Álit

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 27. maí 2019 leitaði A til mín og kvartaði yfir þeirri ákvörðun kærunefndar húsamála frá 8. maí sama ár að hafna beiðni hans um endurupptöku máls sem lauk með úrskurði nefndar­innar frá 18. desember 2018 í máli nr. 100/2018.

A hafði áður leitað til mín með kvörtun vegna úrskurðar kærunefndar húsamála frá 18. desember 2018. Þar var kröfu hans um afslátt af leiguverði húsnæðis, vegna hávaða sem stafaði frá byggingarframkvæmdum á leigutímanum, hafnað. Þá var kröfu hans um að viðurkennt yrði af hálfu nefndarinnar að forsendur til riftunar leigusamnings væru til staðar á grundvelli húsaleigulaga vísað frá. Niðurstaða nefndarinnar byggðist m.a. á því að A hefði ekki gert leigusala grein fyrir aðfinnslum sínum innan þess frests sem kæmi fram í lögum.

Við athugun umboðsmanns á málinu varð ekki annað séð en að slík tilkynning hefði verið send með tölvupósti innan frestsins. Eftir að ég hafði óskað eftir skýringum af hálfu kæru­nefndarinnar vegna málsins upplýsti nefndin að hún myndi endurupptaka málið, kæmi fram ósk þess efnis frá A. Ég lauk því athugun minni á kvörtuninni. Í kjölfarið leitaði A aftur til nefndarinnar sem féllst á að endur­upptaka málið. Nefndin tilkynnti honum hins vegar síðar að ekki væru skilyrði til að endurupptaka málið þar sem varnaraðili málsins hefði ekki samþykkt endurupptöku þess samkvæmt 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Leitaði A þá aftur til mín með kvörtun sem þetta álit fjallar um.

Í samræmi við framangreint hefur athugun mín beinst að máls­­­meðferð kærunefndar húsamála vegna erindis A um að nefndin tæki mál hans til meðferðar að nýju. Í málinu reynir á hvaða þýðingu mistök stjórnvalds við fyrri meðferð máls hafa að þessu leyti. Við athugun mína hef ég einnig haft í huga breytt hlutverk kærunefndar húsamála samkvæmt húsaleigulögum frá miðju ári 2016 þar sem nefndinni var fengið vald til að úrskurða í málum í stað þess að láta uppi álit sitt.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 10. desember 2020.

   

II Málavextir

A gerði tímabundinn leigusamning við félag um íbúð í þess eigu, frá 1. mars 2017 til 28. febrúar 2027. Hann leitaði til kæru­nefndar húsamála með kæru, dags. 24. september 2018, þar sem hann fór fram á að leigusala yrði gert að lækka (endurgreiða) húsaleigu vegna ónæðis við framkvæmdir á húsinu á leigutíma. Þá var óskað eftir að nefndin staðfesti að forsendur til riftunar væru til staðar á grundvelli húsa­leigulaga.

Í kæru A til nefndarinnar kemur m.a. fram að gæði þeirrar þjónustu, sem hann hefði greitt fyrir í formi húsaleigu, hefðu takmarkast mikið vegna viðgerða-, byggingar- og breytinga­framkvæmda og hefði það ástand varað nánast sleitulaust frá þeim degi er hann hefði tekið við íbúðinni. Fullyrt hefði verið af leigusala að slíkt ónæði yrði ekki til að skerða afnot íbúðarinnar á nokkurn hátt þar sem öllum helstu framkvæmdum yrði lokið og íbúðin því tilbúin til leigu. Ástandið hefði kostað hann bæði tíma og hann borið af því kostnað.

Kærunefnd húsamála kvað upp úrskurð í málinu 18. desember 2018 þar sem kröfu A um afslátt af leigunni var hafnað. Í niðurstöðu­kafla úrskurðarins er ákvæði 1. mgr. 16. gr. húsaleigulaga, nr. 36/1994, m.a. rakið. Þar segir að komi í ljós að hið leigða húsnæði sé ekki í því ástandi sem leigusamningur greini eða leigjandi hljóti að mega gera ráð fyrir skuli leigjandi þá innan fjögurra vikna frá afhendingu gera leigusala skriflega grein fyrir aðfinnslum sínum og segja til um hverra úrbóta sé krafist. Að öðrum kosti teljist leigjandi una húsnæðinu. Þá segir í úrskurði nefndarinnar: 

„Ljóst er að sóknaraðili gerði athugasemdir við varnaraðila vegna hávaða sem stafaði frá framkvæmdum í húsinu með bréfi, dags. 5. júní 2017, og voru þá liðnar meira en fjórar vikur frá afhendingu en samkvæmt sóknaraðila voru téð læti vegna framkvæmda til staðar frá upphafi. Verður því talið að sóknaraðili hafi unað húsnæðinu. Til þess er einnig að líta að sóknaraðili hefur ekki fært sönnur á að hávaði frá framkvæmdum við nærliggjandi hús hafi verið meiri en almennt gerist en ljóst er að báðum aðilum var kunnugt um að um væri að ræða íbúð í nýbyggingu og að annar hluti byggingarinnar hafi enn verið í byggingu við upphaf leigutíma.“

A leitaði í framhaldinu til mín með kvörtun, dags. 8. janúar 2019, og fékk sú kvörtun málsnúmerið 9946/2019. Af því tilefni óskaði ég eftir því að nefndin skýrði nánar af hverju það hafi verið mat hennar að A hefði ekki gert grein fyrir ónæði af völdum framkvæmdanna innan fjögurra vikna frá afhendingu hins leigða húsnæðis. Vísaði ég þá til þess að svo virtist vera að tölvupóstur um ónæðið hafi verið sendur til leigusalans hinn 15. mars 2017. Óskaði ég jafnframt eftir að nefndin lýsti viðhorfi sínu til þess hvaða þýðingu það hafi haft fyrir afstöðu nefndarinnar til kröfu A um afslátt af leiguverði.

