Álit

I.

Hinn 9. október 1998 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði utanríkisráðuneytisins í tilefni af stjórnsýslukæru hans yfir ákvörðunum ríkislögreglustjóra og lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli um ráðningu í sumarafleysingastarf hjá lögreglunni á Keflavíkurflugvelli.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 27. júní 2000.

II.

Málsatvik eru þau að A sótti um starf sumarafleysingarmanns hjá embætti lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli með umsókn, dags. 12. janúar 1998. Með umsókn sinni ritaði A embættinu bréf, dags. 19. janúar 1998, en þar sagði meðal annars:

„Eins og fram kemur í sakavottorði varð ég fyrir því að vera sviptur ökuleyfi í einn mánuð fyrir hraðakstur í febrúarmánuði 1996. Sú svipting er nú tveggja ára gömul og ég vona að þessi atburður setji ekki mikið strik í reikninginn. Auk hennar á ég að baki tvær sektir fyrir að flýta mér helst til mikið og eina fyrir stöðvunarskyldubrot en síðasta árið hef ég ekki fengið svo mikið sem stöðumælasekt og tel mig, þegar þetta er skrifað, vera bara nokkuð til fyrirmyndar í umferðarmenningu þjóðarinnar þótt ég segi sjálfur frá.“

A þreytti samkeppnispróf í þreki og íslensku í aprílmánuði vegna umsóknarinnar og stóðst þau próf. Í starfsviðtali er hann átti við lögreglustjóra og yfirlögregluþjón á Keflavíkurflugvelli í apríllok voru þau mál A sem tilgreind eru í málaskrá lögreglunnar rædd, einkum skilorðsbundin ákærufrestun fyrir húsbrot frá árinu 1992 og fyrrgreind mánaðarsvipting ökuleyfis fyrir hraðakstur. Hinn 4. maí 1998 ritaði sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli ríkislögreglustjóra bréf þar sem fram kom listi yfir þá sem sýslumaður vildi ráða til sumarafleysinga. Var A í þeim hópi. Ennfremur var þar óskað eftir því að þeim sem ekki hefðu þegar fengið númer lögreglumanna yrði úthlutað slíku númeri. Kom þar fram að ráðningarsamningar við þá sem á listanum voru yrðu sendir ríkislögreglustjóra næstu daga. Með símbréfi frá embætti ríkislögreglustjóra til sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli, dags. 4. maí 1998, var A úthlutað númeri lögreglumanns.

Ljóst er af gögnum málsins að hinn 18. maí 1998 gaf sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli út beiðnir um einkennisfatnað fyrir A. Fram kemur í kvörtun hans að sama dag hafi hann verið boðaður á fund sýslumanns og yfirlögregluþjóns þar sem honum hafi verið tjáð að ákvörðun hefði verið tekin um að ráða hann til sumarstarfa hjá embættinu. Í gögnum málsins liggur fyrir ódagsettur ráðningarsamningur sem A og sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli hafa ritað undir. Í samningi þessum var gert ráð fyrir að upphafsdagur ráðningar yrði 1. júní 1998. Samkvæmt gögnum málsins bar honum hins vegar að mæta til námskeiðs vegna starfsins hinn 27. maí 1998.

Hinn 25. maí 1998 sendi embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli ríkislögreglustjóra svohljóðandi bréf:

„Hjálagt eru nöfn þeirra sem fyrirhugað er að senda í lögregluskóla ríkisins á námskeið fyrir sumarafleysingamenn, dagana 27. til 30. maí 1998. Gerðir hafa verið ráðningarsamningar við þessa aðila. Samráð var haft við embætti ríkislögreglustjóra við ráðningarnar.“

A var á þeim lista. Sama dag sendi embætti ríkislögreglustjóra út tilkynningu sem beint var til allra lögreglustjóra á landinu. Kom þar fram að samkvæmt 28. gr. lögreglulaga yrðu sumarafleysingamenn og aðrir afleysingamenn ekki ráðnir til starfa nema með heimild ríkislögreglustjóra. Þyrftu þeir að uppfylla nánast sömu skilyrði og þeir sem sækja um inngöngu í lögregluskólann. Kom þar fram að framkvæmd embættanna hefði verið misjöfn að þessu leyti. Sum hefðu gert grein fyrir þeim og fengið samþykki fyrir ráðningu fyrirfram ýmist munnlega eða skriflega. Önnur embætti hefðu hins vegar boðað umsækjendur, sem embætti ríkislögreglustjóra hefði ekki tekið afstöðu til, á námskeið þar sem engin gögn eða upplýsingar hefðu borist um þá. Var því minnt á framangreindar reglur.

Sýslumanninum á Keflavíkurflugvelli var sent sérstakt símbréf frá starfsmanni ríkislögreglustjóra, dags. 25. maí 1998, í tilefni af ofangreindu bréfi. Í því sagði orðrétt:

„Hvað varðar þína menn þá hef ég fengið nýjar upplýsingar. Þær valda því að ég á ekki von á að hægt verði að samþykkja tvo þeirra. Þær upplýsingar sem ég hef staðfestar varða ökuferil og jafnvel afbrotaferil. Ég segi ekki meira í bili en ítreka að ég sé ekki að unnt verði að fallast á ráðningu þeirra.“

Annar þessara umsækjenda var A. Hinn 26. maí 1998 ritaði embætti ríkislögreglustjóra sýslumanninum á Keflavíkurflugvelli svohljóðandi bréf:

„Erindið var tekið fyrir á fundi með ríkislögreglustjóra í morgun. Það tilkynnist hér með að ríkislögreglustjórinn heimilar ekki ráðningu þeirra [A] og [B] fyrst og fremst vegna þess að báðir hafa verið kærðir fyrir umferðar og hegningarlagabrot á liðnum árum. Fallist er á að aðrir á listanum verði ráðnir, þar á meðal [C], þótt hann hafi ekki staðist íslenskupróf, en vitað er að ekki eru margir tiltækir í störfin með stuttum fyrirvara.

Það er óheppilegt að erindi sem þetta komi til afgreiðslu með svo stuttum fyrirvara en embætti ríkislögreglustjóra mun veita sína aðstoð við að finna menn til afleysinga, ef óskað er.“

Í kvörtun A kemur fram að á þessum tíma hafi hann þegar verið búinn að segja upp starfi því er hann hafði gegnt samhliða námi. Hinn 26. maí 1998 var A boðaður á fund sýslumannsins og yfirlögregluþjóns embættisins og honum tilkynnt um framangreinda ákvörðun ríkislögreglustjóra. Var ennfremur farið fram á það að hann skilaði lögreglubúningi þeim er honum hafði verið afhentur og því sem honum fylgdi.

A ritaði embætti ríkislögreglustjóra bréf, dags. 27. maí 1998, þar sem hann óskaði þess að ríkislögreglustjóri afturkallaði framangreinda ákvörðun. Yrði ríkislögreglustjóri ekki við þeirri beiðni fór hann fram á skriflegan rökstuðning fyrir ákvörðuninni. Með bréfi, dags. 2. júní 1998, fór hann ennfremur fram á aðgang að gögnum málsins á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að embætti ríkislögreglustjóra leiðbeindi honum um kæruleið.

Rökstuðningur ákvörðunarinnar barst A með bréfi ríkislögreglustjóra, dags. 8. júní 1998. Þar sagði eftirfarandi:

„Ráðningar afleysingamanna, sem ekki hafa lokið prófi frá lögregluskólanum, til tímabundinna lögreglustarfa eru háðar samþykki ríkislögreglustjórans skv. 4. mgr. 28. gr. lögreglulaganna nr. 90, 1996, sbr. 5. gr. laga 29, 1998. Aðalreglan er sú að menn verða ekki ráðnir til slíkra starfa við einstök embætti nema með heimild ríkislögreglustjórans.

Við mat á því hverjir skuli ráðnir er auk hinna lögmæltu skilyrða í lögreglulögunum tekið tillit til þeirra starfsreglna sem valnefnd lögregluskólans starfar eftir við inntöku nýnema í lögregluskólann. Þegar sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli gerði grein fyrir umsækjendum um störf við sumarafleysingar við sitt embætti rétt áður en námskeið fyrir afleysingamenn átti að hefjast reyndust tveir menn í þeim hópi ekki standast að öllu leyti þær kröfur sem settar eru og var því ekki fallist á ráðningu þeirra. Þér voruð annar þeirra.

Samkvæmt upplýsingum frá embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli var yður kunngert að ráðning væri með fyrirvara um samþykki ríkislögreglustjórans. Ráðning yðar var ekki staðfest af hálfu þessa embættis, ráðningarsamningur því ekki fullgerður og kom ekki til framkvæmda.“

A kærði ákvörðun ríkislögreglustjóra til utanríkisráðuneytisins með stjórnsýslukæru, dags. 20. júní 1998. Taldi hann ákvörðun ríkislögreglustjóra ólögmæta afturköllun á ráðningu hans til starfa hjá sýslumanninum á Keflavíkurflugvelli þar sem skilyrði til þess að víkja honum fyrirvaralaust úr opinberu starfi hafi ekki verið fyrir hendi, sbr. 45. gr. laga nr. 70/1996 sem og 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Utanríkisráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu með bréfi, dags. 10. september 1998, hinn 9. september 1998. Í úrskurðinum kom fram að synjun á staðfestingu ráðningarsamnings teldist stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og ákvörðun ríkislögreglustjóra í málinu verið kæranleg til utanríkisráðuneytisins. Síðan segir:

„Efnisleg úrlausn þessarar stjórnsýslukæru lýtur að því að ráðningar afleysingamanna í lögreglu eru háðar staðfestingu ríkislögreglustjóra. Mælt er fyrir um staðfestingu hans í 1. mgr. 10. gr. og 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90, 1996. Í 10. gr. er fjallað um ráðningu héraðslögreglumanna, en í 28. gr. um ráðningu lögreglumanna til tímabundinna lögreglustarfa vegna orlofstöku, veikinda- eða slysaforfalla eða tímabundinna leyfa lögreglumanna. Í báðum tilvikum skal ríkislögreglustjóri samþykkja ráðningu lögreglumanna. Þessi ákvæði lögreglulaga um staðfestingu ríkislögreglustjóra á ráðningarsamningi eru sérákvæði sem ganga framar almennum ákvæðum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70, 1996, þótt þau lög gildi að öðru leyti um lögreglumenn sem opinbera starfsmenn, sbr. 1. gr. laganna.

