Álit

I.

Hinn 18. ágúst 1997 leitaði A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ýmsum atriðum er snertu veitingu starfsleyfis fyrir álver Norðuráls hf. á Grundartanga.

Með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tel ég tilefni til að fjalla um eftirtalda þætti kvörtunar hans:

Í fyrsta lagi kvartar A yfir því að Hollustuvernd ríkisins hafi ekki tekið efnislega afstöðu til þeirra athugasemda, sem hann sendi henni með bréfi, dags. 10. janúar 1997.

Í öðru lagi kvartar A yfir því, að sérstök úrskurðarnefnd skv. 26. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, hafi vísað frá kæru hans yfir tillögum Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi fyrir álver Norðuráls hf. á Grundartanga.

Loks kvartar A yfir því, að umhverfisráðherra hefði gefið út starfsleyfi hinn 26. mars 1997, enda þótt frestur sem gefin var til að kæra tillögur Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi hefði ekki runnið út fyrr en 7. júní 1997.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 22. mars 2000.

II.

Gauki Jörundssyni, umboðsmanni Alþingis, var veitt tímabundið leyfi frá störfum frá 1. nóvember 1998. Frá sama tíma var Tryggvi Gunnarsson settur umboðsmaður Alþingis. Með bréfi til forseta Alþingis, dags. 20. nóvember 1998, vék Tryggvi Gunnarsson sæti í máli þessu. Með bréfi, dags. 7. janúar 1999, setti forseti Alþingis Pál Hreinsson til þess að fara með og leysa úr máli þessu, með vísan til 14. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis.

III.

Hinn 6. nóvember 1996 birti Hollustuvernd ríkisins auglýsingu um starfsleyfistillögur fyrir Álverksmiðju Columbia Ventures Company, Grundartanga. Í auglýsingunni sagði m.a. svo:

„Í samræmi við ákvæði 63. gr. í 8. kafla mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994, ásamt síðari breytingum, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, sem valdið getur mengun, liggja frammi á afgreiðslutíma á hreppsskrifstofum Skilmannahrepps, Hagamel 16, Skilmannahreppi, og Hvalfjarðarstrandahrepps, Félagsheimilinu Hlöðum, Hvalfjarðarstrandahreppi, til kynningar frá 11. nóvember 1996, til 23. desember 1996, starfsleyfistillögur fyrir Álverksmiðju Columbia Ventures Company, Grundartanga. Tillögurnar verða einnig til sýnis í afgreiðslu Heilbrigðiseftirlits Akranessvæðis, Stillholti 16-18, Akranesi.

Skriflegar athugasemdir við starfsleyfistillögurnar skulu hafa borist Hollustuvernd ríkisins fyrir 23. desember 1996.

Rétt til að gera athugasemdir við starfsleyfistillögurnar hafa eftirtaldir aðilar:

1.Sá sem sótt hefur um starfsleyfi, svo og forsvarsmenn og starfsmenn tengdrar og nálægrar starfsemi.

2.Íbúar þess svæðis sem ætla má að geti orðið fyrir óþægindum vegna mengunar.

3.Opinberir aðilar, félög og aðrir þeir, sem málið varðar.“

Frestur til að skila athugasemdum vegna starfsleyfistillagna fyrir álverksmiðjuna var framlengdur með auglýsingu, sem birt var í Lögbirtingablaðinu hinn 20. desember 1996.

A bar fram athugasemdir við fyrrnefndar starfsleyfistillögur með bréfi til Hollustuverndar ríkisins, dags. 10. janúar 1997. Í athugasemdum A segir meðal annars svo:

„Ég undirritaður leyfi mér að vekja athygli Hollustuverndar ríkisins á því, vegna fyrirhugaðrar byggingar og reksturs álbræðslu Columbia Ventures Company á Grundartanga að hluti ábýlisjarðar minnar er innan tveggja km radíusar frá fyrirhuguðu álveri og öll jörðin innan fjögurra km radíusar.

Í tillögum að starfsleyfi fyrir álver á Grundartanga er gert ráð fyrir að sýnatökustöðvar fyrir gróður vegna vöktunar við Grundartanga verði að vera nærri iðnaðarsvæðinu, t.d. í 2 og 4 km radíus, og síðan undan ríkjandi aðalvindáttum með Akrafjalli.

Undirritaður vill benda á að land ábýlisjarðar hans liggur í vindstefnu aðalúrkomuátta frá iðnaðarsvæðinu.

Á opnum kynningarfundi um viðkomandi starfsleyfi í Heiðarborg þ. 9.1. 1997 kom fram að innan fjögurra km radíusar frá álbræðslunni er ekki um það að ræða, að búvöruframleiðandi fái vottun fyrir lífræna framleiðslu. Þetta staðfesti formaður umhverfisnefndar Alþingis [Z] í útvarpi þ. 10.1.1997.

Í umhverfismati fyrirhugaðs álvers eða starfsleyfistillögum er hvergi minnst á áhrif álvers á landbúnaðarframleiðslu í næsta nágrenni.

Hins vegar skal á það bent að í gildi er svæðisskipulag sveitarfélaganna sunnan Skarðsheiðar, staðfest 1994, í því er ábýlisjörð undirritaðs, Galtarholt, flokkuð undir bújörð án nokkurra takmarkana frá utanaðkomandi mengun. Heildarframleiðslumagn mjólkur á jörðinni, undanfarin ár, hefur verið 115 - 120 þús. lítrar.

Í mjólkurreglugerð frá 1986 segir m.a. í 9. kafla 38. gr. 5. Óheimilt er að selja eða bjóða til sölu mjólk, nýmjólk eða mjólkurvörur sem í eru aðskotaefni svo sem málmar (t.d. blý og tin), útrýmingarefni, (leifar af skordýra og plöntueitri), þvotta-, sótthreinsiefni eða önnur efni sem talin eru varhugaverð heilbrigði neytenda.

Að mati dýralækna skilja mjólkandi kýr flúor, sem þær innbyrða með fóðri fyrst og fremst frá sér í mjólk en flúor safnast upp í ungviði.

Komi upp sú staða að hrámjólk frá undirrituðum reynist menguð aðskotaefnum frá umr. álveri, hver er þá staða Hollustuverndar ríkisins og hver er staða undirritaðs?

Að framansögðu getur undirritaður ekki fallist á að umrætt starfsleyfi verði veitt, vitandi það að öll bújörðin sem hann á og situr, er innan fjögurra km radíusar frá fyrirhuguðu álveri.“

Á fundi stjórnar Hollustuverndar ríkisins hinn 21. febrúar 1997 var samþykkt tillaga að starfsleyfi fyrir álver Colombia Ventures Corporation á Grundartanga. Í fundargerð frá fundinum segir meðal annars svo:

„Lögð voru fram ný drög að starfsleyfi með breytingum sem gerðar höfðu verið miðað við athugasemdir frá síðasta fundi. Farið var yfir breytingar sem gerðar hafa verið á greinum 1.2, 1.4, 2.1.4, 2.1.6 og 2.1.10. ... Að loknum nokkrum umræðum um þessi atriði bar stjórnarformaður drög að starfsleyfi með áorðnum breytingum upp sem tillögu HVR að starfsleyfi til umhverfisráðherra. ... Niðurstaða stjórnar var sú: að allir stjórnarmenn nema [Y] lýstu yfir samþykki við afgreiðslu málsins samkvæmt framsetningu stjórnarformanns. ...“

Með bréfi, dags. 6. mars 1997, gerði Hollustuvernd ríkisins umhverfisráðherra grein fyrir afgreiðslu sinni á málinu. Í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Hjálagt sendist yður tillaga meirihluta stjórnar Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi fyrir Norðurál á Grundartanga, ásamt greinargerð og fylgiskjölum. Tillagan og afgreiðslur á innsendum athugasemdum voru samþykktar á stjórnarfundi, haldinn þann 21. febrúar síðastliðinn, með fjórum atkvæðum gegn einu. Einnig var á ofangreindum fundi samþykkt bókun, með fjórum atkvæðum gegn einu, um brennisteinsdíoxíð og áskorun til umhverfisráðuneytisins að það beiti sér fyrir því að Íslendingar gerist aðilar að bókun frá árinu 1994 um takmörkun á losun brennisteins, samanber samning ECE um loftmengun sem berst á milli landa.“

Hinn 7. mars 1997 sendi Hollustuvernd ríkisins bréf til allra þeirra, sem gerðu athugasemdir við starfsleyfistillögur álvers á Grundartanga. Í bréfi til A sagði meðal annars svo:

„Meðfylgjandi eru tillögur að starfsleyfi fyrir álver á Grundartanga samþykktar af meirihluta stjórnar Hollustuverndar ríkisins, ásamt séráliti eins stjórnarmanns. Tillögurnar hafa verið endurskoðaðar og breytt í ljósi þeirra athugasemda sem bárust til Hollustuverndar ríkisins á kynningartíma starfsleyfistillagnanna.

Meðfylgjandi er einnig eftirfarandi:

1. Yfirlit Hollustuverndar ríkisins yfir athugasemdir við einstakar greinar og stutt svör við hverri athugasemd.

2. Yfirlit Hollustuverndar ríkisins yfir athugasemdir án tilvísunar í einstakar greinar og stutt svör við hverri athugasemd.

3. Afrit af auglýstum starfsleyfistillögum frá 11.11.1996.

4. Greinargerð með almennu yfirliti.

Allar athugasemdir eru númeraðar. Athugasemdir yðar eru nr. 36. Í ofangreindum yfirlitum eru athugasemdir flokkaðar eftir innihaldi og eftir tilvísun í einstakar greinar starfsleyfistillagnanna. Einnig er gefið tilvísunarnúmer við hverja athugasemd.

Afrit af öllum athugasemdum verða send til umhverfisráðherra.

Hver sá sem gerði athugasemdir við starfsleyfistillögur á meðan þær lágu frammi til kynningar og er ósáttur við afgreiðslu stjórnar Hollustuverndar ríkisins á athugasemdum sínum á rétt á því að kæra til sérstakrar úrskurðarnefndar, samanber 2. grein reglugerðar nr. 26/1997 um breytingu á mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994. Úrskurðarnefnd starfar skv. 26. grein laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit.“

Í (1) yfirliti Hollustuverndar ríkisins yfir athugasemdir við einstakar greinar og stutt svör við hverri athugasemd, er í engu vikið að athugasemdum A. Í (2) yfirliti Hollustuverndar ríkisins yfir athugasemdir án tilvísunar í einstaka greinar og stutt svör við hverri athugasemd, er vikið að athugasemdum A (nr. 36) á þremur stöðum. Þar segir meðal annars svo:

„Fyrirvari vegna hugsanlegra skaðabótakrafna (1,4,5,7,14, 17,18,19,20,21,22,23,24,26,29,36,37,49)

Í starfsleyfi er tekið á þeim kröfum sem gerðar eru til Norðuráls m.t.t. mengunarvarna, sbr. lög og reglugerðir þar að lútandi.