Í svari kærunefndar húsamála til mín, dags. 26. mars 2019, kemur fram að byggt hafi verið á því í niðurstöðu nefndarinnar að A hafi unað húsnæðinu, sbr. 16. gr. húsaleigulaga, þar sem hann hefði ekki gert leigusalanum skriflega grein fyrir aðfinnslum sínum og sagt til um hverra úrbóta væri krafist innan fjögurra vikna frá afhendingu. Hefði nefndin byggt á því að A hefði sent leigu­salanum athuga­semdir með bréfi, dags. 5. júní 2017.

Þá kvaðst nefndin ekki hafa haft tölvupóstinn frá 17. mars 2017 undir höndum við meðferð málsins. Þar er væntanlega átt við fyrrnefndan tölvupóst sem er dags. 15. mars 2017 í þeim gögnum sem A sendi nefndinni. Nánar tiltekið segir í bréfi nefndarinnar til mín að hann hafi ekki verið „meðal gagna málsins heldur efni hans, að sögn kæranda, og tekið beint upp í texta kæru“. Leigusalinn hefði hins vegar byggt á því að ekki hafi verið kvartað undan hávaða fyrr en 5. júní 2018. Síðan segir í svari nefndarinnar:

„Þar sem því var mótmælt að kvartað hefði verið fyrr yfir hávaða og kærandi lagði téðan tölvupóst ekki fram lagði nefndin til grundvallar að ekki hefði verið kvartað yfir hávaða fyrr en 5. júní 2018.

Bendir kærunefnd á að kærandi getur farið fram á að málið verði endurupptekið á grundvelli nýs gagns, þ.e. téðs tölvupósts. Óski kærandi eftir endurupptöku málsins og leggi fram tölvupóst frá 17. mars 2017 mun kærunefnd fallast á beiðni hans um endurupptöku.“

Varðandi fyrirspurn mína um hvaða þýðingu það hafi haft fyrir afstöðu nefndarinnar til kröfu A um afslátt af leiguverðinu að tölvupósturinn hafi legið fyrir benti nefndin á að í úrskurðinum hafi komið fram að A hefði ekki fært fram sönnur á að hávaði frá framkvæmdunum við nærliggjandi hús hefði verið meiri en almennt gerist. Báðum aðilum hafi verið kunnugt um að um væri að ræða íbúð í nýbyggingu og að annar hluti byggingarinnar hefði enn verið í byggingu við upphaf leigutíma. Með vísan til þessarar afstöðu nefndarinnar lauk ég athugun minni á málinu með bréfi, dags. 29. mars 2019.

Í kjölfarið leitaði A til kærunefndar húsamála að nýju með endurupptökubeiðni. Með bréfi nefndarinnar frá 8. apríl 2019 féllst nefndin á að endurupptaka málið með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með ákvörðun frá 8. maí 2019 komst nefndin hins vegar að þeirri niðurstöðu að henni væri ekki heimilt að endurupptaka málið með vísan til 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga þar sem varnaraðili málsins hefði ekki samþykkt endurupptöku þess.

    

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og kærunefndar húsamála

Í tilefni af síðari kvörtun A sendi ég kærunefnd húsamála bréf að nýju 25. júní 2019. Þar vísaði ég til fyrri samskipta við nefndina og tók m.a. fram að af úrskurði nefndarinnar væri ljóst að nefndinni hefði verið kunnugt um téðan tölvupóst og efni hans en ekki kallað eftir honum við rannsókn málsins. Vegna þessa óskaði ég eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort og þá hvernig hún teldi þá rannsókn sem viðhöfð var við meðferð málsins samrýmast ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hvort nefndin teldi sig hafa lagt full­nægjandi grundvöll að úrskurði sínum í málinu.

Í svari kærunefndar húsamála til mín, dags. 4. júlí 2019, kemur fram að í bréfi hennar til A, dags. 8. maí 2019, hafi nefndin tekið fram að niðurstaða hennar vegna kröfu hans um afslátt af leiguverði hefði einnig verið byggð á að hann hefði ekki fært sönnur á að hávaði frá framkvæmdum við nærliggjandi hús hefði verið meiri en almennt gerist og báðum aðilum kunnugt um að um væri að ræða íbúð í nýbyggingu en annar hluti byggingarinnar hefði enn verið í byggingu við upphaf leigutímans.

Þá tók nefndin fram að framangreind forsenda hafi, að mati nefndarinnar, ein og sér komið í veg fyrir að unnt hefði verið að fallast á kröfu A um afslátt af leiguverði. Í rök­stuðningi nefndar­innar hefði engu að síður jafnframt verið fjallað um að hann hefði unað húsnæðinu þar sem hann hefði ekki gert varnaraðila skriflega grein fyrir aðfinnslum sínum innan fjögurra vikna frá afhendingu húsnæðisins, sbr. 1. mgr. 16. gr. húsaleigulaga nr. 36/1994. Það væri þó ljóst að hann hafi „[fjallað] um efni tölvupósts síns frá 15. mars 2017 til varnaraðila í kæru sinni og [tekið] jafnframt efni hans að því er virtist beint upp í kæru“. Í þeim tölvupósti hafi hann gert athugasemdir við hið leigða húsnæði. Í svari nefndarinnar segir síðan:

„Kærunefnd bendir á hér að umfjöllun um að sóknaraðili hafi unað húsnæðinu hafi í raun verið ofaukið í rökstuðningi fyrir niðurstöðu nefndarinnar um afslátt af leiguverði og breytir hún engu um niðurstöðu málsins. Allt að einu þar sem sú umfjöllun var til staðar hefði kærunefnd með réttu átt að óska eftir afriti af umræddum tölvupósti við meðferð málsins til þess að fullnægja rannsóknar­skyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærunefnd telur að fullnægjandi grundvöllur hafi verið lagður að niðurstöðu nefndarinnar að öðru leyti.“

Í tengslum við spurningu mína um rannsókn málsins óskaði ég jafnframt eftir því að nefndin upplýsti hvort lagt hafi verið mat á það hvort úrskurður nefndarinnar frá 18. desember 2018 hafi verið haldin ógildingarannmarka sem leitt gæti til afturköllunar á grundvelli 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga .

Í svari nefndarinnar til mín kemur fram að svo hafi verið gert en að nefndin hafi hins vegar talið að ákvörðunin væri ekki ógildanleg þrátt fyrir að hluta rökstuðningsins hafi verið ábótavant. Síðan segir í svari nefndarinnar:

„Nefndin tók því ákvörðun um að benda aðilum á í bréfi, dags. 8. maí 2019, að jafnvel þótt það hefði verið lagt til grundvallar að sóknaraðili hafi tilkynnt um galla á húsnæðinu innan fresta ákvæðis 1. mgr. 16. gr. húsaleigulaga hefði afsláttarkröfunni engu að síður verið hafnað.“

Í ljósi framangreindra svara taldi ég rétt að rita kærunefnd húsa­mála bréf að nýju, dags. 13. desember 2019. Þar óskaði ég eftir að nefndin upplýsti hvort til skoðunar hefði komið að endurupptaka málið á öðrum lagagrundvelli en 24. gr. stjórnsýslulaga. Jafnframt að nefndin lýsti afstöðu sinni til málsmeðferðarinnar við endurupptöku málsins, m.a. af hverju nefndin taldi tilefni til þess að endurupptaka málið ef hún taldi ljóst að sú forsenda að A hefði ekki fært sönnur á að hávaði frá framkvæmdum við nærliggjandi hús hefði verið meiri en almennt gerist hefði ein og sér komið í veg fyrir að unnt væri að fallast á kröfu hans um afslátt. Með hliðsjón af svörum nefndarinnar til mín frá 4. júlí 2019 óskaði ég m.a. eftir því að nefndin myndi upplýsa hvort A hafi verið boðið að leggja fram frekari gögn til sönnunar á að hávaði frá framkvæmdunum væri meiri en almennt gerist, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 

Í svarbréfi kærunefndar húsamála til mín, dags. 21. janúar 2020, kemur fram að það væri ljóst að þegar nefndin hefði lýst því yfir í bréfi sínu til mín, dags. 26. mars 2019, að nefndin myndi fallast á endurupptöku málsins, kæmi fram beiðni þar um frá A, að meira en þrír mánuðir hefðu verið liðnir frá því að úrskurður nefndar­innar í máli nr. 100/2018 var kveðinn upp og birtur aðilum. Nefndin hefði ekki áttað sig á því þegar bréfið var ritað og þætti það miður. Eftir að nefndinni hefði verið ljós afstaða varnaraðila til endurupptöku­beiðninnar hefði ekki komið til greina að endurupptaka málið á öðrum lagagrundvelli en 24. gr. stjórnsýslu­laga. Þá segir:

„Eins og fram hefur komið í fyrri svörum nefndarinnar er afstaða nefndarinnar sú eftir skoðun málsins að rökstuðningi hafi að hluta til verið ábótavant í niðurstöðu úrskurðarins en það breyti engu um að nefndin telji að niðurstaða um að hafna kröfu sóknaraðila hafi verið rétt. Nefndin telur þannig að ekki hafi verið um verulegan annmarka á málsmeðferðinni að ræða þannig að tilefni væri til endurupptöku á grundvelli ólögfestra reglna.“

Í svari nefndarinnar til mín var tekið fram að endurupptökubeiðnin hefði verið byggð á því að ekki hafi verið litið til tölvupósts sem fylgdi beiðninni. Þar sem um nýtt skjal hafi verið að ræða og í rökstuðningi fyrir niðurstöðu nefndarinnar hefði m.a. verið byggt á því að A hefði ekki gert athugasemdir við hið leigða húsnæði innan fjögurra vikna frá afhendingu húsnæðisins líkt og hann gerði þó með nefndum tölvupósti. Nefndin taldi því að skilyrði 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga væri uppfyllt og því rétt að taka það til nánari skoðunar.

Í svari nefndarinnar til mín kemur jafnframt fram að sú staðreynd að A hafi tekið ákvörðun um að taka íbúðina á leigu þrátt fyrir að honum væri kunnugt um að íbúðin væri í húsi sem væri í byggingu hefði leitt til þeirrar niðurstöðu að hafna yrði kröfu hans um afslátt af leigu á þeim grunni að læti stöfuðu frá byggingarframkvæmdum. Síðan segir í svari nefndarinnar:

„Sóknaraðila var ekki boðið að leggja fram frekari gögn til sönnunar á því að hávaði frá framkvæmdum væri meiri en almennt gerist við aðstæður sem þessar. Fyrir lágu lýsingar hans á þeim hávaða sem stafaði af framkvæmdunum og jafnframt lagði hann fram tvær yfirlýsingar til stuðnings sjónarmiðum sínum um hávaðann. Einnig lágu fyrir lýsingar varnaraðila vegna framkvæmdanna sem sóknaraðili fékk tækifæri til að andmæla. Kærunefnd taldi að út frá gögnum málsins hafi verið unnt að byggja niðurstöðuna á þeirri forsendu sem nefndin gerði. Óumdeilt var að sóknaraðila var kunnugt um að hann væri að taka á leigu íbúð í húsi sem enn væri í byggingu og tók hann ákvörðun um að leigja hana þrátt fyrir það. Þannig er það afstaða kærunefndar að málið hafi verið nægjanlega upplýst að þessu leyti til þess að komast að þeirri niðurstöðu að hafna kröfu hans um afslátt af leigu á þeirri forsendu sem hann krafði.“

Að lokum benti nefndin m.a. á að hún hefði áður gengist við því í svarbréfi sínu til mín frá 4. júlí 2019 að rökstuðningi hennar í téðum úrskurði væri ábótavant. Þá hefði því einnig verið komið á framfæri að úrvinnsla á athugasemdum A eftir uppkvaðningu úrskurðarins hefði mátt vera í betra samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.

