Álit

I.

Hinn 15. júní 1999 leitaði B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A ehf. til mín og kvartaði yfir úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins frá 18. maí 1999. Með úrskurði ráðuneytisins var staðfest sú ákvörðun Fiskistofu 11. maí 1999 að svipta bátinn X, skipaskrárnúmer ..., leyfi til veiða í atvinnuskyni frá og með 14. maí 1999 til og með 3. júní 1999.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 15. desember 2000.

II.

Aðfaranótt 1. apríl 1999 kom skipið X til hafnar í Vestmannaeyjum með afla til löndunar. Hafnarvoginn var lokuð og fór hluti aflans á athafnasvæði fiskvinnslufyrirtækisins Y ehf. án þess að hafa verið áður vigtaður á hafnarvog. Í tilefni af þessu ritaði Fiskistofa bréf, dags. 21. apríl 1999, til skipstjóra X þar sem atvikum málsins er lýst nánar og viðbrögðum Fiskistofu:

„Þann 1. apríl s.l. var eftirlitsmaður Fiskistofu við eftirlit í Friðarhöfn í Vestmannaeyjum. Eftirlitsmaðurinn fékk í hendur á hafnarvoginni í Vestmannaeyjum tilkynningu útgerðarfélagsins [A] ehf. um útflutning á óunnum afla [X], skipaskrárnúmer [...], sem flytja átti út í gámum til sölu erlendis. Aflanum landaði skipið aðfaranótt 1. apríl s.l. og var afli skipsins tilgreindur þar sem 22 kör af kola, 2 kör af steinbít og 1 kar af blönduðum afla. Tilkynningin, sem skipstjóra er skylt samkvæmt 26. gr. reglugerðar nr. 522/1998, um vigtun sjávarafla, var ekki á því formi sem áskilið er í reglugerðinni.

Af þeim sökum og þar sem eftirlitsmanni Fiskistofu þótti ekki trúlegt að ekki hefði verið um neinn þorsk-, ýsu- eða ufsaafla að ræða í áðurgreindri veiðiferð skipsins hafði hann samband við [C], skipstjóra og útgerðarmann [X] ([...]) og bað hann um tilkynningu um þann afla skipsins sem flytja átti óunninn út til sölu á markaði erlendis á því formi sem áskilið er í reglugerðinni.

Skipstjóri afhenti eftirlitsmanni Fiskistofu tilkynningu um áðurgreindan afla skipsins á fullnægjandi formi, en þegar eftirlitsmaðurinn innti hann eftir hvort um einhvern annan afla hefði verið að ræða en þann sem tilgreindur var á áætlunarblöðunum eyddi hann því tali, að sögn eftirlitsmannsins, og taldi að aðeins hefði verið um að ræða eitt kar af ýsu sem talið væri fram sem „mix“ á fyrrgreindum tilkynningum.

Eftirlitsmaður Fiskistofu ræddi síðan við [E], lyftaramann hjá Samskipum, og sagðist hann hafa flutt tvö kör af þorski og eitt kar af ufsa sem [X]([...]) hefði landað þá um nóttina á umráðasvæði „[Y]“ en þar hafi enginn verið viðstaddur og hefði hann því sett körin við dyr að vinnsluhúsnæði þar.

Eftirlitsmaður Fiskistofu fór á staðinn um morguninn en varð ekki var við áðurgreind kör og fór hann því til lögreglunnar í Vestmannaeyjum og fól henni frekari rannsókn málsins.

Fiskistofa telur sýnt, samkvæmt ofangreindu, að við umrædda löndun á afla [X] ([...]) hafi tveimur körum af þorski og einu kari af ufsa verið landað án þess að hafa áður verið vigtuð á hafnarvog. Að mati Fiskistofu verður að líta svo á að ætlunin hafi verið að sá afli yrði ekki skráður hjá Fiskistofu og drægist þar með ekki frá aflamarki [X] ([...]) í þorski og ufsa.

Fiskistofa telur sýnt að með ofangreindri háttsemi hafi skipstjóri [X] ([...]) gerst brotlegur við 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, og við 3. gr. reglugerðar nr. 522/1998, um vigtun sjávarafla, sbr. 13. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Brot gegn reglum um vigtun og skráningu sjávarafla varða refsingu samkvæmt IV. kafla laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, sbr. og 44. gr. reglugerðar nr. 522/1998, um vigtun sjávarafla, og IV. kafla laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Í 15. gr. laga nr. 57/1996, sbr. 19. gr. laga nr. 38/1990 er kveðið á um að Fiskistofa skuli svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laganna.

Áður en ákvörðun verður tekin um hvort og þá til hvers langs tíma [X] ([...]) verði svipt leyfi til veiða í atvinnuskyni er yður gefinn kostur á að koma athugasemdum yðar á framfæri við Fiskistofu. Það skal gert skriflega og eigi síðar en 28. apríl 1999.“

Með bréfi til Fiskistofu, dags. 28. apríl 1999, gerði skipstjóri X athugasemdir við fyrrgreint bréf. Í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Með bréfi þessu vil ég mótmæla þeirri skoðun yðar, að það hafi verið ásetningur minn að landa fiski framhjá vigt þann 1. apríl síðastliðinn. Það stóð aldrei til og engir tilburðir í þá átt.

