagði í bréfi ráðuneytisins til A, dags. 26. janúar 2001, um að ráðuneytið hefði talið jörðina vera „meira virði en [næmi] fjárhæð tilboðs [A] í hana og [hefði] því [verið] ákveðið að auglýsa jörðina aftur til sölu“. Með hliðsjón af þessu óskaði ég þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið afhenti mér gögn málsins. Þá óskaði ég þess sérstaklega að ráðuneytið skýrði nánar á hvaða forsendum sú ákvörðun hefði verið tekin að hafna tilboði A í umrædda jörð sem opnað var 18. janúar 2001. Óskaði ég í því sambandi eftir að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvaða gögn og upplýsingar hefðu legið til grundvallar höfnun ráðuneytisins á tilboði A og þá þeirri staðhæfingu sem fram kom í ofangreindu bréfi ráðuneytisins til hans, dags. 26. janúar 2001, að ráðuneytið teldi að jörðin væri meira virði en nam tilboði A á þeim tíma sem tilboð hans, ásamt 47 öðrum, voru opnuð. Lægju slík gögn eða upplýsingar fyrir óskaði ég eftir því að þau fylgdu með svarbréfi ráðuneytisins.

Landbúnaðarráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 19. október 2001. Upplýsti ráðuneytið að mikil eftirspurn hefði verið eftir jörðinni X í langan tíma áður en hún var auglýst til sölu í desember 2000. Þessi eftirspurn hefði gefið ráðuneytinu væntingar um að unnt væri að fá hærra verð fyrir jörðina en það sem fram kom í kauptilboði A og öðrum tilboðum sem opnuð hefðu verið 18. janúar 2001. Í útboðsgögnum hefði verið áskilinn réttur til að hafna öllum tilboðum sem ekki teldust viðunandi og hefði ráðuneytið því ákveðið að hafna öllum tilboðum og auglýsa jörðina aftur. Hæsta tilboð í jörðina þegar hún hefði verið auglýst aftur til sölu hefði verið 24,4 milljónir króna. Það væri að mati ráðuneytisins sönnun þess að unnt hefði verið að fá hærra verð fyrir jörðina en það verð sem fram hefði komið í tilboði A. Ráðuneytið benti einnig á að þau 48 tilboð sem bárust hefðu verið mjög mishá eða frá 1.280.000 kr. til 17.500.000 kr. og að meirihluti tilboðanna hefði haft að geyma mun lægri fjárhæðir en varð endanlegt söluverð jarðarinnar. Hefðu þessi tilboð því að mati ráðuneytisins ekki veitt miklar vísbendingar um það verð sem unnt var að fá fyrir jörðina á þessum tíma. Í bréfi ráðuneytisins segir enn fremur:

„Þá er það mat ráðuneytisins að við sölu ríkisjarða komi ráðuneytið fram eins og hverjir aðrir einkaaðilar og beri réttindi og skyldur í samræmi við það, m.a. telur ráðuneytið að það eigi frjálst mat um hvort innsend kauptilboð séu viðunandi eða ekki þegar slíkur fyrirvari er gerður í útboðsgögnum eins og í því tilviki sem hér um ræðir.“

Ég ritaði landbúnaðarráðuneytinu bréf, dags. 26. október 2001, og minnti á að í bréfi, dags. 28. ágúst 2001, hefði ég óskað eftir að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvaða gögn og upplýsingar hefðu legið til grundvallar höfnun þess á tilboði A og þeirri staðhæfingu að ráðuneytið hefði þá talið jörðina meira virði en næmi þeirri fjárhæð sem tilboð A hljóðaði um. Í bréfinu segir jafnframt:

„Ég ítreka vegna svarbréfs ráðuneytisins að athugun mín beinist sérstaklega eins og áður sagði að þeim forsendum sem ráðuneytið byggði á áður en jörðin var auglýst öðru sinni og ný tilboð bárust í hana. Sá fjöldi tilboða sem barst þegar jörðin var auglýst og tilboð opnuð 18. janúar 2001 samrýmist að mati ráðuneytisins því sem það telur sig hafa vitað um að mikil eftirspurn hafi verið eftir jörðinni [X]. Eftir stendur hins vegar hvaða tölulegu forsendur ráðuneytið lagði til grundvallar þegar það taldi að fá mætti hærra verð fyrir jörðina en þá fjárhæð sem [A] hafði boðið og á þeim tíma sem boði hans var hafnað. Í svarbréfi ráðuneytisins koma engar slíkar tölulegar upplýsingar fram heldur er vísað til þess að mikil eftirspurn hafi gefið ráðuneytinu væntingar um að unnt væri að fá hærra verð fyrir jörðina heldur en fram kom í kauptilboði [A] og öðrum þeim tilboðum sem opnuð voru 18. janúar 2001. Síðan er vitnað til síðari kauptilboða.

Ég ítreka því fyrirspurn mína um það hvaða gögn og upplýsingar hafi legið til grundvallar þeirri ákvörðun að hafna kauptilboði [A]. Sé það afstaða ráðuneytisins að engin slík gögn eða upplýsingar, sem unnt sé að afhenda mér, hafi legið fyrir á umræddum tíma óska ég eftir upplýsingum hvort landbúnaðarráðuneytið hafi frá ársbyrjun 1999 og til 1. febrúar 2001 selt einhverjar jarðir í eigu ríkisins í Rangárvallasýslu og afhendi mér gögn um hvernig staðið var að ákvörðun um söluverð þeirra, samninga um þær sölur og önnur gögn sem ráðuneytið telur vera til upplýsinga um verðmæti þessara og annarra ríkisjarða á þessu svæði í viðskiptum á umræddum tíma og þá til samanburðar við jörðina [X], s.s. landstærð, húsakost, greiðslumark og annað.

Í niðurlagi bréfs ráðuneytisins frá 19. október sl. kemur fram að það sé mat ráðuneytisins að við sölu ríkisjarða komi ráðuneytið fram eins og hverjir aðrir einkaaðilar og beri réttindi og skyldur í samræmi við það. Meðal annars telur ráðuneytið að það eigi frjálst mat um hvort innsend kauptilboð séu viðunandi eða ekki þegar tilvitnaður fyrirvari er gerður í útboðsgögnum eins og var í því tilviki sem um er fjallað í þessu máli.

Af þessu tilefni óska ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess hvort það telji samkvæmt framangreindu að það þurfi ekki við meðferð mála og ákvarðanir um sölu ríkisjarða að fylgja skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins, þ.m.t. stjórnsýslulögum nr. 37/1993, og þeim sérstöku reglum sem kunna að hafa verið settar um sölu ríkiseigna, þ.m.t. reglugerð nr. 651/1994, um ráðstöfun eigna ríkisins.

Ég tel rétt að upplýsa ráðuneyti yðar um það að vegna ákvæða í þágildandi lögum nr. 52/1987, um opinber innkaup, og reglugerðar nr. 651/1994, um ráðstöfun eigna ríkisins, óskaði ég eftir því að fjármálaráðuneytið skýrði tiltekin atriði vegna sölu á eignum ríkisins. [...]