Athugasemdir A vegna framangreindra svara kærunefndar húsamála bárust mér hinn 29. júlí 2019 og 30. janúar 2020.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Kærunefnd húsamála og endurupptaka mála

Með ákvæðum húsaleigulaga nr. 36/1994 með síðari breytingum hefur kærunefnd húsamála sem stjórnvaldi verið falið það verkefni að úrskurða með bindandi hætti í ágreiningsmálum sem falla undir nefndina og almennt einkaaðilar, leigutaki eða leigusali, skjóta til hennar. Þegar sleppir sérstökum ákvæðum í lögunum um málsmeðferð fyrir nefndinni fer að öðru leyti um hana samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga og nánari reglum sem ráðherra setur eins og segir í 4. mgr. 85. gr. laga nr. 36/1994.

Rétt eins og önnur stjórnvöld þarf nefndin í störfum sínum að fylgja grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins um starfshætti og meðferð máls, auk vandaðra stjórnsýsluhátta eftir því sem við á. Ég tek fram að þótt þessar reglur stjórnsýsluréttarins hafi það fyrst og fremst að markmiði að tryggja réttaröryggi borgaranna í samskiptum þeirra við stjórnvöld, sem þá fara almennt með einhliða vald á grundvelli laga gagnvart borgaranum, verður ekki séð að annað eigi við þegar stjórnvöldum er falið að skera úr ágreiningi milli einkaaðila eða aðila í sambærilegri stöðu. Með því úrræði að koma upp sjálfstæðri stjórn­sýslunefnd til að skera úr ágreiningi einkaaðila er þeim í raun af hálfu ríkisins boðið upp á að velja á milli þess að leggja ágreining sinn, að minnsta kosti í fyrstu, fyrir slíka nefnd eða dómstóla. Það er í þágu réttaröryggis borgarans að hann geti gengið út frá því að um störf slíkra stjórnsýslunefnda gildi sömu reglur og almennt um málsmeðferð stjórnvalda nema sérstakar undantekningar þar frá komi fram í lögum. Þeir sem starfa í slíkum nefndum þurfa líka að haga störfum sínum í samræmi við þetta réttarumhverfi og m.a. að gæta þess að þessar reglur gera að ýmsu leyti meiri og aðrar kröfur til frumkvæðis við málsmeðferðina, t.d. rannsókn máls, heldur en ef mál er lagt fyrir dómstóla.

Í þessu máli reynir á reglur um endurupptöku mála hjá stjórnvöldum og þá við þær aðstæður að stjórnvaldið sjálft hefur gert mistök við meðferð máls. Þessi mistök lýstu sér í því að kærunefndin lagði ranglega til grundvallar að A hefði ekki tilkynnt leigusala um aðfinnslur sínar innan lögbundins frests, þrátt fyrir að hann hefði sent slíka tilkynningu.

Eins og fram kom í athugasemdum við 24. gr.frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 hafði fyrir tilkomu þeirra laga verið gengið út frá því í stjórnsýslurétti að stjórnvöld hefðu á sumum sviðum nokkuð víðtæka heimild til þess að endurupptaka mál kæmi fram beiðni um slíkt frá öllum aðilum að hlutaðeigandi máli. Hins vegar virtust aðilar máls engan veginn hafa eins „víðtækan rétt“ til þess að fá mál sín endurupptekin og það hefði því oft verið undir stjórnvaldi komið hvort orðið yrði við beiðni um endurupptöku máls. Af þeim sökum voru ákvæðin sem tekin voru upp í 24. gr. stjórnsýslulaganna sett og þar kveðið á um í hvaða tilvikum aðili máls á „rétt“ á því að mál sé tekið til meðferðar að nýju. Þá var jafnframt mælt fyrir um hvaða skilyrði þurfa að vera uppfyllt og hvaða tímafrestir eiga við. Jafnframt var í athugasemdunum tekið fram að aðili máls geti að sjálfsögðu átt rétt til endurupptöku máls í fleiri tilvikum en þeim sem tilgreind eru í 1. og 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. ýmist á grundvelli lögfestra reglna eða óskráðra. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3304.)

Að því er varðar þessar rýmri heimildir til endurupptöku var við setningu íslensku stjórnsýslu­laganna byggt á hliðstæðum sjónarmiðum og þá voru uppi og eru enn í þeim norræna stjórnsýslurétti sem horft var til við undirbúning frumvarps að lögunum. Í þessu samhengi er rétt að nefna það að ákvæði 2. mgr. 24. gr. um fresti víkja nokkuð frá því sem er t.d. í stjórnsýsluréttinum í Danmörku og Noregi, og þá á ólögfestum grundvelli, þótt jafnan sé byggt á því að setja verði því eðlileg mörk í tíma að eldri ákvarðanir séu endurskoðaðar. Þar kemur einnig til að í stjórn­sýslurétti þessara landa hefur regla um takmarkanir á því að stjórnvöld geti breytt fyrri ákvörðunum sínum aðila máls í óhag fengið skýrari viðurkenningu heldur en hér á landi.

Ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga hljóða eins og áður sagði um „rétt“ aðila máls til þess að fá það endurupptekið. Það atriði gefur sérstakt tilefni til þess að stjórnvöld gæti þess að gagnálykta ekki um heimildir sínar í þessu efni, sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 14. júlí 2004 í máli nr. 3927/2003. Mál í stjórnsýslunni og þar með talið vegna endur­upptöku máls eða breytinga á fyrri ákvörðun, t.d. afturköllun, getur í samræmi við almennar reglur annað hvort hafist að frumkvæði aðila máls eða að eigin frumkvæði stjórnvalds.

Eins og rakið er í áliti umboðsmanns Alþingis frá 22. janúar 2019, í máli nr. 9730/2018, kafla IV 2.1 er t.d. ekki einhlítt að greina á milli úrræða eins og endurupptöku samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga og afturköllunar samkvæmt 25. gr. sömu laga eftir því hvaðan frumkvæði að þeim kemur. Þannig kemur það í hlut stjórnvaldsins þegar erindi berst til þess, þar sem vakin er athygli á því að annmarki hafi verið á fyrri ákvörðun, að leggja mat á það í hvaða farveg sé rétt að setja erindið.

Hér ber líka að hafa í huga að ekki verða gerðar sérstakar kröfur um form á erindum borgaranna til stjórnvalda, nema mælt sé fyrir um slíkar kröfur í lögum. Viðbrögð stjórnvalda við erindum þar sem bent er á annmarka í tengslum við fyrri ákvörðun þurfa jafnan að taka mið af þeirri meginreglu að stjórnvöldum ber að leysa úr málum í samræmi við lög og reglur og þá bæði um málsmeðferð og efni máls. Stjórnvaldsákvarðanir og þar á meðal úrskurðir stjórnvalda eiga að vera reistir á réttum upplýsingum um málsatvik.

Að því er varðar það atriði hvað beri að gera ef stjórnvald hefur gert mistök við meðferð máls eða efnislega úrlausn þarf að hafa í huga þann mun sem er á meðferð mála í stjórnsýslunni og t.d. fyrir dómstólum. (Sjá t.d. Ólafur Jóhannesson, Stjórnarfarsréttur almennur hluti, Reykjavík 1955, bls. 247.) Þannig hafa stjórnvöld sjálf ríkara forræði á málsmeðferð, t.d. rannsókn máls, og auknar skyldur heldur en þegar mál er t.d. rekið fyrir dómi. Þar er forræði málsins að meginstefnu til á hendi aðila og þá bæði um kröfugerð og málatilbúnað. Vangá aðila dómsmáls við að halda réttindum og málsástæðum sem á getur reynt til haga kann því að bitna á honum.

Af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur verið byggt á því að stjórnvaldi kunni að vera skylt á ólögfestum grundvelli að endurupptaka mál þegar verulegur annmarki eða mistök hafa orðið við málsmeðferð, sjá álit frá 17. desember 1999, í máli nr. 2487/1998 og frá 7. júlí 2000 í máli nr. 2614/1998, og til samanburðar um hliðstæða niðurstöðu í dönskum rétti, sjá t.d. Niels Fenger, Forvaltningsret, Kaupmannahöfn 2018, bls. 1076-1077. Sama á við þegar ákvörðun stjórnvalds er haldin efnislegum ann­marka. Endurupptaka máls af hálfu stjórnvalds felur í sér að stjórn­valdið þarf að taka afstöðu til þess hvort það atriði sem er tilefni endurupptökunnar getur leitt til breytinga á fyrri ákvörðun og þá eftir atvikum afturköllunar hennar í samræmi við 25. gr. stjórnsýslulaga.

2 Málsmeðferð vegna endurupptökubeiðni A

Endurupptökubeiðnin sem A sendi kærunefnd húsa­mála kom til eftir að nefndin hafði í bréfi til umboðsmanns í tilefni af fyrri kvörtun bent á að A gæti farið fram á að mál hans yrði endurupptekið „á grundvelli nýs gagns, þ.e. téðs tölvupósts“. Þar vísaði nefndin til þess sem fram hafði komið við fyrri athugun umboðsmanns á málinu. Samkvæmt því sem kom fram í gögnum þess hafði A sent leigusala sínum tölvupóst með athugasemdum um ástand hins leigða húsnæði innan þess frests sem áskilinn var í lögum. Nefndin hafði hins vegar ekki kallað eftir þessum tölvupósti eða afriti af honum við meðferð, og þar með við rannsókn málsins, heldur byggt á að tilkynningin hefði borist síðar og þá eftir að hinn lögbundni frestur var liðinn.

Ekki verður annað séð en að nefndin hafi að þessu leyti gert mistök við meðferð máls A sem lauk með úrskurði hennar 18. desember 2018. Jafnframt hafi sá efnisannmarki verið á úrskurðinum að byggt var á því að A hefði ekki uppfyllt skilyrði um tilkynningu til leigusalans innan lögbundins frests án þess að lagt hefði verið mat á hvort umræddur tölvupóstur hafi verið fullnægjandi að þessu leyti, og það þrátt fyrir að báðir aðilar málsins fyrir nefndinni hefðu fjallað um efni tölvupóstsins og þar með tilvist hans í skrifum til nefndarinnar.

Hvorki í áðurnefndu bréfi kærunefndarinnar til umboðsmanns þar sem nefndin benti á að A gæti farið fram á að málið yrði endur­upptekið og lagt fram tölvupóstinn, og nefndin mundi fallast á beiðni hans um endurupptöku, né beiðni A um endurupptökuna dags. 31. mars 2019, var vikið að 24. gr. stjórnsýslulaga.