Fyrir það fyrsta get ég tekið undir það með eftirlitsmanni Fiskistofu varðandi það, að harla ólíklegt sé að enginn þorskur, ýsa eða jafnvel ufsi hefði verið í aflanum. Til að styðja mál mitt, vil ég benda á, að mér er skylt að halda afladagbók og færa í hana skiptingu afla í hverju holi. Þessa bók skoðaði stýrimaður af varðskipinu Óðni, og kvittaði fyrir í umræddum túr. Þá vil ég mótmæla þeirri staðhæfingu eftirlitsmanns Fiskistofu þar sem hann segir mig hafa eytt talinu er hann innti mig eftir öðrum afla en þeim sem var tilgreindur á áætlunarblaðinu. Það er ekki rétt. Ég sagði honum að þorskur og ufsi hefði farið í [Y] ehf., og slatti af sandkola á FMV. Hann spurði einskis meir, en benti mér á reit á áætlunarblaði fyrir fisk til útflutnings, þar sem tilgreina ber hvort sandkoli sé veiddur á suður- eða austursvæði. Taldi ég það ekki koma málinu við.

Þá vil ég einnig árétta, að allur afli úr umræddri veiðiferð var vigtaður og skráður hjá eftirlitsmanni Fiskistofu [...].

Ég vil enn og aftur ítreka að engir tilburðir voru hafðir uppi, til að fela eitt eða neitt fyrir eftirlitsmanni Fiskistofu. Þá vil ég einnig benda yður á að það er mikil refsing að svipta fjölskyldur fyrirvinnu vegna einhvers sem aldrei stóð til.“

Í bréfi Fiskistofu til skipstjóra X, dags. 11. maí 1999, segir meðal annars svo:

„[...]

Fiskistofa telur þær skýringar sem fram koma af yðar hálfu í áðurgreindu bréfi yðar og samtali við yður á Fiskistofu vera ófullnægjandi. Einnig liggur fyrir að áðurgreindur afli [X] ([...]) fór ekki á hafnarvog þegar við löndum aflans og var ekki vigtaður á hafnarvog fyrr en tveimur dögum síðar eftir að Fiskistofa hafði hafið afskipti af málinu.

Fiskistofa telur sýnt, samkvæmt ofangreindu, að við umrædda löndun á afla [X] ([...]) hafi tveimur körum af þorski og einu kari af ufsa verið ekið frá löndunarhöfn án þess að hafa áður verið vigtuð á hafnarvog. Að mati Fiskistofu verður að líta svo á að ætlunin hafi verið að sá afli yrði ekki skráður hjá Fiskistofu og drægist þar með ekki frá aflamarki [X] ([...]) í þorski og ufsa.

Fiskistofa telur sýnt að með ofangreindri háttsemi hafi skipstjóri [X] ([...]) gerst brotlegur við 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, og við 3. gr. reglugerðar nr. 522/1998, um vigtun sjávarafla, og IV. kafla laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

[...]

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið og með vísan til 15. gr. laga nr. 57/1976 hefur Fiskistofa ákveðið að svipta [X] ([...]) leyfi til veiða í atvinnuskyni í þrjár vikur, þ.e. frá og með 14. maí 1999 til og með 3. júní 1999, og tilkynnist yður sú ákvörðun hér með.

[...].“

Með stjórnsýslukæru, dags. 14. maí 1999, kærði lögmaður A ehf. ákvörðun Fiskistofu til sjávarútvegsráðuneytisins og fylgdu meðal annars lögregluskýrslur málsins með kærunni. Í kærunni segir m.a. svo:

„Málavextir eru þeir að [X] var á veiðum á tímabilinu 26.03.-01.04.1999. Á meðan skipið var á veiðum kom m.a. stýrimaður af varðskipinu Óðni um borð þann 27.03.1999 og kvittaði afladagbók skipsins. Á meðan veiðum stóð var forsvarsmaður fiskvinnslufyrirtækisins [Y] ehf búinn að hafa samband við skipstjóra [X] þar sem fram kom að [X] ætlaði að landa á skírdag og væri með nokkra þorsktitti.

Kom skipið til löndunar um kl: 02:00 þann 01.04.1999, þ.e. á skírdag, í Vestmannaeyjahöfn. Þegar skipið landaði var enginn á vakt í hafnarvoginni í Vestmannaeyjum. Skv. venju var sá hluti aflans sem átti að fara í útflutning, 25 kör, lönduð í gám af starfsmanni Samskipa. Fjögur kör, aðallega þorskur, áttu að fara til fiskvinnslufyrirtækisins [Y] ehf og eitt kar til Fiskmarkaðs Vestmannaeyja. Venja var að þegar [X] landaði afla til [Y] ehf voru viðkomandi kör skilin eftir á bryggjunni á athafnasvæði Samskipa þar sem starfsmenn [Y] ehf sóttu síðan aflann og fóru með á vigt. Þar sem hafnarvogin var ómönnuð og fiskmarkaðurinn lokaður fór starfsmaður Samskipa með karið sem átti að fara til fiskmarkaðarins og skildi það eftir þar fyrir utan. Sami starfsmaður fór síðan vegna misskilnings með körin sem skilja átti eftir á bryggjunni til [Y] ehf til athafnasvæðis [Y] ehf þar sem þau voru skilin eftir utandyra en eðlilega var lokað á þessum tíma sólarhrings.

Fyrir misskilning tók forsvarsmaður [Y] ehf, [D], ekki eftir því að fiskur var í þeim fjórum körum sem skilin voru fyrir utan fyrirtækið morgun eftir löndun. Stafaði misskilningurinn að því að körin voru flutt beint að athafnasvæði [Y] ehf en voru ekki skilin eftir á bryggjunni venju samkvæmt. Þar sem körin voru sett var fyrir töluvert af tómum körum frá [X] og tók [D] ekki eftir fullu körunum. Hélt hann því að [X] hefði sett allan aflann í útflutning þar sem ekkert var af körum á bryggjunni. Komst hann ekki að hinu sanna fyrr en um miðnætti og þar sem föstudagurinn langi var runninn upp var ekki hægt að vigta fiskinn fyrr en á laugardagsmorgun sem var og gert.