Í samræmi við ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994 óska ég eftir upplýsingum frá landbúnaðarráðuneytinu um hvort ákvörðun um lágmarksverð hafi verið tekin vegna áformaðrar sölu á jörðinni [X], hvenær sú ákvörðun hafi verið tekin og á hvaða tölulegum grundvelli. Jafnframt óska ég eftir gögnum þar að lútandi. Jafnframt óska ég eftir, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997 að landbúnaðarráðuneytið, vegna forræðis jarðadeildar ráðuneytisins á málefnum jarða í ríkiseign, sbr. 36. gr. jarðalaga nr. 65/1976, skýri viðhorf sitt til þess hvort ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994 gildi þegar Ríkiskaup óskar eftir tilboðum í ríkisjarðir og þar með að ákveða skuli lágmarksverð að höfðu samráði við fjármálaráðuneytið. Jafnframt er óskað eftir að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess á hvaða tíma ákvörðun um lágmarksverð skuli liggja fyrir a) áður en tilboð eru opnuð eða b) eftir að tilboð eru opnuð.

Í gögnum og upplýsingum sem mér hafa borist meðal annars frá landbúnaðarráðuneytinu vegna umsýslu á ríkisjörðum hefur í nokkrum tilvikum komið fram að starfsmenn Ríkiskaupa hafi við undirbúning ákvörðunar um kaup eða sölu eigna lagt mat á verðmæti eignar. Ég óska af þessu tilefni eftir upplýsingum um í hvaða mæli og þá frá hvaða tíma slík möt hafi verið framkvæmd til undirbúnings á sölu ríkisjarða.“

Svar landbúnaðarráðuneytisins barst með bréfi, dags. 2. janúar 2002. Ráðuneytið ítrekaði að mikil eftirspurn hefði verið eftir jörðinni í langan tíma áður en hún var auglýst til sölu. Þetta hefði komið fram í viðtölum, símtölum og bréfum sem hefðu borist ráðuneytinu. Ákveðið hafi verið að auglýsa jörðina en áður hafi starfsmenn rætt að vegna mikillar eftirspurnar væri raunhæft að ætla að söluverð eignarinnar væri 25-30 milljónir. Í viðræðum við aðila sem þekktu jörðina komu fram hugmyndir um hærra verð eða 30-40 milljónir. Ekki var tekin ákvörðun um lágmarksverð fyrir jörðina áður en hún var auglýst heldur var ákveðið að skoða og meta kauptilboð þegar þau hefðu borist. Ákvörðun um lágmarksverð var heldur ekki tekin eftir að tilboð höfðu borist.

Í bréfi ráðuneytisins var gerð grein fyrir sölu ellefu jarða í Rangárvallasýslu sem seldar voru frá ársbyrjun 1999 til 1. febrúar 2001 og fylgdu gögn með. Jarðirnar voru allar seldar ábúendum á grundvelli 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976. Söluverð jarðanna var í öllum tilvikum metið af sérfræðingum utan ráðuneytisins.

Ráðuneytið upplýsti að þar sem landbúnaðarráðuneytið er hluti framkvæmdavaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar, og þar með stjórnvald sé meginreglan sú að ráðuneytinu beri að fara eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins við meðferð og úrlausn þeirra mála og verkefna sem ráðuneytinu eru falin. Ennfremur beri ráðuneytinu að fara eftir ákvæðum í sérlögum og stjórnvaldsreglum sem settar hafi verið um einstaka málaflokka ráðuneytisins.

Í bréfinu var vísað til gildissviðs stjórnsýslulaga en lögin gildi þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir. Það sé stjórnvaldsákvörðun þegar stjórnvald kveður einhliða á um rétt og/eða skyldu tiltekins aðila í ákveðnu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Þær ákvarðanir stjórnvalda sem ekki séu teknar í skjóli stjórnsýsluvalds, t.d. þær sem eru einkaréttarlegs eðlis, teljist ekki stjórnvaldsákvarðanir. Var það mat ráðuneytisins að ákvæði stjórnsýslulaga gildi ekki um samninga einkaréttarlegs eðlis sem stjórnvöld gera við einstaklinga og einkaréttarlega lögaðila, t.d. um ábúð, leigu, kaup og sölu. Við meðferð mála sem varða gerð samninga einkaréttarlegs eðlis, t.d. ákvörðun um hvort selja beri jarðir og aðrar eignir, með hvaða hætti það skuli gert og fleiri ákvarðanir fram að samningagerð beri ráðuneytinu og öðrum stjórnvöldum að fara eftir ýmsum óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar. Um sé að ræða grundvallarreglur sem hafi víðtækara gildissvið en stjórnsýslulögin og eigi sumar þeirra stoð í mannréttindaákvæðum, t.d. jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar, og 11. gr. stjórnsýslulaga. Þá verði að leggja til grundvallar málefnaleg sjónarmið o.fl. og fara eftir ákvæðum í sérstökum lögum sem kunna að hafa verið sett um einstaka málaflokka ráðuneytisins.

Taldi ráðuneytið að þegar ákveðið væri hvort taka ætti kauptilboði tiltekins aðila og þar með hvort ganga ætti til samninga við þann aðila giltu um það reglur samningaréttarins. Hefði ráðuneytið því samningsfrelsi um hvort það tæki eða hafnaði innsendum kauptilboðum í jarðir eins og aðrir aðilar sem auglýsa fasteignir sínar til sölu.

Ráðuneytið tók fram að fyrirvari í útboðsgögnum um að ráðuneytið áskildi sér rétt til að hafna öllum tilboðum sem ekki teldust viðunandi hefði gilt jafnt um alla sem gerðu tilboð í jörðina. Þá hefði ákvörðun um að auglýsa jörðina aftur verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Ráðuneytið taldi vafasamt að á því hvíldi ótvíræð skylda til samráðs við fjármálaráðuneytið við ákvörðun lágmarksverðs og vísaði til 36. gr. jarðalaga nr. 65/1976 og 5. gr. og 9. tölul. 9. gr. auglýsingar nr. 96/1969, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands. Þá tók ráðuneytið fram að það hefði skýrt 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994, um ráðstöfun eigna ríkisins, með tilliti til laga um opinber innkaup en þar segir í 1. gr. að tilgangur laganna sé að tryggja hagkvæmni í rekstri ríkisins að því er varðar kaup á vörum og þjónustu til rekstrar og framkvæmda. Benti ráðuneytið á að ekki væri fjallað um lágmarksverð í lögunum né heldur væri þar ákvæði um að ef hagstæðasta tilboð þætti ekki viðunandi skyldi gera hæstbjóðanda gagntilboð um hærra verð en að mati ráðuneytisins fæli slíkt í sér brot á jafnræðisreglu.