Efni 24. gr. er hins vegar lýst í svari kærunefndarinnar til A við endurupptökubeiðni hans frá 8. apríl 2019. Er þar jafnframt fjallað um að nefndin hafi í fyrri úrskurði sínum byggt á því að aðfinnslur A hefðu fyrst komið fram í bréfi, dags. 5. júní 2017, og jafnframt að hann hefði vísað til þess að hann hefði sent leigusalanum tölvupóst 17. mars 2017 með athugasemdum um hið leigða en sá tölvupóstur hefði ekki verið meðal gagna málsins heldur hefði efni hans verið tekið upp í kæruna „að sögn“ A. Síðan segir í bréfinu: „Með hliðsjón af því að umræddur tölvupóstur er lagður fram samhliða framan­greindri endurupptökubeiðni fellst kærunefnd á endurupptöku málsins með vísan til 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.“

Af gögnum málsins verður ráðið að lögmaður leigusalans hafi brugðist við þessari ákvörðun nefndarinnar um endurupptöku málsins með bréfi 17. apríl 2019 og lýst því að svo virtist sem misskilnings hefði gætt um að leigusalinn hefði haldið því fram að athugasemdir leigutakans hefðu fyrst komið fram með bréfi 5. júní 2017. Einnig hefði verið fjallað um umræddan tölvupóst leigutakans frá því í mars 2017 í svari leigusalans til kærunefndarinnar vegna kærunnar sem sent hefði verið með bréfi, dags. 25. október 2018. Nefndinni hafi því af hálfu leigusalans verið veittar réttar upplýsingar um það sem kom fram í tölvupóstinum og það sé ekki rétt að leigusali hafi fyrst byggt á því að athugasemdir leigutakans hefðu fyrst komið fram í bréfi, dags. 5. júní 2017. Lögmaðurinn taldi því að endurupptaka málsins væri byggð á röngum forsendum. Nefndin hefði haft allar upplýsingar og afrit af tölvupósti leigutakans bætti þar engu við. Skilyrði 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga væru því ekki uppfyllt til endurupptöku málsins. Þá væri endurupptaka málsins háð samþykki leigusalans samkvæmt 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga og það lægi ekki fyrir.

Í bréfi kærunefndarinnar, dags. 8. maí 2019, um afgreiðslu á erindi A um endurupptökuna er gerð grein fyrir efni 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga og vísað til þess að eftir að nefndin féllst á beiðni hans um endurupptöku málsins hafi leigusalanum verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Í svari hans hefði komið fram að hann gæfi ekki samþykki sitt fyrir endurupptöku málsins. Síðan segir í bréfinu: „Með vísan til framangreindrar 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga er kærunefnd af þeim sökum ekki heimilt að endurupptaka málið.“ Í framhaldinu er síðan vísað til þess að niðurstaða nefndarinnar vegna kröfu A um afslátt af leigugjaldinu hefði jafnframt verið byggð á annarri forsendu heldur en að tilkynning hans hefði ekki komið fram innan tilskilins frests. Nánar verður vikið að þeirri forsendu síðar.

Af framangreindu er ljóst að þrátt fyrir að tilefni erindis A um endurupptöku málsins hafi verið mistök sem kærunefndin gerði við málsmeðferð að því er varðaði rannsókn málsins og mat á því hvort tiltekin lagaskilyrði um tilkynningu af hálfu leigutaka væru uppfyllt lét nefndin við það sitja að leggja mögulega endurupptöku málsins í farveg 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga og tengja hana sérstaklega við að A hefði samhliða erindi sínu um endurupptökuna lagt fram títtnefndan tölvupóst. Afleiðingin af því var síðan sú að synjun gagnaðila málsins á því að endurupptaka málið samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga var látin girða fyrir að leyst yrði frekar úr því á grundvelli endurupptöku.

3 Endurupptaka máls vegna annmarka eða mistaka við töku ákvörðunar og möguleikar stjórnvalds til að bæta úr

Þegar úrlausn stjórnvalds er haldin efnislegum annmarka eða veruleg mistök hafa verið gerð við málsmeðferðina reynir á hvaða mögu­leika stjórnvöld hafa til að bæta úr og þá líka hvort skilyrði séu til þess að stjórnvald geti að efni til breytt fyrri ákvörðun. Eðli málsins samkvæmt kann að koma til þess að stjórnvald geti á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga brugðist við slíkum aðstæðum á grund­velli beiðni aðila máls ef talið verður að það eigi við að ákvörðun hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.

Ég get hins vegar ekki fallist á að það ákvæði og þá eftir atvikum skortur á samþykki gagnaðila samkvæmt 2. mgr. sama lagaákvæðis eigi að girða fyrir að stjórnvald geti með því að taka málið upp að nýju bætt úr verulegum annmörkum eða mistökum sem stjórnvaldið hefur gert við fyrri meðferð málsins. Ef fallist væri á slíkt væri um leið t.d. verið að útiloka stjórnvaldið frá því að beita heimild sinni til afturköllunar samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga ef skilyrði til þess væru að öðru leyti uppfyllt. Þegar verulegir efnisannmarkar eru á þeirri ákvörðun sem til greina kemur að endurupptaka og þeir eru komnir til vegna mistaka stjórn­valdsins eða veruleg mistök hafa orðið við meðferð þess á málinu reynir á skyldu stjórnvalds til endurupptöku máls á ólögfestum grundvelli sem áður var gerð grein fyrir. Getur stjórnvald þá ýmist tekið upp mál að eigin frumkvæði eða í framhaldi af erindi aðila máls sem kann að vera fyrir hendi. Hér þarf sem fyrr að hafa í huga að á stjórnvaldinu hvílir sú skylda að leysa með réttum hætti og lögum samkvæmt úr málinu þegar sú ákvörðun var tekin sem til greina kemur að endurskoða. Borgarinn verður líka að geta treyst því að stjórnvaldið hafi gætt þess og fylgt réttum málsmeðferðarreglum við úrlausn máls enda er forræðið á meðferð málsins að meginstefnu til hjá stjórnvaldinu sem ber þá jafnframt þær skyldur sem af því leiðir.

