Álit

I.

Hinn 16. október 2001 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að Ríkisútvarpið legði svokallað gírógjald á útvarpsgjald þeirra eigenda viðtækja sem greiða gjaldið með gíróseðlum. Af hálfu A var álagningu gjaldsins mótmælt í kvörtun hans til mín.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 15. mars 2002.

II.

Málavextir eru þeir að greiðslureikningur barst á heimili A frá Ríkisútvarpinu og vakti það athygli hans að bætt hafði verið við reikninginn sérstöku gírógjaldi. A óskaði eftir skýringum á gjaldinu og var ósáttur við þær skýringar sem gefnar voru. Í málinu liggur fyrir tilkynning sem Ríkisútvarpið sendi til greiðenda útvarpsgjalds þar sem þeim var tilkynnt sérstaklega um gírógjaldið. Þar sagði meðal annars:

„Vegna hækkunar á verði gíróseðla frá bönkum, svo og hækkunar á póstkostnaði, hefur Ríkisútvarpið ákveðið að gjaldfæra gírógjald á þá sem greiða afnotagjaldið með gíróseðli. Gírógjaldið er 150 kr. og verður fært sérstaklega, þannig að heildargreiðsla verður 2.400 krónur á mánuði [...]

Frá 1. nóvember 2001 verða gíróseðlar sendir út mánaðarlega.

Ef greitt er með greiðslukorti eða skuldfært með beingreiðslu af bankareikningi, þarf ekki að greiða gírógjald.“

III.

Með bréfi til Ríkisútvarpsins, dags. 31. október 2001, óskaði ég með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir því að stofnunin léti mér í té þau gögn sem kynnu að liggja til grundvallar gjaldtökunni og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég eftir því að gerð væri grein fyrir lagagrundvelli umræddrar gjaldtöku og þá hvort hún hefði hlotið staðfestingu menntamálaráðherra, sbr. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000, um Ríkisútvarpið.

Ríkisútvarpið svaraði mér með bréfi, dags. 5. nóvember 2001. Í bréfinu sagði m.a. svo:

„Afnotagjald Ríkisútvarpsins hefur ekki verið hækkað. Það seðilgjald sem fram kemur á gíróseðli er innheimt af viðkomandi banka og telst því til gjaldtöku bankans. Samkvæmt þessu er ekki talin ástæða til þess að tilgreina hvorki lagaheimildir né staðfestingu menntamálaráðherra skv. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000 um Ríkisútvarpið.

Afnotagjaldsgreiðendum, sem enn greiða með gíróseðlum, hefur verið boðið upp á þann möguleika að greiða gjaldið með greiðslukorti eða beingreiðslum. Sú þjónusta er greiðendum að kostnaðarlausu.“

Með bréfi til menntamálaráðherra, dags. 13. nóvember 2001, greindi ég frá svari Ríkisútvarpsins við fyrirspurn minni. Í tilefni af því óskaði ég, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir því að menntamálaráðuneytið skýrði afstöðu sína til lagagrundvallar umræddrar gjaldtöku og þá hvort heimilt væri að innheimta þetta gjald án þess að fyrir lægi staðfesting menntamálaráðherra samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000.

Með bréfi, dags. 10. janúar 2002, svaraði ráðuneytið fyrirspurn minni. Í bréfi ráðuneytisins sagði m.a. svo:

„Um lagagrundvöll framangreinds gírógjalds og afstöðu ráðuneytisins til þess, þá er ekki í lögum um Ríkisútvarpið að finna lagaheimild til þeirrar gjaldtöku sérstaklega, heldur einungis kveðið á um það í 4. mgr. 10. gr. laganna að menntamálaráðherra staðfesti útvarpsgjald að fengnum tillögum útvarpsstjóra. Í 1. ml. 1. mgr. 12. gr. sömu laga kemur fram að með útvarpsgjaldi sé átt við afnotagjald. Að mati ráðuneytisins verður ekki séð að það skipti máli, við mat á lögmæti gírógjaldsins, hvort staðfesting menntamálaráðherra hafi komið til vegna þess eða ekki, úr því að lögin um Ríkisútvarpið kveða einungis á um staðfestingu ráðherra á útvarpsgjaldinu sjálfu. Verði talið að sérstaka lagaheimild þurfi til þess, breyti staðfesting ráðherra engu um það. Því þarf að mati ráðuneytisins að skera úr um það hvort sérstaka lagaheimild þurfi vegna gírógjaldsins sjálfs. Af gögnum málsins má ráða að þegar Ríkisútvarpið tók þá ákvörðun að leggja gírógjald á þá sem greiða afnotagjald með gíróseðli, var afnotagjaldsgreiðendum tilkynnt um það sérstaklega og þeim boðið upp á annan greiðslumáta, sem ekki hafði í för með sér álagningu gírógjaldsins. Umrædd gjaldtaka kemur því einungis til gagnvart þeim sem kjósa að greiða afnotagjaldið með gíróseðli, sem hefur ákveðinn kostnað í för með sér fyrir Ríkisútvarpið eins og fram kemur í áðurgreindri tilkynningu. Ákvörðun um greiðslu slíks gjalds er að mati ráðuneytisins í höndum afnotagjaldsgreiðandans sjálfs, þar sem honum er boðið upp á aðra kosti einnig, sem ekki hafa sérstakan kostnað í för með sér. Því verður að mati ráðuneytisins ekki séð að um viðbótargjaldtöku sé að ræða af hálfu Ríkisútvarpsins sem kalli á sérstaka lagaheimild.“

Eins og áður hefur verið rakið sendi Ríkisútvarpið mér bréf, dags. 5. nóvember 2001, þar sem fram kom að greiðendum afnotagjalds stæði til boða að greiða afnotagjaldið með greiðslukorti eða beingreiðslum þeim að kostnaðarlausu. Af því tilefni ritaði ég Ríkisútvarpinu bréf, dags. 14. janúar 2002, og óskaði með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir upplýsingum um hvort Ríkisútvarpið þyrfti að greiða greiðslukortafyrirtækjum fyrir þá þjónustu að veita viðtöku greiðslu afnotagjalda með þessum hætti, hver sá kostnaður væri og hvernig hann væri færður til gjalda hjá Ríkisútvarpinu. Stofnunin svaraði fyrirspurn minni með bréfi, dags. 30. janúar 2002. Í bréfinu sagði m.a. svo:

„Ríkisútvarpið greiðir greiðslukortafyrirtækjum fyrir þá þjónustu sem veitt er vegna viðtöku á greiðslum afnotagjalda. Kostnaður fyrir hverja greiðslu er á bilinu 14-32 krónur, eftir því hvaða banki á í hlut. Kostnaður sem hlýst af þessari þjónustu er færður sem innheimtukostnaður á afnotadeild. Það skal tekið fram að reglur greiðslukortafyrirtækja heimila ekki sérstaka gjaldtöku af viðskiptavinum.“

IV.

1.

Ríkisútvarpið er sjálfstæð stofnun í eigu íslenska ríkisins. Stofnuninni ber að lögum að annast útvarp í samræmi við ákvæði laga nr. 122/2000, um Ríkisútvarpið. Kemur fram í 1. mgr. 10. gr. að stofnunin hafi sjálfstæðan fjárhag og megi eingöngu verja tekjum þess í þágu útvarpsstarfsemi. Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. eru megintekjustofnar Ríkisútvarpsins gjöld fyrir útvarpsafnot, gjöld fyrir auglýsingar í hljóðvarpi og sjónvarpi og aðrir tekjustofnar sem Alþingi kann að ákveða. Útvarpsstjóri kynnir fjárhagsáætlun fyrir útvarpsráði en sendir hana menntamálaráðherra. Alþingi staðfestir áætlunina endanlega í fjárlögum, sbr. 3. mgr. 10. gr. laganna. Menntamálaráðherra staðfestir útvarpsgjald að fengnum tillögum útvarpsstjóra samkvæmt 4. mgr. 10. gr. og er gjaldið auglýst í Stjórnartíðindum, nú síðast með auglýsingu nr. 69/2002, um útvarpsgjald. Samkvæmt auglýsingu nr. 69/2002, sem staðfest var af menntamálaráðherra 31. janúar 2002 var útvarpsgjald ákveðið 2.250 kr. á mánuði frá og með 1. febrúar 2002. Útvarpsstjóri staðfestir auglýsingataxta og aðrar gjaldskrár eftir tillögu framkvæmdastjóra fjármáladeildar, sbr. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000.