Eftirlitsmaður fiskistofu hafði samband við skipstjóra [X] um kl: 10.00 á skírdagsmorgun [1. apríl 1999]. Skipstjórinn tjáði eftirlitsmanninum að stærstur hluti aflans hefði farið í útflutning og bætti úr formi tilkynningar vegna útflutningsins að beiðni eftirlitsmannsins. Eftirlitsmaðurinn spurði hann jafnframt út í þorsk, ýsu og ufsaafla og upplýsti skipstjórinn hann um það að þorskurinn og ufsinn hefði farið til [Y] ehf eins og vani hafi verið til. Jafnframt hafi farið slatti af sandkola (hálft kar af blönduðum afla) á Fiskmarkað Vestmannaeyja. Hélt skipstjórinn þá að málinu væri lokið.

[...]

Því er mótmælt að skipstjóri [X] hafi reynt að leyna eftirlitsmanni Fiskistofu um að hann hafi landað afla til [Y] ehf. Því er mótmælt sem fram kemur í skýrslu eftirlitsmannsins að skipstjóri [X] hafi reynt að eyða tali um afla sem landað var til [Y] ehf. Sú fullyrðing er einfaldlega ekki rétt enda fáránlegt og engin skynsamleg ástæða fyrir skipstjórann til að leyna einhverju. [...]“

Í úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 18. maí 1999, er ákvörðun Fiskistofu í málinu staðfest með eftirfarandi rökstuðningi:

„Í máli þessu liggur fyrir að hluti afla [X] sem ætlaður var til vinnslu hér á landi og landað var 1. apríl sl. í Vestmannaeyjum var ekki veginn á hafnarvog eins og skylt er að gera sbr. 6. gr. laga nr. 57, 3. júní 1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, sbr. og 3. gr. reglugerðar nr. 522, 18. ágúst 1998, um vigtun sjávarafla. Samkvæmt 9. gr. laga nr. 57/1996 ber skipstjóri ábyrgð á því að afli skips sé veginn í samræmi við ákvæði laganna.

Samkvæmt 15. gr. laga nr. 57, 3. júní 1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, skal Fiskistofa svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laganna. Við fyrsta brot skal leyfissvipting ekki vara skemur en tvær vikur og ekki lengur en 12 vikur, eftir eðli og umfangi brots.

Ráðuneytið telur að ákvörðun Fiskistofu frá 11. maí sl. að svipta ms. [X] leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur sé ótvírætt í samræmi við framangreind ákvæði og staðfestir því ráðuneytið hér með ákvörðun Fiskistofu.“

Með bréfi, dags. 21. maí 1999, til lögmanns A ehf. leiðrétti sjávarútvegsráðuneytið þau mistök í úrskurðinum að tímalengd sviptingar veiðileyfis X hafi verið tilgreind tvær vikur í stað þriggja vikna og var það áréttað að svipting stæði til og með 3. júní 1999.

III.

Í tilefni af þessari kvörtun ritaði ég sjávarútvegsráðherra bréf, dags. 24. júní 1999, og óskaði þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A ehf. og léti mér í té gögn málsins. Í bréfinu segir meðal annars:

„Sérstaklega er þess óskað að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til eftirfarandi atriða:

1. Í stjórnsýslukæru [A] ehf. til ráðuneytisins, dags. 14. maí 1999, er staðhæft að Fiskistofa hafi tekið ákvörðun um sviptingu veiðileyfis án þess að hafa fengið í hendur lögregluskýrslur er málið vörðuðu. Þess er óskað að ráðuneytið upplýsi með hvaða hætti þessi staðhæfing var könnuð og hvert hafi verið mat ráðuneytisins á þýðingu umræddra skýrslna fyrir úrlausn málsins.

2. Í kvörtun [A] ehf. kemur fram það viðhorf að sá starfsmaður ráðuneytisins er afgreiddi kæru félagsins hafi verið vanhæfur, þar sem hann sé bróðir yfirmanns þess starfsmanns Fiskistofu, er tók hina kærðu ákvörðun. Þess er óskað að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til þessa atriðis. Þá er þess óskað að ráðuneytið upplýsi hvort umræddur starfsmaður þess fjalli almennt um endurskoðun ákvarðana er stafa frá Fiskistofu.

3. Loks er þess óskað að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til þess, hvort það telji afgreiðslu sína á framangreindri stjórnsýslukæru hafa uppfyllt skilyrði 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um form og efni úrskurða í kærumálum.“

Svar ráðuneytisins barst mér 12. júlí 1999. Þar segir meðal annars:

„1. Ráðuneytið kannaði ekki, hvort Fiskistofa hefði fengið í hendur lögregluskýrslur þá er ákvörðun um leyfissviptingu var tekin. Ráðuneytið telur, að Fiskistofa eigi að taka ákvarðanir um leyfissviptingar vegna brota á reglum um vigtun sjávarafla á grundvelli upplýsinga frá veiðieftirlitsmönnum. Ráðuneytið vill í þessu sambandi benda á, að vafasamt er að Fiskistofa eigi aðgang að lögregluskýrslum, meðan mál eru á rannsóknarstigi. Jafnframt vill ráðuneytið árétta að nauðsynlegt er að ákvörðun um leyfissviptingu sé tekin eins fljótt og við verður komið þegar aðilar verða uppvísir að alvarlegum brotum á fiskveiðistjórnarlöggjöfinni.

