Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar og B 9. maí sl. sem beinist að ákvörðun sveitarstjórnar Grímsness- og Grafningshrepps 15. júní 2022 um að samþykkja nýtt aðalskipulag fyrir sveitarfélagið fyrir árin 2020-2032. Í aðalskipulaginu fólst m.a. að landnotkun lóðanna X og X í landi Y var breytt úr frístundabyggðarsvæði í landbúnaðarsvæði. Þá beinið þér kvörtun yðar að málsmeðferð Grímsness- og Grafningshrepps við fyrirhugaðar breytingar á þágildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins fyrir árin 2008-2020, sem fallið var frá í kjölfar athugasemda, m.a. frá yður.

Í kvörtun yðar kemur jafnframt fram að þér hafið kært ákvörðun Grímsness- og Grafningshrepps til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem vísað hafi kæru yðar frá með úrskurði 14. mars sl. í máli nr. 147/2022. Byggðist sú niðurstaða á því að ekki væri um að ræða ákvörðun sem kæranleg væri til nefndarinnar. Af kvörtun yðar fæ ég ekki ráðið að þér gerið athugasemdir við þá niðurstöðu.

II

1

Í tilefni af kvörtun yðar skal tekið fram að í 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er mælt fyrir um skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar af hálfu umboðsmanns. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laganna skal bera fram kvörtun innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá, er um ræðir, var til lykta leiddur. Af kvörtun yðar og þeim gögnum sem henni fylgdu verður ráðið að hún varði að nokkru marki atvik sem eru utan þess frests, s.s. málsmeðferð Grímsness- og Grafningshrepps við fyrirhugaðar breytingar á þágildandi aðalskipulagi sveitarfélagsins fyrir árin 2008-2020. Í samræmi við framangreint hefur athugun mín á málinu verið afmörkuð við ákvörðun sveitarstjórnar um að samþykkja nýtt aðalskipulag fyrir árin 2020-2032.

2

Samkvæmt kvörtun yðar eiga þær breytingar sem gerðar voru á landnotkun Z sér nokkurn aðdraganda. Þar kemur m.a. fram að árið 2017 hafið þér ásamt öðrum eigendum X farið þess á leit við sveitarstjórn Grímsness- og Grafningshrepps að landnotkun svæðisins yrði skilgreind sem landbúnaðarsvæði. Hafi það verið gert með það fyrir augum að stofna þar lögbýli með heilsársbúsetu og möguleikum á að stunda þar lítils háttar landbúnað, s.s. skógrækt og hestamennsku. Í kjölfarið fór fram vinna af hálfu sveitarfélagsins við breytingar á gildandi aðalskipulagi sem ekki varð af vegna nánar greindra ástæðna. Var þess í stað ákveðið að vinna áfram að málinu við heildarendurskoðun á aðalskipulagi sveitarfélagsins.

Núgildandi aðalskipulag var samþykkt af sveitarstjórn 15. júní 2022, staðfest af Skipulagsstofnun 13. desember þess árs og birt í B-deild Stjórnartíðinda 29. sama mánaðar. Í aðalskipulaginu er landnotkun Z og næsta nágrennis skilgreind sem landbúnaðarsvæði í flokki L3. Í greinargerð með aðalskipulaginu kemur fram að flokkurinn L3 feli í sér landbúnaðarland með rúmum byggingarheimildum. Í lýsingu og skilmálum á flokknum segir eftirfarandi:

Megin landnýting verður áfram landbúnaður sem atvinnustarfsemi og/eða áhugabúskapur.

• Heimilt er að byggja upp litlar landspildur til fastrar búsetu, landbúnaðarstarfsemi og minni háttar atvinnustarfsemi sem er jafnvel ótengd landbúnaði.
• Landspildur eru jafnan 1-15 ha að stærð. Nýtingarhlutfall er 0,05 og heildar byggingarmagn á lóðum/landspildum er að hámarki 1.500 m2, nema mannvirki séu tengd landbúnaðarstarfsemi.
• Óheimilt er að hafa mengandi starfsemi sem veldur öðrum óþægindum, s.s. vegna lyktar, hávaða, óþrifnaðar eða sjónmengunar, né dragi að sér óeðlilega mikla umferð.
• Húsdýrahald og skógrækt er heimil.

Ég legg þann skilning í kvörtun yðar að þér gerið ekki athugasemdir við að landnotkun fasteigna yðar hafi verið breytt úr frístundabyggðarsvæði í landbúnaðarsvæði heldur lúti þær að téðri flokkun svæðisins, sem þér teljið fela í sér of víðtækar heimildir. Þá vísið þér sérstaklega til þess að þér hafið keypt fasteignir yðar í trausti þess að skipulagsáætlanir myndu halda.