2.

Í máli þessu reynir á það hvort Ríkisútvarpinu sé að lögum heimilt að innheimta sérstakt gírógjald vegna útsendra greiðsluseðla í tilefni af innheimtu á afnotagjöldum samkvæmt lögum nr. 122/2000. Af þessu tilefni tek ég fram að ganga verður almennt út frá því að rekstur opinberra stofnana sé fjármagnaður með fé sem fæst í almennri tekjuöflun ríkisins í formi skattgreiðslna á grundvelli skattlagningarheimilda. Löggjafinn kann hins vegar að ákveða að tiltekin þjónusta, sem innt er af hendi af hálfu hins opinbera, skuli fjármögnuð með sérstökum þjónustugjöldum sem greidd séu af hálfu viðtakanda þjónustunnar. Taka slíkra gjalda þarf hins vegar að eiga sér fullnægjandi stoð í lögum. Auk þess kann löggjafinn að mæla fyrir um aðra sérstaka tekjustofna svo sem gert er í lögum nr. 122/2000 en þar er mælt fyrir um afnotagjöld og auglýsingar.

Samkvæmt þessu verður almennt að miða við það að ef almenningur á að standa undir kostnaði í hverju tilviki vegna þáttar sem telst til almenns rekstrar opinberrar stofnunar, t.d. vegna innheimtu á lögbundnum og ógjaldföllnum gjöldum, þarf að mæla fyrir um slíka skyldu með sérstakri lagaheimild. Að öðrum kosti verður að líta svo á að sá þáttur rekstrarins, eða sú þjónusta, skuli innt af hendi endurgjaldslaust til almennings í hverju tilviki fyrir sig og skuli þannig fjármagnaður af almennu rekstrarfé stofnunar sem henni er úthlutað á fjárlögum hverju sinni eða fengið er með sérstökum og lögmæltum tekjustofnum, s.s. afnotagjöldum í tilviki Ríkisútvarpsins.

Ég tel rétt að minna á það í þessu sambandi að í bréfi Ríkisútvarpsins til mín, dags. 5. nóvember 2001, kom fram að greiðendum afnotagjalds stæði til boða að greiða afnotagjaldið með greiðslukorti eða beingreiðslum þeim að kostnaðarlausu. Af því tilefni ritaði ég Ríkisútvarpinu bréf, dags. 14. janúar 2002, og óskaði með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir upplýsingum um hvort Ríkisútvarpið þyrfti að greiða greiðslukortafyrirtækjum fyrir þá þjónustu að veita viðtöku greiðslu afnotagjalda með þessum hætti, hver sá kostnaður væri og hvernig hann væri færður til gjalda hjá Ríkisútvarpinu. Stofnunin svaraði fyrirspurn minni með bréfi, dags. 30. janúar 2002. Í bréfinu kom fram að Ríkisútvarpið greiddi greiðslukortafyrirtækjum fyrir þá þjónustu sem veitt er vegna viðtöku á greiðslum afnotagjalda og væri sá kostnaður sem hlýst af þessari þjónustu „færður sem innheimtukostnaður á afnotadeild“.

3.