2. Vegna ákvörðunar Fiskistofu um leyfissviptinguna vísar ráðuneytið til meðfylgjandi bréfs frá Fiskistofu dags. 29. júní 1999. Um fyrirspurnir yðar, hvort umræddur starfsmaður ráðuneytisins fjalli almennt um endurskoðun ákvarðana er stafi frá Fiskistofu, vill ráðuneytið láta fram koma, að það fer eftir efni mála og aðstæðum hverju sinni, hvaða starfsmanni er falið að endurskoða ákvarðanir Fiskistofu hverju sinni. Allir starfsmenn ráðuneytisins fá slík verkefni og í næstum öllum tilvikum koma fleiri en einn að slíkri endurskoðun hverju sinni.

3. Ráðuneytið telur að úrskurður þess, þann 18. maí [1999], vegna kæru [A] ehf. uppfylli skilyrði 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ráðuneytið getur að vísu fallist á að úrskurðurinn hefði mátt vera ítarlegri en bendir á, að sviptingin tók gildi 14. maí 1999 og ráðuneytinu barst ekki stjórnsýslukæran fyrr en seinni hluta dags þann 18. maí. Var því talið nauðsynlegt að úrskurðurinn lægi fyrir þann hinn sama dag og er það skýringin á því, að úrskurðinum kann að vera nokkuð ábótavant að þessu leyti. Í þessu sambandi vill ráðuneytið árétta, að í lögum nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar er sú skylda lögð á Fiskistofu að svipta skip leyfi til veiða vegna brota m.a. á reglum um vigtun sjávarafla og er sviptingu skilyrðislaust beitt vegna slíkra brota og skiptir ekki máli, hvort brot er framið af ásetningi eða gáleysi.“

Í „minnisblaði“ Fiskistofu, dags. 29. júní 1999, er ráðuneytið vísar til, segir meðal annars svo:

„1. [...]

Fyrrgreind ákvörðun um sviptingu veiðileyfis var tekin án þess að lögregluskýrslur er málið vörðuðu hefðu borist Fiskistofu í hendur, enda lá fyrir viðurkenning útgerðarmanns á hinu meinta broti og samkvæmt 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, sem hið meinta brot varðaði við var Fiskistofu skylt að svipta umrætt skip leyfi til veiða í atvinnuskyni.

2. Fiskistofa vill taka fram, vegna þess er fram kemur í 2. tölulið í bréfi umboðsmanns Alþingis, að þótt áðurgreindur skipstjóri [X] ([...]) ræddi við [F], aðstoðarfiskistofustjóra, um málið, eins og áður segir, var ákvörðun um veiðileyfissviptingu tekin af [G], deildarstjóra á lögfræðisviði Fiskistofu, í samráði við [H], forstöðumann lögfræðisviðs, sem jafnframt er næsti yfirmaður hins fyrrnefnda. Samkvæmt skipuriti og verkaskiptingu á Fiskistofu heyra ákvarðanir um veiðileyfissviptingar undir lögfræðisvið Fiskistofu. [F], aðstoðarfiskistofustjóri, tók því ekki ákvörðun um umrædda veiðileyfissviptingu.“

Með bréfi, dags. 15. júlí 1999, gaf ég lögmanni A ehf. kost á að gera athugasemdir við bréf sjávarútvegsráðuneytisins og bárust mér athugasemdir lögmannsins með bréfi 29. júlí 1999.

IV.

1.

Ég hef ákveðið að takmarka athugun mína við eftirfarandi þrjá meginþætti kvörtunar A ehf. Í fyrsta lagi eru gerðar athugasemdir við að Fiskistofa og sjávarútvegsráðuneytið hafi ekki fullnægt rannsóknarskyldu stjórnvalda samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er því haldið fram að starfsmaður sjávarútvegsráðuneytisins hafi verið vanhæfur til að fjalla um málið þegar stjórnsýslukæra A ehf. barst ráðuneytinu. Að lokum snýst kvörtun þessi um það hvort sjávarútvegsráðuneytið hafi uppfyllt 31. gr. stjórnsýslulaga um form og efni úrskurða í kærumálum þegar það afgreiddi ofangreinda kæru A ehf. 18. maí 1999.

2.

Í kvörtun A ehf. til mín er mótmælt ýmsum staðhæfingum um málsatvik sem lögð voru til grundvallar af hálfu Fiskistofu við töku ákvörðunar um veiðileyfissviptingu sem staðfest var í úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins í málinu. Af þessum sökum tek ég fram að það leiðir af þeim heimildum sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, veita mér við framkvæmd starfa minna og eðlis þeirra að öðru leyti að jafnan er ekki gert ráð fyrir því að umboðsmaður taki efnislega afstöðu til fullyrðinga aðila um sönnunaratriði er varða umdeild málsatvik. Á hinn bóginn ber umboðsmanni Alþingis að staðreyna hvort hlutaðeigandi stjórnvöld hafi gætt að rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga í störfum sínum eða sérákvæðum laga um skyldur stjórnvalda til að upplýsa mál áður en ákvarðanir eru teknar ef þeim er til að dreifa.

3.

Í kvörtun lögmanns A ehf. til mín eru sérstaklega gerðar athugasemdir við málsmeðferð sjávarútvegsráðuneytisins og Fiskistofu í þessu máli. Fram kemur í kvörtuninni að um málsmeðferð hjá ráðuneytinu hafi gilt „sömu reglur“ og hjá Fiskistofu og hafi því ráðuneytinu borið „að rannsaka málið sjálfstætt og kanna alla málavexti og byggja úrskurð sinn á þeirri rannsókn. Í rökstuðningi ráðuneytisins [sé] ekki hægt að sjá að slík athugun hafi farið fram og [verði] að telja það annmarka á ákvörðuninni“. Þá er því haldið fram í kvörtuninni að Fiskistofa hafi ekki gert reka að því að fá í hendur lögregluskýrslur, meðal annars um framburð skipstjóra X um atvik málsins, áður en það tók ákvörðun í málinu. Hafi því málið ekki verið „nægilega vel upplýst þegar stjórnvaldsákvörðun var tekin í því og [sé] það skýlaust brot á 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993“.

