Álit

  

I

Vísað er til erindis yðar frá 22. nóvember 2019 þar sem þér kvörtuðuð f.h. A yfir ákvörðun félags- og barnamálaráðherra um að skipa B í embætti skrifstofustjóra [...] í félagsmálaráðuneytinu.

Í kvörtuninni eru gerðar margvíslegar athugasemdir við meðferð málsins, einkum í tengslum við mat og samanburð umsækjenda og er því m.a. haldið fram að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu og jafnræðisreglu, sbr. 10. og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Enn fremur er kvartað yfir að A hafi ekki verið afhent öll þau gögn málsins sem hann óskaði eftir.

Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 18. desember 2019, var óskað eftir öllum gögnum málsins og með bréfi, dags. 15. júní 2020, var óskað eftir nánari upplýsingum og skýringum á þar tilgreindum atriðum. Svör ráðuneytisins við síðara bréfinu bárust umboðsmanni 22. september sl. Athugasemdir yðar við það bárust með bréfi dags. 9 nóvember sl.

     

II

1

Meginatriði kvörtunar yðar varðar efnislegt mat á því hver var talinn hæfastur til að gegna auglýstu starfi. Af því tilefni tek ég fram að við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og almennum grundvallarreglum í stjórn­sýslurétti um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Í íslenskum rétti hafa hins vegar ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opinbert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar verða slík sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfs­reynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að það er stjórnvaldið sem ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvalds­fyrirmælum.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi verða þau að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram á væntanlegri frammistöðu umsækjenda í starfinu og þá með vísan til þeirra sjónarmiða sem lögð hafa verið til grundvallar. Hafi stjórnvald aflað fullnægjandi upplýsinga til að geta lagt mat á hvernig einstakir umsækjendur falla að þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ákvörðun um skipun í embætti byggist á og sýnt fram á að slíkur heildstæður samanburður hafi farið fram hefur verið litið svo á, í framkvæmd umboðsmanns sem og dómstóla, að stjórnvald njóti töluverðs svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfinu.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Í því sambandi legg ég á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og það stjórnvald sem tekur ákvörðun um hvern á að ráða í opinbert starf. Af þessu leiðir að það er ekki verkefni mitt að taka afstöðu til þess hvern hefði átt að ráða í tiltekið starf heldur eingöngu að fjalla um hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið lögmæt.

2

Samkvæmt 18. og 19. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, skipar ráðherra skrifstofustjóra að fengnu mati þriggja manna nefndar sem hann skipar sérstaklega til þess að meta hæfni umsækjenda. Í reglum nr. 393/2012, um ráðgefandi nefndir er meta hæfni umsækjenda um embætti við Stjórnarráð Íslands, er kveðið nánar á um hvernig slíkar nefndir skuli starfa. Þar kemur meðal annars fram að í skýrslu sem hæfnisnefnd skilar ráðherra skuli koma fram með rökstuddum hætti hvaða umsækjendur séu að mati nefndarinnar hæfastir, miðað við þau sjónarmið sem leggja ber til grundvallar við skipun í embættið. Jafnframt skal með sama hætti koma fram hvort og þá hverjir aðrir af umsækjendum hafi verið taldir koma til álita og hverjir ekki.

Í auglýsingu um embætti þriggja skrifstofustjóra á fagskrifstofum í félagsmálaráðuneytinu, þar á meðal skrifstofu [...], voru hæfnis- og menntunarkröfur tilgreindar sem hér segir: 

• Háskólamenntun sem nýtist í starfi. Framhaldsmenntun er skilyrði.
• Þekking og reynsla á sviði stjórnunar.
• Þekking og reynsla á sviði opinberrar stjórnsýslu.
• Góð tölvukunnátta.
• Metnaður og vilji til að ná árangri.
• Frumkvæði og sjálfstæði í vinnubrögðum sem og skipulags- og greiningarhæfni.
• Gott vald á íslensku og færni til að tjá sig í ræðu og riti.
• Góð kunnátta í ensku og a.m.k. einu Norðurlandamáli.
• Góð hæfni í mannlegum samskiptum.