Eigandi viðtækis sem nýta má til móttöku á útsendingum Ríkisútvarpsins skal samkvæmt upphafsákvæði 1. mgr. 12. gr. laga nr. 122/2000 greiða afnotagjald, útvarpsgjald, af hverju tæki en þó skal aðeins greiða eitt útvarpsgjald fyrir einkaafnot fjölskyldu á heimili. Í lögunum er ekki frekar mælt fyrir um fyrirkomulag á innheimtu gjaldsins þar til kemur að vanskilum þess, úrræðum og kostnaði af því tilefni. Ríkisútvarpið hefur í framkvæmd sjálft frumkvæði að innheimtu útvarpsgjaldsins og bíður gjaldendum þess að inna það af hendi með mismunandi hætti. Ríkisútvarpið hefur þannig valið að senda þeim sem ekki greiða gjaldið með greiðslukorti eða skuldfærslu með beingreiðslu af bankareikningi áprentaðan gíróseðil ásamt áföstum reikningi fyrir útvarpsgjald. Tekið er fram á seðlinum að áprentaðri fjárhæð megi ekki breyta og ekki megi greiða með eldri gíróseðlum.

Það má ljóst vera að í rekstri Ríkisútvarpsins fellur til ýmis kostnaður við innheimtu á útvarpsgjaldinu og þar er bæði um að ræða beinan kostnað vegna eigin starfsmanna og kaupa á rekstrarvörum auk kostnaðar við kaup á þjónustu aðila utan stofnunarinnar eins og greiðslukortafyrirtækja, sbr. það sem fram kemur í bréfi Ríkisútvarpsins til mín, dags. 30. janúar 2002. Af hálfu Ríkisútvarpsins er innheimta á hinu sérstaka gírógjaldi talin heimil á grundvelli þess að þarna sé um að ræða seðilgjald sem innheimt sé af viðkomandi banka og teljist því til gjaldtöku bankans. Menntamálaráðuneytið segir í skýringum sínum að þar sem umrædd gjaldtaka komi einungis til gagnvart þeim sem kjósa að greiða afnotagjaldið með gíróseðli í stað þess að greiða það með öðrum greiðslumáta sem í boði sé án kostnaðar sé ákvörðun um greiðslu slíks gjalds í höndum afnotagjaldsgreiðandans sjálfs. Að mati ráðuneytisins verði því ekki séð að um viðbótargjaldtöku sé að ræða af hálfu Ríkisútvarpsins sem kalli á sérstaka lagaheimild.

Hér að framan var lýst hvaða almennu reglur gilda um heimild ríkisstofnunar til að gera notendum þjónustu hennar að greiða sérstakt fégjald til stofnunarinnar. Samkvæmt þeim reglum veitir það eitt, að stofnunin þarf að greiða öðrum aðila fyrir aðkeypta þjónustu eða rekstrarvörur, henni ekki heimild að lögum til að gera notanda þjónustu stofnunarinnar að endurgreiða stofnuninni slíkan kostnað.

Ég minni á að tilefni þess að Ríkisútvarpið ákvað „að gjaldfæra gírógjald á þá sem greiða afnotagjaldið með gíróseðli“ var hækkun á verði gíróseðla frá bönkum og hækkun á póstkostnaði. Hækkun á rekstrarkostnaði sem Ríkisútvarpið hafði áður borið sjálft varð því stofnuninni tilefni til að gera þessum hópi afnotagjaldsgreiðenda að greiða sérstakt viðbótargjald samhliða lögboðnu afnotagjaldi sem greitt er með gíróseðli sem stofnunin sendir til þeirra.