Kærandi segir í stjórnsýslukæru sinni að honum hafi ekki verið kunnugt um að leita þyrfti samþykkis ríkislögreglustjóra fyrir ráðningu sinni og að honum hafi ekki verið greint frá því þegar hann sótti um starf í lögreglunni á Keflavíkurflugvelli. Fyrirvari um staðfestingu ríkislögreglustjóra komi heldur ekki fram í stöðluðum ráðningarsamningi. Í umsögn sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli segir hins vegar að kæranda hafi verið tjáð að ráðningarsamningur hans yrði sendur ríkislögreglustjóra til staðfestingar. Hvort sem kærandi hefur haft vitneskju um þetta eða ekki, verður að telja að það skeri ekki úr um réttmæti synjunar ríkislögreglustjóra á ráðningu hans. Fyrirvarinn um staðfestingu ríkislögreglustjóra kemur fram í lögum, sem hafa verið birt með réttum hætti og kærandi hafði tök á að kynna sér. Ekki skiptir máli þótt þetta skilyrði komi ekki fram í ráðningarsamningi, enda er hann gerður samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga nr. 70, 1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og er miðaður við opinbera starfsmenn almennt, ekki lögreglumenn í afleysingastarfi sérstaklega.

Samkvæmt gögnum málsins var kæranda að beiðni sýslumanns úthlutað númeri lögreglumanns 4. maí sl. og beiðnir um einkennisfatnað eru dags. 18. maí. Það liggur einnig fyrir að ráðningarsamningur við hann var ekki gerður fyrr en 25. eða 26. maí sl. og hann þá sendur ríkislögreglustjóra til staðfestingar. Í umsögn ríkislögreglustjóra um stjórnsýslukæruna segir að þessi háttur helgist af hagkvæmnissjónarmiðum við rekstur lögregluembætta sem felist í því að afgreiddar eru beiðnir fyrir stærri hópa lögreglumanna í einu lagi. Þetta hafi ekki falið í sér samþykki ríkislögreglustjóra fyrir ráðningu kæranda. Verður að fallast á skýringar ríkislögreglustjóra um þetta atriði, enda er ljóst að staðfesting ríkislögreglustjóra er sjálfstæð stjórnsýsluathöfn, sem fer fram með áritun á ráðningarsamning. Hana á ekki að lesa úr öðrum athöfnum tengdum ráðningunni.

Í gögnum málsins kemur fram að ástæða þess að ríkislögreglustjóri hafnaði því að staðfesta ráðningu kæranda, hafi verið sú að hann hefði undanfarin ár verið kærður fyrir brot gegn umferðarlögum og almennum hegningarlögum. Í stjórnsýslukærunni gerir kærandi ítarlega grein fyrir því um hvaða brot sé að ræða og kveðst hann hafa greint sýslumanni og yfirlögregluþjóni á Keflavíkurflugvelli frá þessu. Með umsókn kæranda um lögreglustarf ritaði kærandi bréf til yfirlögregluþjóns þar sem hann vakti athygli á broti á sakavottorði sínu og því að hann hefði einnig þrívegis verið sektaður fyrir umferðarlagabrot. Þegar ákvörðun ríkislögreglustjóra um að samþykkja ekki ráðningu kæranda til lögreglustarfa lá fyrir, ritaði kærandi embættinu og óskaði eftir endurskoðun á þessari ákvörðun. Í svarbréfi ríkislögreglustjóra segir m.a. að við mat á því hverjir skuli ráðnir til lögreglustarfa sé, auk hinna lögmæltu skilyrða í lögreglulögunum, tekið tillit til þeirra starfsreglna sem valnefnd lögregluskólans starfar eftir við inntöku nýnema í lögregluskólanum.

Hér þarf að leysa úr því hvort ríkislögreglustjóra var heimilt að styðjast við starfsreglur valnefndar lögregluskólans, þegar fyrir lá að kærandi uppfyllti öll hæfisskilyrði 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga, sbr. 4. mgr. 28. gr. sömu laga. Ákvæði 38. gr. lögreglulaga fjallar um inntöku nýnema og námstilhögun í Lögregluskóla ríkisins. Þar kemur fram að ríkislögreglustjóri auglýsi eftir nýnemum í skólann, hvaða skilyrðum þeir skuli fullnægja, hvernig staðið skuli að vali á nemum úr hópi umsækjenda og hvernig náminu skuli háttað. Þótt 4. mgr. 28. gr. vísi eingöngu til 2. mgr. 38. gr., er ekki unnt, við túlkun fyrrnefnda ákvæðisins, að slíta 2. mgr. 38. gr. úr samhengi við önnur ákvæði greinarinnar og VIII. kafla lögreglulaga í heild. Af því leiðir að gera verður sömu kröfur til umsækjenda um afleysingastarf í lögreglu á grundvelli 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga, og þeirra sem sækja um skólavist og hyggjast gera lögreglustarfið að föstu starfi. Væri enda óeðlilegt að gera minni kröfur til afleysingamanna.

Í reglugerð um Lögregluskóla ríkisins nr. 490, 1997, sem sett var með stoð í 39. gr. lögreglulaga, segir í 1. mgr. 3. gr. um inntökuskilyrði í lögregluskólann, að umsækjendur skuli uppfylla almenn skilyrði 2. mgr. 38. gr. laganna, og önnur skilyrði sem sett verða og enn fremur standast læknisskoðun og frekari inntökupróf. Um valnefnd lögregluskólans er fjallað í 4. gr. reglugerðarinnar. Hlutverk hennar er að meta hvort umsækjendur um skólavist fullnægi inntökuskilyrðum og ákveða hverjir skuli hefja nám við skólann sem lögreglunemar. Í 2. mgr. 4. gr. segir enn fremur að nefndin skuli leitast við að velja til náms þá hæfustu úr hópi umsækjenda á hverjum tíma. Einkum skuli þess gætt að velja ekki til lögreglunáms mann, sem ætla má að eigi erfitt með að sinna lögreglustarfi svo að vel fari, svo sem vegna óreglusemi, fjárhagsvanda, eða vegna þess að hann hefur hlotið dóm fyrir brot á sérrefsilöggjöf. Á grundvelli reglugerðarinnar hefur valnefnd lögregluskólans heimildir til að gera frekari kröfur til umsækjenda um skólavist en fram koma í 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga. Í framkvæmd hafa þessar kröfur mótað önnur þau skilyrði, er valnefndinni er heimilt að setja umsækjendum. Þykir almennt ekki viðeigandi að taka í skólann nemendur sem hafa orðið uppvísir að afbrotum eða lögregla hefur þurft að hafa afskipti af af öðrum ástæðum. Er eðlilegt að hið sama gildi um þá sem sækja um starf til afleysinga í lögreglu, enda er þeim ætlað, ef af ráðningu verður, að sinna sömu störfum og menn sem lokið hafa námi í Lögregluskóla ríkisins.

Telja verður með vísan til framangreinds að ríkislögreglustjóra hafi verið heimilt, þegar hann tók ákvörðun um að staðfesta ekki ráðningarsamning sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli við kæranda, að miða við starfsreglur valnefndar Lögregluskóla ríkisins.

Því næst var í úrskurðinum tekið til athugunar hvort synjun ríkislögreglustjóra á staðfestingu ráðningarsamningsins hafi samrýmst ákvæðum stjórnsýslulaga. Var að því fundið að A hefði ekki verið leiðbeint um kæruleiðir í samræmi við ósk hans þar um og var ríkislögreglustjóri ekki talinn hafa fylgt fyrirmælum 7. gr. stjórnsýslulaga af þeim sökum. Ennfremur var talið að það hefði ekki samrýmst 15. gr. stjórnsýslulaga að erindi A um aðgang að gögnum hefði ekki verið sinnt. Hins vegar var ekki álitið að málsmeðferð ríkislögreglustjóra hefði að öðru leyti farið í bága við ákvæði stjórnsýslulaga, þ. á m. 10. gr., 11. gr., 12. gr. og 13. gr. þeirra. Kröfu A um ógildingu synjunar ríkislögreglustjóra var því hafnað.

III.

Hinn 31. mars 1999 ritaði ég utanríkisráðuneytinu bréf vegna kvörtunar A. Í því er tekið fram, að með hliðsjón af 10. tl. 14. gr. auglýsingar nr. 96/1969, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, og athugasemdum við 4. gr. frumvarps til lögreglulaga, sem varð að lögum nr. 90/1996 (sjá Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3779-3780), verði að telja að í málinu hafi utanríkisráðuneytið komið fram sem æðra stjórnvald gagnvart ríkislögreglustjóra. Samkvæmt þessu og með hliðsjón af úrskurði ráðuneytisins í málinu var þess óskað í þessu bréfi mínu að upplýst yrði hvort úrskurðurinn hefði byggst á þeirri túlkun að þrátt fyrir ákvæði 49. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hafi A átt rétt til þess að skjóta ákvörðun ríkislögreglustjóra um synjun samkvæmt 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 til ráðuneytisins, eða hvort lagt hefði verið til grundvallar við umfjöllun ráðuneytisins að því væri sem æðra stjórnvaldi heimilt að endurskoða ákvarðanir lægra setts stjórnvalds að eigin frumkvæði.