Skaðabótaskylda vegna umhverfis hér á landi takmarkast af sakarreglunni. Hæstiréttur hefur beitt reglunni um hlutlæga skaðabótaábyrgð, þ.e. ábyrgð á tjóni sem orðið hefur án ásetnings eða vegna gáleysis, þegar um hefur verið að ræða bilun eða galla í tækjum sem tjóni hefur valdið og lagt fébótaábyrgð á aðila, þótt um sök hafi ekki verið að ræða. Má telja tvímælalaust að þeirri ábyrgðarreglu yrði beitt um mengunartjón eða önnur umhverfistjón, sem af slíkum orsökum stafa. Hitt er meira vafamál hvort hlutlæg skaðabótaábyrgð yrði án lagaheimildar lögð á í öðrum tilvikum, svo sem vegna tjóns er leiðir af venjulegum og viðvarandi rekstri iðjuvers eða annarri starfsemi (sjá Umhverfisréttur eftir Gunnar G. Schram, bls. 68).

[...]

Krafa um mælingar á eigin jörð (og annars staðar) fyrir og eftir byggingu álversins (4,14,15,18,19,22,23,26,28,29,36, 37)

Ef ákvörðun verður tekin um að reisa álver verður farið í að velja vöktunarpunkta. Þegar mælipunktar fyrir vöktun gróðurs og vatns verða ákveðnir koma margir staðir til greina og eðlilegt er að rætt verði við þá aðila sem hafa tillögur að vali á mælipunktum.

[...]

Mótmæli við staðsetningu (4,14,17,19,21,22,23,25,26,27,29, 34,35,36,37,38,39,49,51,52)

Hollustuvernd ríkisins fjallar ekki um staðsetningu iðjuvera sem slíkra, en gerðar eru kröfur til mengunarvarna í starfsleyfi til þess að mengun í umhverfinu verði innan viðmiðunarmarka. Þar skal miðast við að nota bestu fáanlegu tækni og taka tillit til viðkvæmasta umhverfisþáttar.“

Í bréfi Hollustuverndar ríkisins til þeirra, sem borið höfðu fram athugasemdir við tillögur að starfsleyfi álvers á Grundartanga, og hér að framan var rakið, var aðilum leiðbeint sérstaklega um rétt þeirra til að kæra tillögur stofnunarinnar að starfsleyfi álvers að Grundartanga til sérstakrar úrskurðarnefndar. Af þessu tilefni ritaði umhverfisráðuneytið Hollustuvernd ríkisins bréf, dags. 21. mars 1997, og hljóðar það svo:

„Í tilefni erindis yðar frá 6. þ.m. þar sem fylgir með tillaga meirihluta stjórnar stofnunarinnar um starfsleyfi fyrir Norðurál á Grundartanga tekur ráðuneytið fram að afgreiðsla stjórnar stofnunarinnar er úrskurður sbr. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með áorðnum breytingum.

Í tilefni erinda stofnunarinnar frá 7. þ.m. til þeirra aðila, sem gerðu athugasemdir við starfsleyfisdrög, tekur ráðuneytið fram að frestur til þess að vísa málinu til úrskurðarnefndar, sbr. ofangreinda lagagrein, er til og með 7. júní n.k. sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Hinn 26. mars 1997 gaf umhverfisráðherra út starfsleyfi til Norðuráls hf. á Grundartanga. Umhverfisráðuneytið tilkynnti Norðuráli hf. um veitingu leyfisins með bréfi sama dag og hljóðar það svo:

„Hér með sendist yður starfsleyfi fyrir álver Norðuráls hf. á Grundartanga gefið út í dag. Vakin er athygli á að heimilt er samkvæmt 26. gr. laga nr. 28/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, að vísa ákvörðun stjórnar Hollustuverndar ríkisins frá 21. febrúar 1997, sbr. bréf stofnunarinnar til ráðuneytisins, dags. 6. mars sl. til sérstakrar úrskurðarnefndar er starfar samkvæmt þeim lögum, sbr. 65. gr. mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994, sbr. breytingu nr. 26/1997, með síðari breytingum. Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar rennur út 7. júní 1997.

Að öðru leyti vísast til meðfylgjandi sameiginlega yfirlýsingar fundar umhverfisráðuneytisins og Norðuráls hf. sem haldinn var í dag, þegar starfsleyfið var formlega afhent Norðuráli hf.

Norðuráli hf. ber að greiða Hollustuvernd ríkisins kr. 490.000,- vegna útgáfu og kynningu á starfsleyfinu sbr., grein 6.1. í starfsleyfinu.“

Í framangreindu bréfi umhverfisráðuneytisins er vísað til „sameiginlegrar yfirlýsingar fundar umhverfisráðuneytisins og Norðuráls hf.“ frá fundi sem haldin var 26. mars 1997. Í yfirlýsingunni segir meðal annars svo:

„Á fundinum gerði ráðuneytið grein fyrir eftirfarandi:

1. Starfsleyfið er útgefið á grundvelli afgreiðslu stjórnar Hollustuverndar ríkisins frá 21. febrúar 1997 með breytingum sem leyfið ber með sér og kynntar hafa verið fulltrúa Norðuráls hf.

2. Heimilt er samkvæmt 26. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum, að vísa ákvörðun stjórnar Hollustuverndar ríkisins frá 21. febrúar 1997, sbr. bréf stofnunarinnar til ráðuneytisins dags. 6. mars sl., til sérstakrar úrskurðarnefndar er starfar samkvæmt þeim lögum, sbr. 65. gr. mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994, sbr. breytingu nr. 26/1997, með síðari breytingum. Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar rennur út 7. júní 1997. Ef fyrrgreindri ákvörðun er vísað til úrskurðarnefndar gæti ráðuneytið þurft að taka tillit til niðurstöðu nefndarinnar í samræmi við íslensk lög og stjórnsýsluhætti.

3. Starfsleyfið verður að sjálfsögðu borið undir íslenska dómstóla samkvæmt 60. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1994.“

Hinn 2. júní 1997 bar A fram kæru við sérstaka úrskurðarnefnd skv. 26. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, yfir tillögu Hollustuverndar ríkisins að skilmálum starfsleyfis Norðuráls hf. á Grundartanga.

Úrskurðarnefndin vísaði kæru A frá nefndinni með úrskurði, dags. 11. júlí 1997. Í forsendum úrskurðarins segir meðal annars svo:

„Í 26. gr. l. 81/1988 er tekið fram að rísi ágreiningur um framkvæmd laganna, heilbrigðisreglugerðar, mengunarvarnareglugerðar, heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga og ákvarðana heilbrigðisyfirvalda, sé heimilt að vísa málinu til stjórnar Hollustuverndar ríkisins til úrskurðar. Séu aðilar ekki sáttir við úrskurð stjórnarinnar er heimilt að vísa málinu til sérstakrar úrskurðarnefndar.

Í 2. gr. reglugerðar nr. 26/1997, sem er breyting á 65. gr. reglugerðar nr. 48/1994, er m.a. nefnt að skriflegar athugasemdir skuli senda Hollustuvernd ríkisins. Stjórn stofnunarinnar skuli kanna málið í ljósi þeirra athugasemda sem fram hafa komið og gera aðilum málsins grein fyrir áliti sínu innan tilskilins frests. Sætti aðilar sig ekki við það álit og náist ekki málamiðlun, er heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar. Reglugerðarákvæðið er í 8. kafla reglugerðar nr. 48/1994, sem fjallar um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur er getur haft í för með sér mengun, og á við í máli þessu. Samsvarandi ákvæði eldri reglugerðar eru frábrugðin að því leyti að ekki var gert ráð fyrir sérstökum úrskurði stjórnar Hollustuverndar ríkisins, heldur áliti ef í hlut áttu opinberar eftirlitsstofnanir, sveitarstjórnir eða umsækjandi sjálfur. Ef aðrir áttu í hlut komi stjórn Hollustuverndar ríkisins að málinu og kvað upp sérstakan úrskurð. Sættu aðilar sig ekki við úrskurðinn var heimilt skv. reglugerðarákvæðum að vísa málinu áfram til úrskurðarnefndar.

Eins og rakið er í 26. gr. l. 81/1988 er heimilt að skjóta ágreiningsmálum sem þar greinir til stjórnar Hollustuverndar ríkisins til úrskurðar og síðan, að fengnum úrskurði hennar, til hinnar sérstöku úrskurðarnefndar kjósi menn svo. Úrskurðarstigin eru samkvæmt þessu tvö og ljóst að ef hin sérstaka úrskurðarnefnd á að fjalla um málið verður fyrst að liggja fyrir úrskurður stjórnar Hollustuverndar ríkisins.

Reglugerð nr. 26/1997, sbr. eldri reglugerð nr. 48/1994 65. gr., gerir ráð fyrir annarri málsmeðferð og sú eldri raunar fyrir mismunandi aðferðum eftir því hver í hlut átti. Í nýrri reglugerðinni er gert ráð fyrir sérstöku áliti stjórnar Hollustuverndar ríkisins og síðar, ef ekki er á það fallist, málamiðlunartilraun, áður en ágreiningi er vísað til hinnar sérstöku úrskurðarnefndar.

Draga verður í efa hvort reglugerð nr. 26/1997 hefur stoð í lögum, sbr. skýr fyrirmæli 26. gr. l. 81/1988. Það er þó ljóst af gögnum málsins að stjórn Hollustuverndar ríkisins hefur ekki kveðið upp úrskurð sbr. 26. gr. l. nr. 81/1988 né gefið [A] álit á andmælum hans. Ekki hefur heldur verið gerð tilraun til að miðla málum og þannig reynt að sætta þau sjónarmið sem fram koma í athugasemdum heilbrigðisnefndarinnar og eru andstæð tillögum að starfsleyfi fyrir álver Norðuráls hf. á Grundartanga sbr. ákvæði reglugerðar nr. 26/1997. Er máli þannig í öllum tilvikum ekki réttilega afgreitt af stjórn Hollustuverndar ríkisins.

Við þetta bætist að framhald atburða hefur verið á þann veg að ráðherra umhverfismála hefur með bréfi, dags. 26.3.1997, gefið út starfsleyfi fyrir álver Norðuráls hf. á Grundartanga á grundvelli afgreiðslu stjórnar Hollustuverndar ríkisins frá 21.2.1997. Starfsleyfið er gefið út skv. ákvæðum 72. gr. reglug. nr. 48/1994 sem væntanleg á sér stoð í 4. mgr. 16. gr. l. 81/1988.

Við útgáfu starfsleyfisins er Norðurál hf. aðili að öllum þeim málum, þar sem mótmælt er, eða gerðar eru aðrar og þá væntanlega auknar kröfur til tillagna þeirra, sem Hollustuvernd ríkisins gerði og urðu grundvöllur starfsleyfis þess sem gefið var út af ráðherra umhverfismála þann 26.3.1997.