Í auglýsingunni kom einnig fram að hlutverk allra skrifstofanna væri að undirbyggja stefnumarkandi ákvarðanir ráðherra og hafa heildarsýn yfir þau verkefni sem þeim væru falin. Enn fremur sagði að í starfi skrifstofustjóra fælist stjórnun, áætlanagerð, stefnumótun, markmiðs­setning og mat á árangri.

Í álitsgerð hæfnisnefndar, sem félags- og barnamálaráðherra skipaði til þess að meta umsækjendur um embættin þrjú, og tilheyrandi fylgiskjölum kemur fram sá rammi um hæfniþætti og vægi sem mat nefndarinnar byggðist á og er þar vísað til sömu sjónarmiða og tiltekin voru í auglýsingunni. Nefndin gaf umsækjendum stig fyrir hvern hæfni­þáttanna níu og reiknaði út vegið meðaltal. Einn umsækjandi hlaut 4,00 stig, A og B 3,80 stig og aðrir færri. Í niðurstöðu nefndarinnar vísaði hún til meðalstiga umsækjenda og kvað umsækjandann með flest stig mjög vel hæfan og þau tvö sem fengu 3,80 stig vel hæf. Niðurstöðunni fylgdi stutt samantekt um menntun og reynslu þessara þriggja umsækjenda.

Í skýringum ráðuneytisins hefur verið fallist á að annmarkar hafi verið á meðferð málsins af hálfu nefndarinnar. Er í þeim efnum m.a. vísað til frágangs áætlunar um skipunarferli og tekið fram að meðferð málsins hafi ekki verið að fullu í samræmi við reglur nr. 393/2012. Viðmið um tungumálakunnáttu hafi auk þess ekki verið heppilega orðað og munur hafi verið á lýsingu á fyrsta og öðru stigamati sem hafi verið óheppilegur. Þá hafi ekki hafi verið gætt að skráningu upplýsinga úr öðru stigamati. Ráðuneytið fellst þannig á að ýmislegt hefði mátt betur fara með meðferð málsins sem hafi orðið tilefni til þess að endurskoða verkferla með það að markmiði að betur verði staðið að þessum þáttum framvegis. Eftir að hafa kynnt mér álitsgerðina og þær skýringar sem ráðuneytið veitti umboðsmanni tel ég þessi atriði, í ljósi framan­greindrar afstöðu ráðuneytisins, ekki þess eðlis að þau gefi tilefni til frekari umfjöllunar eða að forsendur séu til athugasemda við efnislega niðurstöðu nefndarinnar.

3

Í gögnum málsins kemur fram að umsækjandinn sem fékk flest stig samkvæmt útreiknuðu meðaltali sótti einnig um annað þeirra embætta sem auglýst voru um leið og embætti skrifstofustjóra [...]. Mat hæfnis­nefndin umsækjandann einnig mjög vel hæfan til þess embættis og ákvað ráðherra að skipa hann í það. Af þeim ástæðum stóðu aðeins þau B og A eftir af þeim sem hæfnisnefnin taldi koma til greina við skipun í embætti skrifstofustjóra [...].

Áður en ráðherra tók ákvörðun um hver yrði skipaður í embættið lagði hann frekara mat á umrædda tvo umsækjendur út frá fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum. Fram kemur í rökstuðningi til  A að við það mat hafi ráðherra talið B „skör hærri“ en ákvörðunin hafi einnig verið byggð á starfi hennar í málefnum barna fyrir ráðuneytið. Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns er jafnframt vísað til þess að vegna þess hve jafnt þessir umsækjendur stóðu hafi verið valið milli þeirra með því „að velja með málefnalegum hætti sjónarmið sem ljá ætti sérstakt vægi við matið“ og ákveðið að leggja áherslu á þekkingu og reynslu af málefnum barna. Ástæðan fyrir því að lögð hafi verið áhersla á þennan málaflokk umfram aðra málaflokka skrifstofu [...] hafi verið áhersla ráðherra og ríkis­stjórnar á hann.