Það er því álit mitt að þegar fyrir liggur, eins og í þessu máli, að stjórnvaldið hefur gert mistök við meðferð máls og þar með leyst ranglega úr því hvort tiltekið lagaskilyrði um tímamörk tilkynningar var uppfyllt, hafi kærunefndinni ekki verið heimilt að láta við það sitja að fella málið í farveg 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórn­sýslulaga og láta skort á samþykki gagnaðila samkvæmt 2. mgr. sama lagaákvæðis standa því í vegi að nefndin tæki frekari afstöðu til þess hvort tilefni væri til að endurskoða úrskurð í máli A. Við þessar aðstæður bar nefndinni í samræmi við ólögfestar reglur um endurupptöku máls í stjórnsýslunni, og þá, eftir atvikum, að eigin frumkvæði, að halda áfram meðferð málsins á grundvelli endurupptöku þess og leggja mat á hvort tilefni og skilyrði væru til breytinga eða afturköllunar á fyrri niðurstöðu í úrskurði nefndarinnar.

Þessi athugasemd mín við meðferð kærunefndarinnar á erindi A um endurupptöku máls hans beinist að þeim lagagrundvelli sem nefndin lagði endurupptöku málsins í og leysti úr þeim þætti málsins. Ákvörðun um að endurupptaka stjórnsýslumál leiðir þó ekki sjálfkrafa til þess að breytingar verði gerðar á þeirri niðurstöðu sem stjórn­valdið hefur áður komist að. Þar kemur fleira til, svo sem mat á því hvort sá annmarki sem var tilefni endurupptökunnar hafi verið svo verulegur og haft þá þýðingu um þá niðurstöðu stjórnvaldsins sem fyrir liggur að skilyrði séu til að breyta henni. Þótt ákvæði 2. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaganna um tímafresti eigi ekki við í ólögfestum tilvikum þá kann það hins vegar að hafa áhrif um það hvort tilefni er til þess að stjórnvald fallist á endurupptöku máls ef langur tími hefur liðið frá því að sú ákvörðun sem endurupptakan beinist að var tekin og birt aðila. Eðli þeirrar ákvörðunar sem um er ræða og réttaráhrif gagnvart þeim aðilum sem í hlut eiga kann einnig að hafa áhrif á mögulega endurskoðun á efni ákvörðunar. Standi hagsmunir t.d. annars aðila í einkaréttarlegum ágreiningi, sem stjórnvaldi er falið að skera úr, í vegi fyrir því að stjórnvaldið geti með breytingum á áður tekinni ákvörðun leiðrétt mistök við málsmeðferð eða efnisannmarka á ákvörðuninni kann að reyna á skaðabótaskyldu stjórnvaldsins gagnvart hinum aðila málsins vegna umræddra annmarka.

Þegar lagt er mat á hvort áðurnefndur annmarki á umfjöllun kærunefndar húsamála um erindi A um endurupptöku gefi tilefni til tilmæla af minni hálfu um að taka málið til meðferðar að nýju þarf að líta til þess hvernig nefndin leysti í heild úr málinu í þeim úrskurði sem A óskaði endurskoðunar á og þá með tilliti til þess hvaða úrræði stjórnvöld hafa til að bæta úr göllum á þeirri ákvörðun sem það hefur endurupptekið og skilyrðum sem þar reynir á. Viðamesta úrræði stjórnvalds þegar kemur að mögulegri endurskoðun stjórnvaldsákvörðunar við endurupptöku máls er afturköllun samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga að eigin frumkvæði. Það verður þó ekki gert nema þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Leysa verður úr því hvort ákvörðun er haldin ógildingar­annmarka eftir sömu sjónarmiðum og dómstólar gera. Í kjölfar afturköllunar ákvörðunar getur komið til þess að stjórnvaldið taki nýja ákvörðun í viðkomandi máli. Eftir að mál hefur verið endurupptekið kann yfirferð stjórnvalds á því og þá þeim athugasemdum sem aðilar málsins hafa sett fram í tilefni af endurupptökunni að leiða til þess að stjórnvaldið telur ekki skilyrði til þess að breyta þeirri niðurstöðu sem það hefur áður komist að þegar lagt hefur verið mat á þá annmarka sem voru á málsmeðferð og/eða efni fyrri ákvörðunar.  

Upphafleg krafa A fyrir kærunefndinni laut að því að hann fengi afsátt af leigu fyrir íbúðarhúsnæði vegna ónæðis og hávaða vegna framkvæmda í húsinu á leigutímanum. Í úrskurði sínum byggði nefndin eins og áður sagði á því að A hefði ekki gert athugasemdir við hið leigða innan þess fjögurra vikna frests sem áskilinn er í 1. mgr. 16. gr. húsaleigulaga nr. 36/1994 en þýðing þess er samkvæmt lagaákvæðinu sú að ef það er ekki gert telst leigjandi una húsnæðinu. Nefndin taldi því að A hefði í þessari merkingu unað húsnæðinu. Við nánari athugun á gögnum málsins eftir að nefndin hafði kveðið upp úrskurð sinn kom hins vegar fram að A hafði gert athugasemdir um ástand hins leigða innan umrædds frests.