Ákvæði 26. gr. l. 81/1988 fela í sér að verkefni úrskurðarnefndar skv. greininni eru þau ein að taka til endurskoðunar úrskurði stjórnar Hollustuverndar ríkisins. Slíkur úrskurður liggur ekki fyrir í máli þessu. Þá er hvergi til þess ætlast að nefndin taki til endurskoðunar ákvarðanir ráðherra umhverfismála, enda fer hann með yfirstjórn mála l. 81/1988 skv. 4. gr. laganna og er raunar æðsti handhafi framkvæmdavaldsins að þessu leyti skv. l. 33/1944. Eins og máli þessu er nú komið hefur ráðherra þegar tekið ákvörðun og gefið út starfsleyfi til Norðuráls hf. til reksturs álvers á Grundartanga. Nefnd skv. 26. gr. l. 81/1988 getur ekki breytt eða hnekkt þeirri ákvörðun og skiptir þá heldur ekki máli að heimilt hafi verið, ef réttra aðferða hefði verið gætt, að vísa ákvörðun stjórnar Hollustuverndar ríkisins frá 21. 2. 1997 og tillögum hennar að starfsleyfi, til úrskurðarnefndarinnar en starfsleyfi Norðuráls hf. dags. 26.3. 1997 tekur til nánast allra atriða óbreyttra í tillögum stjórnar Hollustuverndar ríkisins.

Í samræmi við framansagt verður að vísa máli þessu frá nefndinni.

Úrskurðarorð

Máli [A] er vísað frá úrskurðarnefnd skv. 26. gr. l. nr. 81/1988.“

Hinn 21. júlí 1997 ritaði A stjórn Hollustuvernd ríkisins bréf og gerði henni grein fyrir framangreindum úrskurði. Óskaði hann þess að stjórnin felldi formlegan úrskurð í málinu svo uppfyllt yrðu lagaskilyrði fyrir kæru til úrskurðarnefndar skv. 26. gr. laga nr. 81/1988.

Hinn 18. ágúst 1997 svaraði Hollustuvernd ríkisins bréfi A og segir þar meðal annars svo:

„Fram hefur komið að úrskurðarnefnd hafi ekki talið sig getað úrskurðað vegna þess að ekki var búið að kæra til fyrra stjórnsýslustigs samkvæmt lögum og að þess vegna sé nú kært til stjórnar HVR.

Í samræmi við mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994 eftir breytingar frá 22. janúar 1997, nr. 26, gerði stjórn HVR tillögu til umhverfisráðherra um starfsleyfi fyrir álver Norðuráls hf. Það var einnig í samræmi við 2. gr. reglugerðar nr. 26/1997 að stjórn HVR vísaði þeim sem vildu gera athugasemdir við starfsleyfistillögurnar á úrskurðarnefnd sem starfar skv. lögum nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Stjórnin vísar jafnframt í bréf umhverfisráðuneytisins dags. 21.03.1997 þar sem segir m.a.: „... afgreiðsla stjórnar stofnunarinnar er úrskurður sbr. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með áorðnum breytingum.

Í ljósi þess sem að framan greinir hefur stjórn HVR þegar úrskurðað í málinu.“

IV.

Hinn 5. nóvember 1997 ritaði umboðsmaður Alþingis Hollustuvernd ríkisins bréf og óskaði eftir því að stofnunin skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þess var sérstaklega óskað að upplýst yrði, hvort stjórnin teldi álit sitt á athugasemdum A hafa verið úrskurð í skilningi 26. gr. laga nr. 81/1988 og hvort stjórnin teldi málsmeðferð við umfjöllun um athugasemdir hans hafa verið í samræmi við 65. gr. mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994 með síðari breytingum.

Svör Hollustuverndar ríkisins bárust með bréfi, dags. 16. desember 1997, og segir þar meðal annars svo:

„Stjórn Hollustuverndar ríkisins gerði tillögu til umhverfisráðherra um starfsleyfi fyrir álver Norðuráls hf. á Grundartanga í samræmi við mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, ásamt síðari breytingum. Stjórnin taldi að sér bæri að fara að ákvæðum mengunarvarnareglugerðar þótt einstakir stjórnarmenn settu fram efasemdir um að breyting á reglugerðinni nr. 26/1997 stæðist lög, sbr. hjálagða bókun [X] og [Y]. Í bréfi umhverfisráðuneytisins til stjórnar Hollustuverndar ríkisins dags. 21.03.1997, sem hjálagt fylgir, er tekið fram m.a. að „afgreiðsla stjórnar stofnunarinnar er úrskurður sbr. 1. mgr. 26. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með áorðunum breytingum.“ Samkvæmt þessu sendi stjórn Hollustuverndar ríkisins tillögu að starfsleyfi til umhverfisráðherra og treysti því að það væri ígildi úrskurðar í skilningi 26. gr. laga nr. 81/1988 sem hægt væri að kæra til úrskurðarnefndar.

Stjórn Hollustuverndar ríkisins fól starfsmönnum stofnunarinnar að fara yfir þær athugasemdir sem bárust eftir að starfsleyfistillögurnar voru auglýstar. Haldnir voru fjölmargir fundir með aðilum á umsagnartímanum til að fá fram athugasemdir og reyna að ná málamiðlun. Sömu atriði komu fram í innsendum athugasemdum og var tekið tillit til fjölmargra þeirra við gerð endanlegrar tillögu að starfsleyfi, sem send var umhverfisráðherra. Athugasemdir bárust frá 54 aðilum og ákvað stjórnin að hverjum og einum yrði sent sams konar bréf þar sem fram kæmu svör við athugasemdum allra þar sem tilgreint var frá hverjum athugasemdin var. Með þessu móti taldi stjórnin að ákvæðum mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994 með síðari breytingum um málsmeðferð væri fullnægt.“

Hinn 2. september 1997 ritaði umboðsmaður Alþingis úrskurðarnefnd skv. 26. gr. laga nr. 81/1988 bréf og óskaði eftir því að hún léti honum í té gögn málsins, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Umbeðin gögn bárust með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 17. september 1997.

Hinn 5. nóvember 1997 ritaði umboðsmaður úrskurðarnefndinni bréf og óskaði þess með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Þess var sérstaklega óskað að nefndin upplýsti, hvort hún teldi sig bæra til að úrskurða í ágreiningsmálum varðandi tillögur að starfsleyfum, sem umhverfisráðherra gæfi út.

Svör úrskurðarnefndarinnar bárust með bréfi, dags. 8. janúar 1998, og segir þar meðal annars svo:

„Úrskurðarnefndinni bárust níu erindi vegna starfsleyfis álvers Norðuráls h.f. á Grundartanga, Hvalfirði. Niðurstaða nefndarinnar vegna þeirra allra er efnislega hin sama og fram kemur í úrskurðum er varða [A] og [...]. Í einu erindanna, þ.e. kærumáli nr. 14:1997, [...] gegn stjórn Hollustuverndar ríkisins, eru röksemdir og framsetning að nokkru ítarlegri. Nefndin leyfir sér að láta þann úrskurð fylgja í ljósriti og til áréttingar er vísað til forsendna hans.

Hvað síðari hluta bréfa yðar varðar þá hafa erindi, er varða ágreining um tillögur að starfsleyfum sem umhverfisráðherra gefur út, ekki borist til nefndarinnar og nefndin hefur því ekki tekið afstöðu til þess hvort hún sé bær til að úrskurða í slíkum málum. Nefndin er þó þeirrar skoðunar að á því hljóti að vera ýmsir annmarkar en hvorki lög nr. 81/1988 né reglugerðir settar með stoð í þeim lögum eru skýr að þessu leyti. Hins vegar er ekki fyrirfram hægt að útiloka að mál geti borið að með þeim hætti að eðlilegt sé að nefnd skv. 26. gr. l. 81/1988 geti verið bær til að úrskurða í ágreiningsmálum vegna tillagna að starfsleyfum sem gefin eru út skv. 72. gr. reglug. nr. 48/1994.“

Með bréfi, dags. 2. september 1997, óskaði umboðsmaður Alþingis eftir gögnum frá Hollustuvernd ríkisins. Umbeðin gögn bárust með bréfi, dags. 29. september 1997. Í bréfinu segir meðal annar svo:

„Tekið skal fram að gætt hefur verulegs mismunar milli aðila innan stjórnar Hollustuverndar annars vegar og umhverfisráðuneytisins hins vegar að því er lýtur að túlkun á stöðu og hlutverki stjórnarinnar við afgreiðslu starfsleyfa og þætti hennar varðandi athugasemdir og aðkomu að kærum og úrskurðum í því sambandi. Ennfremur hefur komið í ljós að túlkun sérstakrar úrskurðarnefndar skv. lögum nr. 81/1988 á ofangreindum atriðum samræmist ekki túlkun umhverfisráðuneytisins, sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins dags. 21.03.1997.“

Hinn 14. febrúar 1999 ritaði ég umhverfisráðherra bréf og óskaði þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Ég óskaði þess sérstaklega að mér yrðu látin í té svör við eftirgreindum spurningum:

„1. Með 2. gr. reglugerðar nr. 26/1997, var gerð breyting á 65. gr. mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994. Þess er óskað að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess, hvort það telji að skilja beri ákvæði 3. málsl. 65. gr. reglugerðar nr. 48/1994, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 26/1997, svo að aðila hafi verið heimilt að skjóta áliti stjórnar Hollustuverndar ríkisins á framkomnum athugasemdum hans við starfsleyfistillögur til úrskurðarnefndar skv. 26. gr. laga nr. 81/1988 og fá úrlausn nefndarinnar.

2. Þess er óskað að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess, hvort líta hafi borið á slíkan „úrskurð“ úrskurðarnefndar, svo og álit stjórnar Hollustuverndar ríkisins samkvæmt fyrrnefndu ákvæði, sem þátt í undirbúningi að ákvörðun ráðuneytisins um útgáfu á starfsleyfi.

3. Í bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 21. mars 1997, til Hollustuverndar ríkisins, kemur fram sú afstaða ráðuneytisins, að frestur til þess að vísa áliti stjórnar Hollustuverndar ríkisins, dags. 6. mars 1997, til úrskurðarnefndar skv. 26. gr. laga nr. 81/1988, sé til og með 7. júní 1997, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með hliðsjón af þessu svo og ákvæðum 65. gr. fyrrnefndrar reglugerðar, er þess óskað, að umhverfisráðuneytið upplýsi af hvaða ástæðu og á grundvelli hvaða lagasjónarmiða ákveðið hafi verið að gefa út starfsleyfið hinn 26. mars 1997, þ.e. áður en nefndur kærufrestur svo og hinn þriggja vikna langi afgreiðslufrestur kærunefndarinnar skv. 4. málsl. 65. gr. var á enda runninn.“

Svör umhverfisráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 7. júní 1999, og segir þar meðal annars svo:

„I.

Áður en spurningum þeim, sem fram koma í bréfi yðar, verður svarað er rétt að taka fram eftirfarandi:

Í 1. mgr. 72. gr. mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994, sbr. 30. gr. reglugerðar nr. 378/1994, var svo fyrir mælt að umhverfisráðherra gæfi út starfsleyfi fyrir starfsemi ef fjárfesting framkvæmda næði tiltekinni fjárhæð. Í þessum tilvikum skyldi Hollustuvernd ríkisins og heilbrigðisnefndir sveitarfélaganna afgreiða starfsleyfistillögur til ráðuneytis, sbr. 2. og 3. mgr. 72. gr. reglugerðarinnar. Skv. 71. gr. hennar var ráð fyrir því gert að Hollustuvernd ríkisins og heilbrigðisnefndir sveitarfélaganna gæfu út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur í öðrum tilvikum en þeim þar sem krafist væri mats á umhverfisröskun.

