Álit

I.

Hinn 2. apríl 1998 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til umboðsmanns Alþingis og bar fram kvörtun fyrir hönd A, sem nú er látinn, vegna synjunar Landsvirkjunar á afhendingu gagna um virkjun eða stíflugerð í Laxá, uppgræðslu við Kráká og samninga við aðila á Laxársvæðinu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. janúar 2001.

II.

Atvik málsins eru þau að með bréfum, dags. 28. júlí 1997 og 26. ágúst sama ár, sendi A Landsvirkjun bréf þar sem hann óskaði eftir þeim upplýsingum sem að framan greinir á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hinn 2. september 1997 synjaði Landsvirkjun þessu erindi hans. Taldi fyrirtækið að um væri að ræða upplýsingar sem því bæri ekki skylda að láta af hendi og vísaði því til stuðnings til 1. gr. stjórnsýslulaga og 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Hinn 8. september 1997 skaut A þessari ákvörðun til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Með úrskurði nefndarinnar 19. september 1997 var málinu vísað frá. Í niðurstöðu úrskurðarins segir:

„Í 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.“ Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því er varð að upplýsingalögum, er ákvæði þetta m. a. skýrt svo að lögin gildi almennt „ekki um einkaaðila, en undir hugtakið „einkaaðilar“ falla m. a. félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög þótt þau séu í opinberri eigu.“ Frá meginreglu 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga er þó gerð sú undantekning í 2. mgr. sömu greinar að gildissvið laganna nái einnig til einkaaðila „að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna.“

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 42/1983 er Landsvirkjun sameignarfyrirtæki ríkissjóðs, Reykjavíkurborgar og Akureyrarbæjar. Samkvæmt 2. gr. sömu laga er það meginhlutverk fyrirtækisins að byggja og reka raforkuver og selja almenningsrafveitum og iðjufyrirtækjum raforku. Samkvæmt framansögðu taka upplýsingalög hvorki til Landsvirkjunar sem einkaaðila né heldur til þeirrar starfsemi, sem fyrirtækið hefur með höndum og lýst er hér að framan, en beiðni kæranda lýtur að þeirri starfsemi. Ber þegar af þeirri ástæðu að vísa framkominni kæru á hendur fyrirtækinu frá úrskurðarnefnd.“

Hinn 29. október 1997 óskaði lögmaður A á ný eftir því við Landsvirkjun að afhent yrðu gögn um virkjun eða stíflugerð í Laxá, uppgræðslu við Kráká og samninga við aðila á Laxársvæðinu. Auk þess krafðist lögmaðurinn þess að fá afhentar fundargerðir samninganefndar Landsvirkjunar við samninganefnd „heimaaðila“ um sömu mál. Þessari kröfu til stuðnings vísaði lögmaðurinn til 3. gr. laga nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál. Landsvirkjun svaraði erindinu hinn 17. nóvember 1997. Í svari hennar segir meðal annars svo:

„Landsvirkjun er ekki stjórnvald að því er varðar mál það sem hér um ræðir. Greindum lögum var ætlað að gilda um aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál hjá ríki, sveitarfélögum og stofnunum þeirra að svo miklu leyti sem viðkomandi aðilar hafa farið með málið sem stjórnvald. Samningsumleitanir þær sem vísað er til voru einkaréttarlegs eðlis og leiddu ekki til þess að niðurstaða fengist. Ekki verður því séð hvaða almennra eða sérstakra hagsmuna umbjóðandi yðar hefur að gæta í sambandi við tilgreind mál sem réttlæti kröfu yðar um að Landsvirkjun afhendi honum vinnuskjöl fyrirtækisins. Er kröfu yðar þar að lútandi því hafnað.“

Hinn 12. desember 1997 skaut lögmaður A ákvörðun Landsvirkjunar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Nefndin lauk málinu með úrskurði 29. desember 1997 en í honum segir meðal annars:

„Ákvæði 4. gr. laga nr. 21/1993 er svohljóðandi eins og því var breytt með 2. tölul. 25. gr. upplýsingalaga: „Um aðgang að fyrirliggjandi gögnum um umhverfismál fer eftir upplýsingalögum.“ Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, segir m.a. svo um þessa breytingu að hún sé gerð „til þess að tryggja að upplýsingalög gildi að meginstefnu til um allar upplýsingar sem finna má í gögnum stjórnvalda, með þeim undantekningum sem mælt er fyrir um í 3.-6. gr.“

Í stjórnarskránni er gengið út frá þeirri meginreglu að ráðherrar fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum fengin öðrum stjórnvöldum. Samkvæmt því verða stjórnvaldsákvarðanir almennt kærðar til þess ráðherra, sem fer með stjórn viðeigandi málaflokks, nema lög mæli á annan veg.

Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir að heimilt sé „að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögum þessum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn.“ Í hinu tilvitnaða ákvæði er valdssvið nefndarinnar einskorðað við synjun stjórnvalds samkvæmt upplýsingalögum, en með vísun til framangreindrar meginreglu ber að skýra það þröngt. Þótt í 2. og 3. tölul. laganna, sem breyttu 4. og 7. gr. laga nr. 21/1993, kunni að felast ráðagerð um að synjun á aðgangi að upplýsingum samkvæmt síðastnefndum lögum verði kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál er það hvergi tekið fram berum orðum, hvorki í lögunum sjálfum né í lögskýringargögnum. Kæruheimild til nefndarinnar verður heldur ekki byggð á lögjöfnun þar eð umrædd lög um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál fjalla um tiltölulega sérhæft svið og verður því ekki jafnað til upplýsingalaga sem hafa að geyma almenn ákvæði um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda.

Með skírskotun til þessa er það álit úrskurðarnefndar að synjun Landsvirkjunar um að veita kæranda aðgang að hinum umbeðnu gögnum verði ekki kærð til nefndarinnar á grundvelli 4. gr. laga nr. 21/1993. Af þeirri ástæðu verður kæru hans á hendur fyrirtækinu vísað frá nefndinni.“

Synjun Landsvirkjunar um afhendingu umbeðinna gagna var einnig kærð til iðnaðarráðuneytisins 12. desember 1997. Í afgreiðslu ráðuneytisins, dags. 10. mars 1998, segir meðal annars svo:

„Líta verður svo á að erindi yðar sé beint til ráðuneytisins á grundvelli 6. gr. laga nr. 21/1993, en samkvæmt henni er heimilt að kæra ákvörðun um synjun um að afla og láta í té upplýsingar um umhverfismál skv. 7. gr. til ráðherra innan sex vikna frá því að aðila var tilkynnt um hana. Ákvæðið, eins og því var breytt með 25. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, tekur samkvæmt orðanna hljóðan aðeins til upplýsinga sem ekki eru fyrirliggjandi en talið er rétt að afla og láta í té. Ekki er hér um slíkar upplýsingar að ræða. [...]

Samkvæmt 1. gr. upplýsingalaga taka þau til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Lögin taka ennfremur til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum segir að lögin gildi ekki um félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög, þótt þau séu í opinberri eigu.

Í lögum um Landsvirkjun eru fyrirtækinu tryggð ýmis réttindi og á það lagðar skyldur, sbr. 2. gr. laganna. Í því felst hins vegar ekki að fyrirtækinu hafi verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Ljóst er því að gögn þau sem krafist er í máli þessu eru einkaréttarlegs eðlis.

Með hliðsjón af framansögðu getur Landsvirkjun ekki talist stofnun ríkis eða sveitarfélaga í skilningi laga nr. 21/1993, auk þess sem upplýsingalög taka ekki til fyrirtækisins varðandi það málefni sem til umfjöllunar er. Ennfremur hníga valdheimildir iðnaðarráðherra gagnvart Landsvirkjun ekki til þess að hann geti tekið kæru yðar til umfjöllunar. Kæru yðar fyrir hönd [A] um að honum verði afhent gögn á grundvelli laga nr. 21/1993, sbr. upplýsingalög nr. 50/1996 er því vísað frá.“

Í kvörtun lögmanns A til umboðsmanns Alþingis, dags. 1. apríl 1998, segir meðal annars svo:

„Í 1. mgr. 2. gr. [laga nr. 21/1993] stendur „Lög þessi gilda um aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál hjá ríki, sveitarfélögum og stofnunum þeirra.“ Skv. 2. mgr. 2. gr. [laga nr. 21/1993] stendur: „Með upplýsingum um umhverfismál er einkum átt við upplýsingar sem varða umhverfi og náttúruauðlindir. Enn fremur er átt við upplýsingar um starfsemi eða ráðstafanir sem hafa, eða líklegt er að hafi, óæskileg áhrif á fyrrgreind atriði.“ Ljóst er að stíflugerð í Laxá, uppgræðsla við Kráká eru atriði sem falla beint innan fyrrgreinds lagaákvæðis, svo og samningar vegna þessa. Því er hafnað sem órökstuddu og ólöglegu að Landsvirkjun falli ekki innan 1. mgr. 2. gr. laganna. Landsvirkjun er stofnuð á grundvelli laga nr. 42/1983 og eingöngu í eigu ríkis og sveitarfélaga. Skv. 17. gr. sömu laga er aðeins heimilt að sveitarfélög, samtök þeirra og sameignarfélög þeirra séu eignaraðilar. Virkjunarsvæði hennar er landið allt. Starfsmenn hennar eru opinberir starfsmenn skv. 6. mgr. 9. gr. l. nr. 42/1983. Skv. 2. tl. 8. gr. um auglýsingu um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands nr. 96/1969 á Landsvirkjun undir iðnaðarráðuneytið. Ráðherra skipar þrjá menn í stjórn hennar ásamt Reykjavíkurborg og Akureyrarbæ. Einnig má taka fram að samkvæmt 2. gr. svo og 18. gr. l. nr. 42/1983 kemur fram að Landsvirkjun hefur ýmis réttindi, svo og ýmsar skyldur gagnvart íbúum þessa lands. Af ofanrituðu má sjá að Landsvirkjun er stofnun ríkis og sveitarfélaga og ber því að fara eftir þessum lögum.

Því er loks algjörlega mótmælt túlkun iðnaðarráðuneytisins [...]. En þar kemur fram að lögin eigi ekki við, þar sem að gögnin sem um ræðir séu fyrirliggjandi. Vísaði ráðuneytið [til] 4. gr. l. nr. 21/1993 samanber 25. gr. l. nr. 50/1996. Þessum skilningi er hér með algjörlega mótmælt, enda verður að lesa lögin í samhengi. L. nr. 21/1993 eru víðtækari en upplýsingalögin. Má segja að afhendingin á upplýsingum skv. upplýsingalögum sé meginregla en lög nr. 21/1993 séu sérlög sem heimili enn víðtækari afhendingu gagna. Það getur ekki verið tilgangur laganna að upplýsingalögin eigi eingöngu að fjalla um fyrirliggjandi gögn. Tilgangurinn með 4. gr. l. nr. 21/1993 hlýtur fyrst og fremst að reyna að hafa réttarframkvæmdina sem líkasta, þar sem að það á við. Í greinargerð með lögunum kemur orðrétt fram að upplýsingalög gildi að meginstefnu til um allar upplýsingar sem finna má í gögnum stjórnvalda með þeim undantekningum sem mælt er fyrir um í 3.- 6. gr. laganna. Það er því ljóst að að því leyti sem l. nr. 21/1993 eru víðtækari hljóta þau að gilda, líkt og sú meginregla sem hefur verið í íslensku réttarfari að sérlög gangi framar almennum lögum.“

III.

Umboðsmaður Alþingis ritaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf, dags. 28. apríl 1998, sem ítrekað var 16. júní 1998, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin léti honum í té gögn málsins. Þá var þess óskað að nefndin skýrði viðhorf sitt til þess hvort af ákvæðum 4. og 6. gr. laga nr. 21/1993 leiddi að úrskurðarnefnd um upplýsingamál væri bær til að leggja úrskurð á kæru A. Svar nefndarinnar barst umboðsmanni Alþingis 2. júlí 1998. Í því segir meðal annars svo:

„Í fyrsta lagi skal áréttað að í stjórnskipun landsins er ráð fyrir því gert að ákvarðanir lægra settra stjórnvalda verði kærðar til hlutaðeigandi ráðherra sem æðstu handhafa framkvæmdarvaldsins, sbr. 13. og 14. gr., sbr. og 2. gr. stjórnarskrárinnar. Jafnframt verði stjórnvaldsákvarðanir, þ.á m. ákvarðanir ráðherra, bornar undir dómstóla skv. 60. gr. hennar. Ekki hefur verið talið að ákvæði stjórnarskrárinnar girði fyrir að settar séu á stofn sérstakar úrskurðarnefndir, sem hafi fullnaðarúrskurðarvald á sviði stjórnsýslu um ákvarðanir stjórnvalda, þ.m.t. ráðherra. Eðli máls samkvæmt hlýtur þó að verða að skýra valdsvið slíkra úrskurðarnefnda þröngt enda er ekki beinlínis gert ráð fyrir þeim í stjórnskipuninni.

Í 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir að lögin taki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Lögin ná almennt ekki til einkaaðila, svo sem hlutafélaga og sameignarfélaga, þótt þau séu í opinberri eigu, eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga. Þó er í 2. mgr. 1. gr. laganna gerð sú undantekning að lögin taka til „starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna.“

Í 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Heimilt er að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögum þessum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn.“ Í þessu ákvæði er mælt fyrir um það valdsvið úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sem hér skiptir máli, og er kæruheimild til nefndarinnar bundin við „synjun stjórnvalds“. Með vísun til 1. gr. laganna hlýtur að vera átt [við] þá aðila eina, sem fara með opinbert vald, og þá aðeins, að því er einkaaðila varðar, þá starfsemi þeirra sem lýtur að því að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skjóli slíks valds.