Ég bendi einnig á að þótt gírógjaldið sé sérgreint á reikningi fyrir útvarpsgjald sem samfastur er með gíróseðli er nú reiknaður 14% virðisaukaskattur af því sem hluti af þeim heildarvirðisaukaskatti sem tilgreindur er á reikningnum í samræmi við þá sérstöku reglu 4. tölul 2. mgr. 14. gr. laga nr. 50/1988, um virðisaukaskatt, að innheimta skuli 14% virðisaukaskatt af afnotagjöldum útvarpsstöðva. Ég fæ ekki séð af því fyrirkomulagi sem viðhaft er við töku gírógjaldsins gagnvart gjaldendum samkvæmt reikningi fyrir útvarpsgjald og tilgreindri heildarfjárhæð á gíróseðli að umrætt gírógjald sé í reynd innheimt af viðkomandi banka og teljist því til gjaldtöku bankans. Ég fellst því ekki á þær skýringar sem Ríkisútvarpið hefur gefið mér vegna þessa máls. Þarna er Ríkisútvarpið að krefja þá sem greiða útvarpsgjald með þessum tiltekna hætti um viðbótargjald þótt tekjur af því kunni að ganga með einhverjum hætti til að mæta kostnaði sem stofnunin þarf að greiða bönkum fyrir að hafa milligöngu um að taka við greiðslu útvarpsgjalds samkvæmt útsendum gíróseðli og hugsanlega póstkostnaði við útsendingu þeirra.

Áður rakin sú afstaða menntamálaráðuneytisins að ekki sé um að ræða viðbótargjaldtöku af hálfu Ríkisútvarpsins sem kalli á sérstaka lagaheimild. Byggist sú afstaða á því að þar sem greiðendum afnotagjalda bjóðist að nýta sér annan greiðslumáta sem sé þeim að kostnaðarlausu sé ákvörðun um greiðslu gírógjaldsins í höndum greiðendanna sjálfra.

Ég tel rétt af þessu tilefni að minna á að þær grundvallarreglur, sem lýst var í kafla IV. 2 hér að framan, um hvaða skilyrði þurfi að vera uppfyllt til að stjórnvöld geti krafist gjalds eða þátttöku almennings vegna kostnaðar við starfsemi hins opinbera eru byggðar á lögmætisreglunni. Stjórnsýslan er lögbundin og ákvarðanir stjórnvalda verða að vera í samræmi við lög og eiga sér viðhlítandi stoð í þeim. Skyldan til að greiða afnotagjald til Ríkisútvarpsins er lögbundin og er ekki háð notkun heldur verður gjaldskyldan virk ef viðkomandi er eigandi viðtækis sem nýta má til móttöku á útsendingum Ríkisútvarpsins. Það fégjald sem afnotagjald Ríkisútvarpsins er hefur því fremur samstöðu með gjöldum sem felld eru í flokk skatta heldur en þar sé um að ræða hefðbundið þjónustugjald.

Útsending gíróseðla til greiðenda afnotagjalda er af hálfu Ríkisútvarpsins liður í því að innheimta lögbundin afnotagjöld. Í álitum umboðsmanns Alþingis hefur verið bent á að í samræmi við lögmætisregluna þurfi skýra lagaheimild til þess að heimta megi úr hendi skattþegnanna endurgjald á kostnaði af ákveðnum þáttum í skattheimtu ríkisins, sjá álit í málinu nr. 610/1992 frá 30. desember 1992. Þá er m.a. fjallað í áliti umboðsmanns Alþingis frá 13. mars 1995 í máli nr. 1041/1994 um nauðsyn lagaheimildar til töku sérstaks innheimtukostnaðar við almenna innheimtu þjónustugjalda.

Ég tel að það leiði af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins að Ríkisútvarpið þurfi lagaheimild til að gera greiðendum afnotagjalda að greiða til stofnunarinnar sérstök gjöld eða hluta af kostnaði sem fellur til hjá stofnuninni við innheimtu útvarpsgjalds. Það leysir Ríkisútvarpið ekki undan því að fylgja þessari reglu þótt af hálfu stofnunarinnar sé boðið upp á annan greiðslumáta sem er greiðendum útvarpsgjalds að kostnaðarlausu og hefur þannig ekki í för með sér greiðslu gírógjalds. Ég tek fram að í lögum nr. 122/2000 eru sérstök ákvæði um heimildir til töku kostnaðar og úrræði ef vanskil verða á útvarpsgjaldi en beiting þeirra úrræða er ekki til umfjöllunar hér.