Fyrrgreind fyrirmæli í 1. mgr. 72. gr. mengunarvarnareglugerðar áttu sér ekki beina stoð í lögum nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Hins vegar hafði um árabil verið gengið út frá því að ráðherra gæfi út starfsleyfi fyrir stóriðjuver og sambærilega atvinnustarfsemi á grundvelli starfsleyfistillagna frá Hollustuvernd ríkisins eða heilbrigðisnefnd. Lítur ráðuneytið svo á að þessi skipan hafi stuðst við 4. mgr. 16. gr. laga nr. 81/1988, sbr. 4. gr. laga nr. 70/1995, svo og við 1. mgr. 4. gr. og 2. mgr. 14. gr. laga nr. 81/1988 þar sem mælt var fyrir um yfirstjórn umhverfisráðuneytisins á sviði hollustuverndar og heilbrigðiseftirlits og yfirstjórn umhverfisráðherra Hollustuvernd ríkisins.

Í lögum nr. 81/1988 var, sem fyrr segir, ekki beinlínis gert ráð fyrir því að ráðherra, sem fer með æðsta vald á sviði umhverfismála, gæfi út starfsleyfi fyrir stóriðjuver og sambærilega atvinnustarfsemi. Þannig hljóðaði 1. mgr. 26. gr. laganna, sbr. 6. gr. laga nr. 70/1995: „Rísi upp ágreiningur um framkvæmd laga þessara, heilbrigðisreglugerðar, mengunarvarnareglugerðar, heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga og ákvarðana heilbrigðisyfirvalda, annar en skv. 1.-2. tölul. 29. gr. og 31. gr., er heimilt að vísa málinu til stjórnar Hollustuverndar ríkisins til úrskurðar. Séu aðilar ekki sáttir við úrskurð stjórnarinnar er heimilt að vísa málinu til sérstakrar úrskurðarnefndar, er starfar samkvæmt lögum þessum, sbr. 2. tölul. 30. gr.“

Hið tilvitnaða ákvæði var fyrst lögtekið með lögum nr. 50/1981. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 50/1981, er m.a. svo til orða tekið: „Gert er ráð fyrir því að vísa megi til Hollustuverndar ríkisins ágreiningi um framkvæmd laganna, hollustuverndarreglugerðar, mengunarvarnareglugerðar, hollustusamþykkta sveitarfélaga og ákvarðana hollustuyfirvalda ... Ennfremur er gert ráð fyrir því að vísa megi úrskurði stjórnar Hollustuverndar ríkisins til sérstakrar úrskurðarnefndar sem starfar skv. lögunum. Úrskurðar nefndin í öllum málum, nema skv. 29. gr. 1. og 2. töl. og skv. 31. gr., en þar hefur ráðherra fullnaðarúrskurðarvald. Ákvæðin um úrskurðarnefnd þessa eru nýmæli og kemur nefndin á margan hátt í stað ráðherra, og mun því létta af honum óvinsælum ákvarðanatökum.“ (Alþt. 1980-1981 A, þskj. 148, bls. 858.) Um síðastnefnt atriði segir svo nánar í athugasemdum með 30. gr. frumvarpsins, síðar 26. gr. laga nr. 81/1988: „Nefnd þessari, sem hér er lagt til að komið verði á fót, er ekki ætlað að kveða upp fullnaðarúrskurð í einu einasta máli. Á þann hátt verða mál ekki tekin undan almennum dómstólum. Hins vegar hefur reynslan sýnt að mörg mál koma upp vegna hins ríka afskiptaréttar heilbrigðisnefnda sveitarfélaganna, sem leysa þarf á faglegan hátt og helst án afskipta pólitískra aðila, þ.e.a.s. ráðherra. Mætti hér nefna mál, sem mörg hafa hlotið úrlausn innan sveitarfélaganna sjálfra eða hjá Heilbrigðiseftirliti ríkisins, en sum hver hafa gengið til ráðuneytisins og jafnvel dómstóla.“ (Alþt. 1980-1981 A, þskj. 148, bls. 872.)

Eins og áður segir var út frá því gengið að umhverfisráðherra hefði heimild til þess að gefa út starfsleyfi fyrir stóriðjuver og sambærilegan atvinnurekstur, svo sem fyrir var mælt um í 1. mgr 72. gr. mengunarvarnareglugerðar. Í 13. gr. stjórnarskrárinnar segir að ráðherrar framkvæmi vald forseta Íslands sem honum er fengið í 2. gr. hennar. Í 14. gr. stjórnarskrárinnar er ennfremur kveðið á um að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Þessi stjórnarskrárákvæði hafa verið skýrð svo að ráðherrar fari almennt með yfirstjórn hvers konar opinberrar sýslu, hver á sínu sviði, nema hún sé sérstaklega undanskilin í lögum, sbr. t.d. Stjórnskipun Íslands eftir Ólaf Jóhannesson, 1. útg. bls. 131. Þetta hefur það í för með sér að ákvarðanir ráðherra verða því aðeins bornar undir önnur stjórnvöld, þ.m.t. sérstakar úrskurðarnefndir á sviði stjórnsýslunnar, að skýrt sé mælt fyrir um það í lögum. Í 1. mgr. 26. gr. laga nr. 81/1988 sagði að væru aðilar ekki sáttir við úrskurð stjórnar Hollustuverndar ríkisins væri þeim heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar sem starfaði á grundvelli 2. mgr. 26. gr. laganna. Í 1. mgr. 26. gr. var ekki berum orðum kveðið á um það að unnt væri að bera ákvarðanir ráðherra, t.d. um að veita starfsleyfi, undir úrskurðarnefndina vegna fyrrgreindra ákvæða í stjórnarskránni um valdsvið ráðherra, verður að líta svo á að það hafi ekki verið mögulegt, sbr. niðurlag í úrskurði, uppkveðnum af hinni sérstöku úrskurðarnefnd 26. apríl 1997.

Í ljósi þessa væri eðlilegt að álykta sem svo að úr því að ákvörðun ráðherra um að gefa út starfsleyfi varð ekki borin undir hina sérstöku úrskurðarnefnd ætti heldur ekki að hafa verið unnt að bera undir nefndina afgreiðslu Hollustuverndar ríkisins á starfsleyfistillögum til ráðherra, sbr. 2. mgr. 72. gr. mengunarvarnareglugerðar. Í 1. mgr. 26. gr. laga nr. 81/1988 var hins vegar kveðið á um að almennt væri heimilt að vísa ágreiningsmálum um framkvæmd laganna og mengunarvarnareglugerðar til úrskurðarnefndarinnar. Frá þeirri reglu voru einungis gerðar tvær undantekningar í greininni, sbr. fyrrgreindar athugasemdir með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 50/1981.

Með reglugerð nr. 394/1996 var m.a. gerð sú breyting á 65. gr. mengunarvarnareglugerðar að ekki var gert ráð fyrir að afgreiðsla Hollustuverndar ríkisins á starfsleyfistillögum til ráðherra yrði borin undir hina sérstöku úrskurðarnefnd. Þessi breyting á reglugerðinni sætti harðri gagnrýni á Alþingi. (Alþt. 1996, umr., d. 2008 - 2011.) Í kjölfar þess og með hliðsjón af hinu fortakslausa ákvæði í 1. mgr. 26. gr. laga nr. 81/1988 ákvað ráðherra að breyta 65. gr. mengunarvarnareglugerðar að þessu leyti í fyrra horf með reglugerð nr. 26/1997.

Þeirri réttaróvissu, sem skapaðist vegna misvísandi ákvæða í lögum nr. 81/1988 og reglugerð nr. 48/1994, hefur nú verð eytt með lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. 6., 31. og 32. gr. laganna.

II.

Að teknu tilliti til þess, sem að framan segir, fylgja hér á eftir svör við spurningum yðar:

1. Ráðuneytið er þeirrar skoðunar að aðila máls hafi verið heimilt að bera starfsleyfistillögur Hollustuverndar ríkisins til ráðherra undir hina sérstöku úrskurðarnefnd, þ. á m. hafi [A] verið heimilt að skjóta áliti stjórnar Hollustuverndar á framkomnum athugasemdum þess við starfsleyfistillögur stofnunarinnar til úrskurðarnefndarinnar. Með tilliti til stjórnskipulegrar stöðu ráðherra sem æðsta framkvæmdarvaldshafa á sviði umhverfismála lítur ráðuneytið svo á að úrlausn úrskurðarnefndar hefði, á sama hátt og tillögur Hollustuverndar, aðeins orðið ráðgefandi, en ekki skuldbindandi fyrir ráðherra.

2. Með vísun til þess, sem að framan segir, telur ráðuneytið að umfjöllun Hollustuverndar ríkisins, þ. á m. stjórnar stofnunarinnar, um umsókn um starfsleyfi, þ.m.t. gerð starfsleyfistillagna, hafi verið óhjákvæmilegur þáttur í undirbúningi að þeirri ákvörðun ráðherra að gefa út slíkt leyfi. Málskot til hinnar sérstöku úrskurðarnefndar var ekki á sama hátt þáttur í undirbúningi að ákvörðuninni, eins og gerð verður grein fyrir hér á eftir.

3. Þegar endanlegar tillögur Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi lágu fyrir ákvað ráðherra að gefa út leyfið eftir að hafa kynnt sér tillögurnar og gert nokkrar breytingar á þeim. Ástæðan fyrir því að ekki var beðið niðurstöðu hinnar sérstöku úrskurðarnefndar var sú að sótt hafði verið um starfsleyfi fyrir Norðurál hf. í byrjun desembermánaðar [1995] og var því, þegar hér var komið [við] sögu, liðið eitt ár og rúmir þrír mánuðir frá því að það var gert. Eins og gefur að skilja voru miklir hagsmunir í húfi fyrir fyrirtækið, er átti sem umsækjandi beina aðild að málinu, að fá sem fyrst vitneskju um þau skilyrði, sem sett kynnu að verða fyrir veitingu starfsleyfis, vegna þess að þau gátu ráðið úrslitum um það hvort grundvöllur væri til rekstrar álvers á Grundartanga.

Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga 37/1993 segir orðrétt: „Ákvarðanir í málum skulu teknar svo fljótt sem unnt er.“ Í samræmi við þessa meginreglu og í ljósi þess að niðurstaða úrskurðarnefndar yrði, sem fyrr segir, einungis ráðgefandi, en ekki skuldbindandi fyrir ráðherra, ákvað hann að gefa leyfið út áður en niðurstaða nefndarinnar lægi fyrir. Þess má geta að frestun málsins af þeim sökum hefði getað seinkað útgáfu leyfisins um allt að þrjá mánuði til viðbótar.

Þegar starfsleyfi var gefið út til handa Norðuráli hf. var sérstaklega tekið fram, af hálfu ráðherra, að skilmálar fyrir starfsleyfinu kynnu að taka breytingum að fenginni niðurstöðu hinnar sérstöku úrskurðarnefndar. Í sameiginlegri yfirlýsingu frá fundi ráðuneytisins og Norðuráls hf. sem haldinn var 26. mars. 1997, segir þannig orðrétt: „Heimilt er samkvæmt 26. gr. laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum, að vísa ákvörðun stjórnar Hollustuverndar ríkisins frá 21. febrúar 1997, sbr. bréf stofnunarinnar til ráðuneytisins dags. 6. mars sl., til sérstakrar úrskurðarnefndar er starfar samkvæmt þeim lögum, sbr. 65. gr. mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994, sbr. breytingu nr. 26/1997, með síðari breytingum. Kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar rennur út 7. júní 1997. [Ef] fyrrgreindri ákvörðun er vísað til úrskurðarnefndar gæti ráðuneytið þurft að taka tillit til niðurstöðu nefndarinnar í samræmi við íslensk lög og stjórnsýsluhætti.“ Hjálagt fylgir umrædd yfirlýsing í heild sinni.