Við úrlausn á því álitaefni, sem hér er til umfjöllunar, ber í öðru lagi að líta til lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Í reglunni felst m. a. að stjórnvöldum er óheimilt að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, þ. á m. einkaaðila á borð við hlutafélög og sameignarfélög, sem telja má íþyngjandi, nema til þess sé heimild í lögum. Þannig verður ákvörðunum og athöfnum einkaaðila væntanlega ekki skotið til stjórnvalda nema til þess sé lagaheimild. Þegar um er að ræða kæru á slíkum ákvörðunum til sérstakra úrskurðarnefnda verður sú lagaheimild að vera skýr, miðað við að um er að ræða undantekningu frá meginreglu íslenskrar stjórnskipunar um málskotsrétt innan stjórnsýslunnar.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 42/1983 er Landsvirkjun sameignarfyrirtæki ríkissjóðs, Reykjavíkurborgar og Akureyrarbæjar. Þannig er fyrirtækið einkaaðili í skilningi 1. gr. upplýsingalaga. Þar eð þau gögn, sem [A] óskaði á sínum tíma eftir aðgangi að hjá Landsvirkjun, lúta ekki að töku ákvarðana um rétt eða skyldu manna í skjóli opinbers valds eiga upplýsingalög ekki við beiðni hans, heldur væntanlega lög nr. 21/1993.

Í 4. gr. þeirra laga segir, eftir að henni var breytt með 2. tölul. 25. gr. upplýsingalaga. „Um aðgang að fyrirliggjandi gögnum um umhverfismál fer eftir upplýsingalögum.“ Í 6. gr. laga nr. 21/1993 var upphaflega kveðið á um almenna heimild til að kæra synjun um að veita aðgang að upplýsingum til ráðherra, en sú heimild var þrengd með 3. tölul. 25. gr. upplýsingalaga og nær nú aðeins til þess þegar synjað er að afla og láta í té upplýsingar, en ekki þegar synjað er um aðgang að fyrirliggjandi gögnum. Með þessum breytingum felst óneitanlega ráðagerð af hálfu löggjafans um að synjun um að veita aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál skv. 4. gr. laga nr. 21/1993 verði kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Sá galli er þó á gjöf Njarðar að hvergi er mælt fyrir um það berum orðum, hvorki í lögum né lögskýringargögnum.

Vegna þessa er unnt að skýra hina almennu tilvísun til upplýsingalaga í 4. gr. laga nr. 21/1993 á tvo vegu. Annars vegar að upplýsingalög mæli einungis fyrir um rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum, svo og undantekningar frá þeim rétti, en synjun um að veita aðgang að þeim verði því aðeins kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál að bein heimild sé til þess í lögunum. Hins vegar að upplýsingalög kveði ekki aðeins á um rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum, heldur verði synjun um að veita aðgang að þeim jafnframt borin undir hina sérstöku úrskurðarnefnd án tillits til þess hvort sá aðili, sem þá ákvörðun hefur tekið falli undir lögin sbr. 1. gr. þeirra.

Síðari skýringarkosturinn styðst einkum við það sjónarmið að vilji löggjafans hafi ekki staðið til þess að þrengja kæruheimild í þessu tilviki og skerða þar með réttaröryggi borgaranna á þessu sviði. Hin almenna tilvísun til upplýsingalaga í 4. gr. laga nr. 21/1993 hljóti að taka til kæruheimildar jafnt og annarra atriða enda hafi kæruheimildin í 6. gr. laganna verið þrengd til samræmis við þá fyrirætlun. Sú breyting hefði annars ekki þjónað neinum tilgangi.

Á móti þessu sjónarmiði má tefla fram eftirfarandi rökum:

1) Heimild til að kæra ákvarðanir til sérstakra úrskurðarnefnda, sem fara með endanlegt úrskurðarvald innan stjórnsýslunnar, er undantekning frá þeirri meginreglu að ráðherrar fari með slíkt úrskurðarvald. Af þeim sökum ber að skýra valdsvið úrskurðarnefnda þröngt fremur en rúmt.

2) Heimild til að kæra ákvarðanir einkaaðila eins og Landsvirkjunar til stjórnvalda, þ. á m. til sérstakra úrskurðarnefnda, verður að styðjast við ótvíræða heimild í lögum. Slíka heimild skortir í því tilviki, sem hér um ræðir, þar sem hvergi er mælt fyrir um það í settum lögum að ákvarðanir annarra aðila en stjórnvalda verði kærðar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.

3) Í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga er ekki tekið af skarið um heimild til að kæra synjun skv. 4. gr. laga nr. 21/1993 til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, eins og vikið er að í úrskurði nefndarinnar frá 29. desember s.l.

4) Þótt ekki sé fyrir hendi heimild til að bera synjun einkaaðila um að veita aðgang að fyrirliggjandi gögnum um umhverfismál undir stjórnvöld er réttaröryggi borgaranna ekki stefnt í voða. Synjunin verður án efa borin undir dómstóla skv. 70. gr. stjórnarskrárinnar þar sem mönnum er tryggður sá réttur að fá úrlausn um réttindi sín og skyldur fyrir dómstólum.“

Með bréfi, dags. 9. júlí 1998, gaf umboðsmaður Alþingis lögmanni A kost á að gera þær athugasemdir við svar úrskurðarnefndar um upplýsingamál sem hann teldi ástæðu til. Umboðsmanni Alþingis bárust ekki svör frá lögmanninum af þessu tilefni.

Hinn 15. febrúar 1999 ritaði ég iðnaðarráðherra bréf og gaf honum kost á að skýra viðhorf sitt til stöðu Landsvirkjunar og gildissviðs 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Jafnframt var óskað skýringa iðnaðarráðuneytisins á þeim atriðum í kvörtun A er það taldi rétt að kæmu fram til viðbótar því sem byggt væri á í bréfi þess til lögmanns A í tilefni af afgreiðslu ráðuneytisins á kæru hans 10. mars 1998. Í svarbréfi iðnaðarráðuneytisins, dags. 15. mars 1999, er barst mér 29. s.m., segir meðal annars svo:

„Eins og fram kemur í [bréfi umboðsmanns Alþingis] til ráðuneytisins, var [1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993] breytt að tillögu umhverfisnefndar við meðferð frumvarpsins á Alþingi, í þá átt að „stofnunum“ var bætt inn í ákvæðið. Var tilgangurinn sá að rýmka gildissvið hugtaksins stjórnvald þannig að ljóst yrði að ekkert stjórnvald yrði undanskilið hvað varðaði aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál. Nauðsyn þótti að frumvarpið tæki til fleiri aðila en þeirra sem hafa að lögum vald til að kveða á um réttindi eða skyldur manna á sviði umhverfismála, svo sem rannsóknarstofnana sem vinna að gagnaöflun og úrvinnslu gagna en hafa ekki vald til að taka stjórnsýsluákvarðanir. Tilgangur breytinganna var því sá að fella stjórnvöld sem ekki taka stjórnvaldsákvarðanir undir gildissvið laganna, andstætt því sem fram kom í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 sem sett voru stuttu seinna. […]

Í greinargerð með frumvarpi til [upplýsingalaga nr. 50/1996] kemur fram að öfugt við stjórnsýslulögin sé ekki gerður neinn greinarmunur á því hvers eðlis sú starfsemi sé sem stjórnvöld hafi með höndum. Lögin taki því ekki einvörðungu til þess þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt og skyldu manna, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, heldur og til hvers konar þjónustustarfsemi, samningsgerðar og annarrar starfsemi.

Samkvæmt framansögðu er það ljóst að lög nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál eru að þessu leyti jafn víðtæk og upplýsingalögin, þ.e. þau taka til fleiri aðila en þeirra sem hafa að lögum vald til að kveða á um réttindi eða skyldur manna. Af ákvæði 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga er síðan ljóst að gildissvið þeirra er enn víðtækara en gildissvið laga nr. 21/1993, enda taka þau skv. ákvæðinu einnig til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ávarðanir um rétt eða skyldu manna. Slík heimild er ekki í lögum nr. 21/1993, enda hvergi minnst á einkaaðila í þeim. Ætti slík heimild að vera fyrir hendi þyrfti að kveða skýrt á um hana í lögunum líkt og gert er í upplýsingalögunum. Það er einnig augljóst af 1. gr. laganna að ekki er gert ráð fyrir að lögin taki til einkaaðila, enda er lögunum ætlað að tryggja almenningi aðgang að upplýsingum um umhverfismál hjá stjórnvöldum. Með hliðsjón af fyrrgreindum sjónarmiðum er gildissvið laga nr. 21/1993 þrengra en upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem lög nr. 21/1993 eru afmörkuð við ríkið, sveitarfélög og stofnanir þeirra, en upplýsingalögin geta einnig tekið til einkaréttaraðila að því leyti sem þeir taka ákvarðanir um réttindi og skyldur manna.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 42/1983 er Landsvirkjun sameignarfyrirtæki ríkissjóðs, Reykjavíkurborgar og Akureyrarbæjar. Til grundvallar sameignarfyrirtækinu liggur sameignarsamningur, sá fyrsti frá 1. júlí 1965, en núgildandi samningur er frá 27. febrúar 1981, með síðari breytingum. Samkvæmt 2. gr. sömu laga er það meginhlutverk fyrirtækisins að byggja og reka raforkuver og selja almenningsrafveitum og iðjufyrirtækjum raforku. Í 5. mgr. 1. gr. reglugerðar fyrir Landsvirkjun nr. 259/1997, kemur m.a. fram að Landsvirkjun er sjálfstæður réttaraðili og hefur sjálfstæðan fjárhag og reikningshald. Hver eigandi um sig er í einfaldri ábyrgð fyrir öllum skuldbindingum fyrirtækisins. Með hliðsjón af framansögðu fer það ekki milli mála að Landsvirkjun er einkaréttarlegt fyrirtæki en er ekki allsherjarréttarlegs eðlis.

Gerður er skýr greinarmunur á ríkisstofnunum og fyrirtækjum í eigu ríkisins í lögum nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins. Landsvirkjun fellur undir E-hluta ríkisreiknings, meðan ríkisstofnanir falla undir A-hluta reikningsins. Þá hefur ekki verið talið að um kærusamband sé að ræða milli Landsvirkjunar og iðnaðarráðuneytis, vegna þeirrar staðreyndar að Landsvirkjun telst ekki vera stjórnvald. Þá er ráðherra ekki talinn vera æðra stjórnvald gagnvart Landsvirkjun í hefðbundnum skilningi, heldur fer hann með málefni fyrirtækisins sem eignaraðili og jafnframt fer hann með framkvæmd laga um Landsvirkjun.

Bent skal á að samkvæmt upplýsingalögum falla undir hugtakið „einkaaðilar” m.a. félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög, þótt þau séu í opinberri eigu. Það sem ræður úrslitum í þessu sambandi er hvort að aðili fari með einhvers konar ríkisvald (framkvæmdavald). Þrátt fyrir að Landsvirkjun beri ýmsar skyldur, eins og umboðsmaður kvartanda bendir réttilega á, er langt því frá að slíkt feli í sér opinbert vald og geri sameignarfyrirtæki sem starfar á einkaréttarlegum grunni að ríkisstofnun.

Fallist er á nauðsyn þess að tryggja rétt almennings til upplýsinga um umhverfismál hjá stjórnvöldum og að þau annist miðlun upplýsinga til almennings, sbr. 1. og 5. gr. laga nr. 21/1993. Þá er og fallist á nauðsyn þess að tryggja aðgang að upplýsingum hjá stofnunum sem bera opinbera ábyrgð á umhverfismálum undir stjórn opinberra yfirvalda, sbr. tilskipun ESB nr. 90/313. Það er hins vega ljóst að Landsvirkjun ber ekki opinbera ábyrgð á umhverfismálum í þessum skilningi, þrátt fyrir að fyrirtækið beri ábyrgð á umhverfi sínu eins og aðrir.

Til þess að tryggja að starfsemi fyrirtækja sé í samræmi við lög og reglur um umhverfisvernd er gert ráð fyrir því að einstök verkefni fái stimpil yfirvalda (umhverfisráðuneytis), þ.e. þau þurfa að ganga í gegnum umhverfismat. Þá eru til stofnanir eins og Orkustofnun, Náttúrufræðistofnun, RALA og Iðntæknistofnun sem allar stunda rannsóknir á málum er varða umhverfið. Hjá þessum aðilum er eðlilegt að veittar séu upplýsingar um umhverfismál, ekki hjá einkaréttarlegum fyrirtækjum sem haga framkvæmdum sínum í samræmi við þau sjónarmið sem stjórnvöld og stofnanir þeirra setja fram. Landsvirkjun er undir sama hatt sett og önnur fyrirtæki landsins í þessum efnum og fer ekki á nokkurn hátt með opinbert vald í umhverfismálum.

Álit ráðuneytisins er því að lög nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, sbr. og tilskipun 90/313, taki ekki til Landsvirkjunar.

[...]

Verði niðurstaða yðar hins vegar sú, að lög nr. 21/1993 verða talin ná til einkaréttarlegra fyrirtækja, þá bendir ráðuneytið á þá staðreynd, að í slíkum tilvikum getur upplýsingaskylda aðeins náð til þeirrar starfsemi fyrirtækis sem er opinber í eðli sínu. Fráleitt er að halda því fram að hægt sé að skylda fyrirtæki í einkaréttarlegum rekstri til að láta af hendi upplýsingar sem kostnaður hefur verið lagður í að afla og eiga að notast í viðskiptalegum tilgangi. Þær upplýsingar sem óskað hefur verið eftir eru algerlega einkaréttarlegs eðlis. Um er að ræða upplýsingar er varða starfsemi Landsvirkjunar hvað varðar byggingu og rekstur raforkuvera og samninga þar að lútandi. Hér er því ekki um að ræða upplýsingar um umhverfismál hjá stjórnvöldum í skilningi laga nr. 21/1993. Slíku er auðvitað hægt að halda fram, enda auðveldlega hægt að segja að allt það sem gert er eða hafi áhrif utan dyra sé umhverfismál. En að slíkt leiði til þess að allar upplýsingar hjá fyrirtæki um mál er hafa snertiflöt við umhverfið skuli vera aðgengilegar fyrir almenning er fráleitt.