Í tilefni af sjónarmiðum menntamálaráðuneytisins, sem að framan eru rakin, minni ég á að af hálfu Ríkisútvarpsins í bréfi til mín, dags. 30. janúar sl., kemur fram að stofnunin greiði greiðslukortafyrirtækjum fyrir þá þjónustu sem þessi fyrirtæki veita vegna viðtöku á greiðslum afnotagjalda og er þessi kostnaður færður sem innheimtukostnaður á afnotadeild. Á ríkisstofnun eins og Ríkisútvarpinu hvílir sú skylda að haga ákvörðunum sínum og fyrirkomulagi á starfsemi eins og innheimtu lögbundinna útvarpsgjalda þannig að gætt sé jafnræðis gagnvart þeim sem í hlut í eiga. Sú ráðstöfun að láta þá sem greiða útvarpsgjald með tilteknum greiðslumáta greiða sérstakt viðbótargjald vegna kostnaðar við innheimtuna, á meðan stofnunin ber sjálf kostnað sem fellur til vegna greiðslna frá þeim sem greiða með öðrum greiðslumátum, samrýmist ekki því jafnræði sem hafa ber í heiðri í stjórnsýslunni.

Samkvæmt ákvæði 4. mgr. 10. gr. laga nr. 122/2000 skal menntamálaráðherra staðfesta útvarpsgjald og ákvarðanir um það þurfa þá að taka mið af kostnaði við rekstur Ríkisútvarpsins sem ekki verður borinn upp með öðrum lögbundnum tekjustofnum. Ég tek fram að í áliti þessu hef ég ekki tekið neina afstöðu til þess í hvaða mæli menntamálaráðherra kann að vera heimilt í ákvörðun sinni við staðfestingu á útvarpsgjaldi að sérgreina þar einstaka kostnaðarliði í starfsemi Ríkisútvarpsins. Ég minni aðeins á það sem ég hef sagt hér að framan um það jafnræði sem viðhafa verður gagnvart greiðendum útvarpsgjalds.

V.

Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að Ríkisútvarpið hafi ekki haft heimild að lögum til að leggja á svokallað gírógjald vegna greiðsluseðla sem sendir eru við innheimtu reglubundins útvarpsgjalds.

Það eru tilmæli mín til Ríkisútvarpsins að það taki umrædda gjaldtöku til endurskoðunar og jafnframt að stofnunin taki mál það, sem var tilefni þessa álits, aftur til meðferðar, komi fram ósk þess efnis frá greiðanda, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem greinir í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til Ríkisútvarpsins, dags. 11. febrúar 2003, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til stofnunarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Enn fremur óskaði ég eftir upplýsingum um það hvort breytingar hefðu verið gerðar á þeirri gjaldtöku sem fjallað er um í áliti mínu og þá í hverju þær felist. Svar Ríkisútvarpsins er dagsett 13. febrúar 2003. Í bréfinu segir m.a. svo:

„Byrjað var að innheimta sk. gírógjald 1. október 2001. Eftir álit yðar, dags. 15. mars 2002, var málið yfirfarið af lögfræðingi Ríkisútvarpsins og í kjölfarið ákvað yfirstjórn Ríkisútvarpsins að hætta innheimtu gjaldsins.

Innheimtu gírógjaldsins var nánar tiltekið hætt 1. júlí 2002 og það endurgreitt 31. desember 2002 til þeirra sem það höfðu greitt á tímabilinu. Ríkisútvarpið greiðir nú sjálft þann kostnað sem hlýst af innheimtunni eins og óskað var eftir í fyrrgreindu áliti.

Hvað [A] varðar, þá hefur hann leitað til afnotadeildar varðandi allt annað mál en það sem hér er fjallað um.“