Að lokum er beðist velvirðingar á því hve lengi hefur dregist að svara bréfi yðar.“

A voru kynnt framangreind bréfaskipti og gerði hann athugasemdir við svör stjórnvalda með bréfum, dags. 20. ágúst 1997, 3. janúar 1998, 21. júní 1999, 27. janúar 2000 og 14. mars 2000. Í síðast nefnda bréfinu segir m.a. svo:

„Varðandi kvörtun mína til umboðsmanns Alþingis tel ég rétt að það komi fram, að ef mengun frá álbræðslu á Grundartanga berst í gróður á jörð minni í þeim mæli að til skaða sé og þaðan í gripi, sem haldnir eru til búvöruframleiðslu megi gera ráð fyrir að afurðastöðvar setji sölubann á þær afurðir. ...

Ef til sölubanns á afurðum kæmi er sýnt að grundvöllur til búvöruframleiðslu á jörðinni væri brostinn. Það hefði væntanlega í för með sér að verðmæti jarðarinnar sem eignar mundi skerðast verulega, auk þess sem atvinnumöguleikar sem skapast af jarðnæðinu yrðu hverfandi.

Ekki verður séð að gert hafi verið ráð fyrir þeim möguleika, að til slíks gæti komið við ákvörðun um staðsetningu álbræðslunnar eða við útgáfu starfsleyfis, eða að viðkomandi yrði bætt það tjón að fullu.

[...]

Meginkrafa mín, ef til þess kemur að gróður mengist svo að til sölubanns kæmi verður væntanlega sú, að bætt verði allt það tjón að fullu, sem ég yrði fyrir.“

V.

Forsendur.

1. Umfjöllun stjórnar Hollustuverndar ríkisins á athugasemdum A við auglýstar starfsleyfistillögur.

Í fyrsta lagi kvartar A yfir því að Hollustuvernd ríkisins hafi ekki tekið efnislega afstöðu til þeirra athugasemda, sem hann sendi henni með bréfi, dags. 10. janúar 1997, en bréfið er rakið í kafla III hér að framan.

Hinn 7. mars 1997 sendi Hollustuvernd ríkisins bréf til A. Þar kom fram að athugasemdir hans hefðu verið flokkaðar sem athugasemdir nr. 36.

Í (1) yfirliti Hollustuverndar ríkisins yfir athugasemdir við einstakar greinar og stutt svör við hverri athugasemd, var í engu vikið að athugasemdum A. Í (2) yfirliti Hollustuverndar ríkisins yfir athugasemdir án tilvísunar í einstakar greinar og stutt svör við hverri athugasemd, var vikið að athugasemdum A (nr. 36) á þremur stöðum. Þar sagði meðal annars svo:

„Fyrirvari vegna hugsanlegra skaðabótakrafna (1,4,5,7,14, 17,18,19,20,21,22,23,24,26,29,36,37,49)

Í starfsleyfi er tekið á þeim kröfum sem gerðar eru til Norðuráls m.t.t. mengunarvarna, sbr. lög og reglugerðir þar að lútandi.

Skaðabótaskylda vegna umhverfis hér á landi takmarkast af sakarreglunni. Hæstiréttur hefur beitt reglunni um hlutlæga skaðabótaábyrgð, þ.e. ábyrgð á tjóni sem orðið hefur án ásetnings eða vegna gáleysis, þegar um hefur verið að ræða bilun eða galla í tækjum sem tjóni hefur valdið og lagt fébótaábyrgð á aðila, þótt um sök hafi ekki verið að ræða. Má telja tvímælalaust að þeirri ábyrgðarreglu yrði beitt um mengunartjón eða önnur umhverfistjón, sem af slíkum orsökum stafa. Hitt er meira vafamál hvort hlutlæg skaðabótaábyrgð yrði án lagaheimildar lögð á í öðrum tilvikum, svo sem vegna tjóns er leiðir af venjulegum og viðvarandi rekstri iðjuvers eða annarri starfsemi (sjá Umhverfisréttur eftir Gunnar G. Schram, bls. 68).

[...]

Krafa um mælingar á eigin jörð (og annars staðar) fyrir og eftir byggingu álversins (4,14,15,18,19,22,23,26,28,29,36, 37)

Ef ákvörðun verður tekin um að reisa álver verður farið í að velja vöktunarpunkta. Þegar mælipunktar fyrir vöktun gróðurs og vatns verða ákveðnir koma margir staðir til greina og eðlilegt er að rætt verði við þá aðila sem hafa tillögur að vali á mælipunktum.

[...]

Mótmæli við staðsetningu (4,14,17,19,21,22,23,25,26,27,29, 34,35,36,37,38,39,49,51,52)

Hollustuvernd ríkisins fjallar ekki um staðsetningu iðjuvera sem slíkra, en gerðar eru kröfur til mengunarvarna í starfsleyfi til þess að mengun í umhverfinu verði innan viðmiðunarmarka. Þar skal miðast við að nota bestu fáanlegu tækni og taka tillit til viðkvæmasta umhverfisþáttar.“

Þegar umhverfisráðherra gaf út starfsleyfi fyrir álver Norðuráls hf. var í gildi mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, með síðari breytingum. Samkvæmt 1. mgr. 72. gr. reglugerðarinnar skyldi umhverfisráðherra gefa út starfsleyfi fyrir starfsemi þar sem krafist væri mats á umhverfisröskun skv. 57. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 72. gr. reglugerðarinnar, sbr. reglugerð nr. 26/1997, skyldi stjórn Hollustuverndar ríkisins afgreiða starfsleyfistillögur fyrir atvinnurekstur, sem félli undir 1. mgr. og upp væri talinn í viðauka 7, til umhverfisráðherra, sbr. 62.-65. gr. reglugerðarinnar, innan fimm vikna frá því að frestur til að skila inn skriflegum athugasemdum við auglýsta starfsleyfistillögu rynni út.

Í bréfi sem A sendi Hollustuvernd ríkisins hinn 10. janúar 1997 benti hann á að jörð hans væri í sérstakri hættu vegna mengunar frá álverinu. Annars vegar vegna þess að vindstefna aðalúrkomuáttar á ábýlisjörð hans stæði frá álverinu og hins vegar vegna nálægðar jarðarinnar við það, en jörðin er innan tveggja kílómetra radíus frá álverinu og öll er jörðin innan fjögurra kílómetra radíus. A benti á að hann stundaði mjólkurbúskap á bújörð sinni. Ef jörð hans yrði fyrir ákveðinni mengun frá álverinu, brysti grundvöllur undir mjólkurbúskapi hans. Af því tilefni spurðist hann fyrir um réttarstöðu sína og viðbrögðum Hollustuverndar ríkisins við afleiðingum af þessari mengunarhættu.

Í svörum stjórnar Hollustuverndar ríkisins við þessari athugasemd A var örstutt vikið að hugsanlegri bótaábyrgð álversins vegna mengunar er frá því stafaði. Í athugasemdum stjórnarinnar var aftur á móti ekki vikið að mögulegum bótarétti A á hendur ríkissjóði eða kröfum hans um réttarvernd lögmæts atvinnurekstrar hans, en A stundar mjólkurbúskap á bújörð sinni eins og áður segir og er húsakostur og aðrar fjárfestingar hans bundnar við þá búgrein. Þrátt fyrir framangreinda ábendingu frá A fjallaði stjórn Hollustuverndar ríkisins í tillögum sínum til umhverfisráðherra ekki sérstaklega um áhrif álvers á þær bújarðir sem eru í allra næsta nágrenni við álverið og á landssvæði sem samkvæmt svæðisskipulagi er ætlað undir landbúnað. Þá var í engu að því vikið hver réttarstaða A væri gagnvart hinu opinbera ef mengun frá álveri, sem fengið hefur opinbert leyfi til rekstrar síns, útilokaði möguleika hans til að stunda mjólkurframleiðslu sem atvinnu. Skal í þessu sambandi áréttað, að slíkur búrekstur er eðlileg, sanngjörn og lögleg hagnýting jarðarinnar og í fullu samræmi við skipulagða nýtingu hennar, sbr. gildandi svæðisskipulag fyrir sveitarfélög sunnan Skarðsheiðar 1992-2012.

Að framansögðu athuguðu verður að telja að umfjöllun stjórnar Hollustuverndar ríkisins um athugasemdir A hafi ekki verið nægilega vönduð þar sem ekki var fjallað um alla þá þætti athugasemda hans, sem gátu haft þýðingu fyrir ákvörðun umhverfisráðherra um það hvort starfsleyfi yrði gefið út og eftir atvikum þau skilyrði sem það yrði bundið.

Þar sem úrlausn um mögulegan bótarétt A á hendur hinu opinbera heyrir undir valdssvið dómstóla verður ekki nánar að honum vikið í áliti þessu.

2. Kæruheimild til sérstakrar úrskurðarnefndar.

A kvartar yfir því að sérstök úrskurðarnefnd skv. 26. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, hafi vísað frá kæru hans yfir tillögum Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi fyrir álver Norðuráls hf. á Grundartanga.

Eins og nánar verður rakið hér á eftir voru deilur uppi um hvort A væri heimilt að kæra afgreiðslu stjórnar Hollustuverndar ríkisins til sérstakrar úrskurðarnefndar. Verður hér fyrst tekin afstaða til þess hvort slík kæruheimild var fyrir hendi er A bar fram stjórnsýslukæru sína hinn 2. júní 1997. Í kafla V-4 hér á eftir verður síðan tekin afstaða til þess hvort hinni sérstöku úrskurðarnefnd var heimilt að vísa stjórnsýslukæru A frá nefndinni.

Í 1. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum, var kveðið m.a. svo á að þeim lögum væri ætlað að tryggja landsmönnum svo heilnæm lífsskilyrði sem á hverjum tíma væru tök á. Með markvissum aðgerðum skyldi vinna að þessu með því að vernda þau lífsskilyrði, sem fælust í ómenguðu umhverfi, hreinu lofti, úti og inni og ómenguðu vatni. Í 4. mgr. 1. gr. laganna var sérstaklega tekið fram að með mengun væri átt við þegar örverur, efni og efnasamband ylli óæskilegum og skaðlegum áhrifum á heilsufar almennings, röskun lífríkis eða óhreinkun lofts, láðs eða lagar. Mengun tæki einnig til óþæginda vegna ólyktar, hvers konar hávaða og titrings og varmaflæðis.

Samkvæmt 4. mgr. 16. gr. laga nr. 81/1988 var það hlutverk Hollustuverndar ríkisins að gera tillögur um starfsleyfi og úrvinnslu gagna hvað snerti mengunarvarnir og gefa út starfsleyfi eftir því sem kveðið væri á um í mengunarvarnareglugerð. Af þessu ákvæði verður ráðið að löggjafinn hafi framselt ráðherra vald til þess að ákveða í mengunarvarnareglugerð til hvaða atvinnurekstrar Hollustuvernd ríkisins gerði tillögur um starfsleyfi annars vegar og gæfi út starfsleyfi hins vegar.