Í þessu sambandi er einnig rétt að benda á ákvæði 5. gr. laga nr. 21/1993, sérstaklega liði c. og d.

Samkvæmt fyrrgreindum sjónarmiðum er ljóst að lög nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál taka ekki til þeirrar starfsemi sem fyrrgreind upplýsingabeiðni lýtur að.“

Með bréfi, dags. 15. febrúar 1999, gaf ég stjórn Landsvirkjunar einnig kost á að skýra viðhorf sitt til stöðu Landsvirkjunar og gildissviðs 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í svarbréfi Landsvirkjunar, dags. 9. mars 1999, segir meðal annars svo:

„Ákvæði 2. gr. stjórnskipunarlaga nr. 33/1944 mælir fyrir um þrískiptingu ríkisvaldsins. Valdsvið stjórnsýslunnar takmarkast af löggjafar- og dómsvaldinu annars vegar, en af lögaðilum og einstaklingum hins vegar. Álitaefnið sem fyrir liggur, varðar það hvort af 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 um upplýsingar og upplýsingamiðlun megi ráða að lögin gildi um Landsvirkjun, sem er fyrirtæki í opinberri eigu.

Um Landsvirkjun gilda lög nr. 42/1983. Í 1.gr. laganna segir m.a.: „Landsvirkjun er sameignarfyrirtæki ríkissjóðs, Reykjavíkurborgar og Akureyrarbæjar. Heimili þess og varnarþing er í Reykjavík. Fyrirtækið er sjálfstæður réttaraðili með sjálfstæðan fjárhag og reikningshald.“ Landsvirkjun er því sjálfstætt fyrirtæki og er rekið sem slíkt þó það sé í eigu opinberra aðila. Ef gildissvið laganna á að ná til Landsvirkjunar verður að álíta sem svo að Landsvirkjun sé hluti af framkvæmdavaldinu. Meginhlutverk Landsvirkjunar skv. 2. gr. laga nr. 42/1983 er hins vegar að reisa og reka raforkuver og selja almenningsrafveitum og iðjufyrirtækjum raforku.

Landsvirkjun er því ekki stjórnvald í skilningi laga nr. 21/1993 um upplýsingar og upplýsingamiðlun í umhverfismálum, sem ber skylda til þess að láta upplýsingar af hendi til óskyldra aðila. Þá kemur fram í 2. [mgr.] 13. gr. laga nr. 42/1983 um Landsvirkjun að samkeppnislög gilda um fyrirtækið. Það er óhugsandi að fyrirtæki sem á að starfa eftir gildandi samkeppnislögum verði gert skylt að veita hverjum sem þess óskar upplýsingar um rannsóknir sínar og starfsemi.

Hvort stofnun verður talin tilheyra stjórnsýslunni ræðst meðal annars af skipulagslegri stöðu hennar. Landsvirkjun getur ekki talist stjórnvald í skilningi laganna, þegar staða fyrirtækisins er skoðuð frá þessu sjónarhorni. Engin kæruleið er fyrir hendi innan stjórnsýslunnar fyrir þann aðila sem Landsvirkjun neitar um upplýsingar eða tekur aðrar ákvarðanir sem aðili er ósáttur við. Þá hafa engin verkefni stjórnvalda verið framseld til Landsvirkjunar. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur tvisvar komist að þeirri niðurstöðu að nefndin sé ekki bær til þess að taka við kæru vegna þess að Landsvirkjun hefur neitað aðila um upplýsingar. Upplýsingalög taki hvorki til Landsvirkjunar né þeirrar starfsemi sem hún hafi með höndum.

Æðsta stjórn Landsvirkjunar er ekki í höndum stjórnsýslunefnda eða ráðherra, heldur í höndum stjórnar fyrirtækisins sem er skipuð af eigendum þess. Ráðherra þarf þó, f.h. eignaraðilans íslenska ríkisins, að samþykkja lántökur fari þær upp yfir ákveðna upphæð og orkusölusamninga til langs tíma ef þeir fela í sér hættu á hækkun á raforkuverði til almenningsveitna. Að öðru leyti er Landsvirkjun fyrirtæki með sjálfstæða stjórn og er ekki stjórnvald sem kveður á um rétt og skyldu manna.

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 21/1993 um upplýsingar og upplýsingamiðlun í umhverfismálum gilda upplýsingalög nr. 50/1996 um fyrirliggjandi gögn í umhverfismálum. Í 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir orðrétt: „Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.“ Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpinu til upplýsingalaga segir um þetta ákvæði að lögin gildi almennt ekki um einkaaðila, en undir hugtakið „einkaaðilar” falla m.a. félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög þótt þau séu í opinberri eigu. Þó er gerð sú undantekning í 2. mgr. að lögin nái einnig til einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til þess að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þessi undantekning á hins vegar ekki við um Landsvirkjun. Landsvirkjun hefur ekki verið falið neitt vald til þess að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Við skýringu á gildisviði 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 verður að líta til þessara skýringa á upplýsingalögum. Landsvirkjun fellur því ekki undir gildissvið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 um upplýsingar og upplýsingamiðlun í umhverfismálum.

Þá er það viðurkennt í stjórnsýslurétti að reglur stjórnsýslunnar ná ekki til fyrirtækja sem ekki hafa stjórnvaldsverkefni með höndum. Gildir þá einu hvort þau eru í opinberri eigu eða hvort þau hafa einkaleyfi á ákveðinni starfsemi eða á ákveðnu sviði. Ef talið yrði að Landsvirkjun hefði í reynd einkaleyfi á ákveðnu sviði, breytti það ekki þeirri staðreynd að Landsvirkjun tilheyrir ekki stjórnsýslunni. Jafnvel þó að opinber stjórnvöld hafi einhver áhrif á reksturinn tilheyra fyrirtæki sem lúta skipulagi félags ekki stjórnsýslunni. Sé kveðið á um stofnun fyrirtækisins og rekstrarform þess með lögum taka lögin einmitt af allan vafa um það að fyrirtækið fellur ekki undir stjórnsýsluna.

Þegar ákveða þarf mörk stjórnsýslunnar gagnvart einkaaðilum ber einnig að líta til verkefna stofnunarinnar. Hafi hún með höndum stjórnvaldsverkefni gilda reglur stjórnsýslunnar að sjálfsögðu um þau verkefni. Landsvirkjun er hins vegar fyrirtæki sem hefur ekki fengið nein stjórnvaldsverkefni framseld líkt og úrskurðarnefnd upplýsingamála hefur tvívegis komist að niðurstöðu um.

Tilgangur laga nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál er að almenningur eigi kost á upplýsingum um sitt nánasta umhverfi. Lögin ná tilgangi sínum fyllilega ef opinber stjórnvöld eru áfram þeir aðilar sem svara fyrirspurnum um umhverfismál. Hafi fyrirtæki uppi áætlanir sem hafa áhrif á umhverfið þurfa þau leyfi stjórnvalda sem hafa þá allar upplýsingar undir höndum og eru best til þess fallin að svara fyrirspurnum. Lögin um upplýsingar og upplýsingamiðlun og EES-gerðin sem lögin byggja á taka ekki til fyrirtækja. Löggjöfin byggir á og virðir það að fyrirtæki eru annars eðlis en stjórnvöld og starfa eftir öðrum lögmálum. Þá miða allar alþjóðlegar samþykktir í þessum efnum sem fulltrúar Íslands hafa undirritað, nú síðast samningurinn um aðgang almennings að upplýsingum í umhverfismálum frá því í júní 1998, að því að almenningur eigi rétt á upplýsingum varðandi umhverfismál frá stjórnvöldum, en að fyrirtæki séu af eðlilegum ástæðum undanþegin slíkri upplýsingaskyldu.

Stjórnvöld hafa allar nauðsynlegar upplýsingar undir höndum varðandi framkvæmdir Landsvirkjunar. Það er því ljóst að stjórnvöld eru sá aðili sem almenningi ber að beina fyrirspurnum sínum um umhverfismál til en ekki Landsvirkjun.“

Með bréfi, dags. 30. mars 1999, gaf ég lögmanni A kost á að gera þær athugasemdir við bréf iðnaðarráðuneytisins og Landsvirkjunar sem hann teldi ástæðu til. Athugasemdir lögmannsins bárust mér með bréfi 14. apríl 1999.

IV.

1.

Kvörtun þessa máls lýtur að synjun Landsvirkjunar á því að afhenda fundargerðir stjórnar fyrirtækisins vegna virkjunar eða stíflugerðar í Laxá, uppgræðslu við Kráká og samninga við aðila á Laxársvæðinu ásamt fundargerðum samninganefndar Landsvirkjunar við samninganefnd heimamanna á svæðinu. Af hálfu A var synjun Landsvirkjunar tvívegis skotið til úrskurðarnefndar um upplýsingamál og loks til iðnaðarráðuneytisins en báðir þessir aðilar töldu sig ekki bæra að lögum til þess að taka kærur A til efnislegrar meðferðar.

Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ber aðila að hafa fyrst tæmt mögulegar kæruleiðir innan stjórnsýslunnar áður en hann getur kvartað til umboðsmanns Alþingis. Í ljósi þessa og eins og mál þetta er lagt fyrir mig lít ég svo á að leysa verði úr því hvort afgreiðsla iðnaðarráðuneytisins 10. mars 1998, þar sem ráðuneytið komst að þeirri niðurstöðu að ekki væru lagaskilyrði til þess að það tæki afstöðu til kæruefnis A, hafi verið lögmæt. Í öðru lagi snýst mál þetta um lögmæti úrskurða úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 19. september 1997 og 29. desember s.á. um að vísa kærum A á synjun Landsvirkjunar frá nefndinni.

2.

Af gögnum málsins verður ráðið að lögmaður A gerir ekki athugasemdir við þá niðurstöðu iðnaðarráðuneytisins að krafa hans lúti að gögnum sem þegar eru fyrirliggjandi hjá Landsvirkjun. Tel ég því rétt að leggja til grundvallar við úrlausn þessa máls að um slík gögn sé að ræða en ekki gögn sem afla hefði þurft sérstaklega í tilefni af kröfu A. Styðst þessi ályktun einnig við lýsingu þeirra gagna sem óskað var afhendingar á hjá Landsvirkjun í kvörtun þeirri sem hér er til úrlausnar og öðrum gögnum málsins. Ég tek þetta fram sökum þess að lög nr. 21/1993, eins og þeim var breytt með 2. og 3. tl. 25. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, gera ráð fyrir tvenns konar málsmeðferð vegna krafna um afhendingu gagna. Þessi aðgreining laganna fer eftir því hvort gögnin teljast fyrirliggjandi eða þess eðlis að þeirra verður að afla sérstaklega vegna framkominnar kröfu um afhendingu upplýsinga um umhverfismál.

Samkvæmt 4. gr. laga nr. 21/1993, sbr. 2. tölul. 25. gr. upplýsingalaga, fer um aðgang að fyrirliggjandi gögnum um umhverfismál eftir upplýsingalögum. Ákvæði 6. gr. laga nr. 21/1993 kveður aftur á móti á um kæruheimild til ráðherra ef ákvörðun varðar synjun um að afhenda upplýsingar um umhverfismál sem afla þarf sérstaklega í tilefni af beiðni þar að lútandi. Er þessi kæruheimild einskorðuð við synjun á að afhenda slíkar upplýsingar. Í ljósi þessa geri ég ekki athugasemdir við þá niðurstöðu iðnaðarráðuneytisins að A hafi ekki getað byggt stjórnsýslukæru sína vegna synjunar Landsvirkjunar á kæruheimild 6. gr. laga nr. 21/1993 eins og atvikum var háttað í máli þessu.

3.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur tvisvar í þessu máli tekið til úrlausnar hvort synjun Landsvirkjunar á afhendingu upplýsinga um umhverfismál sé kæranleg til nefndarinnar fyrst með úrskurði 19. september 1997 og síðan með úrskurði 29. desember 1997.

Í fyrri úrskurði sínum taldi úrskurðarnefndin að Landsvirkjun félli ekki undir gildissvið upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. gr. þeirra laga. Í síðari úrskurði sínum tók nefndin til skoðunar hvort mögulegt væri að bera synjun Landsvirkjunar á því að afhenda fyrirliggjandi gögn um umhverfismál undir nefndina á grundvelli 4. gr. laga nr. 21/1993 eins og því ákvæði var breytt með 2. tölul. 25. gr. upplýsingalaga. Í úrskurði nefndarinnar er meðal annars vísað til þess að í „stjórnarskránni [sé] gengið út frá þeirri meginreglu að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum fengin öðrum stjórnvöldum. Samkvæmt því [verði] stjórnvaldsákvarðanir almennt kærðar til þess ráðherra, sem [fari] með stjórn viðeigandi málaflokks, nema lög mæli á annan veg“. Sökum þessa taldi nefndin að skýra yrði ákvæði 14. gr. upplýsingalaga þröngt enda fæli það í sér undantekningu frá framangreindri meginreglu um að yfirstjórn stjórnsýslunnar sé í höndum ráðherra. Nefndin taldi að enda þótt í „2. og 3. tölul. [25. gr. upplýsingalaga], sem breyttu 4. og 7. gr. laga nr. 21/1993, [kynni] að felast ráðagerð um að synjun á aðgangi að upplýsingum samkvæmt síðastnefndum lögum [yrði] kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál [væri] það hvergi tekið fram berum orðum, hvorki í lögunum sjálfum né lögskýringargögnum“. Þá taldi nefndin að kæruheimild til hennar yrði ekki heldur byggð á lögjöfnun þar eð lög nr. 21/1993 fjalli um „tiltölulega sérhæft svið og [yrði] því ekki jafnað til upplýsingalaga sem [hafi] að geyma almenn ákvæði um rétt almennings til aðgangs að gögnum í vörslum stjórnvalda“. Það var því niðurstaða nefndarinnar að synjun Landsvirkjunar yrði ekki skotið til úrlausnar úrskurðarnefndar um upplýsingamál á grundvelli 4. gr. laga nr. 21/1993.