Þá óskaði ég ennfremur eftir gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins vegna efnisatriða kvörtunarinnar með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Var sérstaklega óskað eftir því að upplýst yrði um ákveðin atriði. Í fyrsta lagi var óskað upplýsinga um hvort embætti ríkislögreglustjóra hefði haft ráðningu A til athugunar áður en ákvörðun var tekin um að synja honum um ráðningu og hvort embætti ríkislögreglustjóra hefði þá veitt leyfi til að rýmka þær reglur sem taldar voru að í gildi væru. Óskaði ég ennfremur eftir upplýsingum um hvernig ákvarðanir samkvæmt 4. mgr. 28. gr. væru teknar og hvort þeim lyki með formlegum hætti. Þá óskaði ég í öðru lagi eftir því að ráðuneytið gerði grein fyrir lagagrundvelli þeirrar afstöðu að ríkislögreglustjóra hefði verið heimilt að miða við starfsreglur valnefndar Lögregluskóla ríkisins við ráðninguna og upplýsingum um það hvort kröfur valnefndarinnar væru í samræmi við almennar hæfisreglur lögreglulaga nr. 90/1996 eða gengju þar í einhverjum tilvikum lengra. Í þriðja lagi óskaði ég upplýsinga um hvaða nýju upplýsingar það voru sem vísað var til í símbréfi embættis ríkislögreglustjóra, dags. 25. maí 1998. Að lokum óskaði ég eftir upplýsingum um fjölda umsækjenda til sumarafleysinga hjá lögreglustjóranum á Keflavíkurflugvelli sumarið 1998, hversu margir af þeim uppfylltu almenn hæfisskilyrði lögreglulaga nr. 90/1996 og hverjir uppfylltu skilyrði samkvæmt starfsreglum valnefndar Lögregluskóla ríkisins. Jafnframt óskaði ég upplýsinga um hversu marga sumarafleysingamenn ætlunin var að ráða til lögreglustjórans á Keflavíkurflugvelli sumarið 1998.

Með bréfi er ég ritaði fjármálaráðherra, dags. 31. mars 1999, óskaði ég eftir því með vísan til 4. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans lýsti viðhorfum sínum til þess hvort 49. gr. laga nr. 70/1996 tæki til ákvarðana ríkislögreglustjóra samkvæmt 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 og þar með hvort synjun ríkislögreglustjóra á staðfestingu ráðningarsamningsins hafi verið kæranleg til æðra stjórnvalds.

Svarbréf fjármálaráðuneytisins barst mér 7. maí 1999. Þar sagði meðal annars eftirfarandi:

„Í tengslum við setningu laga nr. 70/1996 var fjölmörgum ákvæðum laga um tiltekna hópa starfsmanna ríkisins breytt til samræmis við efni almennu laganna, sjá lög nr. 150/1996 og lög nr. 83/1997. Eftir sem áður eru tilvik þar sem mælt er fyrir um réttindi og skyldur einstakra flokka ríkisstarfsmanna með öðrum hætti í sérákvæðum annarra laga. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 70/1996 ganga slík sérákvæði framar hinum almennu ákvæðum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Um réttindi og skyldur lögreglumanna gilda ýmis sérákvæði samkvæmt lögreglulögum nr. 90/1996. Þar á meðal er umrædd 4. mgr. 28. gr. lögreglulaganna er hljóðar svo: „Ríkislögreglustjóri getur heimilað lögreglustjóra að ráða mann tímabundið til lögreglustarfa vegna orlofstöku, veikinda- eða slysaforfalla eða tímabundinna leyfa lögreglumanna þó að hann hafi ekki lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins, enda fullnægi hann skilyrðum 2. mgr. 38. gr. laganna og enginn með próf frá Lögregluskóla ríkisins er tiltækur í stöðuna.“ Lögreglulögin kveða ekki á um það, hvort ákvörðun ríkislögreglustjóra samkvæmt þessu ákvæði eða öðrum sérákvæðum að því er varða réttindi og skyldur lögreglumanna sé hægt að skjóta til æðri stjórnvalda.

Hvað umræddri 49. gr. laga nr. 70/1996 viðkemur er rétt að benda á, að samkvæmt efni hennar verður ákvörðunum stjórnvalda sem teknar eru á grundvelli þeirra laga ekki skotið til æðri stjórnvalda, nema öðru vísi sé fyrir mælt í einstökum ákvæðum laganna. Sagt á annan hátt, það þarf sérstaka heimild í viðkomandi lagaákvæði svo að hægt sé að skjóta ákvörðun sem byggist á henni til æðra stjórnvalds. Í þessu sambandi er rétt að taka fram að ákvarðanir stjórnvalda samkvæmt lögum nr. 70/1996 að því er varðar veitingu starfa eru ekki kæranlegar til æðra stjórnvalds.

Að framangreindu virtu telur fjármálaráðuneytið að ákvarðanir ríkislögreglustjóra samkvæmt 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga séu ekki kæranlegar til æðra stjórnvalds.“

Svarbréf utanríkisráðuneytisins við bréfi mínu, dags. 31. mars, barst mér hinn 1. júní 1999. Kemur þar fram að ráðuneytið hefði óskað eftir upplýsingum frá dómsmálaráðuneytinu, ríkislögreglustjóra og sýslumanninum á Keflavíkurflugvelli vegna fyrirspurnar minnar. Í bréfi utanríkisráðuneytisins segir síðan meðal annars:

„Við meðferð stjórnsýslukæru [A], er barst ráðuneytinu hinn 30. júní 1998, byggði ráðuneytið á því að ákvörðun ríkislögreglustjóra um staðfestingu ráðningar til afleysinga í lögreglu sem og höfnun þess að staðfesta ráðningu, væri tekin á grundvelli lögreglulaga nr. 90/1996 og væri sem slík kæranleg til æðra stjórnvalds skv. almennri kæruheimild í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem stjórnsýslukæra barst ráðuneytinu frá [A] var ekki um það að ræða að ráðuneytið endurskoðaði ákvörðun ríkislögreglustjóra að eigin frumkvæði.

Í kvörtun sinni til yðar gerir [A] ítarlega grein fyrir sjónarmiðum sínum og fjallar m.a. sérstaklega um hvern kafla úrskurðar ráðuneytisins, dags. 9. september 1998. Af því tilefni vill ráðuneytið taka fram að í köflum II. – V. í úrskurðinum eru rakin atvik málsins, kröfur kæranda, efni umsagnar sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli og að lokum umsögn ríkislögreglustjóra. Ummæli sem þar koma fram eru ekki fullyrðingar af hálfu ráðuneytisins eða sjónarmið þess, heldur eingöngu frásögn af málsatvikum og endursögn á sjónarmiðum aðila.

Því er mótmælt er fram kemur á bls. 5 í kvörtun [A] að væntingar hans um ráðningu rými út lagaskyldu ríkislögreglustjóra til að staðfesta ráðningu hans til afleysinga. Það er í hæsta máta óeðlilegt að væntingar fólks um eitt eða annað, sem lagaákvæði gilda um, leiði til þess að lagaákvæðið hafi ekkert gildi. Borgararnir geta ekki búist við að lagaregla, sem birt hefur verið með réttum hætti og þeir hafa haft öll tök á að kynna sér, gildi ekki um þá vegna þess að þeir hafi ekki vitneskju um tilvist hennar eða efni. Niðurstaða ráðuneytisins um þetta var sú að það gilti einu hvort [A] var kunnugt um þessi lagaákvæði eða ekki. Þrátt fyrir framangreint sjónarmið [A] verður ekki betur séð en að hann sé þessu sammála, sbr. ummæli á bls. 8 í kvörtun hans þar sem hann fjallar um VIII. kafla úrskurðar ráðuneytisins.

Meðfylgjandi er afrit af ráðningarsamningi sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli við [A]. Eins og sjá má er hann ódagsettur. Við meðferð stjórnsýslukæru [A] aflaði undirrituð upplýsinga frá yfirlögregluþjóni við embættið um hvenær samningurinn var undirritaður og var það að sögn gert 25. eða 26. maí 1998. Því er hins vegar ekki mótmælt af hálfu ráðuneytisins að samningurinn hafi verið undirritaður hinn 18. maí 1998.

Einnig eru meðfylgjandi vinnureglur valnefndar Lögregluskóla ríkisins, sem ríkislögreglustjóra taldist að mati ráðuneytisins heimilt að styðjast við og er það rökstutt hér á eftir. Bent er á að fullyrðingar [A] um að innan lögreglunnar starfi fólk er á að baki ölvunarakstur, eru órökstuddar og byggðar á söguburði.

Í kvörtun sinni staðhæfir [A] á bls. 7 að ríkislögreglustjóri hafi brotið á sér andmælarétt og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga áður en hann tók ákvörðun um að hafna ráðningu hans til afleysinga. Af þessu tilefni vill ráðuneytið taka fram að það var ekki niðurstaða þess að svo væri, heldur hafi ríkislögreglustjóri ekki virt leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og upplýsingarétt [A], sbr. 15. gr. sömu laga. Er vísað til úrskurðar ráðuneytisins um þessi atriði.

Í 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 er mælt fyrir um skilyrði sem lögreglumannsefni þurfa að fullnægja til að komast inn í Lögregluskóla ríkisins. Í 39. gr. laganna er að finna heimild fyrir dómsmálaráðherra til að setja í reglugerð nánari fyrirmæli um stjórn lögregluskólans og starfslið, inntökuskilyrði, námstilhögun og prófkröfur.

Á grundvelli þessa lagaákvæðis hefur dómsmálaráðherra gefið út reglugerð nr. 490/1997 um Lögregluskóla ríkisins. Þar segir í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar að umsækjendur um lögregluskólann verði að uppfylla almenn skilyrði samkvæmt 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga og jafnframt önnur þau skilyrði sem sett verða, auk þess að standast læknisskoðun og frekari inntökupróf, sbr. 2. mgr. 4. gr.

Tilvitnuð 4. gr. reglugerðarinnar fjallar um valnefnd lögregluskólans. Í 1. mgr. er hlutverki hennar lýst svo að hún meti hvort umsækjendur fullnægi inntökuskilyrðum og ákveði hverjir skuli hefja nám við skólann sem lögreglunemar. Nefndin skal velja til náms þá hæfustu úr hópi umsækjenda; skuli þess einkum gætt að velja ekki í skólann mann sem gæti átt erfitt með að sinna lögreglustarfi svo vel fari, t.d. vegna óreglusemi, fjárhagsvanda eða vegna þess að hann hefur hlotið dóm fyrir brot á sérrefsilöggjöf, sbr. 2. mgr. 4. gr. Túlkun á þessu ákvæði hefur mótast í framkvæmd af valnefndinni. Hefur nefndin skráð í vinnureglur þau sjónarmið sem fylgja ber um þessi atriði og fleira, svo sem mat á prófum. Er þær að finna í meðfylgjandi gögnum.