Með 1. mgr. 13. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, er Fiskistofu og eftirlitsmönnum í hennar þjónustu falið að annast eftirlit með framkvæmd laganna. Er Fiskistofu heimilt að leita aðstoðar lögreglu og Landhelgisgæslunnar við rækslu verkefna sinna. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laganna gilda einnig heimildir Fiskistofu og eftirlitsmanna samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða, sbr. nú IV. kafli laga nr. 38/1990, um eftirlit samkvæmt lögunum. Samkvæmt 15. gr. laga nr. 57/1996 er Fiskistofu skylt að ákvarða sviptingu veiðileyfis ef staðreynt er að brotið hafi verið gegn ákvæðum laganna. Ákvæðið gerir ekki greinarmun á því hvort brotið er framið af ásetningi eða gáleysi. Í 23. og 24. gr. laganna er hins vegar að finna sérstök refsiákvæði vegna brota á lögunum.

Með 25. gr. laga nr. 57/1996 er gert ráð fyrir að mál út af brotum gegn lögunum skuli sæta meðferð opinberra mála. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 57/1996 er vísað til þess að ákvæði 25. gr. þarfnist ekki skýringa. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 2019.) Í ljósi þessa og orðalags ákvæðisins tel ég að líta verði svo á að ákvæði laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, eigi aðeins við um þau tilvik þegar lögregluyfirvöld rannsaka meint refsivert brot sem varðað getur refsingu samkvæmt 23. og 24. gr. laga nr. 57/1996. Fiskistofu ber því við framkvæmd eftirlits samkvæmt IV. kafla laga nr. 57/1996 að gæta að þeim meginreglum sem fram koma í stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Ég legg hins vegar áherslu á að rannsóknarregla 10. gr. laganna, sem hér reynir á, er afstæð að efni til. Almennt verða því gerðar meiri kröfur um að stjórnvöld fullnægi þeim efniskröfum sem hún kveður á um ef mál er þannig vaxið að ákvörðun stjórnvalda telst verulega íþyngjandi fyrir hlutaðeigandi aðila.

Ákvarðanir um veiðileyfissviptingu verða almennt taldar til þess fallnar að hafa verulega íþyngjandi áhrif á þann aðila sem fyrir þeim verður. Í almennum athugasemdum með ákvæðum IV. kafla í frumvarpi því er varð að sama kafla í lögum nr. 57/1996 kemur fram að veiðileyfissvipting feli í sér „skerðingu á mjög mikilvægum atvinnuréttindum“ og að „sjálfsögðu [séu] miklir hagsmunir í húfi“. Þá segir í greinargerðinni að sökum þessa verði að gera þær „kröfur til þeirra stjórnvalda, sem um þessi mál fjalla, að þau virði þær grundvallarreglur um málsmeðferð í stjórnsýslunni sem sjálfsagðar þykja við aðstæður sem þessar”. (Alþt. 1995-1996. A-deild, bls. 2016.)

Í ljósi þess að um verulega íþyngjandi ákvarðanir er að ræða, þegar fyrir liggur að taka ákvörðun um hvort svipta eigi skip veiðileyfi, tel ég að gera verði strangar kröfur til þess að allar viðeigandi upplýsingar um málavexti liggi fyrir þegar Fiskistofa tekur ákvarðanir sínar þannig að henni sé fært að meta þýðingu þeirra fyrir niðurstöðu málsins. Þá minni ég á að sjávarútvegsráðuneytið hefur stöðu æðra stjórnvalds gagnvart Fiskistofu í þessum málum. Ef ákvörðun Fiskistofu um sviptingu veiðileyfis er kærð til ráðuneytisins leiðir það af yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum þess að ráðuneytinu ber skylda til að athuga hvort mál hafi verið nægjanlega rannsakað í merkingu 10. gr. stjórnsýslulaga áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Hafi svo ekki verið ber ráðuneytinu annað hvort að leggja fyrir Fiskistofu að gera reka að frekari rannsókn tiltekinna þátta og taka síðan nýja ákvörðun í kjölfarið eða að kanna málið af sjálfsdáðum þannig að það telji að 10. gr. stjórnsýslulaga sé uppfyllt. Að slíkri könnun lokinni ber ráðuneytinu í síðara tilvikinu að leggja mat á það hvort sjálfstæð rannsókn þess gefi tilefni til að fella úr gildi eða breyta ákvörðun lægra setta stjórnvaldsins. Ef svo er ekki getur ráðuneytið staðfest hina kærðu ákvörðun.

4.

Í gögnum þeim sem fyrir mig hafa verið lögð er meðal annars að finna þrjár skýrslur lögreglunnar í Vestmannaeyjum, en um er að ræða skýrslutöku af E, starfsmanni Samskipa, dags. 8. apríl 1999, af C, skipstjóra X, dags. 9. apríl 1999, og af D, framkvæmdarstjóra Y ehf., dags. 15. apríl 1999. Í gögnum málsins er einnig að finna „minnisblað“ Fiskistofu til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 29. júní 1999, sem ritað var í tilefni af fyrirspurn minni til ráðuneytisins. Í minnisblaðinu kemur fram að ákvörðun Fiskistofu um sviptingu veiðileyfis X hafi verið tekin „án þess að lögregluskýrslur er málið vörðuðu hefðu borist Fiskistofu í hendur, enda lá fyrir viðurkenning útgerðarmanns á hinu meinta broti [...].“ Það liggur hins vegar fyrir að þær fylgdu með stjórnsýslukæru lögmanns A ehf., dags. 14. maí 1999, til sjávarútvegsráðuneytisins.