4.

Með hliðsjón af því sem rakið er hér að framan tel ég að taka verði fyrst til athugunar hvort fallast beri á þá úrlausn úrskurðarnefndar um upplýsingamál að ákvæði 4. gr. laga nr. 21/1993 feli ekki í sér að synjun á afhendingu fyrirliggjandi upplýsinga um umhverfismál sé kæranleg til nefndarinnar á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, er lögunum ætlað að tryggja almenningi aðgang að upplýsingum um umhverfismál hjá stjórnvöldum og að þau annist miðlun upplýsinga um umhverfismál til almennings. Nánari ákvæði um gildissvið laganna er að finna í 2. gr. Þar segir að lögin gildi um aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál hjá „ríki, sveitarfélögum og stofnunum þeirra“. Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 21/1993 kemur fram að frumvarpið hafi verið samið í þeim tilgangi að uppfylla skyldur íslenska ríkisins vegna samningsins um Evrópska efnahagssvæðið. Síðan segir m.a. svo:

„Í 74. gr. [EES-]samningsins er vísað til viðauka XX sem fjallar um umhverfi. Í viðaukanum er að finna tilskipun um frjálsan aðgang að upplýsingum um umhverfismál, tilskipun nr. 90/313/EBE. Í samræmi við efnisreglur þeirrar tilskipunar er frumvarp þetta samið.

Í stefnu og starfsáætlun ríkisstjórnarinnar kemur m.a. fram um umhverfismál að í mótun umhverfisstefnu felist „að tryggja almenningi aðgang að upplýsingum um umhverfið og ástand þess“. Því stefnumiði verður náð með frumvarpi þessu verði það að lögum.

[…]

Markmiðið með frumvarpinu, eins og kemur fram í 1. gr. þess, er annars vegar að tryggja aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál og hins vegar að tryggja upplýsingamiðlun stjórnvalda til almennings. Talið er eðlilegt að einstaklingar og lögaðilar geti óskað tiltekinna upplýsinga um umhverfismál án þess að hafa sérstakra hagsmuna að gæta. Enn fremur er talið að auka megi áhuga og vitund almennings gagnvart umhverfi sínu með aðgangi að upplýsingum og aukinni upplýsingamiðlun um umhverfismál.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 828-829.)

Í upphaflegu frumvarpi er varð síðar að lögum nr. 21/1993 var ekki gerður greinarmunur á efnis- og málsmeðferðarreglum eftir því hvort beiðni laut að fyrirliggjandi upplýsingum eða upplýsingum sem afla þyrfti sérstaklega í tilefni slíkrar beiðni. Í ákvæði 5. gr. frumvarpsins, eins og það hljóðaði þegar það var lagt fyrir Alþingi, sagði að teldi aðili að synjun á afhendingu upplýsinga væri ekki studd gildum rökum gæti hann þá, ef ráðherra ætti ekki sjálfur í hlut, skotið máli til umhverfisráðherra innan fjögurra vikna frá því að honum var kunnugt um synjunina. Kæru um synjun stjórnvalds sem heyrði undir aðra ráðherra skyldi skjóta til viðkomandi ráðherra, sbr. 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 828.) Orðalag 5. gr. frumvarpsins sætti nokkrum breytingum í meðförum umhverfisnefndar Alþingis. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 2713.) Var ákvæðið lögfest samhljóða þeirri breytingartillögu umhverfisnefndar með 6. gr. laga nr. 21/1993.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 21/1993, eins og það hljóðaði við lögfestingu laganna, var heimilt að kæra ákvörðun um synjun á aðgangi að upplýsingum til hlutaðeigandi ráðherra innan sex vikna frá því að viðkomandi var tilkynnt um ákvörðunina. Eins og áður greinir átti þessi kæruheimild jafnt við um fyrirliggjandi upplýsingar sem og upplýsingar sem afla þyrfti sérstaklega í tilefni af beiðni. Með 2. og 3. tölul. 25. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 var hins vegar gerð breyting á þessu fyrirkomulagi laga nr. 21/1993. Með 2. tölul. 25. gr. upplýsingalaga var ákvæði 4. gr. laga nr. 21/1993 breytt á þann veg að um aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál fer nú eftir upplýsingalögum. Í ljósi þessa var kæruheimild 6. gr. laga nr. 21/1993 þrengd þannig að aðeins er nú heimilt að kæra ákvörðun um synjun um að afla og láta í té upplýsingar um umhverfismál samkvæmt 7. gr. laganna til ráðherra innan sex vikna frá því aðila er tilkynnt um hana. Í athugasemdum greinargerðar með 25. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum sagði svo um þessar breytingar á lögum nr. 21/1993:

„Í 2. og 3. tölul. [25. gr.] er lagt til að gerðar verði breytingar á lögum nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál, til þess að tryggja að upplýsingalög gildi að meginstefnu til um allar upplýsingar sem finna má í gögnum stjórnvalda, með þeim undantekningum sem mælt er fyrir um í 3.-6. gr. frumvarpsins. Lög nr. 21/1993 munu þó gilda áfram um upplýsingamiðlun um umhverfismál, sbr. 8. gr. laganna, og öflun upplýsinga um umhverfismál sem ekki eru fyrirliggjandi hjá stjórnvöldum en engu að síður er talið rétt að afla og láta í té, sbr. 7. gr. laganna.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3033.)

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því í þessu máli að enda þótt ákvæði 2. tölul. 25. gr. upplýsingalaga hafi alfarið fært ákvarðanir um aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál undir ákvæði upplýsingalaga komi hvergi berum orðum fram að heimilt sé að skjóta ákvörðun um að afhenda ekki slíkar upplýsingar, sem tekin er á grundvelli laga nr. 21/1993, til úrlausnar úrskurðarnefndar um upplýsingamál samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Verði því ekki talið að slík heimild sé fyrir hendi í ljósi þeirrar meginreglu íslenskrar stjórnskipunar að stjórnsýslan sé í höndum viðkomandi ráðherra nema annað fyrirkomulag megi leiða af skýrri lagaheimild. Þessi niðurstaða úrskurðarnefndarinnar leiðir til þess að óski einstaklingur eða lögaðili eftir fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál og neiti sá aðili sem móttekur beiðni að verða við henni eins og háttaði í þessu máli hefur aðili ekki kost á því að fá slíka niðurstöðu endurskoðaða á grundvelli laga nr. 21/1993 eða upplýsingalaga. Í þeim tilvikum á aðili ekki annarra kosta völ en að skjóta viðkomandi synjun undir dómstóla nema að fyrir hendi sé kærusamband í merkingu 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt upphafsákvæði 7. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sem hefur lagagildi hér á landi, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, eru gerðir sem vísað er til eða er að finna í viðaukum við samninginn eða ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar bindandi fyrir íslenska ríkið. Ég minni á að lög nr. 21/1993 voru sett í þeim tilgangi að uppfylla skyldur íslenska ríkisins vegna EES-samningsins. Í 74. gr. EES-samningsins er vísað til viðauka XX sem fjallar um umhverfismál. Í viðaukanum er að finna tilskipun 90/313/EBE, um frjálsan aðgang að upplýsingum um umhverfismál en tilskipunin er samkvæmt framangreindu bindandi fyrir íslenska ríkið.

Af ákvæði b-liðar 7. gr. EES-samningsins leiðir að íslenska ríkið hefur sem aðildarríki að samningnum almennt séð val um form og aðferð við lögleiðingu tilskipana EBE sem vísað er til eða er að finna í viðaukum við samninginn eða ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar og samsvara tilskipunum Evrópubandalagsins. Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 21/1993 og teknar eru upp hér að framan kemur fram að frumvarpið hafi verið samið í samræmi við efnisreglur tilskipunar nr. 90/313/EBE. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 828-829.)

Í aðfaraorðum tilskipunar ráðsins 90/313/EBE kemur fram að „umsækjandi verður að hafa möguleika á því að áfrýja úrskurði hins opinbera yfirvalds“. Þá segir í 4. gr. tilskipunarinnar að álíti einstaklingur að beiðni hans um upplýsingar hafi verið hafnað eða hún höfð að engu á óréttmætan hátt, eða að hann hafi fengið ófullnægjandi svör frá opinberu yfirvaldi, sé honum heimilt að fara fram á endurskoðun af hálfu stjórnvalda eða dómstóla á þeirri niðurstöðu í samræmi við réttarkerfi viðeigandi lands.

Áður er rakið að við lögfestingu laga nr. 21/1993 var með skýrum hætti gert ráð fyrir því að synjun á beiðni um aðgang að upplýsingum væri kæranleg til hlutaðeigandi ráðherra. Samkvæmt þessu var það ákvörðun löggjafans að uppfylla þær skyldur sem tilskipun 90/313/EBE hefur að geyma að því er varðar kærurétt umsækjanda með því að veita honum kost á að skjóta synjun um aðgang að upplýsingum um umhverfismál til ráðherra. Ég fæ ekki séð að sú breyting sem varð á lögum nr. 21/1993 með 2. og 3. tölul. 25. gr. upplýsingalaga beri með sér þá ætlun löggjafans að takmarka möguleika einstaklinga eða lögaðila sem óska eftir fyrirliggjandi upplýsingum að fá slíka ákvörðun endurskoðaða innan stjórnsýslunnar áður en þeim stendur nauðugur einn sá kostur að bera mál undir dómstóla. Þá tek ég sérstaklega fram að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í máli þessu fallist á það, bæði í úrskurði sínum 29. desember 1997 og í bréfi sínu til umboðsmanns Alþingis frá 2. júlí 1998, að með ofangreindri breytingu á lögum nr. 21/1993 kunni að hafa falist „ráðagerð [löggjafans] um að synjun á aðgangi að upplýsingum samkvæmt [lögum nr. 21/1993] verði kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál […]“. Nefndin hefur hins vegar gert þá kröfu að slík heimild komi fram berum orðum í lögum eða lögskýringargögnum til þess að henni sé fært að taka slíkar ákvarðanir til efnislegrar meðferðar.

Ég get samkvæmt framangreindu ekki fallist á það með úrskurðarnefnd um upplýsingamál að í núgildandi ákvæði 4. gr. laga nr. 21/1993 sem vísar til upplýsingalaga í heild felist ekki jafnframt heimild til að kæra synjun um aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál til úrskurðarnefndarinnar. Hafa verður í huga að með 3. tölul. 25. gr. upplýsingalaga var kæruheimild 6. gr. laga nr. 21/1993 þrengd í ljósi þess að ákvarðanir um aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál yrðu teknar á grundvelli efnis- og málsmeðferðarreglna upplýsingalaga. Löggjafinn hafði með upphaflegum ákvæðum laga nr. 21/1993 veitt einstaklingum og lögaðilum rétt í ljósi skuldbindinga íslenska ríkisins samkvæmt tilskipun 90/313/EBE til þess að ákvarðanir samkvæmt lögunum yrðu endurskoðaðar hjá aðila innan stjórnsýslunnar. Ekkert í orðalagi ákvæða 4. og 6. gr. laga nr. 21/1993, 2. og 3. tölul. 25. gr. upplýsingalaga eða í lögskýringargögnum gefur til kynna að löggjafinn hafi ætlað að takmarka eða jafnvel afnema þennan rétt einstaklinga og lögaðila. Ég fæ því ekki séð að tilgangur ofangreindrar takmörkunar á efnissviði 6. gr. laga nr. 21/1993 hafi verið annar en sá að tryggja það að úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem hefur það verkefni með höndum að úrskurða um gildi ákvarðana um afhendingu upplýsinga á grundvelli efnisreglna upplýsingalaga hafi nú og það verkefni með höndum að leysa efnislega úr kærum vegna ákvarðana um aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál á sama lagagrundvelli, sbr. 4. gr. laga nr. 21/1993.

Árétta ber áðurnefndar athugasemdir mínar um áhrif niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál í þessu máli á takmörkun réttar einstaklinga eða lögaðila sem óska eftir fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál til að skjóta synjun um slíka afhendingu til annars úrskurðaraðila innan stjórnsýslunnar. Löggjafinn taldi rétt með lögfestingu laga nr. 21/1993 að veita umsækjendum um slíkar upplýsingar kost á að skjóta óviðunandi úrlausn í slíkum málum til endurskoðunar hlutaðeigandi ráðherra. Með því var gætt að skuldbindingum íslenska ríkisins samkvæmt tilskipun 90/313/EBE, sbr. 1. mgr. 3. gr. EES-samningsins sem eins og fyrr greinir hefur lagagildi hér á landi, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 2/1993. Ákvæði 1. mgr. 3. gr. EES-samningsins kveður á um það að samningsaðilar skuli gera allar viðeigandi almennar eða sérstakar ráðstafanir til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem af samningi þessum leiðir. Þá voru með þessu fyrirkomulagi laga nr. 21/1993 virt þau ríku réttaröryggissjónarmið sem eru því samfara að einstaklingar og lögaðilar eigi þess kost að fá stjórnsýslumál sitt endurskoðað að nýju hjá aðila innan stjórnsýslunnar. Að auki er rétt að minna á þau hagræðis- og sanngirnissjónarmið sem liggja að baki því fyrirkomulagi að niðurstaða stjórnsýslumáls hafi sætt endurskoðun innan stjórnsýslunnar áður en hlutaðeigandi verður að bera mál sitt undir dómstóla.

Með hliðsjón af þessu og öðru því sem rakið er hér að framan tel ég að ekki sé hægt að fallast á að það hafi verið ætlun löggjafans að takmarka svo verulega rétt þeirra sem æskja fyrirliggjandi upplýsinga um umhverfismál á grundvelli laga nr. 21/1993 til endurskoðunar á synjun hlutaðeigandi aðila af því tilefni. Ég legg áherslu á að hvorki orðalag 4. gr. laga nr. 21/1993 né lögskýringargögn gefa tilefni til að fallast á niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um þetta atriði með tilliti til ofangreindra sjónarmiða sem hafa verður hér í huga. Er það því niðurstaða mín að frávísun úrskurðarnefndar um upplýsingamál á kæru lögmanns A 29. desember 1997 hafi ekki verið í samræmi við lög. Samkvæmt þessu tel ég að ekki sé rétt að túlka 4. gr. laga nr. 21/1993 með öðrum hætti en að með því sé einstaklingum og lögaðilum sem synjað er um fyrirliggjandi upplýsingar um umhverfismál gert kleift að skjóta slíkri úrlausn til úrskurðarnefndar um upplýsingamál að öðrum skilyrðum uppfylltum.