Hér verður þó að hafa í huga að niðurstaða úrskurðar nefndarinnar um að hafna kröfu A um lækkun leigunnar var ekki eingöngu byggð á því að A hefði láðst að gera athugasemdir við ástand hins leigða innan fjögurra vikna frestsins. Nefndin tók fram að einnig væri til þess að líta að A hefði ekki fært sönnur á að hávaði frá framkvæmdum við nærliggjandi hús hefði verið meiri en almennt gerðist en ljóst hefði verið að báðum aðilum hefði verið kunnugt um að um væri að ræða íbúð í nýbyggingu og að annar hluti byggingarinnar hefði enn verið í byggingu við upphaf leigutímans. Í bréfi sínu til A, dags. 8. maí 2019, þegar nefndin birti honum afgreiðslu sína á endurupptöku málsins ítrekaði nefndin þetta síðastnefnda og tók fram að nefndin teldi ljóst að þessi forsenda ein og sér, þ.e. um skort á sönnun, hefði leitt til þess að afsláttarkröfu hans yrði hafnað, jafnvel þótt það hefði ekki verið lagt til grundvallar að hann hefði tilkynnt um galla á húsnæðinu innan frests ákvæðis 1. mgr. 16. gr. húsleigulaga.

Ljóst er að sú vangá nefndarinnar að taka ekki tillit til þess að A hafði uppfyllt það skilyrði að gera leigu­salanum grein fyrir athugasemdum sínum um ástand hins leigða innan hins lögbundna frests haggaði ekki því sjálfstæða mati nefndarinnar að A hefði ekki fært sönnur á það atriði sem afsláttarkrafan byggðist á. Ég tel í ljósi þessa að ég hafi ekki forsendur til að leggja til grundvallar að umræddur annmarki á málsmeðferðinni hafi verið svo verulegur að nefndinni hafi verið heimilt að afturkalla úrskurðinn á þeim grundvelli að niðurstaða hans hafi verið ógildanleg. Eftir að nefndin hafði endurupptekið málið ítrekaði hún í svari sínu til A þá afstöðu sína að umrædda sönnun hefði skort. Það er því niðurstaða mín að ég hafi ekki forsendur til að beina þeim tilmælum til kærunefndar húsamála að hún fjalli á ný um mál A. Það breytir þó ekki þeim athugasemdum sem ég hef lýst hér að framan um þann laga­grundvöll sem kærunefnd húsamála byggði á við afgreiðslu á erindi A um endurupptöku málsins.

4 Stjórnvöld gæti betur að úrlausn beiðna um endurupptöku

Ég tek að lokum fram að í störfum mínum á undanförnum árum hef ég orðið þess var að ýmis álitaefni koma oft upp í tengslum við þær reglur stjórnsýslu­réttarins sem gilda um endurupptöku og/eða afturköllun og mál eru ekki alltaf lögð í réttan farveg af hálfu stjórnvalda að þessi leyti. Í þessu áliti hefur verið fjallað sérstaklega um þá stöðu sem upp kemur þegar stjórnvald hefur gert mistök við meðferð máls og það leiðir til þess að efnisannmarki hefur orðið á úrlausn stjórnvaldsins. Þrátt fyrir að umfjöllun mín í þessu áliti hafi einskorðast við meðferð kærunefndar húsamála í tilefni af erindi um endurupptöku tiltekins máls tel ég að atvik í málinu endurspegli almenn álitaefni sem hafa þýðingu ekki bara við störf kærunefndarinnar til framtíðar heldur geti þessu umfjöllun eftir atvikum átt við um störf annarra stjórnvalda, sbr. til hliðsjónar umfjöllun í skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 2019, bls. 57-59.

Það er líka ástæða til að vekja athygli á því að í þessu máli reyndi á mistök sem gerð höfðu verið við meðferð máls hjá sjálfstæðri og óháðri kærunefnd. Slíkum nefndum er gjarnan fengið það hlutverk eins og í þessu tilviki að úrskurða með bindandi hætti á vettvangi stjórnsýslunnar um ágreining borgaranna við stjórnvöld eða milli borgara vegna tiltekins málefnis. Þau atvik sem urðu í þessu máli við rannsókn málsins og þar með niðurstöðu þess að efni til, auk afstöðu nefndarinnar til þess að rökstuðningi hennar í úrskurðinum hefði verið ábótavant, er mér tilefni til að minna á nauðsyn þess að sjálfstæðar kæru- og úrskurðarnefndir gæti betur að því að haga meðferð þeirra mála sem nefndirnar fá til úrlausnar og úrlausnum þeirra að efni til, þ.m.t. rökstuðningi, í samræmi við reglur stjórnsýslulaganna og þá einnig ef við á óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Slíkt er forsenda þess að borgararnir njóti þess réttaröryggis við meðferð mála af hálfu þessara nefnda sem reglur um íslenska stjórnsýslu byggjast á.

   

V Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er það álit mitt að afgreiðsla kærunefndar húsamála á erindi A um endurupptöku vegna úrskurðar nefndarinnar frá 18. desember 2018 hafi ekki verið í samræmi við lög. Þar sem tilefni erindisins voru mistök nefndarinnar við meðferð málsins og þar með að hún hafði leyst ranglega úr því í úrskurðinum hvort tiltekið lagaskilyrði, um tímamörk tilkynningar A sem leigutaka til leigusala, væri uppfyllt gat nefndin ekki látið við það sitja að taka afstöðu til endurupptöku málsins á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Nefndinni bar að leysa úr málinu á grundvelli ólögfestra reglna um endurupptöku mála í stjórnsýslunni.

Ég beini því til kærunefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu. Hins vegar tel ég mig ekki hafa forsendur til að beina tilmælum til nefndarinnar um að fjalla á ný um mál A í ljósi þess hvaða önnur atriði réðu að efni til niðurstöðu úrskurðarins.

   

---

   

Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi frá kærunefnd húsamála kemur fram sjónarmið umboðsmanns verði framvegis höfð til hliðsjónar við úrlausn mála.