Ríkislögreglustjóri getur heimilað lögreglustjórum að ráða mann tímabundið til lögreglustarfa, þótt hann hafi ekki próf frá Lögregluskóla ríkisins ef hann fullnægir skilyrðum 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga til að fá skólavist, sbr. 4. mgr. 28. gr. eins og henni var breytt með 5. gr. laga nr. 29/1998. Eins og fram kemur í úrskurði ráðuneytisins verður ríkislögreglustjóri að staðfesta ráðningu þeirra sem ráðnir eru til afleysinga í lögreglu ríkisins, sbr. 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga. Það er skoðun ráðuneytisins að ríkislögreglustjóra sé rétt, áður en til staðfestingar kemur, að leggja mat á hæfni umsækjenda til að gegna starfinu. Við mat á umsækjendum er ekki annað eðlilegt en að taka mið af sömu sjónarmiðum og valnefnd lögregluskólans gerir við val á nemendum til náms við skólann. Það stuðlar einnig að því að samræmi verði í ákvörðunum ríkislögreglustjóra um val á lögreglumönnum til afleysingastarfa. Einnig vill ráðuneytið benda á að það varðar geysilega miklu fyrir lögregluna í landinu að til afleysinga í lögreglu, hvort sem er vegna orlofa, veikinda, slysa eða af öðrum ástæðum, ráðist hæfir einstaklingar til að gegna starfi lögreglumanna. Með því að hafa vinnureglur valnefndar lögregluskólans til hliðsjónar tryggir ríkislögreglustjóri enn frekar að þessu markmiði verði náð. Af ofangreindum ástæðum taldi ráðuneytið að ríkislögreglustjóra hefði verið heimilt að miða við fyrrnefndar starfsreglur valnefndar Lögregluskóla ríkisins.“

Með bréfi þessu fylgdi bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til utanríkisráðuneytisins, dags. 17. maí 1999, þar sem fjallað var um vinnureglur valnefndar Lögregluskóla ríkisins. Í því segir meðal annars eftirfarandi:

„Í vali sínu fer nefndin einungis eftir þeim skilyrðum og leiðbeiningum sem fram koma í lögreglulögum og reglugerð um Lögregluskóla ríkisins, auk þess sem stjórnsýslulög nr. 37/1993 gilda að sjálfsögðu um starfsemi hennar. Frá því að nefndin tók til starfa hefur hún sett sér vinnureglur við framkvæmd vals hverju sinni, og fylgja þær vinnureglur bréfi þessu. Um er að ræða tillögur nefndarinnar dags. maí/júní 1998, en um er að ræða drög sem ekki hafa hlotið endanlega afgreiðslu nefndarinnar. Í vinnureglum valnefndar er fjallað um hlutverk hennar, inntökuskilyrði, meðferð og úrvinnslu umsókna, vinnulag valnefndar, reglur um mat prófa o.fl. Nefndin hefur jafnframt reynt að setja á blað hvaða atriði það eru sem leitt gætu til þess að maður teljist ekki geta sinnt lögreglustarfi svo vel fari, í samræmi við þær línur sem lagðar eru í framangreindri reglugerð og áður hefur verið vikið að. Vísað er til liðar 11 í vinnureglum valnefndar hvað þetta varðar, en jafnframt tekið fram að hvert tilvik er metið sjálfstætt af valnefnd. Kröfur valnefndar Lögregluskóla ríkisins eru að öllu leyti í samræmi við almennar hæfisreglur lögreglulaga og fyrirmæli reglugerðar um Lögregluskóla ríkisins.“

Um svör við liðum 1, 3 og 4 í fyrirspurnarbréfi mínu til utanríkisráðuneytisins var vísað til svarbréfs ríkislögreglustjóra. Var þar vísað til minnisblaðs D, sem var yfirlögregluþjónn hjá ríkislögreglustjóra er ákvörðun var tekin í máli A, og bréfs frá embætti sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli. Í minnisblaði D segir meðal annars eftirfarandi:

„RLS auglýsti lausar stöður afleysingamanna í lögreglu í mars 1998 en ekki embættin sjálf og var það breyting frá því sem tíðkast hafði undanfarin ár. Framkvæmdin var ekki fastmótuð að öllu leyti en ætlunin var að RLS hefði yfirsýn yfir málið til að tryggja að könnun skilyrða skv. 4. mgr. 28. gr. og 2. mgr. 38. gr. lögreglulaganna færi fram. Tímamörk stóðust ekki að því leyti að þrátt fyrir ríflegan fyrirvara þá voru mörg embættin ekki búin að fá inn umsóknir og tilkynna um umsækjendur fyrr en langt var liðið á maí mánuð og komið að því að senda menn á námskeið.

Þar sem um nýbreytni var að ræða átti yfirlögregluþjónn RLS fjölmörg símtöl við einstök embætti vegna þessa á tímabilinu frá mars og fram í lok maí mánaðar, þar á meðal við yfirlögregluþjón á Keflavíkurflugvelli. Í þeim símtölum var fyrst og fremst verið að leiðbeina um framkvæmdina en embættunum látið eftir að kanna hæfisskilyrði og ráða ekki aðra en þá sem uppfylltu öll skilyrði. Jafnframt var öllum gert ljóst að ekki yrðu gerðir ráðningarsamningar fyrr en samþykki RLS lægi fyrir og að síðan yrðu samningar áritaðir af RLS en það fyrirkomulag var tekið upp síðla árs 1997. Með vísan til þessa má segja að embættin hafi haft samráð við yfirlögregluþjón hjá RLS á öllum stigum málsins.

Í samtölum yfirlögregluþjóns við embættin kom skýrt fram að til þess væri ætlast að embættin könnuðu almennt hvort umsækjendur uppfylltu hin almennu skilyrði. Að marggefnu tilefni var þetta áréttað í símbréfi til allra lögreglustjóra þann 25. maí 1998 og þess jafnframt getið að gera þyrfti sérstaka grein fyrir þeim umsækjendum sem ekki uppfylltu skilyrði en áhugi væri á að [ráða] vegna ónógra umsókna. Jafnframt var tekið fram að hvert einstakt tilvik yrði þá metið.

Snemma á ferlinum kom í ljós að á meðal umsækjenda á Keflavíkurflugvelli voru tveir eða þrír menn sem ég taldi hæpið að uppfylltu öll skilyrði. Það byggðist fyrst og fremst á þeim upplýsingum sem ég fékk um mennina meðal annars frá yfirlögregluþjóninum á Keflavíkurflugvelli. Þar á meðal var [A]. Það sjónarmið kom fram hjá yfirlögregluþjóni á Keflavíkurflugvelli hvort mætti rýmka reglurnar ef ekki fengjust nægilega margir hæfir umsækjendur.

Sem dæmi um þetta má nefna að einn umsækjendanna hafði verið kærður fyrir líkamsárás og mál hans var til meðferðar hjá lögreglu og ákæruvaldi. Áður en gengið var frá ráðningum var málið fellt niður af hálfu ákæruvalds. Ég get því staðfest að það var rætt að slaka á kröfum en engar ákvarðanir teknar umfram það sem fram kemur í tilvitnuðu símbréfi frá 25. maí 1998.

Eins og gefur að skilja voru mörg nöfn nefnd í þessum samtölum og ég hafði ekki fyrirliggjandi nafnalista fyrr en í lokin. Það verður ekki skýrt með öðru en mistökum af minni hálfu sem rekja verður til misskilnings milli mín og yfirlögregluþjónsins á Keflavíkurflugvelli að nafn [A] var síðan á lista þegar sýslumanninum á Keflavíkurflugvelli var úthlutað númerum á væntanlega sumarafleysingamenn.

Samandregið:

Töluliður 1

Það er rétt frásögn og er staðfest í símbréfi frá 25. maí 1998 að skoðað yrði sérstaklega hvert og eitt tilvik ef umsækjendur uppfylltu ekki öll skilyrði. Það er einnig rétt að ráðning [A] var til athugunar eins og ráðning allra annarra. Það var ítrekað búið að benda á annmarka á ráðningu [A] ofl. Það að gerður var við hann ráðningarsamningur þrátt fyrir það tel ég að rekja megi til mistaka og misskilnings eins og rakið hefur verið.

Athugun embættis ríkislögreglustjóra var ekki lokið með formlegum hætti að öðru leyti en því að ráðningarsamningar voru staðfestir með áritun, en þá átti ekki að gera fyrr að lokinni athugun og að fengnu samþykki embættis ríkislögreglustjóra, sem eftir atvikum var munnlegt í gegnum síma.

Töluliður 3

Ég get staðfest að auk þeirra upplýsinga sem fyrir lágu varðandi [A] og aðra hafði ég fengið staðfest munnlega frá mönnum sem til þekktu, ma. lögreglumönnum að [A] hafi verið viðriðinn neyslu bæði fíkniefna og stera en þá sögu hafði ég heyrt.

Ég bendi á að tilvitnað símbréf mitt til [E] dags. 25. maí er á óformlegu nótunum þar sem ég náði honum ekki í síma. Það er ekki formleg afgreiðsla heldur enn eitt samtalið varðandi framkvæmdina þar sem ég er enn að benda á að af ráðningu [A] gæti ekki orðið.“

Í framangreindu bréfi sýslumannsembættisins á Keflavíkurflugvelli var þeim lið fyrirspurnarbréfs míns til utanríkisráðuneytisins svarað er snerti fjölda umsækjenda. Þar sagði eftirfarandi:

„Alls sóttu ellefu um sumarstarf í lögreglu hjá embættinu vorið 1998. Embættið auglýsti ekki sérstaklega eftir fólki til sumarafleysinga, heldur auglýsti ríkislögreglustjórinn stöðurnar á landsvísu.

Í lok apríl tilkynntu þrír umsækjendanna að þeir ætluðu í önnur störf. Átta umsækjendur voru þá eftir. Af þessum átta höfðu fjórir starfað áður við sumarafleysingar í lögreglu. Þá voru fjórir eftir og fóru þeir í inntökupróf hjá lögregluskóla ríkisins. Þrír náðu tilsettum árangri, en einn féll á þreki. [A] var einn þeirra sem náði inntökuprófinu, en hann og annar til höfðu verið kærðir fyrir hegningarlagabrot og því ekki taldir hæfir.