5.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því í þessu máli að Landsvirkjun falli ekki undir 1. gr. upplýsingalaga. Geri ég í sjálfu sér ekki athugasemdir við þá niðurstöðu eins og nánar verður rakið hér síðar. Áður en tekið er hins vegar til skoðunar hvort ákvæði 4. gr. laga nr. 21/1993, sem kveður eins og áður greinir á um að aðgangur að fyrirliggjandi upplýsingum fari eftir upplýsingalögum, geri samt sem áður ráð fyrir því að sá aðili er synjar beiðni um afhendingu slíkra upplýsinga falli undir gildissvið laga nr. 21/1993 verður að taka afstöðu til þess hvort gildissvið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 og 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 séu efnislega samhljóða. Ef svo er þá verður að leggja til grundvallar að ekki sé hægt að beina kæru vegna synjunar Landsvirkjunar til úrskurðarnefndar um upplýsingamál hvort sem byggt er á lögum nr. 21/1993 eða beinlínis á ákvæðum upplýsingalaga. Ef gildissvið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 er hins vegar víðtækara verður að taka sjálfstætt til skoðunar hvort 4. gr. laga nr. 21/1993 heimilar þá víðtækari aðgang að úrskurðarnefndinni en leiðir af upplýsingalögum.

6.

Ákvæði 1. gr. upplýsingalaga er svohljóðandi:

„Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Lögin taka enn fremur til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna.“

Í athugasemdum við 1. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum kemur fram að gert sé ráð fyrir því að þau taki til allrar stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga með sama hætti og stjórnsýslulög nr. 37/1993. Þannig taki lögin til þeirrar starfsemi sem heyri undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrígreiningu ríkisvaldsins. Þá kemur fram að öfugt við stjórnsýslulög sé ekki gerður greinarmunur á því hvers eðlis sú starfsemi er sem stjórnvöld hafa með höndum. Lögin taki því ekki einvörðungu til þess þegar stjórnvöld taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga, heldur og til hvers konar þjónustustarfsemi, samningsgerðar og annarrar starfsemi. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3013.)

Í 2. mgr. 1. gr. laganna er mælt svo fyrir að lögin taki ennfremur til þeirrar starfsemi einkaaðila sem lýtur að því að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að upplýsingalögum segir að hér sé fylgt sömu reglu og í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga þannig að upplýsingalög séu látin taka til þess þegar einkaaðilum hefur verið fengið „stjórnsýsluhlutverk sem að öðru jöfnu er í höndum hins opinbera“. Síðan segir meðal annars svo í greinargerð frumvarpsins:

„Að öðru leyti gilda [upplýsingalögin] ekki um einkaaðila, en undir hugtakið „einkaaðila“ falla m.a. félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög, þótt þau séu í opinberri eigu. Ef rekstrarformi opinberrar stofnunar hefur t.d. verið breytt í hlutafélagsform fellur hlutafélagið sem slíkt utan gildissviðs laganna, jafnvel þótt það sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélaga, nema því hafi verið falið sérstakt stjórnsýsluhlutverk, þ.e. að taka ákvarðanir, í skjóli stjórnsýsluvalds, um rétt eða skyldu manna. Sé hlutafélag í eigu ríkis eða sveitarfélags ná lögin til upplýsinga er varða eignarhald þessara opinberu aðila á félaginu nema upplýsingarnar lúti að viðkvæmum viðskiptahagsmunum þess, en þá er heimilt að takmarka aðgang að gögnum skv. 3. tölul. 6. gr. laganna með tilliti til samkeppni félagsins við aðra.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3014.)

Af orðalagi 1. gr. upplýsingalaga og lögskýringargögnum má draga tvær ályktanir. Annars vegar að þeir aðilar sem falla undir stjórnsýslulög falli að meginstefnu til undir gildissvið upplýsingalaga. Hins vegar að upplýsingalögin taki ekki til starfsemi einkaaðila nema að þeim hafi verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.

Í upphaflegu frumvarpi því er varð að lögum nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál, kom fram í ákvæði 1. mgr. 2. gr. að lögin giltu um aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál sem væru á verksviði stjórnvalda. Í 2. mgr. 1. gr. frumvarpsins var svohljóðandi ákvæði:

„Með stjórnvaldi er í lögum þessum átt við embætti, stofnun, ráð eða nefnd á vegum ríkis eða sveitarfélaga sem starfar að umhverfismálum og hefur að lögum heimild til þess að kveða á um rétt eða skyldur manna á sviði umhverfismála.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 827.)

Við meðferð frumvarpsins hjá umhverfisnefnd voru meðal annars gerðar breytingar á tilvitnaðri 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins í þá veru sem nú er að finna í sama ákvæði laga nr. 21/1993 sem er svohljóðandi:

„Lög þessi gilda um aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál hjá ríki, sveitarfélögum og stofnunum þeirra.“

Um þessa breytingu umhverfisnefndar sagði svo í áliti hennar:

„Breyting sú, sem lögð er til á fyrri málsgrein 2. gr. felur í sér rýmkun á gildissviði hugtaksins „stjórnvald“ þannig að ljóst verði að ekkert stjórnvald verði undanskilið hvað varðar aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál. Nauðsyn þykir bera til að frumvarpið taki til fleiri aðila en þeirra sem hafa að lögum vald til að kveða á um réttindi eða skyldur manna á sviði umhverfismála, svo sem rannsóknarstofnana sem vinna að gagnaöflun og úrvinnslu gagna en hafa ekki vald til að taka stjórnsýsluákvarðanir.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 2710.)

Af ofangreindri meðferð 1. mgr. 2. gr. frumvarps þess er varð að sama ákvæði í lögum nr. 21/1993 á Alþingi má draga þá ályktun að ákvæðið nái til fleiri aðila en falla undir gildissvið stjórnsýslulaga. Þegar nánar er túlkað efnisinntak 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 verður að auki eins og áður er rakið að hafa sérstaklega í huga að lög nr. 21/1993 voru sett til að uppfylla skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum, sbr. tilskipun 90/313/EBE. Í þessu sambandi minni ég á ákvæði 3. gr. laga nr. 2/1993 en þar kemur fram að skýra skuli lög og reglur að svo miklu leyti sem við eigi til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja.

Í aðfaraorðum tilskipunar 90/313/EBE segir meðal annars að „[nauðsynlegt sé] að tryggja hverjum einstaklingi eða lögaðila í gjörvöllu bandalaginu frjálsan aðgang að tiltækum upplýsingum um umhverfismál,[…] sem opinber yfirvöld hafa yfir að ráða um ástand umhverfismála, þær framkvæmdir eða ráðstafanir sem hafa eða líklegt er að hafi skaðvænleg áhrif á umhverfið, og þær sem ætlað er að vernda það“. Þá segir meðal annars svo:

„Tryggja ber einnig aðgang að upplýsingum um umhverfið sem þeir aðilar hafa yfir að ráða sem bera opinbera ábyrgð á umhverfismálum undir stjórn opinberra yfirvalda.“

Í b-lið 2. gr. tilskipunar 90/313/EBE, sbr. upphafsmálslið greinarinnar, kemur eftirfarandi fram:

„Í tilskipun þessari er merking eftirfarandi hugtaka sem hér segir:

[…]

b) „opinber yfirvöld“: opinbert stjórnvald ríkis, héraðs eða sveitarfélags sem er ábyrgt fyrir umhverfismálum og hefur yfir að ráða upplýsingum sem tengjast þeim, að undanskildum aðilum sem fara með dóms- eða löggjafarvald.“

Þá er að finna eftirfarandi ákvæði í 6. gr. tilskipunarinnar:

„Aðildarríkin skulu gera nauðsynlegar ráðstafanir til að tryggja að upplýsingar sem tengjast umhverfismálum og eru í vörslu aðila sem bera opinbera ábyrgð á umhverfismálum undir stjórn opinberra yfirvalda séu gerðar aðgengilegar með sömu skilyrðum og sett eru fram í 3. 4. og 5. gr., annaðhvort fyrir milligöngu opinberra yfirvalda eða beint af aðilanum sjálfum.“

Aðfaraorð tilskipunar 90/313/EBE, 2. og 6. gr. hennar bera það með sér að einstaklingar og einkaréttarlegir lögaðilar sem hvorki fara beinlínis með opinbert vald eða bera opinbera ábyrgð á umhverfismálum undir stjórn opinberra yfirvalda er ekki skylt að veita aðgang að upplýsingum um umhverfismál sem slíkir aðilar hafa yfir að ráða. Við nánari afmörkun á efnisinntaki tilskipunarinnar að þessu leyti með tilliti til túlkunar á ákvæði 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 verður hins vegar að líta fyrst til sérstaks eðlis þeirra upplýsinga sem hér um ræðir og þeim markmiðum sem tilskipun 90/313/EBE og lög nr. 21/1993 er ætlað að ná.

Tilskipun ráðsins 90/313/EBE er sett með stoð í stofnsáttmála Evrópubandalagsins einkum 130. gr. hans (sbr. nú 157. gr.) er fjallar meðal annars um nauðsyn þess að stuðla að því í ljósi markmiða um opin og frjálsan viðskiptamarkað að varðveita og vernda umhverfi aðildarríkjanna og hagnýta það af varúð og skynsemi. Ákvæði 73. gr. samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. 2. gr. laga nr. 2/1993, endurspeglar þessi markmið innan ramma samningsins en það er svohljóðandi:

„1.Aðgerðir samningsaðila á sviði umhverfismála skulu byggjast á eftirtöldum markmiðum:

a. að varðveita, vernda og bæta umhverfið;

b. að stuðla að því að vernda heilsu manna;

c. að tryggja að náttúruauðlindir séu nýttar af varúð og skynsemi.

2.Aðgerðir samningsaðila á sviði umhverfismála skulu grundvallaðar á þeim meginreglum að girt skuli fyrir umhverfisspjöll, áhersla sé lögð á úrbætur þar sem tjón á upphaf sitt og bótaskylda sé lögð á þann sem mengun veldur. Kröfur um umhverfisvernd skulu vera þáttur í stefnu samningsaðila á öðrum sviðum.“

Í ákvæði 74. gr. EES-samningsins segir að í XX viðauka komi fram sérstök ákvæði um verndarráðstafanir sem skuli gilda samkvæmt 73. gr. Eins og áður er rakið er í XX viðauka við EES-samninginn vísað til nefndrar tilskipunar 90/313/EBE sem lá til grundvallar lögfestingu laga nr. 21/1993.

Hér að framan eru tekin upp aðfaraorð tilskipunar ráðsins 90/313/EBE sem kveða á um nauðsyn þess að hverjum einstaklingi og lögaðila sé tryggður réttur til aðgangs að tiltækum upplýsingum um umhverfismál sem sýna fram á ástand slíkra mála, þær framkvæmdir eða ráðstafanir sem hafa eða líklegt er að hafi skaðvænleg áhrif á umhverfið og þær sem ætlað er að vernda það. Þá skal þess getið að í aðfaraorðunum er þessi nauðsyn sérstaklega rökstudd með því að aðgangur að upplýsingum um umhverfismál sem opinber yfirvöld hafa yfir að ráða muni stuðla að betri umhverfisvernd. Í ljósi þessa kemur fram í 1. gr. tilskipunarinnar að markmið hennar sé að tryggja frjálsan aðgang að og dreifingu á upplýsingum um umhverfismál sem opinber yfirvöld hafa yfir að ráða og að setja fram grundvallarskilmála og skilyrði fyrir því að slíkar upplýsingar séu látnar í té.

Af tilskipun 90/313/EBE verður ráðið að aðildarríkjum er ekki einvörðungu ætlað að ná þeim markmiðum sem tilskipunin kveður á um með því að veita einstaklingum og lögaðilum rétt til að krefjast aðgangs að upplýsingum um umhverfismál hjá opinberum yfirvöldum. Samkvæmt 7. gr. tilskipunarinnar skulu aðildarríkin að auki gera nauðsynlegar ráðstafanir til að sjá almenningi fyrir almennum upplýsingum um ástand umhverfisins meðal annars með því að gefa reglulega út skýrslur þar sem ástandinu er lýst. Af þessu og öðru því sem rakið er hér að framan tel ég mega ráða að samkvæmt EES-samningnum hafa aðildarríkin talið rétt að gera greiðari aðgang að upplýsingum um umhverfismál að sérstöku forgangsatriði eins og fram kemur í aðfaraorðum tilskipunar 90/313/EBE. Að því er íslenska ríkið varðar minni ég á þær almennu athugasemdir greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 21/1993 sem teknar eru upp hér að framan að í stefnu og starfsáætlun ríkisstjórnarinnar komi fram meðal annars að í mótun umhverfisstefnu felist að „tryggja almenningi aðgang að upplýsingum um umhverfið og ástand“. Muni því stefnumiði ríkisstjórnarinnar verða náð með setningu laga nr. 21/1993. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 828-829.) Í ljósi þessa tel ég að við mat á gildissviði tilskipunarinnar og laga nr. 21/1993 kunni að koma til skoðunar önnur sjónarmið en almennt eru talin eiga við þegar löggjöf leggur skyldur á herðar opinberra aðila í skiptum sínum við almenning.