Við samanburð með tilliti til framangreinds sjónarmiðs var í skýringunum annars vegar rakið að vegna starfa A sem bæjarstjóra, skrifstofustjóra á velferðarsviði Reykjavíkurborgar og framkvæmdastjóra Þroskahjálpar hefði hann mjög mikla þekkingu og reynslu á sviði barnaverndar og að hann hefði aflað sér menntunar á sviði alþjóðlegra mannréttinda. Hins vegar var vísað til nýlegra starfa B fyrir félagsmálaráðuneytið þar sem hún hefði m.a. komið að ritun framkvæmdaáætlunar í barnavernd 2019-2022 svo og starfa hennar fyrir UNICEF og framhaldsmenntunar og rannsókna á sviði mannréttinda, m.a. varðandi börn. Fram kemur í skýringunum að við samanburð þeirra tveggja hafi B komið betur út, meðal annars með vísan til „sérhæfðrar og nýlegrar reynslu af málefnum barna innan Stjórnarráðs Íslands“.   

Af rökstuðningi til A og hinum tilvitnuðu orðum fæ ég ekki annað ráðið en ráðherra hafi talið mjótt á munum milli þessara tveggja umsækjenda í heildarmati. Reynsla B af störfum fyrir stjórnarráðið og sú málefnaþekking sem hún hafi öðlast þar hafi verið meðal þeirra þátta sem hafi ráðið úrslitum um að ráðherra mat hana hæfari en A. Þótt þekking á tilteknum málefnum sem heyra undir skrifstofu [...] hafi ekki verið meðal þeirra krafna sem fram komu berum orðum í fyrrgreindri auglýsingu gat það ekki talist ómálefnalegt við þessar aðstæður að líta einnig til reynslu og þekkingar umsækjenda að þessu leyti enda tengdust þessi atriði eðli málsins samkvæmt hæfni umsækjenda til gegna hinu fyrirhugaða starfi. Þá studdist sjónarmiðið um reynslu og þekkingu á málefnum barna einnig við fyrirliggjandi stefnumörkun hans í málefnum ráðuneytisins. Að þessu virtu og í ljósi þess svigrúms til mats sem játa verður stjórnvöldum samkvæmt framangreindu, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við endanlegt mat og ákvörðun ráðherra.

   

III

1

Meðal athugasemda í kvörtun yðar er að í ljósi aðstöðumunar A og B hafi ekki verið gætt jafnræðis gagnvart honum vegna þess að ráðherra boðaði hann, jafnhæfan henni samkvæmt áliti hæfnisnefndar, ekki í viðtal eða gaf honum kost á að gera með öðrum hætti grein fyrir hæfni sinni á þeim sviðum sem ráðherra hugðist líta sérstaklega til við ákvörðun í málinu.

Vegna þessa skal tekið fram að almennt hefur ekki verið litið svo á að veitingarvaldshafi beri fortakslausa skyldu til að haga meðferð ráðningarmáls með þeim hætti að viðtal við umsækjendur sé liður í rannsókn þess heldur er það metið með tilliti til atvika. Viðtal er þannig aðeins eitt þeirra tækja sem unnt er að beita við upplýsingaöflun og rannsókn og er það undir mati veitingarvaldshafans komið hvort þetta telst nauðsynlegt eða æskilegt. Þegar aðferðin er á annað borð nýtt er enn fremur ekki talið að umsækjendurnir eigi allir kröfu á því að verða teknir í viðtal. Séu fyrir hendi aðrar leiðir til að afla fullnægjandi upplýsinga fyrir mat á hæfni umsækjanda getur notkun slíkra leiða, án þess að til viðtals komi, því eftir atvikum verið í samræmi við rannsóknarskyldu stjórnvalds.

Með vísan til framangreinds fellst ég ekki á þá athugasemd yðar að ráðherra hafi, við þær aðstæður sem uppi voru, borið að gefa A kost á sérstöku viðtali við sig. Þar hef ég m.a. í huga að eðli málsins samkvæmt máttu umsækjendur vita að þekking þeirra á málefnum og málaflokkum skrifstofunnar sem þeir sóttust eftir að stýra kynni að skipta máli við mat á hæfni þeirra. Í skriflegum umsóknum gafst umsækjendum kostur á að koma á framfæri þeim upplýsingum um menntun, starfsreynslu og þekkingu sem ætla mátti að við gæti átt, sbr. áskilnað auglýsingar um að þeir sendu „kynningarbréf þar sem gerð [væri] grein fyrir hæfni viðkomandi til að gegna starfinu“.