3

Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 kemur fram að telji umboðsmaður þegar í upphafi að kvörtun gefi ekki nægilegt tilefni til nánari athugunar eða uppfylli ekki skilyrði laganna til frekari meðferðar skuli hann tilkynna þeim sem kvartað hefur þá niðurstöðu.

Samkvæmt 1. málsl. 3. mgr. 3. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana. Um aðalskipulag og gerð þess er fjallað í VII. kafla laganna. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. þeirra er í aðalskipulagi sett fram stefna sveitarstjórnar um þróun sveitarfélagsins varðandi landnotkun, byggðaþróun, byggðamynstur, samgöngu- og þjónustukerfi og umhverfismál. Í 2. mgr. sömu greinar segir að í aðalskipulagi sé lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags, m.a. um landnotkun og takmarkanir á henni. Í 4. mgr. 28. gr. kemur fram að í aðalskipulagi skuli marka stefnu til að minnsta kosti tólf ára.

Með skipulagslögum er sveitarstjórnum falið víðtækt vald í skipulagsmálum innan sinna staðarmarka sem þó sætir þeim takmörkunum sem leiða af lögum og stjórnvaldsfyrirmælum. Ég tek fram í þessu sambandi að skipulagsáætlanir eru almenn stjórnvaldsfyrirmæli og að samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda lögin ekki um samningu reglugerða eða annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Af þessum sökum gilda stjórnsýslulög almennt ekki um málsmeðferð sveitarfélaga þegar til stendur að gera breytingar á skipulagi, þar á meðal aðalskipulagi. Af þessum sökum fór um málsmeðferð og ákvarðanir sveitarstjórnar Grímsness- og Grafningshrepps um gerð aðalskipulags sveitarfélagsins eftir þeim reglum sem fram koma í skipulagslögum, sbr. einkum framangreind ákvæði laganna, skipulagsreglugerð nr. 90/2013 og almennum reglum stjórnsýsluréttarins.

Í málinu liggur fyrir að gerð var athugasemd við lýsingu og skilmála á flokkun landbúnaðarsvæðisins af yðar hálfu á kynningartíma skipulagsins, sem voru gerð skil í minnisblaði, sem unnið var vegna umsagna og athugasemda sem bárust. Þar var tekin afstaða til athugasemda yðar en auk þess veitti skipulagsfulltrúi sveitarfélagsins yður nánari skýringar 19. maí 2022 í tilefni af erindi lögmanns yðar. Þar kom m.a. fram að eðli málsins samkvæmt mætti gera ráð fyrir heimild fyrir dýrahaldi með einhverjum hætti á landbúnaðarlandi óháð flokkun þess. Sérstaklega væri tilgreint um slíkt fyrir L3 þar sem um minni landsvæði væri að ræða sem ætluð væru fyrir fólk sem vildi búa í sveit á rúmum lóðum sem hefði tækifæri til að stunda sjálfbæran landbúnað eða aðra ótengda atvinnustarfsemi. Framlögð breyting á landnotkun tæki til svæðisins í heild, en þér hefðu tiltekið að þér væruð ekki á móti því að breyta landnotkun svæðisins úr frístundabyggðarsvæði í landbúnaðarsvæði, enda byggði breytingin á beiðni yðar um heimild til að hafa þar fasta búsetu. Lóðir X væru allar undir 10 ha að stærð og hefði því verið talið að flokkun þeirra heimilda sem tækju til þeirra ættu best við L3 við flokkun landbúnaðarlands þar sem hann væri sérstaklega hugsaður á þann hátt.

Eftir að hafa kynnt mér kvörtun yðar, aðdraganda þeirra skipulagsbreytinga sem hún lýtur að og með hliðsjón af því svigrúmi sem ég tel að játa verði sveitarfélögum að þessu leyti tel ég ekki nægilegt tilefni til að taka kvörtun yðar til nánari athugunar. Hér hef ég einnig í huga að fasteignaeigendur geta almennt ekki haft réttmætar væntingar um óbreytt skipulag innan bæjar- eða borgarmarka um ókomna tíð, enda er aðalskipulagsáætlunum ætlað að marka stefnu sveitarfélaga í afmarkaðan tíma, sbr. 4. mgr. 28. gr. skipulagslaga. Á hinn bóginn ber sveitarfélögum að bæta fasteignaeigendum það tjón sem þeir geta sýnt fram á að þeir hafi orðið við gildistöku skipulags, sbr. 51. og 51. gr. a. skipulagslaga. Það fellur hins vegar að jafnaði ekki að hlutverki umboðsmanns Alþingis að leysa úr ágreiningi um bótaskyldu. Byggist það m.a. á að slíkur ágreiningur er að jafnaði því marki brenndur að sönnunarfærslu er þörf til að leysa úr honum. Hefur verið talið að eðlilegra sé að dómstólar leysi úr réttarágreiningi um skaðabótaskyldu hins opinbera, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.

III

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.