Í þessu sambandi og að því gættu að í máli þessu reynir á túlkun ákvæða tilskipunar 90/313/EBE tel ég sérstaklega vert að geta þess að í Danmörku var um nokkurt skeið litið svo á að ekki þyrfti að setja sérstök lög í tilefni af fyrrnefndri tilskipun þar sem þarlend upplýsingalög voru talin veita almenningi viðhlítandi aðgang að upplýsingum á þessu sviði sem og öðrum. Dönsku upplýsingalögin tóku þó aðeins til stjórnvalda ríkis og sveitarfélaga í sömu merkingu og lögð hefur verið til grundvallar í íslenskum rétti. Síðar hefur þó verið byggt á því að tilskipun 90/313/EBE sé víðtækari að þessu leyti en dönsku upplýsingalögin. Við þessu var talið nauðsynlegt að bregðast með því að sett voru sérstök lög um aðgang að upplýsingum um umhverfismál (lov nr. 292/1994 om aktindsigt i miljøoplysninger) og taka þau til fleiri aðila en stjórnvalda í merkingu upplýsingalaga eða stjórnsýslulaga. Í ákvæði 2. mgr. 1. gr. hinna dönsku laga um aðgang að upplýsingum um umhverfismál er tekið upp áður tilvitnað orðalag aðfaraorða tilskipunar nr. 90/313/EBE og 6. gr. hennar um að einnig skuli tryggður aðgangur að upplýsingum hjá stofnunum (organer) sem bera opinbera ábyrgð á umhverfismálum undir stjórn opinberra yfirvalda. Í athugasemdum frumvarps þess er varð að dönsku lögunum er tekið fram að þessi breyting muni hafa í för með sér að starfsemi sem hið opinbera hefur áhrif á í krafti eignarhalds falli undir gildissviðs laganna. Undir lögin falli því tilgreind fyrirtæki í eigu danska ríkisins. (Folketingstidende 1993-1994, Tillæg A, dlk. 6125-6126.)

Af þessu má ráða að í dönskum rétti er gildissvið tilskipunar 90/313/EBE skýrt rúmt og hefur þannig verið lagt til grundvallar að hún taki til fleiri aðila en stjórnvalda ríkis eða sveitarfélaga eða þeirra sem fara með opinbert vald. Í ljósi séreðlis upplýsinga um umhverfismál og mikilvægis þess að slíkar upplýsingar séu aðgengilegar almenningi hefur þannig verið við það miðað að tilskipunin taki til fyrirtækja sem eru alfarið eða að verulegu leyti undir áhrifum hins opinbera sökum eignarhlutdeildar ríkis eða sveitarfélaga. Þá hefur verið talið að það kunni að hafa áhrif á stöðu fyrirtækis að þessu leyti ef það hefur að lögum eða í reynd einokunaraðstöðu í starfsemi sinni.

Í þessu sambandi tel ég einnig rétt að vekja athygli á því að 29. júní 2000 lauk framkvæmdarstjórn Evrópubandalaganna umfangsmikilli skýrslu um athugun hennar á ráðstöfunum einstakra aðildarríkja sambandsins í því skyni að innleiða tilskipun ráðsins 90/313/EBE í landsrétt þeirra. Er þar vísað til þess að ákvæði 6. gr. tilskipunarinnar hafi leitt til mismunandi skýringarviðhorfa í einstökum ríkjum og í sumum tilvikum hafi niðurstaðan jafnvel verið sú að hafna aðgangi almennings að upplýsingum í vörslum aðila sem með réttu hefðu átt að falla undir tilskipunina. Er í skýrslunni sérstaklega vikið að því að það hafi verið ætlunin með nefndu ákvæði tilskipunarinnar að láta einkaaðila (private bodies) sem eru undir stjórn opinberra yfirvalda falla undir tilskipunina.

Áður er rakin sú niðurstaða mín að af meðferð 1. mgr. 2. gr. frumvarps þess er varð að sama ákvæði í lögum nr. 21/1993 leiðir að það ákvæði tekur til fleiri aðila en falla undir 1. gr. stjórnsýslulaga eins og efnissviði þess var lýst hér að framan. Þá vek ég athygli á því að löggjafinn hefur talið rétt að láta upplýsingaskyldu laga nr. 21/1993 taka að auki til þeirra verktaka sem gera verksamninga og samninga um rekstrarverkefni við einstaka ráðherra með sérstöku samþykki fjármálaráðherra, sbr. lokamálsl. 2. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Ég minni á að samkvæmt orðalagi 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 falla ríkið, sveitarfélögin og stofnanir þeirra undir lögin. Rétt er að mínu áliti að leggja til grundvallar að hugtökin ríki og sveitarfélag hafi hér sömu merkingu og endranær í íslenskri löggjöf á sviði stjórnsýsluréttar, sbr. einkum 1. gr. stjórnsýslulaga og 1. gr. upplýsingalaga. Aftur á móti tel ég í ljósi þess sem rakið hefur verið hér að framan um tilurð ákvæðisins og meðferð þess á Alþingi, markmiðs laga nr. 21/1993 og þess tilgangs laganna að með þeim séu uppfylltar skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum að miða verði við að hugtakið „stofnun“ ríkis eða sveitarfélaga sé skýrt rýmra en almennt er stuðst við á öðrum sviðum í löggjöfinni.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1993 er það „grundvallarmarkmið“ laganna að „tryggja rétt almennings til upplýsinga um umhverfismál“. Þá kemur fram í 2. mgr. 2. gr. að með upplýsingum um umhverfismál sé einkum átt við upplýsingar sem varða umhverfi og náttúruauðlindir. Enn fremur sé átt við upplýsingar um starfsemi eða ráðstafanir sem hafa eða líklegt er að hafi óæskileg áhrif á fyrrgreind atriði. Samkvæmt þessu er lögunum ætlað það hlutverk að gera vitund og skilning almennings á þeim ráðstöfunum sem fyrirhugað er að gera á umhverfinu betri eins og fram kemur í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 21/1993. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 828-829.) Með því séu aukin afskipti almennings af ákvarðanatöku í þessum málum og muni það stuðla að betri verndun umhverfisins og varðveitingu þess.

Með tveimur bréfum mínum, báðum dags. 15. febrúar 1999, til Landsvirkjunar og iðnaðarráðuneytisins gaf ég þessum aðilum kost á því, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að skýra viðhorf sín til þess hvernig túlka ætti gildissvið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993. Í bréfi forstjóra Landsvirkjunar sem barst mér 10. mars 1999 af þessu tilefni segir meðal annars svo:

„Tilgangur laga nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál er að almenningur eigi kost á upplýsingum um sitt nánasta umhverfi. Lögin ná tilgangi sínum fyllilega ef opinber stjórnvöld eru áfram þeir aðilar sem svara fyrirspurnum um umhverfismál. Hafi fyrirtæki uppi áætlanir sem hafa áhrif á umhverfið þurfa þau leyfi stjórnvalda sem hafa þá allar upplýsingar undir höndum og eru best til þess fallin að svara fyrirspurnum. Lögin um upplýsingar og upplýsingamiðlun og EES-gerðin sem lögin byggja á taka ekki til fyrirtækja. Löggjöfin byggir á og virðir það að fyrirtæki eru annars eðlis en stjórnvöld og starfa eftir öðrum lögmálum. Þá miða allar alþjóðlegar samþykktir í þessum efnum sem fulltrúar Íslands hafa undirritað, nú síðast samningurinn um aðgang almennings að upplýsingum um umhverfismál frá því í júní 1998, að því að almenningur eigi rétt á upplýsingum varðandi umhverfismál frá stjórnvöldum, en að fyrirtæki séu af eðlilegum ástæðum undanþegin slíkri upplýsingaskyldu.

Stjórnvöld hafa allar nauðsynlegar upplýsingar undir höndum varðandi framkvæmdir Landsvirkjunar. Það er því ljóst að stjórnvöld eru sá aðili sem almenningi ber að beina fyrirspurnum sínum um umhverfismál til en ekki Landsvirkjun.“

Í bréfi iðnaðarráðuneytisins sem barst mér 29. mars 1999 segir meðal annars svo:

„Til þess að tryggja að starfsemi fyrirtækja sé í samræmi við lög og reglur um umhverfisvernd er gert ráð fyrir því að einstök verkefni fái stimpil yfirvalda (umhverfisráðuneytis), þ.e. þau þurfa að ganga í gegnum umhverfismat. Þá eru til stofnanir eins og Orkustofnun, Náttúrufræðistofnun, RALA og Iðntæknistofnun sem allar stunda rannsóknir á málum er varða umhverfið. Hjá þessum aðilum er eðlilegt að veittar séu upplýsingar um umhverfismál, ekki hjá einkaréttarlegum fyrirtækjum sem haga framkvæmdum sínum í samræmi við þau sjónarmið sem stjórnvöld og stofnanir setja fram.“

Ég hef hér að framan fjallað um hvaða sjónarmið ég tel að hafa verði í huga þegar afmarkað er gildissvið tilskipunar 90/313/EBE og áhrifum þeirrar niðurstöðu á túlkun 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993. Í tilefni annarra sjónarmiða sem fram koma í tilvitnuðum athugasemdum úr bréfum forstjóra Landsvirkjunar og iðnaðarráðuneytisins tek ég fram að ekki verður annað séð en að markmiðum laga nr. 21/1993 yrði ekki náð að fullu ef einstaklingar eða lögaðilar ættu einvörðungu kost á aðgangi að upplýsingum um umhverfismál ef og þegar slík gögn bærust stjórnvöldum í merkingu upplýsingalaga. Á þetta við þegar slíkar ráðstafanir eru gerðar hjá fyrirtækjum sem eru alfarið eða að verulegu leyti undir áhrifum opinberra aðila í krafti eignarhalds og hafa í starfsemi sinni sem með beinum og verulegum hætti tengist hagnýtingu umhverfisins einokunaraðstöðu að lögum eða í reynd. Afskipti almennings af ákvarðanatöku á þessu sviði, sem er grundvallarmarkmið tilskipunar 90/313/EBE og laga nr. 21/1993, munu þannig að mínu áliti ekki hafa tilætluð áhrif ef einstaklingar og lögaðilar eiga þess ekki kost að öðlast vitneskju um þau atriði sem til skoðunar koma og hugsanlega láta í ljós skoðanir eða viðhorf um þessi atriði þegar við gerð slíkra ráðstafana á sviði umhverfismála hjá slíkum aðilum.

Í áðurgreindu bréfi forstjóra Landsvirkjunar er að auki á það bent að það sé „viðurkennt í stjórnsýslurétti að reglur stjórnsýslunnar [nái] ekki til fyrirtækja sem ekki hafa stjórnvaldsverkefni með höndum. [Gildi] þá einu hvort þau eru í opinberri eigu eða hvort þau hafa einkaleyfi á á ákveðinni starfsemi eða á ákveðnu sviði“. Þá er tekið fram að enda þótt opinber stjórnvöld hafi einhver áhrif á reksturinn tilheyri fyrirtæki sem lúta skipulagi félags ekki stjórnsýslunni. Sé kveðið á um „stofnun fyrirtækis og rekstrarform þess með lögum taki lögin einmitt af allan vafa um það að fyrirtækið [falli] ekki undir stjórnsýsluna“.

Almennt séð taka lagareglur á sviði stjórnsýsluréttar sem ætlað er að marka farveg samskipta almennings og stjórnvalda ekki til einstaklinga og einkaréttarlegra lögaðila. Ég tek aftur á móti fram að kanna verður markmið og tilgang hverra laga fyrir sig á þessu sviði þegar nánar er markað gildissvið þeirra, sbr. framangreindar athugasemdir mínar er varða afmörkun á efni stjórnsýslulaga og upplýsingalaga. Ekkert er því til fyrirstöðu að löggjafinn ákveði meðal annars í ljósi skuldbindinga ríkisins að þjóðarétti að leggja skyldur á herðar aðila sem ekki tengjast eða fara að neinu leyti með opinbert vald í merkingu stjórnsýslulaga eða upplýsingalaga að því gættu að slíkar lagareglur séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum og feli ekki í sér mismunun. Í þeim tilvikum verða hins vegar að auki leiddar þær kröfur af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar að slík skylda sé reist á skýrri lagaheimild.

Í þessu efni ber hins vegar að árétta að önnur sjónarmið kunna að vera fyrir hendi þegar lög leggja byrðar á hendur aðila sem alfarið eða að verulegu leyti er í eigu opinberra aðila og hefur ef um fyrirtæki er að ræða að auki að lögum eða í reynd einokunaraðstöðu í starfsemi sinni. Form slíkra fyrirtækja meðal annars í almennri merkingu félagaréttar getur ekki ráðið úrslitum um það hvort gera verði sömu kröfur við túlkun þeirra lagaheimilda sem taldar verða leggja skyldur á herðar þeirra í samskiptum við almenning. Taka verður þannig til sérstakrar skoðunar hvort starfsemi, eignarhald og þær reglur sem um fyrirtækið gilda beri það efnislega með sér að fyrirtækið sé alfarið eða að verulegu leyti undir áhrifum opinberra aðila, meðal annars vegna eignarsamsetningar þess, þannig að leggja verði til grundvallar að það starfi í skjóli opinbers valds með beinum eða óbeinum hætti. Þá tel ég að taka verði tillit til þess hvort slíkur aðili hafi að lögum eða í reynd þá stöðu að sömu sjónarmið og almennt eiga við um einkaréttarlega lögaðila í hefðbundinni merkingu félagaréttar, s.s. sjónarmið um viðskipti og samkeppni, eiga ekki við í rekstri þess.

Með hliðsjón af framansögðu fellst ég ekki á að gera beri eins strangar kröfur við skýringu 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 og almennt eiga við samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar þegar lög leggja byrðar á einstaklinga og lögaðila. Er það niðurstaða mín að rétt sé að skýra hugtakið „stofnun” ríkis eða sveitarfélaga samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 á þá leið að það taki meðal annars til fyrirtækja sem eru alfarið eða að verulegu leyti undir áhrifum opinberra aðila sökum eignarhalds og starfa á sviðum er tengjast umhverfinu með beinum hætti. Þá verði að líta til þess hvort slíkt fyrirtæki hafi að lögum eða í reynd einokunaraðstöðu í starfsemi sinni. Samkvæmt þessu verður að leggja til grundvallar að efnissvið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 sé rýmra en 1. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

7.