A var boðaður í viðtal hjá áðurgreindri hæfnisnefnd þar sem honum gafst kostur á að fylgja umsókn sinni eftir. Ekki verður annað séð en að við mat á reynslu og þekkingu á málefnum barna hafi ráðherra nýtt sér slíkar upplýsingar úr umsóknum ásamt fyrirliggjandi reynslu af samstarfi við B. Í ljósi fyrri reynslu B í störfum fyrir ráðuneytið tek ég fram að umboðsmaður hefur almennt ekki talið tilefni til að gera athugasemd við að reynsla og þekking sem umsækjandi um opinbert starf eða embætti hefur öðlast í fyrri störfum sínum fyrir það stjórnvald í hlut á komi til skoðunar við heildarmat á hæfni umsækjenda. Samkvæmt þessu tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að skort hafi á rannsókn ráðherra að þessu leyti.

2

Í kvörtun yðar kemur efnislega fram að umbjóðandi yðar hafi haldbærar ástæður til að ætla að honum hafi verið mismunað á grundvelli stjórnmálaskoðana. Í tengslum við það er vikið að þátttöku A í stjórnmálum, m.a. sem keppinauts félags- og barnamálaráðherra, og aðkomu samflokksmanna ráðherrans, þ.e. ráðuneytisstjóra og formanns hæfnisnefndar, að umræddu ráðningarmáli. Enn fremur segir að umbjóðandi yðar telji tilefni til að skoðað verði hvort samstarf formanns hæfnisnefndar við ráðherra og starfsfólk félagsmálaráðuneytisins, þ.m.t. B, hafi verið með þeim hætti að fyrir hendi hafi verið aðstæður til þess fallnar að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.

Stjórnmálaviðhorf valda almennt ekki vanhæfi starfsmanna til að fara með mál. Þá eru starfstengsl almennt ekki talin valda vanhæfi starfsmanns til undirbúnings, meðferðar eða úrlausnarmáls nema milli viðkomandi aðila sé náin vinátta eða óvinátta sem unnt er að sýna fram á með hlutrænum hætti en hún getur þá eftir atvikum valdið vanhæfi á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sjá nánar athugasemdir við 3. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 37/1993. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3288.)

Mat utanaðkomandi aðila eins og umboðsmanns Alþingis á því hvort aðili hafi mátt draga óhlutdrægni starfsmanns í efa með réttu verður almennt að byggjast á heildstæðu mati á atvikum og aðstæðum í hverju tilviki samkvæmt almennum og hlutlægum mælikvarða. Til þess að vinátta eða óvinátta geti valdið vanhæfi verða þannig að vera fyrir hendi sannanlegar hlutlægar ástæður sem almennt verða taldar til þess fallnar að draga megi í efa óhlutdrægni þess sem fer með ráðningarvaldið með réttu. Með hliðsjón af framanröktum lagasjónarmiðum tel ég kvörtun yðar og gögn sem henni fylgja ekki veita nægar vísbendingar til að tilefni sé til að taka þessar athugasemdir yðar til frekari athugunar.

3

Í ljósi nýrrar ákvörðunar ráðuneytisins um aðgang A að gögnum málsins tel ég ekki tilefni til að taka það atriði í kvörtuninni til frekari athugunar.

Þá tel ég ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um þá annmarka sem ráðuneytið telur sjálft hafa verið á málsmeðferð sinni samkvæmt því sem kemur fram í svari þess frá 9. nóvember sl. enda gætu tilmæli mín vegna þeirra fyrst og fremst lotið að að því framvegis yrði gætt betur að þessum atriðum.

     

IV

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.

Hinn 26. apríl sl. var undirritaður kjörinn umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 1. maí sl. Hefur hann því farið með mál þetta frá þeim tíma.