Ætlunin var að ráða níu sumarafleysingamenn í lögregluna, en eftir að einn féll og tveimur var hafnað, vantaði enn fjóra. Þetta bjargaðist með því að fá umsækjendur sem ekki höfðu komist að hjá lögreglunni í Reykjavík. Þó fengust ekki nema þrír og störfuðu því átta sumarafleysingamenn í lögreglunni á Keflavíkurflugvelli sumarið 1998 í stað níu.“

Með bréfum, dags. 1. júní 1999 og 23. nóvember 1999, gaf ég A kost á að koma að athugasemdum sínum við framangreindar skýringar. Athugasemdir A bárust mér 20. júlí 1999 og 12. janúar 2000.

Með bréfi til utanríkisráðherra, dags. 23. nóvember 1999, óskaði ég eftir frekari skýringum utanríkisráðuneytisins í tilefni af kvörtun A. Vísaði ég þar til minnisblaðs D, yfirlögregluþjóns, þar sem fram kom hvaða upplýsingar hefðu borist embætti ríkislögreglustjóra og getið var í símbréfi þess, dags. 25. maí 1998. Óskaði ég að upplýst yrði hvort þær upplýsingar hefðu verið bornar undir A áður en ákvörðun var tekin af hálfu ríkislögreglustjóra. Ef svo var ekki óskaði ég upplýsinga um afstöðu ráðuneytisins til þess hvort málsmeðferðin hefði samrýmst að þessu leyti 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og vísaði ég þar meðal annars til dóms Hæstaréttar í máli nr. 310/1996 (H 1997:1544). Svarbréf ráðuneytisins barst mér 21. janúar 2000. Þar kom fram að framangreindar upplýsingar hefðu ekki verið bornar undir A áður en mál hans var til lykta leitt af hálfu ráðuneytisins. Þá sagði ennfremur eftirfarandi í bréfi ráðuneytisins:

„Hvað varðar afstöðu ráðuneytisins til þess hvort að málsmeðferðin samrýmist 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 vegna þessa skal eftirfarandi tekið fram. Eins og fram kemur í úrskurði ráðuneytisins, dags. 10. september 1998, var ákvörðun ríkislögreglustjóra um að staðfesta ekki ráðningu [A] byggð á þeim grundvelli að [A] hafi ekki fullnægt þeim skilyrðum sem ríkislögreglustjóri setur þegar tekin er ákvörðun um ráðningu afleysingarmanna í lögreglu. Ríkislögreglustjóri hefur við slíkar ákvarðanir stuðst við starfsreglur valnefndar lögregluskólans við inntöku nýnema í lögregluskólann auk lögmæltra skilyrða 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga nr. 90, 1996. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. reglugerðar um lögregluskóla ríkisins nr. 490/1997 skal valnefnd lögregluskólans gæta þess að velja ekki til lögreglunáms þann mann sem m.a. hefur hlotið dóm fyrir brot á sérrefsilöggjöf. Í gögnum málsins kemur fram að [A] hefur gerst brotlegur við umferðarlög og almenn hegningarlög. Þær upplýsingar lágu fyrir þegar ríkislögreglustjóri tók ákvörðun sína og málið því nægilega upplýst. Verður því ekki séð að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin.

Ríkislögreglustjóri tók ákvörðun sína á grundvelli þeirra gagna sem [A] lagði fram. Samkvæmt þeim var strax ljóst að [A] fullnægði ekki þeim kröfum sem ríkislögreglustjóri gerði til staðfestingar á ráðningu sumarafleysingarmanna burtséð frá óstaðfestum upplýsingum um meinta lyfjanotkun hans. Aðrar upplýsingar sem ríkislögreglustjóri aflaði staðfestu það sem fram kom í gögnum [A] og því óþarft að kynna honum þær. Í dómi Hæstaréttar nr. 310/1996 greinir að ákvörðun stjórnvalds í því máli hafi verið byggð á sögusögnum um ámælisverða háttsemi áfrýjanda og því hefði átt að gefa honum tækifæri á að tjá sig. Með umsókn [A] um lögreglustarf á Keflavíkurflugvelli fylgdi bréf hans, dags. 19. janúar 1998, þar sem hann vekur athygli á sakavottorði sínu. Þar lýsir [A] því yfir að hann vonist til að brot hans muni ekki hafa áhrif á ráðningu hans sem lögreglumanns. Afstaða [A] til þeirra gagna sem ákvörðunin var byggð á var þar af leiðandi ljós og því óþarft að veita honum færi á að tjá sig frekar. Verður því ekki talið að andmælaréttur hafi verið brotinn á honum.“

Símbréf starfsmanns sýslumannsins á Keflavíkur-flugvelli, dags. 20. desember 1999, fylgdi bréfi utanríkisráðuneytisins. Þar segir eftirfarandi um málsatvik:

„Í maímánuði 1998, boðaði þáverandi sýslumaður […] [A] á skrifstofu sína og tilkynnti honum að ríkislögreglustjóri hefði hafnað umsókn hans um afleysingarstarf við embættið. Sýslumaður sagði ástæðuna vera m.a. hegningarlagabrot, hraðakstursbrot og lyfjanotkun [A}. Aðspurður svaraði [A] sýslumanni að lyfjanotkun hans væri samkvæmt læknisráði og að hann neytti ekki ólöglegra lyfja. Sýslumaður benti [A] á að hann gæti snúið sér til varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins með þetta mál.“

Með bréfi, dags. 21. janúar 2000, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf utanríkisráðuneytisins. Svarbréf A barst mér hinn 14. apríl 2000.

IV.

1.

Samkvæmt 7. tölulið 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, eru lögreglumenn embættismenn. Í 23. gr. laganna er mælt fyrir um að skipa skuli í embætti til fimm ára í senn nema annað sé tekið fram í lögum. Í 24. gr. laganna er gert ráð fyrir að heimilt sé að setja menn í embætti tímabundið í forföllum eða til reynslu. Almenn ákvæði II. kafla laganna gilda ennfremur um veitingu starfa í lögreglu. Er þar meðal annars mælt fyrir um í 1. mgr. 5. gr. laganna að það fari eftir ákvæðum laga hvaða stjórnvald veiti starf. Í 6. gr. laganna eru ennfremur rakin almenn skilyrði þess að fá skipun eða ráðningu í starf.

Ákvæði sérlaga um veitingu starfa hjá ríkinu ganga framar ákvæðum laga nr. 70/1996, sbr. 3. gr. þeirra. Í 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 er mælt fyrir um veitingu starfa í lögreglu. Samkvæmt 3. tölulið ákvæðisins, sbr. 5. gr. laga nr. 29/1998, skipar dómsmálaráðherra yfirlögregluþjóna og aðstoðaryfirlögregluþjóna en ríkislögreglustjóri skipar aðra lögreglumenn. Kemur þar fram að hver sá sem skipaður er til lögreglustarfa skuli hafa lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins. Í 4. tölulið 28. gr. laganna, sbr. 5. gr. laga nr. 29/1998, er gert ráð fyrir heimild til þess að ráða menn tímabundið til lögreglustarfa en ákvæðið víkur frá almennum fyrirmælum laga nr. 70/1996 um að setja skuli menn í embætti í forföllum skipaðs embættismanns. Nánar hljóðar töluliðurinn svo:

„Ríkislögreglustjóri getur heimilað lögreglustjóra að ráða mann tímabundið til lögreglustarfa vegna orlofstöku, veikinda- eða slysaforfalla eða tímabundinna leyfa lögreglumanna þó að hann hafi ekki lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins, enda fullnægi hann skilyrðum 2. mgr. 38. gr. laganna og enginn með próf frá Lögregluskóla ríkisins er tiltækur í stöðuna.“

Á grundvelli þessa ákvæðis var þeirri framkvæmd fylgt við ráðningu til afleysinga hjá lögreglustjóraembættunum árið 1998 að lögreglustjórar önnuðust mikinn hluta undirbúnings að ráðningu afleysingarmanna en leituðu síðan staðfestingar ríkislögreglustjóra á ráðningu viðkomandi. Var til þess ætlast að lögreglustjórar könnuðu hvort þeir umsækjendur er þeir vildu ráða til starfa uppfylltu þau skilyrði sem talið var að giltu um ráðningu lögreglumanna til afleysinga. Af gögnum málsins og skýringum embættis ríkislögreglustjóra verður þó ráðið að til þess hafi verið ætlast að haft yrði samráð við embætti ríkislögreglustjóra um einstaka umsækjendur þannig að afstaða ríkislögreglustjóra til hæfis viðkomandi lægi fyrir áður en gerður yrði ráðningarsamningur við hann. Þegar slíkur samningur lægi fyrir var ennfremur gert ráð fyrir að ríkislögreglustjóri áritaði samninginn um samþykki sitt.

Þessi framkvæmd byggðist á fyrirmælum ríkislögreglustjóra. Að mínu áliti var heimilt með hliðsjón af orðalagi 4. töluliðar 28. gr. lögreglulaga að mæla svo fyrir af hans hálfu að meðferð þessara mála skyldi vera með þessum hætti. Er því ljóst að fullgildur samningur um ráðningu til afleysinga hjá lögreglunni gat ekki komist á fyrr en með samþykki ríkislögreglustjóra.

Samkvæmt gögnum málsins tilkynnti lögreglustjórinn á Keflavíkurflugvelli ríkislögreglustjóra með símbréfi 4. maí 1998 að til stæði að ráða A og átta aðra umsækjendur til sumarafleysinga við embættið. Af þessu tilefni var til umræðu að slaka á þeim hæfiskröfum sem talið var að giltu um lögreglumenn sem ráðnir væru til afleysinga. Skýr afstaða embættis ríkislögreglustjóra til hæfis A lá þó ekki fyrir fyrr en 26. maí 1998. Fram kemur í skýringum ríkislögreglustjóra að það hafi verið mistök að láta A í té lögreglumannsnúmer og gera við hann ráðningarsamning áður en afstaða ríkislögreglustjóra til hæfis hans lá fyrir. Verður að gera athugasemd við það verklag sem fylgt var í þessu efni. Eru það tilmæli mín til ríkislögreglustjóra að þess verði gætt að slík mistök endurtaki sig ekki.

2.