Landbúnaðarráðuneytið rakti að það væri ósammála þeirri túlkun fjármálaráðuneytisins að ákveða skyldi lágmarksverð eftir opnun tilboða enda væri fyrirvari um að hafna tilboðum sem ekki teldust viðunandi í útboðsgögnum þá marklaus. Þá féllst landbúnaðarráðuneytið heldur ekki á það sjónarmið fjármálaráðuneytisins að ef innsend kauptilboð væru ekki talin viðunandi bæri ráðuneytinu að gera hæstbjóðanda gagntilboð um hærra verð. Slíkt fæli í sér brot á jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaga og gæti jafnvel falið í sér brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Auk þess væri slíkt ekki heimilað í lögum, þ.e. hvorki lögum nr. 65/1993, um framkvæmd útboða, né lögum 52/1987, um opinber innkaup. Benti ráðuneytið á að það hefði áður hafnað öllum tilboðum og auglýst jarðir aftur og nefndi tvö dæmi um slíkt.

Ráðuneytið taldi ekkert því til fyrirstöðu að tekin væri ákvörðun um lágmarksverð við sölu. Í flestum tilvikum mætti telja eðlilegt að ákvörðun um lágmarksverð væri tekin áður en jörð eða önnur fasteign væri auglýst til sölu og jafnvel að upplýsingar þess efnis kæmu fram í útboðsgögnum í einstaka tilvikum.

Fram kemur í bréfi ráðuneytisins að Ríkiskaup hafi upplýst það um að lágmarksverð sé nánast aldrei ákvarðað fyrirfram við sölu jarða eða annarra fasteigna ríkisins sem seldar séu með milligöngu Ríkiskaupa. Þá sé það almennt ekki ákvarðað eftir að tilboð hafa verið opnuð. Ýmsar væntingar um söluverð liggja hins vegar oft fyrir áður en fasteignir eru auglýstar.

Ráðuneytið upplýsti að þegar seldar væru ríkisjarðir til sveitarfélaga og ábúenda á grundvelli 37. og 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976 væri söluverð ávallt metið af sérfræðingum utan ráðuneytisins. Sama gilti þegar ábúendum væru seldar jarðir sem þeir hefðu selt Jarðasjóði á grundvelli 4. tölul. 2. gr. laga nr. 34/1992, um Jarðasjóð, sbr. 2. mgr. 5. gr. laganna. Starfsmenn Ríkiskaupa hafi annast mat á söluverði jarða sem seldar hafi verið á grundvelli framangreindra lagaákvæða utan tveggja tilvika en í þeim tilvikum mátu dómkvaddir matsmenn verð jarða. Varðandi mat á jörðum sem seldar eru samkvæmt heimild í fjárlögum kom fram að Ríkiskaup hafi ekki lagt sérstakt mat á verðmæti jarða eða annarra eigna.

Ég sendi A svar ráðuneytisins með bréfi, dags. 7. janúar 2002, og gaf honum kost á að koma að athugasemdum sínum. Nýtti hann sér það með bréfi, dags. 17. janúar 2002.

IV.

1.

Kvörtun A beinist fyrst og fremst að þeirri ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins að hafna tilboði hans í ríkisjörðina X. Auk þess að taka til athugunar þá ákvörðun ráðuneytisins hefur athugun mín á þessu máli að nokkru beinst að því hvernig almennt er staðið að undirbúningi og ákvarðanatöku um sölu ríkisjarða á grundvelli tilboða sem aflað er með opinberri auglýsingu. Sérstaklega hef ég tekið til athugunar í hvaða mæli sé rétt að stjórnvöld undirbúi málið með því að ákveða við hvaða lágmarksverð afstaða til framkominna tilboða skuli miðast.

2.

Í fjárlögum fyrir árið 2001, lögum nr. 181/2000, 7. gr. lið 4.32., var fjármálaráðherra heimilað að selja jörðina X. Ég hef áður í áliti mínu í máli nr. 2763/1999 frá 14. júní 2001 gert grein fyrir því að þótt hin endanlega heimild í fjárlögum til sölu ríkisjarðar sé veitt fjármálaráðherra standi það því ekki í vegi að landbúnaðarráðuneytið geri nauðsynlegar ráðstafanir til að undirbúa sölu umræddrar jarðar. Í því áliti geri ég grein fyrir að samkvæmt 9. tölul. 9. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, fari landbúnaðarráðuneytið með mál er snerta ríkisjarðir. Þá segi í 36. gr. jarðalaga nr. 65/1976, sbr. 11. gr. laga nr. 90/1984, að jarðadeild landbúnaðarráðuneytisins fari með málefni jarða í ríkiseign nema annað sé ákveðið í lögum. Verður því að telja að landbúnaðarráðuneytið hafi verið bært til þess að taka ákvörðun um að hafna tilboði A enda var öflun tilboðanna samkvæmt auglýsingu Ríkiskaupa framkvæmd að ósk landbúnaðarráðuneytisins.

3.

Kvörtun A vegna synjunar landbúnaðarráðuneytisins á því að taka tilboði hans og ákveða að auglýsa jörðina að nýju er studd þeim rökum að ákvörðun ráðuneytisins hafi ekki verið byggð á málefnalegum forsendum. Er þar vísað til þeirra mörgu tilboða sem komu í jörðina og þess verðs sem A bauð með tilliti til upplýsinga um markaðsverð sambærilegra eigna.

Í dómi Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 407/1999 kemst rétturinn svo að orði:

„Þegar stjórnvald ráðstafar eigum ríkisins gilda um þá ákvörðun reglur stjórnsýsluréttar. Um kaupsamninginn annars gilda almennar reglur um fasteignakaup eftir því sem við getur átt.“

Ekki verður séð að Hæstiréttur hafi í þessum dómi eða öðrum tilvikum í dómaframkvæmd skýrt nánar hvar mörkin milli reglna stjórnsýsluréttarins og reglna um fasteignakaup skuli dregin þegar stjórnvöld fjalla um ráðstöfun eigna ríkisins. Ég legg í þessu sambandi áherslu á að í þessu efni verður að gæta þess að þegar stjórnvald fjallar um ráðstöfun á eignum ríkisins kemur það að málinu á grundvelli þess opinbera valds sem það fer með og ber því að fara með þetta vald sitt í samræmi við þær sérstöku reglur sem gilda um starfshætti stjórnvalda.

Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 19. október 2001, kemur fram sú afstaða að við sölu ríkisjarða komi ráðuneytið fram eins og hverjir aðrir einkaaðilar og beri réttindi og skyldur í samræmi við það. Meðal annars telur ráðuneytið að það eigi frjálst mat um hvort innsend kauptilboð séu viðunandi eða ekki þegar slíkur fyrirvari er gerður í útboðsgögnum eins og verið hafði í tilvikinu með X. Þessi afstaða ráðuneytisins varð mér sérstakt tilefni til þess að óska eftir að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þess hvort það teldi samkvæmt framangreindu að það þyrfti ekki við meðferð mála og ákvarðanir um sölu ríkisjarða að fylgja skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins, þ.m.t. stjórnsýslulögum nr. 37/1993, og einnig þeim sérstöku reglum sem kunna að hafa verið settar um sölu ríkiseigna, þ.m.t. reglugerð nr. 651/1994, um ráðstöfun eigna ríkisins.