Í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 81/1988 var m.a. tekið fram að til þess að stuðla sem best að framkvæmd mengunarvarna setti ráðherra mengunarvarnareglugerð. Í 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. laganna var tekið fram að í mengunarvarnareglugerð eða öðrum reglum skyldu vera almenn ákvæði um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur sem haft gæti í för með sér mengun. Í reglugerð skyldu m.a. vera ákvæði um staðarval, mengunarvarnir í einstökum atvinnugreinum og um rekstur og viðhald mengunarvarnaútbúnaðar.

Samkvæmt framansögðu hafði umhverfisráðherra lagaheimild til þess að mæla fyrir um málsmeðferð og undirbúning að útgáfu starfsleyfis fyrir atvinnurekstur sem haft gæti í för með sér mengun í mengunarvarnareglugerð. Rétt er hins vegar að taka fram að engin ákvæði í lögum nr. 81/1988 skylduðu ráðherra til þess að mæla svo fyrir að tillögur stjórnar Hollustuverndar ríkisins til ráðherra að starfsleyfi, svo og álit stjórnarinnar á athugasemdum við slíkar tillögur, ættu að vera kæranlegar til úrskurðarnefndar skv. 26. gr. laga nr. 81/1988, enda verður að ganga út frá því að það hafi verið stjórnvaldsákvarðanir og aðrar endanlegar ákvarðanir sem kæranlegar voru til nefndarinnar skv. 26. gr. laganna, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þótt ráðherra væri ekki skylt að mæla fyrir um slíka kæruheimild var honum það heimilt eins og nánar verður að komið hér á eftir, enda ráð fyrir því gert að stjórnsýslulög geymi lágmarksreglur sem ekki komi í veg fyrir að önnur lög og reglugerðir veiti borgurunum aukið réttaröryggi.

Þegar mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994 var gefin út hinn 27. janúar 1994 hljóðaði 72. gr. hennar svo:

„Umhverfisráðherra gefur út starfsleyfi fyrir starfsemi þar sem krafist er mats á umhverfisröskun, sbr. 57. gr.

Hollustuvernd ríkisins afgreiðir endanlegar starfsleyfistillögur fyrir slíkan atvinnurekstur, sem upp er talinn í viðauka 7, til ráðuneytisins í samræmi við kynntar tillögur, úrskurð og/eða samkomulag vegna framkominna athugasemda, sbr. 62.-65. gr.

Heilbrigðisnefnd afgreiðir endanlegar starfsleyfistillögur fyrir atvinnurekstur, sem upp er talinn í viðauka 8 og fellur undir ákvæði 57. gr., til ráðuneytisins í samræmi við kynntar tillögur, úrskurð og/eða samkomulag vegna framkominna athugasemda, sbr. 69. og 70. gr.“

Í viðauka 7 var talinn upp sá atvinnurekstur sem Hollustuvernd ríkisins skyldi undirbúa starfsleyfi fyrir. Undir 2. tölul. viðauka 7 falla álver. Um málsmeðferð til undirbúnings útgáfu starfsleyfis álvers fór því samkvæmt 2. mgr. 72. gr. reglugerðarinnar.

Ákvæði 65. gr. megnunarvarnarreglugerðar nr. 48/1994, sem til var vísað í 2. mgr. 72. gr. reglugerðarinnar, hljóðaði svo:

„Skriflegar athugasemdir við starfsleyfistillögur skal senda Hollustuvernd ríkisins. Stofnunin kannar málið í ljósi þeirra athugasemda sem fram hafa komið og lætur í ljós álit sitt. Sætt[i] aðilar málsins sig ekki við það álit og náist ekki málamiðlun, úrskurðar úrskurðarnefnd samkvæmt 30. gr. laga nr. 81/1988 ef í hlut eiga opinberar eftirlitsstofnanir, sveitarstjórnir eða umsækjandi. Eigi aðrir í hlut er heimilt að vísa málinu til stjórnar Hollustuverndar ríkisins, og sætt[i] aðilar sig ekki við úrskurð hennar er heimilt að vísa áfram til úrskurðarnefndar samkvæmt lögum nr. 81/1988.“

Með reglugerð nr. 378/1994, um breytingu á mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, var ákvæði 2. mgr. 72. gr. breytt og hljóðaði þá svo:

„Hollustuvernd ríkisins afgreiðir endanlegar starfsleyfistillögur fyrir atvinnurekstur sem fellur undir 1. mgr. og upp er talinn í viðauka 7, til ráðuneytisins í samræmi við kynntar tillögur, úrskurð og/eða samkomulag vegna framkominna athugasemda, sbr. 62. - 65. gr.“

Með reglugerð nr. 394/1996 um breytingu á mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, með síðari breytingum, var ákvæði 2. mgr. 72. gr. breytt og hljóðaði þá svo:

„Skriflegar athugasemdir við starfsleyfistillögur skal senda hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd. Heilbrigðisnefnd kannar málið í ljósi þeirra athugasemda sem fram hafa komið og gefur álit sitt. Sætti aðilar máls sig ekki við álit heilbrigðisnefndar er heimilt að vísa málinu til stjórnar Hollustuverndar ríkisins og sætti aðilar sig ekki við álit hennar, áfram til úrskurðarnefndar sem starfar samkvæmt lögum nr. 81/1988. Um málsmeðferð hjá nefndinni fer samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993.“

Með reglugerð nr. 394/1996 um breytingu á mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, með síðari breytingum, var ákvæðum 65. gr. reglugerðarinnar einnig breytt og hljóðuðu þau svo eftir breytingarnar:

„65.1. Skriflegar athugasemdir við starfsleyfistillögur skal senda Hollustuvernd ríkisins. Stofnunin kannar málið í ljósi þeirra athugasemda sem fram hafa komið og lætur í ljós álit sitt. Sætti aðilar málsins sig ekki við það álit og náist ekki málamiðlun, úrskurðar úrskurðarnefnd samkvæmt lögum nr. 81/1988 í málinu, enda sé um að ræða starfsleyfi sem Hollustuvernd ríkisins gefur út. Um málsmeðferð hjá nefndinni fer samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

65.2. Þar sem ráðherra gefur út starfsleyfi, sbr. 1. mgr. 72. gr., að fengnum tillögum Hollustuverndar ríkisins, skal stofnunin gera nákvæma grein fyrir skriflegum athugasemdum við starfsleyfistillögur og hvernig stofnunin tekur á þeim hverri fyrir sig. Skal stofnunin sérstaklega tiltaka þær athugasemdir sem hún tekur ekki tillit til og færa rök fyrir því.“

Með reglugerð nr. 26/1997 um breytingu á mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, með síðari breytingum, voru enn á ný gerðar breytingar á 2. mgr. 72. gr. reglugerðarinnar. Eftir breytingarnar hljóðaði málsgreinin svo:

„Stjórn Hollustuverndar ríkisins afgreiðir starfsleyfistillögur fyrir atvinnurekstur sem fellur undir 1. mgr. og upp er talinn í viðauka 7, til umhverfisráðherra, sbr. 62.-65. gr. innan fimm vikna frá því að frestur til að skila inn skriflegum athugasemdum við auglýsta starfsleyfistillögu rann út. Skal stjórn Hollustuverndar ríkisins gera grein fyrir skriflegum athugasemdum við starfsleyfistillögur og hvernig tekið er á þeim hverri fyrir sig. Skal sérstaklega tiltaka þær athugasemdir sem ekki er tekið tillit til og færa rök fyrir því.“

Með reglugerð nr. 26/1997 um breytingu á mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, með síðari breytingum, voru einnig gerðar breytingar á 65. gr. reglugerðarinnar. Eftir breytingarnar hljóðaði greinin svo:

„Skriflegar athugasemdir við starfsleyfistillögur skal senda Hollustuvernd ríkisins. Stjórn stofnunarinnar kannar málið í ljósi þeirra athugasemda sem fram hafa komið og gerir aðilum málsins grein fyrir áliti sínu innan fimm vikna frá því frestur til að skila inn athugasemdum rann út. Sætti aðilar málsins sig ekki við það álit og náist ekki málamiðlun er heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar sem starfar samkvæmt 26. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum. Skal nefndin kveða upp úrskurð svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en þremur vikum eftir að málið barst til hennar. Um málsmeðferð hjá nefndinni fer samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993.“

Þegar mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994 var gefin út var gert ráð fyrir því að Hollustuvernd ríkisins afgreiddi starfsleyfistillögur, sem taldar voru í viðauka 7, til ráðuneytis, sbr. 2. mgr. 72. gr. reglugerðarinnar. Af 2. mgr. 72. gr. reglugerðarinnar er ljóst að Hollustuvernd ríkisins átti ekki að afgreiða frá sér endanlegar tillögur fyrr en náðst hefði samkomulag vegna framkominna athugasemda eða úrskurðir fallið um þær. Í 2. mgr. 72. gr. reglugerðarinnar var vísað til 65. gr. reglugerðarinnar, þar sem svo var fyrir mælt að þegar aðrir ættu í hlut en opinberar eftirlitsstofnanir, sveitarstjórnir eða umsækjandi, mætti vísa málinu til stjórnar Hollustuverndar ríkisins og sætti aðili sig ekki við úrskurð hennar væri heimilt að vísa málinu áfram til úrskurðarnefndar.

Með reglugerð nr. 378/1994 um breytingu á mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994 var gerð breyting á 2. mgr. 72. gr. sem fól í sér áréttingu á að málsmeðferð samkvæmt málsgreininni ætti við þau starfsleyfi, sem um var fjallað í 1. mgr. 72. gr. reglugerðarinnar.

Með reglugerð nr. 394/1996 um breytingu á mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, með síðari breytingum, var málsmeðferð breytt. Samkvæmt 2. mgr. 72. gr. reglugerðarinnar skyldi skriflegum athugasemdum nú komið á framfæri við heilbrigðisnefnd. Álit heilbrigðisnefndar mátti bera undir stjórn Hollustuverndar ríkisins og álit stjórnar mátti bera undir hina sérstöku úrskurðarnefnd. Með reglugerð nr. 394/1996 var jafnframt gerð breyting á 65. gr. reglugerðarinnar og var þar gerður greinarmunur á leyfum sem ráðherra gaf út og öðrum starfsleyfum. Með gagnályktun frá 2. mgr. 65. gr. reglugerðarinnar virðist hafa verið lagt til grundvallar að ekki væri hægt að kæra tillögu Hollustuverndar ríkisins til hinnar sérstöku úrskurðarnefndar, sbr. bréf umhverfisráðuneytisins, dags. 7. júní 1999, sem rakið er í kafla IV hér að framan. Vandséð er hvernig sú skýring á ákvæðinu kemur heim og saman við ótvírætt ákvæði 2. mgr. 72. gr. reglugerðar nr. 48/1994, eins og henni var breytt með 11. gr. reglugerðar nr. 394/1996, en þar er tekið fram, eins og áður segir, að hægt sé að bera álit Hollustuverndar ríkisins á fram komnum athugasemdum undir hina sérstöku úrskurðarnefnd. Ber þar að hafa í huga að um leið og úrskurðarnefndin hóf efnislega umfjöllun um álit Hollustuverndar ríkisins á einstökum athugasemdum hlaut úrskurðarnefndin jafnframt að taka beint eða óbeint afstöðu til þeirra þátta starfsleyfistillagna Hollustuverndar ríkisins, sem athugasemdirnar vörðuðu.