Ákvæði 4. töluliðar 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 mælir fyrir um hvaða stjórnvald veiti starf lögreglumanna til afleysinga, sbr. 5. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og hvaða skilyrði þeir þurfi að uppfylla. Í 49. gr. laga nr. 70/1996 segir eftirfarandi:

„Ákvörðunum stjórnvalda samkvæmt lögum þessum verður ekki skotið til æðri stjórnvalda, nema öðru vísi sé fyrir mælt í einstökum ákvæðum laganna.“

Telja verður að ákvörðun ríkislögreglustjóra um synjun á staðfestingu ráðningarsamnings samkvæmt 4. tölulið 28. gr. lögreglulaga feli í sér meðferð á veitingarvaldi samkvæmt 5. gr. laga nr. 70/1996. Verður því að taka undir þá afstöðu fjármálaráðuneytisins að ákvörðun ríkislögreglustjóra um synjun á staðfestingu ráðningarsamnings verði ekki skotið til æðra stjórnvalds enda ekki gert ráð fyrir undantekningu frá reglu 49. gr. laga nr. 70/1996 í þeim lögum eða lögum nr. 90/1996 þegar um ákvörðun um veitingu starfs lögreglumanna er að ræða.

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/1996 segir eftirfarandi:

„Ef ekki væri öðruvísi fyrir mælt væri heimilt að kæra sérhverja ákvörðun, sem tekin er á grundvelli laganna til æðra stjórnvalds með stjórnsýslukæru skv. 26. gr. stjórnsýslulaga. Slíkt myndi hins vegar draga úr sjálfstæði því sem ætlunin er að veita einstökum forstöðumönnum ríkisstofnana samkvæmt frumvarpinu. Af þeim sökum er lagt til í þessari grein að ákvörðunum stjórnvalda samkvæmt lögunum verði ekki skotið til æðri stjórnvalda, þar á meðal ráðherra, nema öðruvísi sé fyrir mælt í einstökum ákvæðum laganna, […].“(Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3157.)

Með ákvæði þessu hefur löggjafinn vikið frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um heimild aðila máls til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt. Af þessu leiðir að A átti ekki rétt á því að fá ákvörðun ríkislögreglustjóra endurskoðaða af æðra stjórnvaldi. Eins og fram kemur í athugasemdum við ákvæðið byggist þessi tilhögun á því markmiði laga nr. 70/1996 að auka sjálfstæði forstöðumanna til að hafa áhrif á stjórnun og starfsmannahald innan þeirrar stofnunar er þeir stýra. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3137 og 3142.)

Samkvæmt 14. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 bera ráðherrar ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Í 9. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, segir að ráðuneyti hafi eftirlit með starfrækslu stofnana sem undir það ber og eignum á vegum þeirra stofnana. Í íslenskum stjórnsýslurétti er gert ráð fyrir að mál sem eru eða hafa verið til umfjöllunar hjá lægra settu stjórnvaldi geti komið til kasta æðra stjórnvalds án þess að aðili máls beini sérstakri stjórnsýslukæru að viðkomandi stjórnvaldi til að fá henni hnekkt eða breytt. Með vísan til 14. gr. stjórnarskrárinnar og 9. gr. laga nr. 73/1969 verður að telja að ráðherra geti almennt tekið ákvörðun lægra setts stjórnvalds til umfjöllunar og endurskoðunar án þess að sú ákvörðun sé kærð af aðila máls.

Telja verður að í framangreindri 49. gr. laga nr. 70/1996 sé aðeins mælt fyrir um að ákvörðun lægra setts stjórnvalds á grundvelli laganna verði ekki skotið af aðila máls til æðra stjórnvalds, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Fær sú túlkun stoð í framangreindum athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 70/1996. Ekki er í ákvæðinu vikið að öðrum stjórnunarúrræðum æðri stjórnvalda gagnvart lægra settum stjórnvöldum. Þótt ætla megi að þau sjónarmið sem ákvæðið byggist á og rakin eru hér að framan eigi ennfremur við um heimild æðri stjórnvalda til umfjöllunar og endurskoðunar að eigin frumkvæði á ákvörðun lægra settra stjórnvalda verður að telja með vísan til 14. gr. stjórnarskrárinnar að skýrar hefði þurft að kveða á um það í lögum nr. 70/1996 að ráðherra hefði ekki slíka heimild í málum samkvæmt þeim lögum. Var utanríkisráðuneytinu því heimilt að fjalla um erindi A þótt ráðuneytinu hafi ekki verið skylt að taka það til úrskurðar sem stjórnsýslukæru á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga.

Með tilliti til niðurstöðu utanríkisráðuneytisins í málinu tel ég ekki tilefni til þess að fjalla í áliti þessu frekar um valdheimildir æðra stjórnvalds sem tekur ákvörðun lægra setts stjórnvalds til athugunar á grundvelli eftirlitsheimilda sinna og þá einnig um form úrlausnar slíkrar athugunar. Athugun mín hér á eftir mun því beinast jafnt að ákvörðun ríkislögreglustjóra og þeirri efnislegu afstöðu til hennar sem fram kemur í úrskurði utanríkisráðuneytisins.

3.

Í ákvæði 4. töluliðar 28. gr. laga nr. 90/1996 kemur fram að heimilt sé að ráða mann tímabundið til lögreglustarfa þótt hann hafi ekki lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins, „enda fullnægi hann skilyrðum 2. mgr. 38. gr. laganna“. Lögreglumannsefni skulu uppfylla skilyrði samkvæmt því ákvæði:

„a. vera íslenskir ríkisborgarar, 20 til 35 ára og ekki hafa hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum,

b. vera andlega og líkamlega heilbrigð og standast læknisskoðun trúnaðarlæknis,

c. hafa lokið a.m.k. tveggja ára almennu framhaldsnámi eða öðru sambærilegu námi með fullnægjandi árangri, þau skulu hafa gott vald á íslensku, einu Norðurlandamáli auk ensku eða þýsku, þau skulu hafa almenn ökuréttindi til bifreiðaaksturs, lögreglumannsefni skulu synd,

d. standast inntökupróf samkvæmt kröfum skólanefndar með áherslu á íslensku og þrek.“

Í frumvarpi því til lögreglulaga, sem lagt var fram á Alþingi 22. mars 1996 (þingskjal 783), var við það miðað að sá sem ráðinn væri tímabundið til lögreglustarfa skyldi fullnægja skilyrðum a, b og c-liða 2. mgr. 38. gr. Þessu var breytt í meðförum þingsins og þá á þann veg sem að framan greinir, þ.e. að afleysingarmaður í lögreglu skuli fullnægja öllum skilyrðum 2. mgr. 38. gr. Í nefndaráliti allsherjarnefndar Alþingis var þetta orðað svo að sá sem ráðinn væri tímabundið til lögreglustarfa skyldi fullnægja öllum skilyrðum fyrir inngöngu í Lögregluskólann. (Alþt. 1995-1995, A-deild, bls. 4651.)

Í frumvarpi því er lagt var fyrir Alþingi á 120. löggjafarþingi og síðar varð að lögreglulögum nr. 90/1996 hljóðaði a-liður 2. mgr. þess ákvæðis er varð að 38. gr. laganna svo:

„a. vera íslenskir ríkisborgarar, 20 til 35 ára og ekki hafa sætt opinberri refsingu,“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3763.)

Í athugasemd við ákvæðið kom fram að inntökuskilyrðin væru nánast óbreytt frá því sem hefði verið í 1. gr. reglugerðar nr. 660/1981. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3805.) Í þeirri reglugerð sagði að umsækjandi um lögreglumannsstöðu skyldi vera íslenskur ríkisborgari, 20-30 ára, fjár síns ráðandi og mætti ekki vera kunnur af óreiðu í fjármálum. Skyldi hann hafa gott mannorð og vera þekktur að reglusemi og háttvísi.

Ákvæði a-liðar 2. mgr. 38. gr. frumvarps til lögreglulaga var breytt í meðförum þingsins í það horf sem að framan greinir. Í nefndaráliti allsherjarnefndar sagði um þá breytingu:

„Í fyrsta lagi er lagt til að skilyrði a-liðar verðir rýmkað þannig að einungis sé um hindrun að ræða ef umsækjandi hefur hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað. Í þessu sambandi vill nefndin taka fram að ýmis önnur atriði geta að sjálfsögðu valdið því að umsækjendur séu síður fallnir til lögreglustarfa. Vegna þeirrar miklu ábyrgðar sem í lögreglustarfinu felst hlýtur að vera nauðsynlegt fyrir valnefndina að huga að því að lögreglumannsefni sé þekkt að reglusemi og háttvísi og hafi gott mannorð.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 4651-4652.)

Nokkur umræða varð um breytingartillögu þessa á þingi og var dómsmálaráðherra spurður um hvaða fyrirætlanir hann hefði um að tryggja viðhlítandi kröfur um feril, fortíð og mannorð umsækjenda um lögreglustörf. (Alþt. 1995-1996, B-deild, d. 7462.) Í svari ráðherra segir eftirfarandi:

„Þá vék hv. þm. að þeim kröfum sem í gildandi reglugerð eru gerðar til lögreglumanna. Í því sambandi vil ég aðeins ítreka það að ég hef gert ráð fyrir því að ákvæði um þetta í gildandi reglugerð muni standa áfram, a.m.k. í öllum aðalatriðum og í meginatriðum eins og það er í gildandi reglugerð. Lögin kveða hér á um ákveðin skilyrði og reglugerðin kemur svo þar til fyllingar og þau ákvæði sem eru í gildandi reglugerð eru að mínu mati í fullu samræmi við ákvæði þessa frv. og geta staðið áfram og það er mín hugsun að svo verði.“ (Alþt. 1995-1996, B-deild, d. 7466.)