Landbúnaðarráðuneytið gerir í svarbréfi sínu til mín, dags. 2. janúar sl., sem lýst er í kafla III hér að framan, grein fyrir því viðhorfi sínu að ákvarðanir sem stjórnvöld taka við gerð samninga einkaréttarlegs eðlis séu ekki stjórnvaldsákvarðanir í merkingu stjórnsýslulaga enda felist ekki í slíkum ákvörðunum að stjórnvald kveði þar einhliða á um réttindi eða skyldur tiltekinna einstaklinga eða lögaðila í ákveðnu máli í skjóli opinbers valds eða stjórnsýsluvalds. Þegar stjórnvald taki slíkar ákvarðanir sé það einungis að taka afstöðu til þess hvort íslenska ríkið eigi að gerast aðili að tvíhliða samningi og þá oftast með gagnkvæmum réttindum og skyldum. Síðan segir í bréfi ráðuneytisins að við meðferð mála sem varða gerð samninga einkaréttarlegs eðlis, t.d. ákvörðun um hvort selja beri jarðir og aðrar eignir, með hvaða hætti það skuli gert og fleiri ákvarðanir fram að samningagerð, beri ráðuneytinu og öðrum stjórnvöldum að fara eftir ýmsum óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar. Bent er á að þar sé um að ræða grundvallarreglur sem hafa víðtækara gildissvið en stjórnsýslulög nr. 37/1993. Þá segir einnig að eðli máls samkvæmt hljóti að gilda við meðferð slíkra mála meginregla stjórnsýsluréttar um að leggja beri til grundvallar málefnaleg sjónarmið o.fl. Síðar í bréfi ráðuneytisins segir svo:

„Við samningsgerð þ.e. þegar komið er að ákvörðun um hvort taka skuli kauptilboði tiltekins aðila og þar með hvort ganga skuli til samninga við þann aðila og að gera við hann samning einkaréttarlegs eðlis gilda reglur samningaréttar, m.a. meginreglan um samningsfrelsi og einnig sú regla að samningur er ekki kominn á fyrr en tilboð hefur verið samþykkt. Ráðuneytið á samkvæmt því samningsfrelsi um hvort það tekur eða hafnar innsendum kauptilboðum í jarðir eins og aðrir aðilar sem auglýsa fasteignir sínar til sölu og einnig hvort það ákveður að auglýsa viðkomandi jarðir aftur til sölu í þeim tilgangi að ganga úr skugga um hvort hærra verð fáist fyrir þær ef innsend kauptilboð eru ekki viðunandi að mati ráðuneytisins og gerður hefur verið fyrirvari í útboðsgögnum eins og sá sem um er fjallað í þessu máli. Í ljósi framanritaðs telur ráðuneytið að það eigi frjálst mat um hvort innsend kauptilboð séu viðunandi eða ekki þegar gerður hefur verið fyrirvari í útboðsgögnum eins og sá sem um er fjallað í þessu máli.“

Þegar landbúnaðarráðuneytið tók afstöðu til þess hvort ganga ætti að tilboði A eða ekki lá fyrir að Ríkiskaup höfðu að ósk ráðuneytisins auglýst opinberlega eftir tilboðum í jörðina X og tilboð A var þar hæst. Það leiðir af almennum reglum um öflun tilboða með opinberri auglýsingu, sbr. þær meginreglur sem nú hafa verið lögfestar með lögum nr. 65/1993, um framkvæmd útboða, að sé tilboði tekið er kominn á bindandi samningur nema annað hafi verið tekið fram. Ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins um hvort þessu hæsta tilboði yrði tekið hafði því áhrif á rétt og skyldu A. Hefði tilboðinu verið tekið bar honum að greiða það kaupverð sem hann hafði boðið ef hann vildi fá umrædda jörð afhenta til eignar.

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda lögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Af hálfu landbúnaðarráðuneytisins er það sjónarmið, að stjórnsýslulögin gildi ekki við ákvörðun um töku tilboða sem fram eru komin í ríkisjörð, einkum stutt við þau orð lögskýringargagna að baki 1. gr. stjórnsýslulaga um að lögin taki ekki til þeirra ákvarðana stjórnvalda sem teljast „einkaréttar eðlis“ en sem dæmi þar um er í athugasemdunum nefnd kaup á vörum og þjónustu, þar með talin gerð samninga við verktaka. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283-3284.)

Sölu á fasteignum í eigu ríkisins er að lögum búin sú sérstaða að í samræmi við 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 þarf lagaheimild til að selja slíkar fasteignir. Ákvarðanir um sölu þessara eigna verða því aðeins teknar á grundvelli þess sérstaka stjórnsýsluvalds sem lagaheimildin hljóðar um.

Þegar greint er á milli þess hvort ákvörðun stjórnvalds sé einkaréttarlegs eðlis eða tekin í skjóli stjórnsýsluvalds verður sú aðgreining ekki aðeins byggð á því einu að þar sem einstaklingar og lögaðilar taki hliðstæðar ákvarðanir, t.d. um sölu eigin fasteigna, teljist slíkar ákvarðanir stjórnvalda einnig vera einkaréttarlegs eðlis og falli því utan gildissviðs stjórnsýslulaga. Það sem hér skiptir máli er lagagrundvöllurinn. Þegar stjórnvald gerir almenn viðskipti t.d. um kaup á rekstrarvörum og þjónustu til þess að halda uppi lögbundinni starfsemi er það ekki að beita þeim sérstöku valdheimildum sem því er falið með lögum að fara með um málefni borgaranna. Slík kaup á vörum og þjónustu eru því einkaréttarlegs eðlis en vitanlega kunna sérstakar reglur sem settar eru um opinber innkaup að leiða til þess að stjórnvöld þurfi við slíkar ákvarðanir að fylgja ákveðnum reglum. Ég tek fram að í því efni hefur gætt þeirrar þróunar að slík viðskipti skuli í sem mestum mæli fara fram opinberlega, t.d. með útboðum eða öflun tilboða, þannig að gætt sé jafnræðis milli þeirra sem óska að eiga slík viðskipti við opinbera aðila. Þeir geti á grundvelli fyrirfram þekktra reglna um málsmeðferð gert sér grein fyrir á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um tiltekin viðskipti sé byggð.

Í dómi Hæstiréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 407/1999 er gerður greinarmunur á því hvaða réttarreglur gildi annars vegar um þá ákvörðun stjórnvalds að ráðstafa eign ríkisins og hins vegar kaupsamningi sem gerður er um slíka ráðstöfun. Ég skil skýringar landbúnaðarráðuneytisins svo að það telji að þar sem umrædd ákvörðun hafi lotið að því að taka afstöðu til tilboðs sem A hafði gert í jörðina X á grundvelli opinberrar auglýsingar hafi verið um að ræða ákvörðun við gerð samnings einkaréttarlegs eðlis.

Ég tel að í samræmi við áðurnefndan dóm Hæstaréttar verði að greina á milli annars vegar hvað hafi verið ákvörðun um að ráðstafa þessari eign ríkisins og þá með þeim hætti að reglur stjórnsýsluréttarins gildi og hins vegar hvað falli undir kaupsamning þannig að um það gildi almennar reglur um fasteignakaup eftir því sem við getur átt.