Ekki er vikið einu orði að efni nefndra lögregluskýrslna og þýðingu þeirra við úrlausn málsins í afgreiðslu ráðuneytisins 18. maí 1999 á stjórnsýslukæru A ehf. Í lögregluskýrslunum, sem ráðuneytið hafði undir höndum við meðferð kærunnar, var meðal annars að finna framburði C, D og E fyrir lögreglunni í Vestmannaeyjum, dagana 8., 9. og 15. apríl 1999. Koma þar fram nánari skýringar á atvikum málsins og ástæðum þess að afli sá er X landaði aðfaranótt 1. apríl 1999 var ekki vigtaður þegar á þeim tíma. Eru atvik málsins, eins og þau birtast í nefndum framburðum, tekin saman og rakin ítarlega í stjórnsýslukæru lögmanns A ehf. til sjávarútvegsráðuneytisins og er sá þáttur kærunnar tekinn orðrétt upp í kafla II hér að framan. Kemur þar meðal annars fram að „venja“ hafi verið að þegar X landaði afla sem fara átti til fiskvinnslufyrirtækisins Y ehf. hafi „viðkomandi kör [verið] skilin eftir á bryggjunni á athafnasvæði Samskipa þar sem starfsmenn Y ehf. sóttu síðan aflann og fóru með á vigt“. Þar sem hafnarvogin var hins vegar lokuð þegar X landaði afla sínum aðfaranótt 1. apríl 1999 hafi E, starfsmaður Samskipa, „vegna misskilnings [farið] með körin sem skilja átti eftir á bryggjunni til [Y] ehf. til athafnasvæðis [sama fyrirtækis] þar sem þau voru skilin eftir utandyra en eðlilega var lokað á þessum tíma sólarhrings“.

Ég minni að auki á að það lá fyrir sjávarútvegsráðuneytinu við meðferð stjórnsýslukærunnar að skipstjóri X hafði, í bréfi sínu til Fiskistofu 28. apríl 1999, andmælt þeirri fullyrðingu eftirlitsmanns Fiskistofu að skipstjórinn hefði „eytt talinu“ er hann var inntur eftir því hvort annar afli hefði verið til staðar en skipstjórinn hafði tilgreint á áætlunarblaði sínu til eftirlitsmannsins. Þá ítrekaði hann að „engir tilburðir“ hefðu verið uppi um að „fela eitt eða neitt“ fyrir eftirlitsmanni Fiskistofu. Þessi framburður skipstjórans kom einnig fram við skýrslugjöf hans hjá lögreglunni í Vestmannaeyjum 9. apríl 1999 en ég legg áherslu á að honum var þar tilkynnt að hann hefði réttarstöðu sakbornings, sbr. lög nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála. Þá tek ég fram að í sama bréfi skipstjóra X til Fiskistofu 28. apríl 1999, sem ritað var í tilefni bréfs stofnunarinnar 21. s.m., er að því vikið að stýrimaður af varðskipinu Óðni skoðaði afladagbók skipsins og kvittaði fyrir skiptingu afla. Ekkert er hins vegar vikið að þessu atriði í ákvörðun Fiskistofu 11. maí eða í afgreiðslu sjávarútvegsráðuneytisins 18. s.m. í tilefni stjórnsýslukæru útgerðarinnar.

Af afgreiðslu sjávarútvegsráðuneytisins verður heldur ekki séð að fram hafi farið sjálfstæð könnun af hálfu ráðuneytisins á því hvort venja hafi verið að standa að löndun afla X, sem fara átti til Y ehf., með þeim hætti sem haldið er fram af hálfu C, D og E við skýrslutökur hjá lögreglunni í Vestmannaeyjum. Var þó fjallað ítarlega um þetta í stjórnsýslukæru lögmanns A ehf. til ráðuneytisins og ég minni á að með stjórnsýslukærunni fylgdi afrit af nefndum lögregluskýrslum. Þá er, eins og fyrr er rakið, ekki vikið einu orði að efni lögregluskýrslnanna í úrskurði ráðuneytisins, þ.á m. staðföstum framburði C, skipstjóra X, um að það hafi ekki verið ætlun hans að skjóta afla undan vigt og skýringum D, framkvæmdarstjóra Y ehf. og E, starfsmanns Samskipa.

Loks tel ég rétt að benda á að af gögnum málsins liggur fyrir að eftirlitsmaður Fiskistofu fékk upplýsingar um að tvö kör af þorski og eitt af ufsa, sem landað hafði verið aðfaranótt 1. apríl af skipinu X, hefðu verið flutt til fiskvinnslufyrirtækisins Y ehf. Fram kemur í bréfi Fiskistofu til C, skipstjóra X, dags. 21. apríl 1999, að eftirlitsmaðurinn „fór á staðinn um morguninn en varð ekki var við áðurgreind kör“ og ákvað hann því að leita til lögreglunnar í Vestmannaeyjum og fela henni frekari rannsókn málsins. Af gögnunum verður hins vegar ekki annað ráðið en að eftirlitsmaðurinn gerði á þessu stigi engan reka að því að kanna málið frekar, meðal annars með því að hafa samband við fyrirsvarsmenn Y ehf. Þá lágu eins og fyrr greinir ekki fyrir neinar skýringar framkvæmdarstjóra Y ehf. um þessi atvik málsins áður en Fiskistofa tók ákvörðun sína 11. maí 1999.