Í 3. mgr. 38. gr. lögreglulaga kemur fram að sérstök valnefnd velji nema í lögregluskólann úr hópi umsækjenda og í 39. gr. laganna er dómsmálaráðherra veitt heimild til þess að setja í reglugerð nánari fyrirmæli um stjórn skólans og starfslið, inntökuskilyrði, námstilhögun og prófkröfur. Um þessi atriði gildir nú reglugerð nr. 490/1997, um Lögregluskóla ríkisins. Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar segir eftirfarandi:

„Til þess að fá inngöngu í skólann skal umsækjandi uppfylla almenn skilyrði samkvæmt 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga. Jafnframt verður umsækjandi að uppfylla önnur þau skilyrði sem sett verða og standast læknisskoðun og frekari inntökupróf, sbr. 2. mgr. 4. gr.“

Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar er fjallað um valnefnd lögregluskólans. Í 2. mgr. 4. gr. er mælt fyrir um ákveðin sjónarmið sem hún skal taka mið af við val á umsækjendum. Þar segir eftirfarandi:

„Nefndin skal leitast við að velja til náms þá hæfustu úr hópi umsækjenda á hverjum tíma. Einkum skal þess gætt að velja ekki til lögreglunáms mann, sem ætla má að eigi erfitt með að sinna lögreglustarfi svo að vel fari, svo sem vegna óreglusemi, fjárhagsvanda, eða vegna þess að hann hefur hlotið dóm fyrir brot á sérrefsilöggjöf. Nefndin skal fyrst meta hverjir umsækjendur eru hæfir og uppfylla almenn inntökuskilyrði. Þá skal hún láta hæfa umsækjendur undirgangast inntökupróf og önnur próf sem rétt þykir að framkvæma. Nefndin getur auk þess óskað eftir frekari gögnum frá umsækjendum eða um þá og að þeir sæti sérstakri læknisskoðun. […].“

Með bréfi dómsmálaráðuneytisins fylgdi útgáfa af drögum að vinnureglum valnefndar lögregluskólans frá maí/júní 1998 en fram kemur að þær vinnureglur hafi ekki fengið endanlega afgreiðslu nefndarinnar. Í 11. kafla þeirra, sem ber yfirskriftina „Þrengri inntökuskilyrði“, segir eftirfarandi:

„Í 39. gr. laga nr. 90/1996 er ákvæði um að dómsmálaráðherra setji m.a. nánari skilyrði um inntökuskilyrði og námskröfur.

Þau eru m.a. þessi, skv. áliti nefndarinnar:

11.1 Má ekki hafa hlotið dóm fyrir sérrefsilagabrot sem ekki telst við hæfi.

11.2 Er með fjármál sín í óreiðu, s.s. að bú hans hefur verið boðið upp, er í óeðlilega miklum ábyrgðum eða skuldum.

11.3 Er í þannig viðskiptarekstri að hætta sé á að starf hans sem lögreglumaður geti valdið hagsmunaárekstrum.

11.4 Önnur þau atriði sem valda því að efast má um hæfi umsækjanda valda því, að öðru jöfnu, að honum kann að vera vísað aftar í matsröðina.

11.5 Hafi umsækjandi verið dæmdur fyrir fíkniefnamisferli er hann útilokaður frá skólasókn.

11.6 Hafi umsækjandi gerst sekur um ölvunarakstur og verið sviptur ökuréttindum, verða að líða a.m.k. 5 ár frá því refsingu lauk og þar til hann getur sest á skólabekk.

11.7 Við síendurtekin brot á öðrum lögum getur umsækjandi búist við því að reglu í lið 12.6 verði beitt.“

4.

Ákvæði 4. töluliðar 28. gr. lögreglulaga gildir um ráðningu afleysingarmanna í lögreglu. Um almenn hæfisskilyrði vísar ákvæðið til þeirra skilyrða sem fram koma í 2. mgr. 38. gr. laganna. Er þar meðal annars gerð krafa um að lögreglumannsefni megi ekki hafa „hlotið dóm fyrir refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum“. Ákvæði 4. töluliðar 28. gr. lögreglulaga vísar hins vegar ekki til þeirra stjórnvaldsfyrirmæla sem setja skal á grundvelli 39. gr. laganna, þar á meðal um inntökuskilyrði í Lögregluskóla ríkisins. Er það með vísan til þessa álit mitt að almenn hæfisskilyrði til að hljóta tímabundna ráðningu í lögreglustarf séu tæmandi talin í 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga. Er þá sérstaklega til þess að líta að ég tel að önnur niðurstaða verði ekki skýrlega leidd af þeim ummælum í nefndaráliti allsherjarnefndar Alþingis, sem vísað er til í kafla 3 hér að framan. Tel ég þannig að þau ummæli vísi til þess eins að hæfisskilyrði 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga taki í heild sinni til afleysingarmanna í lögreglu, en einskorðist ekki við hæfisskilyrði samkvæmt fyrstu þremur stafliðum ákvæðisins, svo sem gert var ráð fyrir í því frumvarpi til lögreglulaga sem lagt var fram á Alþingi 22. mars 1996. Af þessu leiðir hins vegar ekki að óheimilt sé við ráðningu afleysingarmanna í lögreglunni að líta eftir atvikum til þeirra sjónarmiða sem tilgreind eru í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 490/1997, um Lögregluskóla ríkisins, og sem snúa að kröfum um vammleysi þeirra sem falið er að gegna löggæslustörfum. Þannig geta sjónarmið eins og fjöldi sérrefsilagabrota og ákærufrestur vegna hegningarlagabrota haft áhrif á mat handhafa veitingarvalds á því hvort umsækjanda um tímabundið starf í lögreglu skuli veitt starfið, enda þótt hann uppfylli almenn hæfisskilyrði til að gegna því og heimild standi þannig til þess að ráða hann.

5.

Gera verður glöggan greinarmun á því mati handhafa veitingarvalds annars vegar hvort umsækjandi um opinbert starf teljist uppfylla lágmarksskilyrði um almennt hæfi til að gegna viðkomandi starfi og hins vegar því mati hver þeirra umsækjenda er uppfylla starfsgengisskilyrði telst síðan hæfastur eða best til þess fallinn að gegna starfinu. Mat handhafa veitingarvalds á almennu hæfi umsækjanda er jafnan lögbundið og sé umsækjandi ekki talinn uppfylla eitt eða fleiri starfsgengisskilyrði er óheimilt að veita honum starfið. Þegar handhafi veitingarvalds ákveður síðan hverjum af þeim sem uppfylla almenn hæfisskilyrði skuli veitt starfið er meginreglan hins vegar sú að hann ákveði hvaða sjónarmið leggja skuli til grundvallar þeirri ákvörðun sé ekki mælt fyrir um það sérstaklega í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við ólögfesta meginreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar fleiri en einn umsækjandi uppfyllir þau almennu hæfisskilyrði sem um starfið gilda ber hlutaðeigandi stjórnvaldi að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem það hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á.

Ég tel ennfremur að um mat handhafa veitingarvalds á starfshæfni umsækjenda gildi sú almenna meginregla íslensks stjórnsýsluréttar að það mat verði ekki afnumið eða takmarkað verulega með verklagsreglum uppfylli viðkomandi umsækjendur almenn starfsgengisskilyrði laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem sett eru með stoð í lögum. Einstökum umsóknum verður því almennt ekki vísað frá samræmdu mati handhafa veitingarvalds á grundvelli málefnalegra sjónarmiða með vísan til slíkra verklagsreglna sem ganga lengra að efni til en almenn hæfisskilyrði laga og stjórnvaldsfyrirmæla.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 490/1997 er valnefnd Lögregluskóla ríkisins heimilt að líta til atriða varðandi umsækjendur sem geta gefið til kynna að viðkomandi muni eiga „erfitt með að sinna lögreglustarfi svo að vel fari svo sem vegna óreglusemi, fjárhagsvanda, eða vegna þess að hann hefur hlotið dóm fyrir brot á sérrefsilöggjöf“. Samkvæmt þessu getur sú aðstaða að umsækjandi um nám við lögregluskólann hafi hlotið dóm fyrir brot á sérrefsilöggjöf veitt vísbendingu um að viðkomandi muni eiga erfitt með að sinna lögreglustarfi svo vel fari. Ákvæði þetta er ólíkt a-lið 2. mgr. 38. gr. að því leyti að ákvæði laganna einskorðast við refsiverðan verknað samkvæmt almennum hegningarlögum. Ennfremur er ljóst að samkvæmt 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar er nauðsynlegt að meta í hverju tilviki fyrir sig hvaða áhrif brot viðkomandi á sérrefsilöggjöf hafi á hæfni hans til þess að sinna lögreglustarfi svo vel fari. Ég álít að þá beri meðal annars að líta til eðlis sérrefsilagabrots viðkomandi umsækjanda, fjölda þeirra sem og hvenær brotið var framið.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins kemur fram að reglur þær sem valnefnd lögregluskólans hefur sett, en hafa ekki hlotið endanlega afgreiðslu, séu vinnureglur og hvert tilvik sé metið sjálfstætt af valnefnd. Þrátt fyrir afdráttarlaust orðalag framangreindra reglna, sem skapar hættu á að mat valnefndar á einstökum umsóknum verði takmarkað verulega eða afnumið með öllu, tel ég að ráða megi af framangreindum ummælum að reglunum skuli aðeins beitt þannig að ákvörðun taki mið af aðstæðum í hverju máli fyrir sig. Verður að mínu áliti að telja framangreindar reglur nánari útfærslu á því sem fram kemur í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 490/1997.

Í gögnum málsins kemur fram að það hafi verið mat ríkislögreglustjóra að A uppfyllti ekki þær kröfur sem talið var að ganga skyldi út frá við ráðningu afleysingamanna í lögregluna. Í rökstuðningi embættis ríkislögreglustjóra, dags. 8. júní 1998, er þar vísað til starfsreglna sem valnefnd lögregluskólans starfar eftir við inntöku nýnema og talið að A og annar umsækjandi hafi ekki staðist „að öllu leyti þær kröfur sem settar eru og var því ekki fallist á ráðningu þeirra“ eins og orðrétt segir í rökstuðningi. Ekki kemur fram í gögnum málsins að embætti ríkislögreglustjóra hafi lagt á það sérstakt mat hvort brot A á sérrefsilöggjöf hafi verið þess eðlis að þau drægju úr hæfni hans til þess að sinna lögreglustarfi svo vel færi, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 490/1997. Er það því niðurstaða mín að beiting vinnureglna valnefndar lögregluskólans með þeim hætti sem gert var gagnvart A hafi ekki samrýmst þeirri meginreglu íslensks stjórnsýsluréttar að mat stjórnvalds verði ekki afnumið eða takmarkað verulega á grundvelli slíkra reglna.

6.