Í þessu tilviki er eingöngu þörf á að taka afstöðu til þessarar aðgreiningar þegar stjórnvald fer þá leið að undirbúa töku ákvörðunar um sölu á fasteign í eigu ríkisins með því að óska opinberlega eftir tilboðum í eignina. Ég tel að þegar þessi leið er farin verði til samræmis við áðurnefndan dóm Hæstaréttar að byggja á því að reglur stjórnsýsluréttarins gildi um töku þeirra einstaklingsbundnu ákvarðana hvort og þá hvaða tilboði skuli tekið. Þær sérstöku reglur gilda því um þau atriði sem tilboðið tekur til en geri aðilar með sér samkomulag um önnur atriði, t.d. afhendingu og ástand eignar, gilda almennar reglur um fasteignakaup um slíka samninga eftir því sem við á. Sama gildir um kröfuréttarleg atriði sem á getur reynt vegna efnda aðila. Ég fellst því ekki á það sjónarmið landbúnaðarráðuneytisins að við ákvörðun um hvort taka skuli kauptilboði tiltekins aðila í fasteign ríkisins, sem ekki verður seld án sérstakrar lagaheimildar, gildi reglur samningaréttar og þar með meginreglan um samningsfrelsi og ráðuneytið eigi þannig frjálst mat um hvort innsend kauptilboð séu viðunandi. Ég tek fram að slík ákvörðun er vitanlega, þegar sleppir beinum lagafyrirmælum, háð mati en það leiðir af stjórnsýslureglum að mat stjórnvalda í þessu efni þarf að öðru leyti að byggjast á lögmætum og málefnalegum forsendum. Eins og kvörtun A er sett fram og atvik eru í máli þessu er ekki þörf á því að ég taki afstöðu til þess í hvaða mæli landbúnaðarráðuneytinu eða öðrum stjórnvöldum ber að fylgja einstökum ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við töku ákvarðana um sölu fasteigna ríkisins þegar tilboða hefur verið aflað í slíka eign.

4.

A telur að málefnaleg rök hafi ekki staðið til þess að landbúnaðarráðuneytið hafnaði kauptilboði hans í jörðina X sem ófullnægjandi, sbr. bréf Ríkiskaupa, dags. 22. janúar 2001. Af hálfu landbúnaðarráðuneytisins er á því byggt að ráðuneytið hafi talið unnt að fá hærra verð fyrir jörðina heldur en fram kom í kauptilboði A og öðrum tilboðum sem opnuð voru 18. janúar 2001.

Það er eðlilegt og í samræmi við starfsskyldur þeirra stjórnvalda sem fara með sölu á fasteignum ríkisins að haga ákvörðunum um sölu þannig að þær séu ekki seldar fyrir lægra verð en telja verður eðlilegt með tilliti til aðstæðna á markaði og þá að teknu tilliti til sérstakra aðstæðna sem kunna að eiga við um eignina. Ég geri því í sjálfu sér ekki athugasemd við að landbúnaðarráðuneytið hafi hafnað kauptilboði A á þeim grundvelli að fá mætti hærra verð fyrir jörðina ef sú afstaða var á annað borð byggð á lögmætum og málefnalegum forsendum. Í því efni kemur til skoðunar á hvaða grundvelli, t.d. upplýsingum og gögnum, ráðuneytið byggði þessa ákvörðun.

Landbúnaðarráðuneytið segir í skýringum sínum til mín, dags. 19. október 2001, að mikil eftirspurn eftir jörðinni X í Fljótshlíðarhreppi í langan tíma, áður en hún var auglýst til sölu í desember 2000, hafi gefið ráðuneytinu væntingar um að unnt væri að fá hærra verð fyrir jörðina heldur en kauptilboð A hljóðaði um. Í bréfi mínu til ráðuneytisins, dags. 26. október 2001, benti ég á að sá fjöldi tilboða sem barst þegar jörðin var auglýst og opnuð voru 18. janúar 2001 hefði verið í samræmi við það sem ráðuneytið taldi sig vita um mikla eftirspurn eftir jörðinni. Hins vegar stæði eftir hvaða tölulegu forsendur ráðuneytið hefði lagt til grundvallar þegar það taldi að fá mætti hærra verð fyrir jörðina en A bauð og á þeim tíma þegar boði hans var hafnað. Ég ítrekaði því fyrirspurn mína um það hvaða gögn og upplýsingar hefðu legið til grundvallar þeirri ákvörðun að hafna kauptilboði A. Ég tók fram að væri það afstaða ráðuneytisins að engin slík gögn eða upplýsingar, sem unnt væri að afhenda mér, hefðu legið fyrir á umræddum tíma óskaði ég eftir upplýsingum um hvort landbúnaðarráðuneytið hefði frá ársbyrjun 1999 til 1. febrúar 2001 selt einhverjar jarðir í eigu ríkisins í Rangárvallasýslu og afhenti mér gögn um þær sölur.

Ráðuneytið svaraði erindinu með bréfi, dags. 2. janúar 2002. Var þar ekki vísað til tiltekinna gagna um tölulegar forsendur heldur segir meðal annars svo í bréfinu:

„Áður en jörðin var auglýst til sölu höfðu verið umræður meðal starfsmanna ráðuneytisins þess efnis að miðað við þá eftirspurn sem hafði verið eftir jörðinni væri raunhæft að ætla að söluverð hennar væri 25-30 milljónir króna. Í viðræðum við aðila sem kunnugir eru jörðinni, m.a. landgræðslustjóra voru þær hugmyndir staðfestar en þar komu einnig fram hugmyndir um að verðið kynni að vera enn hærra eða á bilinu 30-40 milljónir króna. Ráðuneytið tók hins vegar ekki ákvörðun um lágmarksverð fyrir jörðina áður en hún var auglýst til sölu en ákvað að skoða og meta innsend kauptilboð þegar þau höfðu borist. Ákvörðun um lágmarksverð var heldur ekki tekin eftir að tilboð höfðu borist.“

Samkvæmt þessu lágu aðeins fyrir „hugmyndir“ um það verð sem ætla mátti að jörðin X seldist fyrir áður en hún var auglýst. Engin skrifleg gögn frá þessum tíma hafa verið lögð fram til staðfestingar á þessum „hugmyndum“ og ráðuneytið tók ekki afstöðu til þess hvort við meðferð málsins skyldi fyrirfram miðað við ákveðið lágmarksverð.