Þar sem niðurstaða mín hér að framan er sú að ákvæði 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 taki til fleiri aðila en 1. gr. upplýsingalaga er nú nauðsynlegt að taka til skoðunar hvort ákvæði 4. gr. laga nr. 21/1993 feli í sér að ákvæði 1. gr. upplýsingalaga eigi einnig við um þá aðila sem krafa um afhendingu fyrirliggjandi upplýsinga um umhverfismál geti beinst að. Hinn skýringarkosturinn er sá að enda þótt ákvæði 4. gr. laga nr. 21/1993 kveði á um að aðgangur að fyrirliggjandi upplýsingum fari eftir upplýsingalögum sé það takmarkað við efnis- og málsmeðferðarreglur upplýsingalaga. Eftir sem áður liggi fyrir að hægt sé að beina kröfu um afhendingu slíkra gagna til þeirra aðila sem falla undir 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru hér að framan.

Ákvæði 4. gr. laga nr. 21/1993 segir að „um aðgang að fyrirliggjandi gögnum fer eftir upplýsingalögum“. Orðalag ákvæðisins eitt og sér kann að mínu áliti að leiða til þeirrar niðurstöðu að 2. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1993 gildi eftir sem áður um þá aðila sem krafa um afhendingu slíkra gagna geti beinst að. Með því er lagt til grundvallar eins og orðalag ákvæðisins gefur til kynna að efnisreglur um „aðgang“ að fyrirliggjandi gögnum fari eftir upplýsingalögum. Um önnur atriði sé enn mælt fyrir um í lögum nr. 21/1993. Önnur lagasjónarmið styðja hins vegar að auki þessa niðurstöðu.

Í fyrsta lagi er vandséð hvaða þýðingu það hefði að kveða með sjálfstæðum hætti á um það í 4. gr. laga nr. 21/1993, sem eru sérlög um umhverfisupplýsingar, að ef slíkar upplýsingar eru fyrirliggjandi beri að miða við efnisreglur upplýsingalaga þegar tekin er ákvörðun um aðgang að slíkum gögnum ef ekki ber að líta til ákvæða laga nr. 21/1993 um önnur skilyrði, s.s. hvort aðila sem slík krafa beinist að beri að lögum að veita aðgang að slíkum upplýsingum að öðrum skilyrðum uppfylltum. Í annan stað minni ég á ofangreind sjónarmið um tilurð laga 21/1993 og einkum þess tilgangs þeirra að uppfylla skuldbindingar íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum, sbr. tilskipun 90/313/EBE. Ef fallist yrði á þá niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál að einvörðungu sé hægt að beina kröfum um aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál til þeirra aðila sem falla undir 1. gr. upplýsingalaga verður ekki séð að íslensk löggjöf fullnægi þeim kröfum sem leiða af tilskipun 90/313/EBE og raktar eru hér að framan.

Eins og ég hef áður greint frá tel ég að gildissvið 1. gr. upplýsingalaga sé þrengra en 2. mgr. 1. gr. laga nr. 21/1993 enda kemur beinlínis fram í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að upplýsingalögum að þau taki ekki til einkaaðila í opinberri eigu. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3014.) Sökum þessa er ljóst að ef fallist yrði á að skylda til að veita aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál væri aðeins lögð á þá aðila sem falla undir 1. gr. upplýsingalaga myndi sú túlkun leiða til þess að girt væri fyrir að einstaklingar og lögaðilar fengju aðgang að slíkum upplýsingum hjá öllum þeim aðilum hér á landi sem falla undir tilskipun 90/313/EBE. Að teknu tilliti til túlkunarreglu 3. gr. laga nr. 2/1993 og meginreglu íslensks og norræns réttar um að skýra verði ákvæði landsréttar í samræmi við þjóðarétt, sem lögð hefur verið til grundvallar í íslenskri dómaframkvæmd, tel ég að velja beri þann kost við skýringu ákvæðis 4. gr. laga nr. 21/1993 sem samrýmist skyldum íslenska ríkisins samkvæmt EES-samningnum ef slík lögskýring er möguleg að virtu orðalagi ákvæðisins. Sökum þessa og þegar litið er til þess að ekki verður ráðið af lögskýringargögnum að það hafi verið ætlun löggjafans að 2. og 3. tölul. 25. gr. upplýsingalaga hefðu í för með sér að ákvæði íslenskra laga um aðgang að upplýsingum um umhverfismál yrðu túlkuð með þrengri hætti en leiðir af tilskipun 90/313/EBE er það niðurstaða mín að skýra verði ákvæði 4. gr. laga nr. 21/1993 á þá leið að það sé takmarkað við að um aðgang að slíkum upplýsingum fari eftir efnis- og málsmeðferðarreglum upplýsingalaga. Um þá aðila sem krafa um aðgang að slíkum gögnum getur beinst að fer því enn sem áður eftir 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993.

8.

Ég tel rétt á þessu stigi að draga saman niðurstöður mínar hér að framan. Í fyrsta lagi tel ég að ekki sé tilefni til athugasemda við úrskurð iðnaðarráðuneytisins í þessu máli eins og atvikum málsins er háttað. Í öðru lagi er það niðurstaða mín að skýra verði gildissvið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 með rýmri hætti en efni 1. gr. upplýsingalaga. Þá er það niðurstaða mín að í ákvæði 4. gr. laga nr. 21/1993 hafi falist heimild til að bera synjun um að veita aðgang að fyrirliggjandi umhverfisupplýsingum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Loks tel ég að skýra verði ákvæði 4. gr. laga nr. 21/1993 á þá leið að það feli í sér að um aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál fari eftir efnis- og málsmeðferðarreglum upplýsingalaga. Um þá aðila sem krafa um aðgang að slíkum gögnum getur beinst að fer hins vegar enn eftir 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993.

9.

Samkvæmt þessu og með hliðsjón af því hvernig kvörtun þessi hefur verið lögð fyrir mig tel ég rétt að lokum að taka afstöðu til þess hvort Landsvirkjun falli undir gildissvið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993. Með því verður fengin niðurstaða um það hvort úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi að lögum borið að taka kæru A til efnislegrar meðferðar og leysa úr henni á grundvelli efnisreglna upplýsingalaga.

Áður er rakin niðurstaða mín um að 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 taki til fyrirtækja sem eru alfarið eða að verulegu leyti undir áhrifum opinberra aðila sökum eignarhalds og starfa á sviðum er tengjast umhverfinu með beinum hætti. Þá verði að líta til þess hvort slík fyrirtæki hafi að lögum eða í reynd einokunaraðstöðu í starfsemi sinni.

Landsvirkjun var stofnuð 1. júlí 1965, sbr. lög nr. 59/1965, um Landsvirkjun, á grundvelli fyrirætlana um að nýta vatnsorku í auknum mæli með uppbyggingu stóriðju í landinu samhliða því að anna hraðvaxandi eftirspurn hins almenna raforkumarkaðar. Í upphafi voru eigendur Landsvirkjunar Reykjavíkurborg og ríkið til helminga og hlutverk þess að sjá Suður- og Vesturlandi fyrir rafmagni. Í almennum athugasemdum greinargerðar frumvarps þess er varð að lögum nr. 59/1965 er rakið að ráðgert hafi verið að á síðustu þremur áratugum tuttugustu aldarinnar myndi orkuþörf landsmanna „meir en 5-faldast“. Þá kemur fram að til þessara virkjunarframkvæmda þyrfti því mikið fjármagn og yrði að sjálfsögðu að sækja megnið af því fjármagni til erlendra lánastofnana. Miklu máli myndi því skipta að það fyrirtæki sem kæmi virkjunum upp ætti þær og ræki væri fjárhagslega traust og þannig rekið að það nyti þess lánstrausts sem því væri nauðsyn að hafa. Síðan segir meðal annars svo í athugasemdunum:

„Megintilgangur þess að stofna til landsvirkjunar er sá, að skapa skilyrði til aflmikilla virkjana í stórám landsins, tryggja með því í senn næga raforku í landinu og lágan vinnslukostnað orkunnar. Því aflmeiri, sem virkjunin er, því lægra er að jafnaði vinnsluverðið. Aflmiklar virkjanir þurfa tilsvarandi meiri markað fyrir orkuna.

Á orkuveitusvæðum Sogsvirkjunar og Laxárvirkjunar fer nú fram, eins og áður er getið, meir en 90% af allri raforkunotkun þjóðarinnar. Raforkunotkun annarra landshluta er lítil og það verður að fara eftir því, hvað réttlætanlegt reynist af kostnaðarástæðum á hverjum tíma, hve ört þeir landshlutar verða tengdir við Landsvirkjun. En sú tenging er þeim meira í hag en Landsvirkjun sjálfri.

Ríkisstjórnin hefur rætt við meðeigendur sína að Sogsvirkjun og Laxárvirkjun, Reykjavíkurborg og Akureyrarkaupstað, um sameignarfélag allra þriggja aðilanna um Landsvirkjun. Meðeigandi Laxárvirkjunar, Akureyrarkaupstaður, hefur svarað því til, að hann sé ekki tilbúinn að ganga að sinni í félag við ríkið og Reykjavíkurborg um Landsvirkjun, en óskar þó jafnframt eftir því, að eiga þess kost að gerast meðeigandi að Landsvirkjun síðar.

Samkomulag hefur hins vegar náðst milli ríkisstjórnarinnar og stjórnar Reykjavíkurborgar um að mynda sem fyrst, að fengnu samþykki Alþingis, félag um Landsvirkjun, þótt Laxárvirkjun verði ekki aðili að henni að sinni. Jafnframt mæla þessir aðilar með því að Laxárvirkjunin geti síðar sameinazt Landsvirkjuninni.

Frumvarp þetta til laga um Landsvirkjun er samið með hliðsjón af niðurstöðum af þessum viðræðum við meðeigendur ríkisins að Sogsvirkjun og Laxárvirkjun.

Þegar er Landsvirkjun hefur verið stofnuð mun hún verða að hefjast handa við hið fyrsta virkjunarverkefni til að fullnægja aukningu orkuþarfa á Suður- og Suðvesturlandi, svo og orkuþörf í öðrum landshlutum eftir því sem áætlanir sýna að hagkvæmt verður að veita raforku milli landshluta.“ (Alþt. 1964, A-deild, bls. 1356-1357.)

Árið 1983 tóku gildi ný lög um Landsvirkjun nr. 42/1983 sem fólu það meðal annars í sér að orkusvæði fyrirtækisins varð landið allt og sama ár eignaðist Akureyrarbær hlut í fyrirtækinu. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 42/1983 er Landsvirkjun nú sameignarfyrirtæki ríkissjóðs, Reykjavíkurborgar og Akureyrarbæjar. Fram kemur að fyrirtækið er sjálfstæður réttaraðili með sjálfstæðan fjárhag og reikningshald. Ríkissjóður á 50% eignarhluta í fyrirtækinu, Reykjavíkurborg 44,525% og Akureyrarbær 5,475%, sbr. 2. málsl. sama ákvæðis. Í 2. mgr. 1. gr. laganna kemur fram að hver eigandi um sig er í einfaldri ábyrgð fyrir öllum skuldbindingum fyrirtækisins en um innbyrðis skiptingu á ábyrgð fari eftir eignarhlutföllum. Þá segir að eiganda sé óheimilt að ganga úr fyrirtækinu án samþykkis sameigendanna. Taka verður sérstaklega fram að af 17. gr. laga nr. 42/1983, sbr. nánar í 19. gr. reglugerðar nr. 259/1997, fyrir Landsvirkjun, er opinberum aðilum einum mögulegt að gerast eignaraðilar að fyrirtækinu.

Tilgangur Landsvirkjunar er skilgreindur í 2. gr. laga nr. 42/1983 og 2. gr. reglugerðar nr. 259/1997. Þar kemur fram að Landsvirkjun ber m.a. að vinna, flytja og selja í heildsölu raforku til almenningsrafveitna og að byggja og reka raforkuver og meginstofnlínukerfi landsins. Þá ber Landsvirkjun að hafa með viðunandi öryggi tiltæka nægilega raforku til þess að anna þörfum viðskiptavina sinna á hverjum tíma. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 42/1983, sbr. og nánar í 3. gr. reglugerðar nr. 259/1997, er orkusvæði Landsvirkjunar landið allt eftir því sem raforkuver hennar og stofnlínukerfi spanna. Þá ber Landsvirkjun að hafa forgöngu um virkjanir á orkusvæði sínu svo að tryggt verði að afl- og orkuþörf viðskiptavina fyrirtækisins verði ávallt fullnægt, sbr. 1. málsl. 4. mgr. 6. gr. laga nr. 42/1983, sbr. og 6. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 259/1997. Þá skal þess getið að samkvæmt 16. gr. laga nr. 42/1983, sbr. og 17. gr. reglugerðar nr. 259/1997, er Landsvirkjun almennt undanþegin greiðslu hvers konar opinberra gjalda. Þá er ráðherra veitt heimild með 18. gr. sömu laga, sbr. og 18. gr. sömu reglugerðar, að veita Landsvirkjun leyfi til að taka eignarnámi vatnsréttindi, lönd, mannvirki og önnur réttindi sem nauðsynleg eru til framkvæmda á vegum Landsvirkjunar.

Áður er rakið að stjórn Landsvirkjunar er skipuð sjö mönnum, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 42/1983. Iðnaðarráðherra skipar þrjá stjórnarmenn, þar af formann stjórnarinnar, borgarstjórn Reykjavíkur kýs þrjá stjórnarmenn og bæjarstjórn Akureyrar kýs einn. Samkvæmt 6. mgr. 9. gr. laganna hafa stjórnarmenn og fastráðnir starfsmenn, þar á meðal forstjóri Landsvirkjunar sem stjórnin ræður, sbr. 1. mgr. sama ákvæðis, réttindi og skyldur opinberra sýslunarmanna.