Eins og fram kemur hér að framan gerir ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 490/1997 eingöngu ráð fyrir að dómur vegna sérrefsilagabrots kalli á mat handhafa veitingarvalds hvort viðkomandi muni eiga erfitt með að sinna lögreglustarfi svo vel fari. Er það í samræmi við orðalag a-liðar 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Með hliðsjón af því sem fram kemur í lögskýringargögnum um að allsherjarnefnd hefði talið rétt að rýmka ákvæðið frá upphaflegri mynd þess með því binda lágmarksskilyrðið að þessu leyti við dóm fyrir brot á almennum hegningarlögum verður að telja það vafa undirorpið hvort unnt sé að leggja það að jöfnu við annars konar lyktir mála í kjölfar brota á almennum hegningarlögum. Tel ég að sama eigi við um hugsanlega lögjöfnun frá ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 490/1997 sem og ákvæði 11.1 í vinnureglum valnefndar lögregluskólans en ekki verður séð að önnur ákvæði þeirra reglna eigi við í þessu máli.

Ljóst er að A hefur hvorki hlotið dóm fyrir almennt hegningarlagabrot né dóm fyrir sérrefsilagabrot. Þegar ákvörðun í máli byggir á umdeilanlegri lögskýringu af þessu tagi verður að gera þá kröfu að gerð sé nokkur grein fyrir henni í rökstuðningi sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og atvikum er háttað og með hliðsjón af niðurstöðu minni í kafla IV.4 tel ég þó ekki þörf á því að víkja frekar að þessu álitaefni.

7.

Í símbréfi yfirlögregluþjóns embættis ríkislögreglustjóra, dags. 25. maí 1998, til sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli, segir eins og að framan var rakið að hann hafi þá fengið nýjar upplýsingar um tvo umsækjendur um afleysingarstörf hjá sýslumannsembættinu. Kemur þar fram að þessar upplýsingar yllu því að hann ætti ekki von á að hægt væri að samþykkja ráðningu A og annars umsækjanda. Vörðuðu þær ökuferil og jafnvel afbrotaferil. Í minnisblaði er yfirlögregluþjónninn tók saman í tilefni af kvörtun A til mín og vísað er til í skýringum utanríkisráðuneytisins kemur fram að auk þeirra upplýsinga sem fyrir lágu varðandi A og aðra hafði hann fengið staðfest munnlega frá mönnum sem til þekktu, m.a lögreglumönnum, að A hefði verið viðriðinn neyslu bæði fíkniefna og stera en þá sögu hafði hann heyrt.

Í bréfi utanríkisráðuneytisins til mín, dags. 18. janúar sl., kemur fram að ákvörðun ríkislögreglustjóra hafi byggst á gögnum sem A lagði fram og að ljóst hafi verið samkvæmt þeim að hann fullnægði ekki þeim kröfum sem ríkislögreglustjóri gerði til staðfestingar á ráðningu sumarafleysingarmanna „burtséð frá óstaðfestum upplýsingum um meinta lyfjanotkun hans“. Er það því afstaða utanríkisráðuneytisins að þrátt fyrir að þessara upplýsinga hafi verið aflað við meðferð málsins þá hafi það ekki leitt til þess að ríkislögreglustjóra hafi verið skylt að gefa A kost á að koma að athugasemdum sínum við þær eða að nauðsynlegt hafi verið að upplýsa málið frekar að þessu leyti.

Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að upplýsingar um kærur á hendur A vegna umferðarlagabrota og hegningarlagabrots og úrlausn þeirra mála hafi legið fyrir embætti ríkislögreglustjóra er sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli óskaði eftir því hinn 4. maí 1998 að ráða A til afleysingastarfa. Ennfremur verður ráðið af gögnum málsins og skýringum þeim sem mér hafa verið veittar að til athugunar hafi verið að víkja frá þeim reglum sem gengið var út frá að giltu um ráðningu afleysingarmanna hjá lögreglunni varðandi A. Ákvörðun ríkislögreglustjóra um að synja um staðfestingu ráðningar var ekki tekin fyrr en 26. maí 1998 en honum bar að mæta til vinnu samkvæmt ráðningarsamningi hinn 1. júní 1998. Verður að leggja til grundvallar að ríkislögreglustjóri hafi hinn 26. maí 1998 ákveðið að ekki skyldi vikið frá þeim reglum sem gengið var út frá að giltu um afleysingarmenn til lögreglustarfa.

Óljóst er samkvæmt gögnum málsins hvaða áhrif óstaðfestar upplýsingar um meinta lyfjanotkun A hafi haft á þá ákvörðun ríkislögreglustjóra að víkja ekki frá þeim reglum sem lagðar voru til grundvallar. Af símbréfi yfirlögregluþjóns embættisins til sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli virðist þó mega ráða að hann teldi þessar upplýsingar gera útslagið um að A kæmi ekki til greina í starfið. Þá kemur einnig fram í lýsingu starfsmanns sýslumanns á Keflavíkurflugvelli, sbr. símbréf, dags. 20. desember 1999, til utanríkisráðuneytisins, að sýslumaður hafi þegar hann tilkynnti A um að ríkislögreglustjóri hefði hafnað umsókn hans, sagt „ástæðuna vera m.a. hegningarlagabrot, hraðakstursbrot og lyfjanotkun [A].“

Hér að framan hefur verið komist að þeirri niðurstöðu að ólögmætt hafi verið að beita vinnureglum valnefndar lögregluskólans með þeim hætti sem gert var. Eftir sem áður tel ég ástæðu til að taka fram í þessu sambandi að ákvörðun um veitingu á opinberu starfi verður ekki byggð á sögusögnum um ámælisverða háttsemi án ítarlegrar rannsóknar á málsatvikum þar sem viðkomandi umsækjanda er ennfremur veittur kostur á að koma að athugasemdum sínum í samræmi við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga. Á það jafnt við um þær aðstæður þegar slíkar upplýsingar hafa bein áhrif á niðurstöðu handhafa veitingarvalds sem og þegar þær koma til athugunar við mat á því hvort víkja skuli frá undanþægum reglum eða hafa að öðru leyti þýðingu við túlkun slíkra reglna.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að beiting vinnureglna valnefndar lögregluskóla ríkisins við synjun ríkislögreglustjóra á að staðfesta ráðningarsamning sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli við A hafi ekki samrýmst þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar að mat stjórnvalds skuli ekki takmarkað verulega eða afnumið með öllu á grundvelli vinnureglna sem stjórnvald setur sér. Ennfremur bendi ég á að vafi leikur á því hvort unnt sé að leggja dóm í skilningi a-liðar 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 490/1997 og ákvæði 11.1 í vinnureglum valnefndar lögregluskólans að jöfnu við annars konar lyktir mála í kjölfar refsiverðra brota umsækjanda um lögreglustarf. Var að mínu áliti nauðsynlegt að fjalla sérstaklega um þá lögskýringu í rökstuðningi stjórnvalda í málinu. Að lokum tel ég ástæðu til að benda á að ákvörðun handhafa veitingarvalds verður ekki byggð á sögusögnum um ámælisverða háttsemi án ítarlegrar rannsóknar á málsatvikum þar sem viðkomandi umsækjanda er ennfremur veittur kostur á að koma að athugasemdum sínum í samræmi við 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga.

Ég álít að framangreindir annmarkar á ákvörðun ríkislögreglustjóra hafi verið verulegir. Er ennfremur ljóst að þessir annmarkar voru til þess fallnir að raska hagsmunum A. Því beini ég þeim tilmælum til ríkislögreglustjóra að hann taki til athugunar hvort og þá með hvaða hætti hlutur A skuli réttur komi fram ósk þar um frá honum.

VI.

Með bréfi til ríkislögreglustjóra, dags. 23. janúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til hans á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Í svari ríkislögreglustjóra, dags. 29. janúar 2001, segir meðal annars svo:

„Með bréfi, dags. 25. júlí 2000, leitaði [A] til ríkislögreglustjórans þar sem hann segir m.a.: „Álit umboðsmanns Alþingis verður að telja afskaplega afdráttarlaust og verður vart túlkað á annan veg en svo að eðlilegt sé að þér endurskoðið hug yðar til mín sem umsækjanda um afleysingarstarf í lögreglu“.

Erindi [A] var svarað með bréfi til hans, dags. 9. ágúst 2000, þar sem honum var skýrt frá ákvæðum lögreglulaga sem gilda um ráðningar afleysingamanna í lögreglu. Honum var leiðbeint um hvar voru lausar stöður lögreglumanna á þessum tíma, hvernig hann gæti með auðveldum hætti fylgst með auglýsingum, t.d. á heimasíðu lögreglunnar, og hvattur til að sækja um hjá því lögregluembætti sem hann hefði áhuga á að starfa hjá.

Í framhaldi af þessu er mér kunnugt um að [A] setti sig í samband við yfirlögregluþjón á Keflavíkurflugvelli, [X], og falaðist eftir stöðu afleysingamanns þar. [X] ræddi við undirritaðan og lýsti ég því yfir við hann að ekkert yrði því til fyrirstöðu að staðfesta tímabundinn ráðningasamning við [A], á meðan engir umsækjendur með próf frá Lögregluskóla ríkisins væru tiltækir. Í framhaldi af þessu, þar sem enginn með próf frá lögregluskólanum var tiltækur, bauð [X] [A] starf afleysingamanns í lögreglu. Nokkru síðar hafði [A] samband við [X] og afþakkaði þar sem honum hefði boðist fast starf blaðamanns hjá [Y]. S.l. föstudag hafði ég símasamband við [X] til þess að kanna hvort eitthvað frekar hafi gerst í málinu. [X] sagði svo ekki vera enda hefði A fengið fasta stöðu hjá [Y] eins og áður segir.

Ríkislögreglustjóranum er ekki kunnugt um að [A] hafi sótt formlega um stöðu afleysingamanns í lögreglu eftir að álit yðar lá fyrir enda nú fastráðinn sem blaðamaður samkvæmt upplýsingum [X]. Ríkislögreglustjórinn telur sig, með bréfi til [A], dags. 9. ágúst 2000, og munnlegu samþykki við yfirlögregluþjón á Keflavíkurflugvelli um ráðningu hans, hafa fullnægt ósk umboðsmanns um að taka til athugunar hvort og með hvaða hætti hlutur [A] skyldi réttur, þó svo [A] hafi síðan kosið að ganga til annarra starfa.“