Í lögum er ekki mælt fyrir um að fylgja skuli tiltekinni málsmeðferð við undirbúning sölu jarða í eigu ríkisins þegar Alþingi hefur veitt heimild til sölunnar, sbr. þó sérreglur í 37. og 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976 um ákvörðun á söluverði jarða í eigu ríkisins til sveitarfélaga og ábúenda. Í lok 5. gr. laga nr. 52/1987, um opinber innkaup, sem giltu þegar sú ákvörðun sem hér er fjallað um var tekin, sagði að Ríkiskaup ráðstafi eignum ríkisins sem ekki væri lengur þörf fyrir, sjá nú 2. mgr. 70. gr. laga nr. 94/2001, um opinber innkaup. Á grundvelli laga nr. 52/1987 setti fjármálaráðherra reglugerð um ráðstöfun eigna ríkisins, nr. 651/1994. Í 2. gr. reglugerðarinnar segir:

„Sala fasteigna, flugvéla og skipa í eigu ríkisins fari þannig fram: Ríkiskaup óski tilboða í það sem selja á með opinberri auglýsingu. Í auglýsingunni skal taka fram hvar nánari upplýsingar eru veittar, skilafrest tilboðs ásamt öðrum þeim atriðum sem söluna varðar. Lágmarksverð skal ákveðið að höfðu samráði við fjármálaráðuneyti. Ríkiskaup meti tilboð sem berast og geri tillögu til fjármálaráðuneytisins sem ákvarðar hvaða tilboði sé tekið. Tilboðsgjafar eiga rétt á að fá upplýsingar um hvaða tilboði er tekið.“

Í svari landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 2. janúar sl., er vísað til ákvæða jarðalaga nr. 65/1976 og auglýsingar nr. 96/1969, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, um að landbúnaðarráðuneytið fari með málefni er varða þjóðjarðir og kirkjujarðir. Er í svarinu byggt á því að vafasamt sé að á landbúnaðarráðuneytinu hvíli ótvíræð skylda til að ákvarða lágmarksverð fyrir jarðir sem auglýstar eru til sölu í samráði við fjármálaráðuneytið. Þá er það álit landbúnaðarráðuneytisins að ákvæði laga nr. 52/1987 eða reglugerðar nr. 651/1994 verði ekki skýrð á þann veg að alltaf sé skylt að ákvarða lágmarksverð þegar fasteignir í eigu ríkisins eru seldar.

Ég vek athygli á því að sú heimild sem Alþingi veitti á fjárlögum fyrir árið 2001 til að selja jörðina X var veitt fjármálaráðherra. Hann bar því stjórnskipunarlega ábyrgð á framkvæmd málsins. Ég fæ því ekki séð að enda þótt landbúnaðarráðuneytið hafi mátt fjalla um undirbúning málsins hafi það leyst það ráðuneyti undan því að fylgja þeim reglum sem fjármálaráðherra hafði sett um sölu á eignum ríkisins sem ekki er lengur þörf fyrir. Landbúnaðarráðuneytið fór líka þá leið eins og lög nr. 52/1987 og reglugerð nr. 651/1994 kváðu á um að fela Ríkiskaupum að annast sölu jarðarinnar X og afla tilboða í hana. Verður heldur ekki séð að tilefni hafi verið til þess að fylgja öðrum málsmeðferðarreglum um sölu þessarar jarðar og almennt eru í gildi um sölu fasteigna ríkisins sem ekki er lengur þörf fyrir.

Í svari fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 9. maí 2001, kemur fram að lágmarksverð það sem mælt er fyrir um í 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994 sé formlega ákveðið eftir að tilboð hafa verið opnuð en um frávik frá því vísast til svars ráðuneytisins sem tekið er upp hér að framan.

Ég minni á að umrædd reglugerð nr. 651/1994, um ráðstöfun eigna ríkisins, var sett til að mæla nánar fyrir um framkvæmd á þeirri reglu 5. gr. laga nr. 52/1987 að Ríkiskaup væri falið að ráðstafa eignum ríkisins sem ekki væri lengur þörf á, sbr. nú 2. mgr. 70. gr. laga nr. 94/2001. Í 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994 er afmarkað hvernig undirbúningi að sölu á ákveðnum eignum í eigu ríkisins, þ.m.t. fasteignum, skuli háttað. Hefst ákvæðið með þeim orðum að sala þessara eigna „fari þannig fram:“. Orðalag ákvæðisins lýsir síðan því ferli sem fylgja skal við sölu eignanna og af orðalaginu má ráða að það sé gert í tímaröð. Er þannig fyrst rakið í ákvæðinu að Ríkiskaup óski tilboða í það sem selja á „með opinberri auglýsingu“. Í næstu setningu er afmarkað nánar hvaða atriði þurfi að koma fram í auglýsingu. Strax þar á eftir segir að „lágmarksverð [skuli] ákveðið að höfðu samráði við fjármálaráðuneyti“. Að þessu loknu segir að Ríkiskaup meti tilboð sem berast og geri tillögu til fjármálaráðuneytisins sem ákvarðar hvaða tilboði sé tekið. Tilboðsgjafar eiga rétt á að fá upplýsingar um hvaða tilboði hafi verið tekið.

Af orðalagi 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994 tel ég að ráða megi að í ákvæðinu sé mælt fyrir um að lágmarksverð, eða nánar tiltekið sú viðmiðunarfjárhæð sem væntingar standa til að fáist fyrir eignina, skuli að jafnaði ákveðið að höfðu samráði við fjármálaráðuneytið áður en mat á innsendum tilboðum fer fram. Bein orðalagsskýring þess hluta ákvæðisins sem snýr að ákvörðun viðmiðunarfjárhæðar beinist að mínu áliti almennt að því stjórnvaldi sem fer með forræði umræddrar eignar samkvæmt lögum og reglum enda beri því stjórnvaldi þá að ákvarða umrædda viðmiðunarfjárhæð „að höfðu samráði við fjármálaráðuneyti“.

Ég minni á að í bréfi fjármálaráðuneytisins til mín er rakið hver sé tilgangur ákvörðunar á lágmarksverði samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994. Tilgangurinn sé sá að tryggja eins og kostur er að fram fari mat á virði ríkiseigna þannig að eignirnar séu ekki seldar fyrir endurgjald sem telja verður óeðlilega lágt miðað við þau gæði sem látin eru af hendi. Ég tel að þessi lýsing á tilgangi 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994 styðji fremur þá skýringu á ákvæðinu að almennt eigi afmörkun á viðmiðunarfjárhæð að liggja fyrir með skýrum hætti áður en innsend tilboð eru metin en ekki eftir á. Ganga verður út frá því að slíkur undirbúningur, þar sem fyrirfram er tekin afstaða til þess við hvaða fjárhæð skuli að lágmarki miðað við, tryggi að jafnaði betur hagsmuni ríkisins með því að ákvörðun stjórnvalds um hvort orðið skuli við tilboði sem berst, eða eftir atvikum hvort auglýsa skuli að nýju, sé betur upplýst. Ég tek þar að auki fram að ég tel að þessi skýring 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994 samrýmist betur þeim kröfum sem gera verði samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins um nauðsynlegan undirbúning ákvörðunar og með því sé betur tryggt að endanleg ákvörðun sé byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Það er í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að nauðsynleg upplýsingaöflun og ákvörðun um við hvaða viðmiðunarfjárhæð stjórnvöld ætla að miða við þegar fasteign er seld liggi fyrir áður en afstaða er tekin til innsendra tilboða í þá eign. Slíkur undirbúningur að ákvörðun er einnig liður í því að betur sé gætt að jafnræði milli borgaranna. Ég tek fram að krafan um að fyrirfram sé ákveðin tiltekin viðmiðunarfjárhæð þarf ekki að þýða að þar með hafi stjórnvöld tekið endanlega ákvörðun um söluverð eignar sem þau verða síðar bundin við. Viðmiðunarfjárhæðin þarf að byggjast á málefnalegum forsendum. Ef í ljós kemur að þær forsendur hafa breyst eða reynast aðrar kann að vera fullt tilefni til að víkja frá fyrri ákvörðun. Það sem mestu máli skiptir er hins vegar að fyrir liggi á hvaða forsendum það er gert.