Með hliðsjón af þeim atriðum sem rakin hafa verið hér að framan tel ég að leggja verði til grundvallar að sjávarútvegsráðuneytið hafi ekki gert fullnægjandi reka að því að rannsaka atvik, upplýsingar og gögn sem lágu fyrir og höfðu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins áður en það afgreiddi stjórnsýslukæruna 18. maí 1999. Þar sem ráðuneytið fór heldur ekki þá leið að leggja fyrir Fiskistofu að kanna málið frekar með tilliti til framangreindra atriða og taka nýja ákvörðun að því loknu er það niðurstaða mín að málsmeðferð ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tel rétt að árétta það mat löggjafans að ákvarðanir um veiðileyfissviptingu teljast verulega íþyngjandi fyrir hlutaðeigandi aðila. Þá legg ég áherslu á að jafnan verður að gera ríkar kröfur til málsmeðferðar á æðra stjórnsýslustigi og þá ekki síst í málum sem þessum.

5.

Í kvörtun lögmanns A ehf. er því haldið fram að Fiskistofa hafi átt að óska eftir afhendingu umræddra skýrslna frá lögreglunni í Vestmannaeyjum og leggja mat á þýðingu þeirra fyrir úrlausn málsins áður en stofnunin tók ákvörðun sína 11. maí 1999. Áður er rakið að í minnisblaði Fiskistofu til sjávarútvegsráðuneytisins 29. júní 1999 kemur fram að lögregluskýrslurnar lágu ekki fyrir hjá stofnuninni þegar umrædd ákvörðun var tekin.

Í bréfi ráðuneytisins til mín sem barst skrifstofu minni 12. júlí 1999, og ritað var í tilefni af fyrirspurnarbréfi mínu 24. júní 1999, tekur ráðuneytið fram að það telji að Fiskistofa eigi að taka ákvarðanir um leyfissviptingar vegna brota á reglum um vigtun sjávarafla á grundvelli upplýsinga frá veiðieftirlitsmönnum. Telur ráðuneytið það vafasamt að Fiskistofa eigi aðgang að lögregluskýrslum meðan mál eru á rannsóknarstigi.

Fiskistofu og veiðieftirlitsmönnum er ekki veitt sjálfstæð heimild með lögum nr. 57/1996 eða lögum nr. 38/1990 til að yfirheyra með formlegum hætti þá aðila sem að málinu koma. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, er Fiskistofu veitt heimild til að leita aðstoðar lögreglu og Landhelgisgæslunnar þegar það rækir eftirlitshlutverk sitt samkvæmt lögunum. Lögskýringargögn að baki þessu ákvæði veita ekki sérstaka vísbendingu um efni þess. Orðalag þess eitt og sér bendir þó til þess að um sé að ræða heimild Fiskistofu til að leita „aðstoðar“ lögreglumanna og starfsmanna og skipa Landhelgisgæslunnar í þeim tilvikum þegar beinnar valdbeitingar er þörf til að mögulegt sé að framkvæma það eftirlit sem lögin gera ráð fyrir. Sökum þessa fellst ég á það með sjávarútvegsráðuneytinu að ekki verði litið svo á að Fiskistofa eigi að lögum aðgang að gögnum og upplýsingum frá lögreglu þegar mál er á rannsóknarstigi. Ég tel þó rétt að taka fram að hafi aðili máls fengið lögregluskýrslur, eða eftir atvikum önnur gögn, afhent frá lögreglu og afhent Fiskistofu eða sjávarútvegsráðuneytinu gögnin, þegar fyrir liggur að taka ákvörðun um hvort svipta eigi skip veiðileyfi, ber stjórnvöldum að meta þýðingu þeirra fyrir niðurstöðu málsins og taka afstöðu til þeirra við úrlausn þess. Farist slíkt fyrir eiga stjórnvöld á hættu að málsmeðferð þeirra uppfylli ekki kröfur 10. gr. stjórnsýslulaga eins og háttaði í þessu máli.

6.

Í kvörtun A ehf. er því haldið fram að sá starfsmaður ráðuneytisins sem afgreiddi kæru félagsins hafi verið vanhæfur þar sem hann er bróðir yfirmanns þess starfsmanns Fiskistofu er tók hina kærðu ákvörðun hjá stofnuninni.

Með bréfi mínu til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 24. júní 1999, óskaði ég eftir viðhorfi ráðuneytisins til þessa atriðis í kvörtuninni. Þá var óskað þess að ráðuneytið upplýsti hvort umræddur starfsmaður þess fjallaði almennt um endurskoðun ákvarðana Fiskistofu. Í svarbréfi ráðuneytisins, sem barst mér 12. júlí 1999, var að meginstefnu til vísað til bréfs Fiskistofu til ráðuneytisins, dags. 29. júní s.á., sem ritað var að beiðni þess í tilefni af fyrirspurn minni. Í bréfi Fiskistofu segir að enda þótt skipstjóri X hafi rætt um málið við F, aðstoðarfiskistofustjóra, hafi ákvörðunin um veiðileyfissviptingu verið tekin af G, deildarstjóra á lögfræðisviði Fiskistofu í samráði við H, forstöðumann lögfræðisviðs sem jafnframt hafi verið næsti yfirmaður hins fyrrnefnda. Þá bendir stofnunin á að samkvæmt þágildandi skipuriti og verkaskiptingu heyrðu ákvarðanir um veiðileyfissviptingar undir lögfræðisvið Fiskistofu. F, aðstoðarfiskistofustjóri, sem er bróðir þess starfsmanns sjávarútvegsráðuneytisins sem afgreiddi kæru A ehf., hafi því ekki tekið umrædda ákvörðun hjá Fiskistofu.