Samkvæmt þeim breytingum sem gerðar voru á mengunarvarnareglugerðinni með reglugerð nr. 26/1997 skyldi skriflegum athugasemdum við starfsleyfistillögur nú beint til stjórnar Hollustuverndar ríkisins, sem átti að láta álit sitt í ljós um þær. Áliti stjórnar Hollustuverndar ríkisins mátti síðan skjóta til hinnar sérstöku kærunefndar.

Með tilliti til orðalags ákvæða 2. mgr. 72. gr. og 65. gr. mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994, sbr. reglugerð nr. 26/1997, þar sem rætt er um málskot á álitum en ekki stjórnvaldsákvörðunum, þykir mega fallast á það viðhorf umhverfisráðuneytisins að heimilt hafi verið að kæra álit stjórnar Hollustuverndar ríkisins til hinnar sérstöku kærunefndar. Með tilliti til eðlis þess stjórnsýslugernings sem endurskoðun úrskurðarnefndarinnar laut að, þ.e. að óbindandi áliti, svo og stöðu ráðherra að íslenskri stjórnskipan, sbr. 13. og 14. gr. stjórnarskrárinnar, verður einnig að telja, að líta hafi átt á niðurstöðu hinnar sérstöku úrskurðarnefndar í slíkum málum sem lið í undirbúningi að ákvörðun ráðuneytisins um útgáfu á starfsleyfinu.

Í gögnum málsins kemur fram að stjórn Hollustuverndar ríkisins, umhverfisráðuneytið og hin sérstaka úrskurðarnefnd hafi haft ólík viðhorf til þess hvort telja bæri afgreiðslu stjórnar Hollustuverndar ríkisins á athugasemdum A álit eða úrskurð og hvort niðurstaða stjórnar Hollustuverndar ríkisins væri kæranleg til hinnar sérstöku úrskurðarnefndar.

Eins og rakið hefur verið hér að framan voru breytingar á reglum um málsmeðferð og kæruheimildir í mengunarvarnareglugerð fremur tíðar og var síðasta breytingin gerð eftir að umfjöllun Hollustuverndar ríkisins um innsendar athugasemdir við starfsleyfistillögur um álver á Grundartanga var hafin. Þá var á tímabili innra ósamræmi í þessum ákvæðum mengunarvarnareglugerðarinnar sem vandskýrt hlaut að vera. Loks komu fram misvísandi skýringar stjórnvalda á því hvaða stöðu niðurstaða stjórnar Hollustuverndar ríkisins um innsendar athugasemdir hefði að lögum og hvort sú niðurstaða stjórnarinnar væri kæranleg til hinnar sérstöku úrskurðarnefndar. Þessi stjórnarframkvæmd var ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, enda til þess fallin að draga úr réttaröryggi þeirra, sem áttu lögvarðra hagsmuna að gæta og töldu þörf á að tillögur að hlutaðeigandi starfsleyfi yrðu endurskoðaðar. Verður að harma að svo hafi til tekist. Gefur þetta að mínum dómi sérstakt tilefni til þess að árétta við umhverfisráðuneytið hversu þýðingarmikið það er fyrir réttaröryggi borgaranna að réttarreglur séu í senn aðgengilegar, einfaldar og skýrar, og ekki undirorpnar stöðugum breytingum.

Í bréfi umhverfisráðuneytisins til mín, dags. 7. júní 1999, er tekið fram, að þeirri réttaróvissu, sem skapast hafi vegna misvísandi ákvæða í lögum og mengunarvarnareglugerð hafi nú verið eytt með lögum nr 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, en málsmeðferð við útgáfu starfsleyfa fyrir atvinnurekstur, sem haft getur í för með sér mengun, hefur nú verið breytt með þeim lögum. Tekið skal fram að í áliti þessu hefur engin afstaða verið tekin til þeirra laga.

3. Starfsleyfi fyrir álver var gefið út áður en kærufrestur til hinnar sérstöku úrskurðarnefndar var liðinn.

A kvartar yfir því, að umhverfisráðherra hafi gefið út starfsleyfi fyrir álver á Grundartanga hinn 26. mars 1997, enda þótt frestur sem gefinn var til að kæra tillögur Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi hefði ekki runnið út fyrr en 7. júní 1997.

Hinn 7. mars 1997 sendi Hollustuvernd ríkisins bréf til allra þeirra, sem gerðu athugasemdir við starfsleyfistillögur álvers á Grundartanga. Í bréfi til A sagði meðal annars svo:

„Hver sá sem gerði athugasemdir við starfsleyfistillögur á meðan þær lágu frammi til kynningar og er ósáttur við afgreiðslu stjórnar Hollustuverndar ríkisins á athugasemdum sínum á rétt á því að kæra til sérstakrar úrskurðarnefndar, samanber 2. grein reglugerðar nr. 26/1997 um breytingu á mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994. Úrskurðarnefnd starfar skv. 26. grein laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit.“

Hinn 21. mars 1997 ritaði umhverfisráðuneytið Hollustuvernd ríkisins bréf og sagði þar m.a. svo:

„Í tilefni erinda stofnunarinnar frá 7. þ.m. til þeirra aðila, sem gerðu athugasemdir við starfsleyfisdrög, tekur ráðuneytið fram að frestur til þess að vísa málinu til úrskurðarnefndar, sbr. ofangreinda lagagrein, er til og með 7. júní n.k. sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Umhverfisráðuneytið tók þannig afdráttarlaust af skarið um að frestur til þess að bera álit stjórnar Hollustuverndar ríkisins á innsendum athugasemdum undir hina sérstöku úrskurðarnefnd stæði til 7. júní 1997. Eins og áður segir var bréf þetta ritað hinn 21. mars 1997. Einungis 5 dögum síðar, hinn 26. mars 1997, gaf umhverfisráðherra út starfsleyfi til Norðuráls hf. á Grundartanga.

Með bréfi, dags. 14. febrúar 1999, óskaði ég þess að umhverfisráðuneytið upplýsti af hvaða ástæðu og á grundvelli hvaða lagasjónarmiða ákveðið hefði verið að gefa út starfsleyfið hinn 26. mars 1997, áður en nefndur kærufrestur svo og hinn þriggja vikna langi afgreiðslufrestur kærunefndarinnar skv. 4. málsl. 65. gr. mengunarvarnareglugerðarinnar var á enda runninn.

Svör umhverfisráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 7. júní 1999, og er bréfið rakið í heild í kafla IV hér að framan. Af hálfu ráðuneytisins er aðallega á því byggt að í marsmánuði 1997 hefði eitt ár og rúmir þrír mánuðir verið liðnir frá því að sótt hafði verið um starfsleyfið. Miklir hagsmunir hefðu verið í húfi fyrir umsækjanda og ef niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar hefði verið beðið hefði mátt búast við allt að þriggja mánaða seinkun til viðbótar. Í ljósi þess að niðurstaða hinnar sérstöku úrskurðarnefndar hefði einungis orðið ráðgefandi fyrir ráðherra en ekki bindandi hefði verið ákveðið í samræmi við meginreglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga að gefa starfsleyfið út áður en úrskurðarnefndin lyki umfjöllun sinni um málið. Á hinn bóginn hefði verið settur fyrirvari í starfsleyfið um að ráðuneytið kynni að þurfa að taka tillit til niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í samræmi við íslensk lög og stjórnsýsluhætti.

Ýmsar stjórnvaldsákvarðanir, sem teknar eru á sviði umhverfisréttar, hafa þá sérstöðu í stjórnsýslurétti að þær snerta ekki einvörðungu umsækjanda um leyfi heldur oft mikilsverða hagsmuni nágranna og stundum íbúa stærri landssvæða. Slíkar ákvarðanir geta verið afdrifaríkar í þeim skilningi að þær eru ekki ávallt að fullu afturkræfar. Af þessum sökum hefur gætt tilhneigingar til þess í lögum og reglugerðum að gefa öðrum en umsækjanda um leyfi færi á að tjá sig um fyrirhugaðar framkvæmdir, sem haft geta áhrif á umhverfið og þannig varðað hagsmuni fleiri en umsækjanda.

Í samræmi við framangreind sjónarmið var svo fyrir mælt í 64. gr. mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994 að rétt til að gera athugasemdir við starfsleyfistillögur hefðu eftirtaldir aðilar:

„1. Sá sem sótt hefur um starfsleyfi svo og forsvarsmenn og starfsmenn tengdrar eða nálægrar starfsemi.

2. Íbúar þess svæðis sem ætla má að geti orðið fyrir óþægindum vegna mengunar.

3. Opinberir aðilar, félög og aðrir þeir, sem málið varðar.“

Í kafla V-2 hér að framan hefur verið fjallað um þá málsmeðferð sem hafa bar við afgreiðslu á innsendum athugasemdum við starfsleyfistillögu. Eins og áður er vikið að var heimilt að kæra álit stjórnar Hollustuverndar ríkisins til hinnar sérstöku kærunefndar. Í ljósi þeirra viðhorfa sem fram koma í kafla II.1. í bréfi umhverfisráðuneytisins til mín, dags. 7. júní 1999, er ég sammála umhverfisráðuneytinu um að niðurstöður hinnar sérstöku úrskurðarnefndar í slíkum málum hafi verið liður í undirbúningi að ákvörðun ráðuneytisins við útgáfu á starfsleyfinu. Eins og áður segir var ráðherra ekki skylt að koma þessu fyrirkomulagi á með mengunarvarnareglugerð en augljóst er að því hafi verið ætlað að auka réttaröryggi þeirra sem hagsmuna áttu að gæta við að fá endurskoðun á áliti stjórnar Hollustuverndar ríkisins á fram komnum athugasemdum við starfsleyfistillögur atvinnurekstrar sem haft gæti í för með sér mengun. Þótt þetta fyrirkomulag hafi ekki átt sér beina hliðstæðu og því verið óvenjulegt, er ljóst að umhverfisráðherra hafði næga heimild til að mæla fyrir um slíka endurskoðun á áliti stjórnar Hollustuverndar ríkisins á grundvelli 3. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Skal hér áréttað að umhverfisráðherra hefði auk þess getað komið upp svipuðu fyrirkomulagi á grundvelli óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttarins um frjálsa álitsumleitan.