Ég bendi í þessu sambandi á að ákvörðun um lágmarksverð, eða nánar tiltekið tiltekna viðmiðunarfjárhæð, er ætlað að vera þeim starfsmönnum ríkisins sem síðar koma að meðferð og ákvarðanatöku um framkomin tilboð til leiðbeiningar við störf þeirra. Þá er næsta örðugt fyrir eftirlitsaðila að leggja síðar mat á þær forsendur sem afstaða til tilboða var byggð á ef ekki liggja fyrir skýr og greinileg gögn um sjálfstætt mat á líklegu söluverði eignarinnar, sem framkvæmt hefur verið fyrirfram, og hvernig ákveðið hafi verið að beita þeim við úrlausn málsins.

Samkvæmt framangreindu fellst ég ekki á það sjónarmið sem landbúnaðarráðuneytið byggir á að á ráðuneytinu hvíli ekki skylda til að ákvarða lágmarksverð fyrirfram fyrir jarðir á forræði ráðuneytisins sem auglýstar eru til sölu hjá Ríkiskaupum í samráði við fjármálaráðuneytið. Það er álit mitt samkvæmt framangreindu að skýra verði 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994 með þeim hætti að á landbúnaðarráðuneytinu, eins og öðrum stjórnvöldum sem selja fasteignir í eigu ríkisins, hvíli að jafnaði sú skylda að taka ákvörðun að höfðu samráði við fjármálaráðuneytið um tiltekna viðmiðunarfjárhæð sem væntingar standa til að fáist fyrir viðkomandi eign áður en tilboð sem borist hafa í tilefni auglýsingar eru metin. Samkvæmt þessu tel ég að málsmeðferð landbúnaðarráðuneytisins í máli A hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994. Ég tek hins vegar fram að ég tel að þessi skortur á að fylgja tiltekinni reglu um undirbúning að mati á innsendum tilboðum í jörðina X hafi ekki ein og sér haft þau réttaráhrif að A eigi nú að lögum tiltekin rétt gagnvart ráðuneytinu. Úrlausn um það atriði ræðst af því hvort mögulegt sé að staðreyna að landbúnaðarráðuneytið hafi byggt synjun sína á tilboði hans í jörðina á ómálefnalegum sjónarmiðum.

5.

Eins og rakið var hér að framan leitaði ég eftir því við landbúnaðarráðuneytið að fá afhent gögn um tölulegar forsendur þess að tilboði A var hafnað. Þau reyndust ekki vera fyrir hendi og því reyndi á þá fyrirspurn mína hvort landbúnaðarráðuneytið hefði á tímabilinu frá ársbyrjun 1999 og til 1. febrúar 2001 selt einhverjar jarðir í eigu ríkisins í Rangárvallasýslu. Hafði ég þá í huga þær athugasemdir sem A gerði í kvörtun sinni um að hann teldi að það verð sem hann bauð hefði verið hærra en almennt var á markaði á þeim tíma sem hann bauð í jörðina. Jafnframt taldi ég líkur á því að af þessum upplýsingum mætti almennt ráða hvaða upplýsingar hefðu legið fyrir í landbúnaðarráðuneytinu á þessum tíma um söluverð jarða á þessum slóðum og þar með hvort þar væri að finna stuðning fyrir þeim sjónarmiðum sem landbúnaðarráðuneytið hélt fram í synjun sinni á kauptilboði A.

Í svari landbúnaðarráðuneytisins, dags. 2. janúar sl., kom fram að á umræddu tímabili hafði ráðuneytið selt 11 jarðir í Rangárvallasýslu. Allar voru jarðirnar seldar ábúendum þeirra á grundvelli 38. gr. jarðalaga nr. 65/1976 með síðari breytingum. Fram kemur að í öllum tilvikum var söluverð jarðanna metið af „sérfræðingum utan ráðuneytisins“, eins og það er orðað í bréfi ráðuneytisins, og að mat þeirra hafi nær undantekningalaust verið lagt til grundvallar sem söluverð.

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum er landstærð þessara jarða mjög mismunandi eða frá 58 hekturum upp í 645. Þá eru ábúendur í nokkrum tilvikum eigendur að byggingum og ræktun og mismunandi var í hvaða mæli greiðslumark fylgi jörðunum. Til að auðvelda samanburð er hér farin sú leið á grundvelli fyrirliggjandi gagna að bera aðeins saman söluverð samkvæmt matsgerðum á hverjum hektara óræktaðs lands en í auglýsingu um jörðina X var tekið fram að hús þar væru öll mjög illa farin og vart brúkleg. Söluverð hvers hektara af landi við sölu umræddra 11 jarða var á bilinu 9.600 krónur og upp í 27.000 krónur eða að meðaltali nær 20.000 krónur. Tekið skal fram að möt á söluverði fóru fram á tímabilinu september 1999 til ágúst 2000. Sé eingöngu litið til tveggja jarða sem ráðuneytið seldi á þessu tímabili í Fljótshlíð og nágrenni X, og báðar skiptust í land heim við bæ og fjalllendi með áþekkum hætti og X, var söluverð hektara í öðru tilvikinu 12.283 krónur og í hinu 20.566 krónur. Samkvæmt kauptilboði A bauðst hann til að greiða fyrir jörðina X sem svaraði 117.135 krónur á hvern hektara.

Ég tek það fram að ég tel mig ekki geta fullyrt að þessar 11 jarðir eða tvær þær síðastnefndu hafi á þeim tíma sem hér um ræðir verið hliðstæðar um ætlað söluverð og jörðin X. Þar koma til fleiri þættir heldur en ráðnir verða af þeim einfalda samanburði sem hér er gerður. Hins vegar verður að ætla að ráðuneytið hafi með þessum sölum og þeim mötum sem voru undanfari þeirra dregið að sér upplýsingar um hvert var almennt söluverð á landi jarða í nágrenni X á þessum tíma. Ég fæ ekki séð að þessar upplýsingar hafi getað verið grundvöllur þess mats sem landbúnaðarráðuneytið byggði á þegar það tók afstöðu til tilboðs A. Með því hef ég ekki tekið neina afstöðu til þess hvort það mat kunni að hafa verið eðlilegt með tilliti til aðstæðna á X og markaðsverðs jarða á því svæði. Ég læt þess getið í þessu sambandi að í birtum úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta frá 19. október 1999, sem ég aflaði mér, tók nefndin til mats 103 hektara jörð án mannvirkja í Vestur-Landeyjahreppi og mat hvern hektara lands þar á 100.000 krónur. Var tekið fram í matinu að jörðin væri staðsett á einu búsældarlegasta svæði landsins og fullvíst mætti telja að jörðin gæti hentað vel bæði til búskapar og frístundaiðkunar.