Þegar teknar eru saman ofangreindar reglur laga nr. 42/1983 og reglugerðar nr. 259/1997 kemur í fyrsta lagi í ljós að Landsvirkjun er alfarið í eigu ríkis og sveitarfélaga. Þá er með öllu girt fyrir í lögunum að einstaklingar eða lögaðilar geti átt eignaraðild að fyrirtækinu. Í öðru lagi er Landsvirkjun með lögum markaður skýrt skilgreindur tilgangur þar sem fram koma þau verkefni sem fyrirtækinu ber að framkvæma. Tekið skal fram í þessu sambandi að sérstaklega er kveðið á um í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 259/1997 að Landsvirkjun beri að gera „allar nauðsynlegar ráðstafanir til þess að tilgangi fyrirtækisins verði náð“. Í þriðja lagi er fyrirtækinu veittur lögbundin forgangur til hagnýtingar á umhverfi landsins í þágu starfsemi þess meðal annars með byggingu raforkuvera og til reksturs þessara mannvirkja og meginstofnlínukerfis landsins. Þá er það almennt undanskilið greiðslu opinberra gjalda.

Með 1. gr. laga nr. 60/1984, um raforkuver, er iðnaðarráðherra veitt heimild til að veita Landsvirkjun leyfi til að reisa og reka tilgreindar virkjanir. Þá er Landsvirkjun með 1. mgr. 2. gr. laganna veitt heimild að fengnu samþykki ríkisstjórnarinnar að gera ráðstafanir um frekari virkjanir og stækkun nánar tilgreindra virkjana. Er sem dæmi gert ráð fyrir því að Landsvirkjun geri ráðstafanir sem fyrirtækinu þyki „nauðsynlegar [...] til að tryggja rekstur orkuveranna á Þjórsársvæðinu og koma vinnslugetu þeirra í eðlilegt horf [...]“. Samkvæmt 5. mgr. 2. gr. sömu laga er virkjunaraðilum á borð við Landsvirkjun að auki veitt heimild til að gera „nauðsynlegar ráðstafanir“ á vatna- og háhitasvæðum þeirra virkjana sem lögin taka til í því skyni að tryggja rekstur orkuveranna gegn truflunum og til að ná fram áætlaðri vinnslugetu“. Af þessum ákvæðum má meðal annars ráða að löggjafinn hefur veitt Landsvirkjun svigrúm við ákvarðanatöku um framkvæmdir í starfsemi sinni í ákveðnum tilvikum. Verður hvorki ráðið af efni ofangreindra ákvæða né lögskýringargögnum að fyrirtækið þurfi undir þessum kringumstæðum að leita samþykkis stjórnvalda við gerð þessara ráðstafana sem beinlínis tengjast hagnýtingu umhverfisins.

Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 60/1984 er vikið að hlutverki Landsvirkjunar við framkvæmd virkjunarstefnu ríkisstjórnarinnar. Þar segir meðal annars svo:

„Á árinu 1979 fóru fram samningaumleitanir milli viðræðunefnda Akureyrarbæjar, ríkisins og Reykjavíkurborgar um stofnun landsfyrirtækis til að annast meginraforkuvinnslu og raforkuflutning. Voru þær byggðar á tillögum Skipulagsnefndar um raforkuöflun, sem skipuð hafði verið af iðnaðarráðherra. Þessum samningaviðræðum lauk með gerð samningsuppkasts 6. júlí 1979, sem í meginatriðum gerði ráð fyrir að Landsvirkjun fengi einkarétt til að reisa hvers konar raforkuver yfir ákveðin stærðarmörk og hefði það hlutverk að annast meginraforkuvinnslu og raforkuflutning fyrir landið allt og seldi raforkuna eftir sömu heildsölugjaldskrá á öllum afhendingarstöðum.

Sem kunnugt er náði þetta samningsuppkast eigi fram að ganga í borgarstjórn Reykjavíkur og tók því ekki gildi, þótt bæði bæjarstjórn Akureyrar og ríkisstjórnin samþykktu það fyrir sitt leyti.

[...]

Eftir að fyrir lá að samningsuppkastið um Landsvirkjun frá 6. júlí 1979 náði ekki fram, óskaði stjórn Laxárvirkjunar eftir samningaviðræðum milli eigenda Laxárvirkjunar og Landsvirkjunar um sameiningu fyrirtækjanna á grundvelli laga nr. 59/1965 um Landsvirkjun. Þeim viðræðum lauk með samkomulagi um sameiningu, dags. 27. febrúar 1981, og hefur það samkomulag nú hlotið staðfestingu allra eignaraðila.

Í framhaldi af þessari útvíkkun Landsvirkjunar er eðlilegt að athugaðir séu möguleikar á að ná samningum við Landsvirkjun um að fyrirtækið taki að sér að reisa Fljótsdalsvirkjun og Blönduvirkjun og aðrar meiriháttar virkjanir í landinu. Með því nýttist sú þekking og reynsla sem Landsvirkjun býr yfir á þessu sviði og komist yrði hjá kostnaði við að byggja upp annan aðila til forystu. Jafnframt yrði leitað samkomulags við Landsvirkjun um frekari skref í þá átt, að fyrirtækið taki við þessum virkjunum og meginstofnlínum landsins sem eignar- og rekstraraðili, enda verði sama heildsölugjaldskrá hjá fyrirtækinu hvarvetna á landinu.“ (Alþt. 1980-1981, A-deild, bls. 2418-2419.)

Af því sem að framan er rakið tel ég að leggja verði til grundvallar að starfsemi, rekstur og ákvarðanataka hjá Landsvirkjun sé alfarið undir áhrifum opinberra aðila í krafti eignarhalds. Þá er fyrirtækinu með lögum nr. 42/1983, lögum nr. 60/1981 og reglugerð nr. 259/1997 mörkuð sérstök og um margt einstök staða við framkvæmd lögbundinna verkefna sinna sem hafa bein áhrif á umhverfi Íslands. Landsvirkjun er með lögum veittur einkaréttur til að reisa og reka raforkuver yfir ákveðnum stærðarmörkum. Hlutverk Landsvirkjunar hefur þannig vaxið í að reisa og reka öll meiriháttar raforkuver í landinu og annast raforkuflutning á milli landshluta, sbr. almennar athugasemdir greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 42/1983, um Landsvirkjun. (Alþt. 1982-1983, A-deild, bls. 2400.) Er fyrirtækinu í starfsemi sinni meðal annars gert að annast rannsóknir að þessu leyti á virkjunarstað, áætlanagerð og framkvæmdir, sbr. 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 259/1997. Samkvæmt þessu og í ljósi niðurstöðu minnar um efnissvið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 er það niðurstaða mín að starfsemi, lögbundinn tilgangur, eignarhald og lagaleg staða Landsvirkjunar sé þess eðlis að telja verði að fyrirtækið falli undir nefnt ákvæði laga nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál.

Landsvirkjun er í ljósi ofangreindrar niðurstöðu almennt skylt að taka afstöðu til þess hvort það fellst á beiðnir um aðgang að fyrirliggjandi upplýsingum um umhverfismál sem eru í vörslu fyrirtækisins og falla undir gildissvið 2. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993. Ég tek þó sérstaklega fram að við ákvörðun um hvort veita eigi aðgang að slíkum upplýsingum verður Landsvirkjun sem og aðrir aðilar sem falla undir 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 að taka afstöðu til efnisreglna 3.-6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 í ljósi atvika hlutaðeigandi máls. Verður því meðal annars að taka til skoðunar hvort þær takmarkanir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna sem fram koma í 6. gr. upplýsingalaga eigi við einkum ákvæði 3. tl. 6. gr. laganna. Í þessu sambandi skal tekið fram að ég hef í þessu áliti á engan hátt tekið afstöðu til þess hvort veita hafi átt A aðgang að þeim gögnum sem hann óskaði eftir hjá Landsvirkjun á grundvelli efnisreglna 3.-6. gr. upplýsingalaga.

10.

Athugun mín í tilefni kvörtunar þessa máls á efni laga nr. 21/1993 hefur að mínu áliti leitt í ljós að heppilegra væri og betur í samræmi við réttaröryggi borgaranna að ákvæði 1. mgr. 2. gr. laganna yrði gert skýrara með tilliti til afmörkunar á því hvaða aðilar falla undir lögin. Enda þótt ég telji að ekki verði önnur niðurstaða fengin með túlkun á ákvæðinu en að Landsvirkjun falli innan efnissviðs þess minni ég á að önnur dæmi eru til staðar um opinbera aðila hér á landi eða aðila sem eru undir eignaráhrifum opinberra yfirvalda sem starfa með þeim hætti að áhrif hefur á hagnýtingu umhverfisins. Kann staða þeirra gagnvart lögum nr. 21/1993 að vera með öðrum hætti og óljósari heldur en staða Landsvirkjunar er eins og ég hef rakið hér að framan. Sökum þessa hef ég ákveðið að vekja athygli Alþingis og iðnaðarráðherra á niðurstöðum mínum hér að framan, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt því sem rakið er hér að framan eru niðurstöður mínar þær í fyrsta lagi að ekki sé tilefni til athugasemda við afgreiðslu iðnaðarráðuneytisins frá 10. mars 1998 í tilefni af kæru A vegna synjunar Landsvirkjunar á að afhenda honum tilgreindar upplýsingar um umhverfismál. Í öðru lagi að úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 29. desember 1997 þar sem kæru A á grundvelli laga nr. 21/1993 var vísað frá nefndinni hafi ekki verið í samræmi við lög. Að lokum er það niðurstaða mín að telja verði að Landsvirkjun falli undir 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993.

Í ljósi niðurstaðna minna hér að framan beini ég þeim tilmælum til úrskurðarnefndar um upplýsingamál að hún taki mál A til skoðunar að nýju komi fram ósk þess efnis frá lögmanni hans eða öðrum sem bær er að lögum til að fara fyrir hönd hans fram á afhendingu nefndra upplýsinga um umhverfismál hjá Landsvirkjun. Þá hef ég ákveðið að vekja athygli Alþingis og iðnaðarráðherra á niðurstöðum mínum í þessu áliti í samræmi við 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

VI.

Í tilefni af áliti mínu leitaði B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd C, bróður A, til úrskurðarnefndar um upplýsingamál og óskaði eftir endurupptöku málsins. Féllst nefndin á það og felldi úrskurð í málinu 23. apríl 2001. Í niðurlagi úrskurðarins segir meðal annars svo:

„Með úrskurði, uppkveðnum 29. desember 1997 í máli nr. A-37/1997, komst úrskurðarnefnd að þeirri niðurstöðu að ekki væri unnt að skjóta synjun um aðgang að fyrirliggjandi gögnum á grundvelli laga nr. 21/1993 til nefndarinnar, þar sem ekki væri mælt fyrir um slíka kæruheimild, með ótvíræðum hætti, hvorki í lögum né lögskýringargögnum. Þar eð umboðsmaður Alþingis hefur nú komist að gagnstæðri niðurstöðu telur nefndin rétt að verða við þeim tilmælum hans að taka mál þetta, sem á sínum tíma var kært til hennar, til skoðunar að nýju, nú þegar kæran hefur verið ítrekuð.

Forsenda fyrir því að úrskurðarnefnd geti leyst efnislega úr máli þessu er þó sú að kærandi geti beint beiðni um aðgang að hinum umbeðnu gögnum, sem eru í vörslum Landsvirkjunar, að fyrirtækinu sjálfu á grundvelli laga nr. 21/1993.

[…]

Í áliti sínu leiðir umboðsmaður rök að því, m.a. með því að vísa til ákvæða í tilskipun 90/313/EBE og hvernig þau hafi verið skilgreind, að skýra beri hið tilvitnaða ákvæði í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 21/1993 rúmt. Lögin taki þannig ekki einvörðungu til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á sama hátt og upplýsingalög, heldur geti fyrirtæki í formi hlutafélags og sameignarfélags einnig fallið undir þau ef „fyrirtækið sé alfarið eða að verulegu leyti undir áhrifum opinberra aðila … þannig að leggja verði til grundvallar að það starfi í skjóli opinbers valds með beinum eða óbeinum hætti.“ Þar skipti m.a. máli hvort sömu sjónarmið eigi við um fyrirtækið og almennt eigi við um einkaréttarlega lögaðila, svo sem sjónarmið um viðskipti og samkeppni. Með vísun til framangreindra röksemda fellst úrskurðarnefnd á þessa lögskýringu umboðsmanns.

Ef ætlun löggjafans hefði verið að þrengja gildissvið laga nr. 21/1993, að því er varðar aðgang að gögnum um umhverfismál, hefði legið beint við að breyta 1. mgr. 2. gr. laganna í stað þess að breyta 4. og 6. gr. þeirra á þann veg sem gert var með 2. og 3. tölul. 25. gr. upplýsingalaga. Því fellst nefndin einnig á þá ályktun umboðsmanns að skýra beri ákvæði 4. gr. á þá leið að þar sé einungis mælt fyrir um að aðgangur að fyrirliggjandi gögnum þessa efnis skuli fara eftir efnis- og málsmeðferðarreglum upplýsingalaga. Ákvæðið þrengi hins vegar ekki gildissvið laga nr. 21/1993. Þannig sé í 1. mgr. 2. gr. þeirra eftir sem áður kveðið á um það að hvaða aðilum krafa um aðgang að gögnum um umhverfismál geti beinst, án tillits til þess hvort þau liggi þegar fyrir eða þeirra þurfi að afla sérstaklega, sbr. 6. gr. laganna.

Eftir stendur að leysa úr því hvort Landsvirkjun falli undir gildissvið laga nr. 21/1993, miðað við þá skýringu á 1. mgr. 2. gr. þeirra sem að framan greinir.

[…]

Úrskurðarorð:

Landsvirkjun er skylt að veita kæranda, [C], aðgang að eftirtöldum fundargerðum, að því leyti sem þar er vikið að virkjun eða stíflugerð í Laxá í Suður-Þingeyjarsýslu, uppgræðslu við Kráká og samninga við aðila á Laxársvæðinu:

[…]“