Umsækjandi um leyfi á jafnan hagsmuni af því að afgreiðsla á máli hans taki sem skemmstan tíma. Nágrannar og aðrir þeir, sem orðið geta fyrir óþægindum af þeirri starfsemi sem starfsleyfi veitir heimild til, hafa hins vegar að öðru jöfnu einnig mikla hagsmuni af því að mál sé ítarlega rannsakað og að litið sé til allra málefnalegra sjónarmiða sem máli skipta við heildarmat á þeim hagsmunum, sem slík ákvörðun snertir. Vönduð málsmeðferð sem leggur grundvöll að samþættu og flóknu mati tekur að öllu jöfnu langan tíma. Það ræðst af reglum hverju sinni hvaða rétt aðrir en umsækjandi eiga við meðferð máls og hversu mikið aðkoma þeirra að málinu er til þess fallin að lengja þann tíma er málsmeðferð tekur. Þegar sett eru lög eða reglugerð, þar sem öðrum en umsækjanda er ljáður réttur til þátttöku við meðferð máls, fer ávallt fram ákveðið hagsmunamat á grundvelli framangreindra sjónarmiða - þeim mun meira svigrúm og fleiri réttarúrræði sem öðrum en umsækjanda eru fengin við meðferð máls, þeim mun lengri tíma tekur að öðru jöfnu að afgreiða slík mál.

Eins og áður segir var svo mælt fyrir í 2. tölul. 64. gr. mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994, að íbúar þess svæðis sem ætla mætti að gætu orðið fyrir óþægindum vegna mengunar ættu rétt á að gera athugasemdir við starfsleyfistillögur. Í 65. og 2. mgr. 72. gr. mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994, sbr. reglugerð nr. 26/1997, var mælt svo fyrir að stjórn Hollustuverndar ríkisins bæri að kanna þær athugasemdir sem fram kæmu og gera aðilum málsins grein fyrir áliti sínu innan fimm vikna frá því að frestur til að skila inn athugasemdum rynni út. Sættu aðilar málsins sig ekki við það álit og næðist ekki málamiðlun var heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar skv. 26. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum. Skyldi nefndin kveða upp úrskurð svo fljótt sem auðið væri og eigi síðar en þremur vikum eftir að mál bærist henni.

Þegar umhverfisráðuneytið gaf út starfsleyfi til reksturs álvers á Grundartanga hinn 26. mars 1997 hafði málið verið til meðferðar í eitt ár og rúma þrjá mánuði, sbr. bréf umhverfisráðuneytisins til mín, dags. 7. júní 1999. Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið svo á að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Í athugasemdum við 9. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er tekið fram, að þar sem viðfangsefni, sem stjórnvöldum berast, séu mjög margvísleg taki úrlausn þeirra óhjákvæmilega misjafnlega langan tíma. Sum erindi séu þess eðlis að fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla þeirra muni taka nokkurn tíma. Eigi þetta t.d. við um mál þar sem afla þurfi umsagna annarra aðila svo og gagna (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293). Í ákvæðinu felst í raun áskilnaður um að aldrei megi vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Eins og framangreind ákvæði mengunarvarnareglugerðar voru úr garði gerð var við því að búast að útgáfa á starfsleyfi til reksturs álvers tæki að öðru jöfnu langan tíma og þá sér í lagi ef fram kæmu mótmæli við auglýsta tillögu að starfsleyfinu. Ég tel sérstaka ástæðu til að árétta hér, að ekki verður af meðferð málsins ráðið neitt um að stjórnvöld þau, sem undirbúa áttu málið í hendur umhverfisráðherra, hafi skýrlega neitað að rækja það hlutverk sitt eða ráðuneytið þurft að ganga ítrekað eftir því, þegar starfsleyfið var gefið út hinn 26. mars 1997. Engar réttlætanlegar ástæður voru því fyrir hendi til að ljúka ekki þeirri málsmeðferð, sem mælt var fyrir um í mengunarvarnareglugerð, til undirbúnings að útgáfu starfsleyfisins áður en það var gefið út. Með útgáfu starfsleyfisins áður en þessum undirbúningsathöfnum var lokið voru þeir, sem hagsmuna áttu að gæta, einnig sviptir þeim rétti að fá afgreiðslu stjórnar Hollustuverndar ríkisins á athugasemdum sínum endurskoðaða af hinni sérstöku úrskurðarnefnd, s.s. mengunarvarnareglugerð mælti fyrir um og nánar verður vikið að í næsta kafla. Þótt ráðuneytið hafi við útgáfu leyfisins gert þann fyrirvara að ráðuneytið gæti „þurft að taka tillit til niðurstöðu [úrskurðar]nefndarinnar í samræmi við íslensk lög og stjórnsýsluhætti“, eins og segir í sameiginlegri yfirlýsingu starfsleyfishafa og ráðuneytisins frá 26. mars 1997, skiptir sá fyrirvari ekki máli hér enda var málsmeðferð hinnar sérstöku úrskurðarnefndar ætlað að vera til undirbúnings að útgáfu leyfisins.

Samkvæmt framansögðu er það aðfinnsluvert að umhverfisráðuneytið skuli ekki hafi beðið afgreiðslu hinnar sérstöku úrskurðarnefndar skv. 26. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum, á kærum yfir tillögum Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi áður en starfsleyfi Norðuráls hf. á Grundartanga var gefið út.

Ekki nýtur við dómafordæmis um gildi starfsleyfis fyrir álver, sem gefið hefur verið út að undangenginni málsmeðferð sem haldin er þeim annmörkum, sem lýst hefur verið í áliti þessu. Í ljósi þeirra veigamiklu hagsmuna starfsleyfishafa, aðkomu hans að málinu svo og eðli framangreindra annmarka eru þó að mínum dómi fremur litlar líkur á að þessir annmarkar verði taldir leiða til ógildingar starfsleyfisins, verði málið borið undir dómstóla. Um það eiga þó dómstólar að sjálfsögðu endanlegt úrskurðarvald.

4. Frávísun hinnar sérstöku úrskurðarnefndar skv. 26. gr. laga nr. 81/1988 á kæru A.

Loks kvartar A yfir því, að sérstök úrskurðarnefnd skv. 26. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum, hafi vísað frá kæru hans á ákveðnum þáttum tillagna Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi fyrir álver Norðuráls hf. á Grundartanga.

Hinn 2. júní 1997 bar A fram kæru við hina sérstöku úrskurðarnefnd yfir tillögu Hollustuverndar ríkisins að skilmálum starfsleyfis Norðuráls hf. á Grundartanga. Hin sérstaka úrskurðarnefnd vísaði kæru A frá nefndinni með úrskurði, dags. 11. júlí 1997. Eins og fyrr er vikið að var heimilt að kæra álit stjórnar Hollustuverndar ríkisins til hinnar sérstöku úrskurðarnefndar og verður að líta svo á að niðurstöður hinnar sérstöku úrskurðarnefndar í slíkum málum hafi verið þáttur í undirbúningi að ákvörðun ráðuneytisins um útgáfu á starfsleyfinu. Eins og nánar er að vikið í kafla V-3 hér að framan var það aðfinnsluvert að umhverfisráðuneytið skyldi ekki hafa beðið afgreiðslu hinnar sérstöku úrskurðarnefndar á kærum yfir tillögum Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi álvers á Grundartanga áður en starfsleyfið var gefið út. Þar sem umhverfisráðherra hafði þá þegar gefið út starfsleyfi til álversins að Grundartanga, sem umfjöllun úrskurðarnefndarinnar var ætlað að vera undirbúningur að, verður ekki að því fundið að úrskurðarnefndin hafi vísað málinu frá sér, eins og málum var þá komið, enda ekki á því byggt í stjórnsýslurétti að málsmeðferð til undirbúnings útgáfu leyfis haldi áfram eftir að leyfið hefur verið gefið út.

VI.

Niðurstöður.

Það er niðurstaða mín, í tilefni af þeirri kvörtun, sem hér hefur verið fjallað um, að umfjöllun stjórnar Hollustuverndar ríkisins um athugasemdir A hafi ekki verið nægilega vönduð þar sem ekki var fjallað um alla þá þætti athugasemda hans, sem gátu haft þýðingu fyrir ákvörðun umhverfisráðherra um útgáfu starfsleyfis. Þannig var t.d. ekki fjallað um réttmætar kröfur A um réttarvernd stjórnvalda gegn því að veitt yrði opinbert starfsleyfi fyrir álver sem haft gæti í för með sér mengun á jörð hans og þannig svipt grundvelli undan lögmætum atvinnurekstri hans, en A stundar mjólkurbúskap á jörð sinni og telst slíkur búrekstur eðlileg, sanngjörn og lögleg hagnýting jarðarinnar enda í fullu samræmi við skipulagða nýtingu hennar samkvæmt gildandi svæðisskipulagi sveitarfélaganna sunnan Skarðsheiðar 1992-2012.

Þá er það niðurstaða mín að heimilt hafi verið að kæra álit stjórnar Hollustuverndar ríkisins á athugasemdum við tillögur að starfsleyfi álvers Norðuráls hf. að Grundartanga til hinnar sérstöku úrskurðarnefndar skv. 26. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum. Í álitinu er rakið að breytingar á mengunarvarnareglugerð um málsmeðferð og kæruheimildir voru fremur tíðar og var síðasta breytingin gerð eftir að umfjöllun Hollustuverndar ríkisins á innsendum athugasemdum við starfsleyfistillögur um álver á Grundartanga var hafin. Þá var á tímabili innra ósamræmi í þessum ákvæðum mengunarvarnareglugerðarinnar sem vandskýrt hlaut að vera. Loks komu fram misvísandi skýringar stjórnvalda á því hvaða stöðu niðurstaða stjórnar Hollustuverndar ríkisins um innsendar athugasemdir hefði að lögum og hvort þessi niðurstaða stjórnarinnar væri kæranleg til hinnar sérstöku úrskurðarnefndar. Þessi stjórnarframkvæmd var ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, enda til þess fallin að draga úr réttaröryggi þeirra, sem áttu lögvarðra hagsmuna að gæta og töldu þörf á að tillögur að hlutaðeigandi starfsleyfi yrðu endurskoðaðar. Verður að harma að svo hafi til tekist. Gefur þetta að mínum dómi sérstakt tilefni til þess að árétta við umhverfisráðuneytið hversu þýðingarmikið það er fyrir réttaröryggi borgaranna að réttarreglur séu í senn aðgengilegar, einfaldar og skýrar, og ekki undirorpnar stöðugum breytingum.

Í bréfi umhverfisráðuneytisins til mín, dags. 7. júní 1999, er tekið fram, að þeirri réttaróvissu, sem skapast hafi vegna misvísandi ákvæða í lögum og mengunarvarnareglugerð, hafi nú verið eytt með lögum nr 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, en málsmeðferð við útgáfu starfsleyfa fyrir atvinnurekstur, sem haft getur í för með sér mengun, hefur nú verið breytt með þeim lögum. Tekið skal fram að í áliti þessu hefur engin afstaða verið tekin til þeirra laga.

Í álitinu er komist að þeirri niðurstöðu að það hafi verið aðfinnsluvert að umhverfisráðherra skyldi ekki hafi beðið afgreiðslu hinnar sérstöku úrskurðarnefndar skv. 26. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum, á kærum yfir tillögum Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi áður en starfsleyfi Norðuráls hf. á Grundartanga var gefið út.

Á hinn bóginn tel ég ekki efni til athugasemda við að hin sérstaka úrskurðarnefnd skv. 26. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum, hafi vísað frá kæru A á ákveðnum þáttum tillagna Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi fyrir álver Norðuráls hf. á Grundartanga, þar sem umhverfisráðherra hafði þá gefið út starfsleyfi til álversins að Grundartanga, sem umfjöllun úrskurðarnefndarinnar var ætlað að vera undirbúningur að.