Ég ítreka það sem ég sagði hér fyrr að það er vitanlega skylda þeirra stjórnvalda sem fara með sölu á fasteignum ríkisins að gæta þess að eðlilegt verð fáist fyrir þá eign sem selja á. Þær séu þannig seldar á því verði sem telst hagstæðast fyrir ríkið á þeim tíma sem ákvörðun er tekin. Ég tek fram að þegar lagt er mat á hvað sé hagstæðasta verð í þessu sambandi getur verið málefnalegt að líta til fleiri atriða heldur en eingöngu hvað sé hæsta líklega söluverð. Á stjórnvöldum hvílir hins vegar sú skylda að gæta jafnræðis við töku ákvarðana gagnvart borgurunum þegar fjallað er um sambærileg mál. Umboðsmanni Alþingis er í 2. gr. laga nr. 85/1997 falið að gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni.

Ég hef hér að framan gert grein fyrir þeim tölulegu ályktunum sem ég tel mig geta dregið af þeim upplýsingum sem landbúnaðarráðuneytið hefur látið mér í té um sölu ríkisjarða í Rangárvallasýslu á tilteknu tímabili og samanburð við það tilboð frá A sem ráðuneytið hafnaði. Þótt vissulega geti verið fyrir hendi aðstæður í einhverjum þeirra tilvika sem þar eru rakin sem eðlilegt var að hefðu áhrif á söluverðið til lækkunar, t.d. vegna kvaða, eigna ábúanda og þess að jörð var bundin leiguskilmálum, verður ekki séð að þar hafi beinlínis ráðið einhver slík stefnumarkandi og samræmd ákvörðun, og þá ákvörðun sem hlutaðeigandi stjórnvald hafði tekið, rökstutt og birt þannig að hún hafi verið ljós almenningi og þeim sem hafa eiga eftirlit með starfsháttum stjórnvalda.

Ég hef áður rakið að reglur á borð við 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994, sem áskilur að fyrirfram skuli tekin ákvörðun um viðmiðunarverð þeirra fasteigna ríkisins sem selja á, og þar með á hvaða sjónarmiðum hlutaðeigandi stjórnvald ætlar að byggja afstöðu sín til tilboða sem berast í eignina, eru liður í því að leggja grundvöll að því að málefnalegum sjónarmiðum sé beitt við töku ákvarðana um sölu eigna ríkisins. Slíkt fyrirkomulag er einnig liður í því að jafnræðis sé betur gætt milli borgaranna.

Í þessu máli tel ég mig ekki geta sannreynt það með athugun á gögnum sem stjórnvöld hafa látið mér í té á hverju mat landbúnaðarráðuneytisins um að kauptilboð A væri óásættanlegt hafi verið byggt. Tilvísun til síðari kauptilboða breytir ekki þessari aðstöðu. Þótt gera verði athugasemdir við meðferð landbúnaðarráðuneytisins á því máli sem hér er fjallað um, sbr. kafli IV.4 hér að framan, verður ekki séð eins og fyrr greinir að þær geti sem slíkar leitt til ógildingar af hálfu dómstóla á þeirri ákvörðun sem ráðuneytið tók í máli A eða leitt til þess að hann geti átt annan rétt. Framkomið kauptilboð hans veitti honum ekki að lögum rétt til að fá jörðina X keypta. Ég tek í því efni fram að ekki verður ráðið að um hafi verið að ræða útboð sem féll undir lög nr. 65/1993, um framkvæmd útboða.

Vegna athugasemdar í kvörtun A um gagntilboð og umfjöllun um það atriði í skýringum fjármálaráðuneytisins og landbúnaðarráðuneytisins til mín tek ég fram að ég fæ ekki séð að A hafi að lögum átt rétt til þess að sú leið yrði farin í máli hans. Ég fjalla því ekki nánar hér um hvaða heimildir stjórnvöld kunna að hafa til að fara þá leið.

Ég tek fram að ég tel ekki tilefni til þess að fjalla í álitinu um það hvernig fara skuli um aðgang aðila eða birtingu á ákvörðun um lágmarksverð sem stjórnvöld kunna að ákveða við undirbúning þess að taka ákvörðun um sölu á fasteign ríkisins sem aflað er tilboða í.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að skýra verði 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994, um ráðstöfun eigna ríkisins, með þeim hætti að ákvörðun um það sem þar er nefnt lágmarksverð eigi að liggja fyrir áður en tilboð sem berast í tilefni auglýsingar eru metin. Ég tel að fylgja hefði átt þessu ákvæði við undirbúning að sölu á ríkisjörðinni X. Þar sem þetta var ekki gert í máli A var málsmeðferð landbúnaðarráðuneytisins í máli hans ekki að þessu leyti í samræmi við ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994. Það er hins vegar niðurstaða mín að þessi skortur á að fylgja tiltekinni reglu um undirbúning að mati á innsendum tilboðum í jörðina X hafi ekki ein og sér haft þau réttaráhrif að A eigi að lögum tiltekin rétt gagnvart ráðuneytinu, t.d. um ógildingu umræddrar ákvörðunar um að synja tilboði hans eða eftir atvikum annan lögvarinn rétt. Er það álit mitt að úrlausn um það atriði ráðist af því hvort mögulegt sé að staðreyna að landbúnaðarráðuneytið hafi byggt synjun sína á tilboði hans í jörðina á ómálefnalegum sjónarmiðum. Ég get ekki við mat á því atriði byggt á gögnum frá ráðuneytinu. Mér er því ekki fært að fullyrða að skort hafi á að sú ákvörðun ráðuneytisins að hafna tilboði A í X hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum.

Í samræmi við framangreinda niðurstöðu mína um skýringu á 2. gr. reglugerðar nr. 651/1994, um ráðstöfun eigna ríkisins, eru það tilmæli mín til fjármálaráðuneytisins að þess verði framvegis gætt að ráðuneytið og önnur stjórnvöld, sem koma að undirbúningi sölu fasteigna í eigu ríkisins, fylgi að jafnaði þeirri reglu sem fram kemur í ákvæðinu um að ákvörðun viðmiðunarverðs, sem væntingar standi til að fáist fyrir viðkomandi eign, sé tekin áður en innsend tilboð samkvæmt auglýsingu eru metin.

VI.

Í bréfi mínu til fjármálaráðuneytisins, dags. 14. febrúar 2003, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytisins hefðu verið gerðar einhverjar tilteknar ráðstafanir í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir felist. Í svari fjármálaráðuneytisins, dags. 10. mars 2003, segir m.a.:

„Fjármálaráðuneytið hefur í dag gefið út nýja reglugerð um ráðstöfun eigna ríkisins sem leysir af hólmi reglugerð nr. 651/1994 sama efnis. Í 4. gr. hinnar nýju reglugerðar er kveðið á um að við sölumeðferð eigna samkvæmt 2. gr. reglugerðarinnar skuli lágmarksverð ákveðið fyrirfram að höfðu samráði við fjármálaráðuneyti.“