Samkvæmt 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er starfsmaður stjórnvalds vanhæfur til meðferðar máls ef fyrir hendi eru aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Sá sem er vanhæfur til meðferðar máls má ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga. Ef starfsmaður á kærustigi er skyldur, í merkingu 2. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, starfsmanni hjá lægra settu stjórnvaldi sem tók þá ákvörðun sem kærð er þá verður jafnan að leggja til grundvallar að hinn fyrrnefndi sé vanhæfur til meðferðar kærumálsins á grundvelli hinnar matskenndu hæfisreglu 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

Það liggur fyrir í þessu máli að sá starfsmaður sjávarútvegsráðuneytisins sem undirbjó og ritaði undir úrskurð þess í málinu er bróðir aðstoðarfiskistofustjóra. Samkvæmt skýringum sjávarútvegsráðuneytisins og Fiskistofu þá kom aðstoðarfiskistofustjóri ekki nærri afgreiðslu málsins hjá Fiskistofu. Þá er því haldið fram að það sé ekki á verksviði aðstoðarfiskistofustjóra að taka ákvarðanir um sviptingu veiðileyfis heldur sé það hlutverk lögfræðisviðs stofnunarinnar.

Um Fiskistofu gilda lög nr. 36/1992. Samkvæmt 1. málsl. 3. gr. laganna skipar ráðherra forstöðumann Fiskistofu, fiskistofustjóra, til fimm ára í senn. Með 2. málsl. ákvæðisins er gert ráð fyrir að sjávarútvegsráðherra setji með reglugerð nánari ákvæði um skipulag og starfsemi Fiskistofu, en slík reglugerð hefur ekki verið sett. Af 3. gr. ofangreindra laga má þó glöggt ráða að allar stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru hjá Fiskistofu á grundvelli laga eru á ábyrgð fiskistofustjóra. Samkvæmt framangreindu tel ég að mér sé ekki fært að fullyrða að stjórnsýsluleg staða aðstoðarfiskistofustjóra gagnvart þeim starfsmanni stofnunarinnar sem tók hina kærðu ákvörðun hafi verið þess eðlis að lagasjónarmið um vanhæfi komi hér til skoðunar. Tel ég því að leggja verði til grundvallar þær skýringar sem fram koma í bréfi Fiskistofu til sjávarútvegsráðuneytisins sem ritað var í tilefni af fyrirspurnarbréfi mínu frá 24. júní 1999. Í ljósi þessa tel ég að ekki sé tilefni til þess að ég geri athugasemdir við þennan þátt í meðferð stjórnvalda á þessu máli.

7.

Í ofangreindu bréfi mínu til sjávarútvegsráðherra, dags. 24. júní 1999, óskaði ég að lokum eftir viðhorfi ráðuneytisins á því hvort það teldi að afgreiðsla þess á stjórnsýslukæru A ehf. hafi uppfyllt skilyrði 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um form og efni úrskurða í kærumálum. Í svarbréfi ráðuneytisins kemur fram að það telji að „úrskurður“ þess uppfylli skilyrði 31. gr. stjórnsýslulaga. Þó tekur ráðuneytið fram að það geti „að vísu fallist á að úrskurðurinn [hafi] mátt vera ítarlegri en bendir á, að sviptingin tók gildi 14. maí 1999 og [hafi] ráðuneytinu [ekki borist] stjórnsýslukæran fyrr en seinni hluta dags þann 18. maí. [Hafi því verið] talið nauðsynlegt að úrskurðurinn lægi fyrir þann hinn sama dag og [sé] það skýringin á því, að úrskurðinum [kunni] að vera nokkuð ábótavant að þessu leyti“.

Samkvæmt 31. gr. stjórnsýslulaga skal úrskurður æðra stjórnvalds í kærumáli ávallt vera skriflegur og skulu tiltekin atriði koma fram á stuttan og glöggan hátt, s.s. kröfur aðila, efni það sem til úrlausnar er, þar á meðal hin kærða ákvörðun, stutt yfirlit um málsatvik og ágreiningsefni málsins og að aðalniðurstaða sé dregin saman í lok úrskurðar í sérstakt úrskurðarorð. Taka skal fram að ákvæðið er fortakslaust og ber því æðra settum stjórnvöldum ávallt að gera úrskurði sína þannig úr garði að gætt sé að þeim reglum um form og efni sem þar kemur fram.

Það er ljóst af athugun minni á afgreiðslu sjávarútvegsráðuneytisins í þessu máli að þess var ekki nægjanlega gætt af hálfu ráðuneytisins að haga afgreiðslu þess í samræmi við skilyrði 31. gr. stjórnsýslulaga. Ég tek sérstaklega fram að í ljósi þess að ákvarðanir um veiðileyfissviptingar lúta oft að úrlausn um umdeild málsatvik er mikilvægt að gætt sé sérstaklega að skilyrði 3. tl. 31. gr. stjórnsýslulaga um að fram komi stutt yfirlit um málsatvik og ágreiningsefni málsins.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að málsmeðferð sjávarútvegsráðuneytisins í máli A ehf. hafi ekki uppfyllt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá tel ég að ráðuneytið hafi ekki hagað afgreiðslu sinni á stjórnsýslukæru lögmanns félagsins í samræmi við 31. gr. stjórnsýslulaga.

Með vísan til þess sem rakin er hér að framan beini ég þeim tilmælum til sjávarútvegsráðuneytisins að það taki mál A ehf. til endurskoðunar, komi fram ósk þess efnis frá fyrirsvarsmönnum félagsins, og taki við þá athugun mið af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið þessu áliti.