Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Í maímánuði 1989 leitaði A til mín og kvartaði yfir því, að landbúnaðarráðuneytið hefði stuttu áður fyrirskipað sérstaka talningu búfjár. Taldi A, að hvorki væri lagaheimild til þessara aðgerða né til þess að fá atbeina lögreglu til þeirra.

Í tengslum við þá ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins, að fram skyldi fara talning búfjár á öllu landinu jafnhliða skoðun forðagæslumanna, ritaði ráðuneytið Búnaðarfélagi Íslands bréf, dags. 7. mars 1989, þar sem eftirfarandi framkvæmdaratriði voru áréttuð:

„1) Búfjártalningin fari fram í mars- og aprílmánuðum 1989 og taki til sauðfjár, nautgripa, geita, hrossa, svína, alifugla og loðdýra (að meðtöldum kanínum).

2) Yfirstjórn talningar verði í höndum Búnaðarfélags Íslands, en talningin verði framkvæmd af fulltrúa lögreglustjóra í samráði við forðagæslumann og viðkomandi sveitarstjórn.

3) Nauðsynlegt er að talningin verði hvarvetna sem nákvæmust og taki til allra framangreindra búfjártegunda og á sem skemmstum tíma.

4) Niðurstöður talningar skulu skráðar á sérstök eyðublöð forðagæslunnar og skulu þær staðfestar af forðagæslumanni og oddvita f.h. sveitarstjórnar og sendar til Búnaðarfélagsins til frekari úrvinnslu.

Ráðuneytið vill að lokum taka fram að talning þess er gerð í því skyni að fá fram nákvæmari upplýsingar um búfjáreign landsmanna. Slíkar upplýsingar munu nýtast á margan hátt við t.d. stjórn búvöruframleiðslunnar, framkvæmd framlaga ríkisins og til margs konar áætlunargerðar.“

Áður hafði landbúnaðarráðuneytið leitað til dómsmálaráðuneytisins með bréfi, dags.17. febrúar 1989, út af fyrirhugaðri talningu. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins sagði:

„Til að þessi talning verði sem öruggust og nákvæmust telur ráðuneytið nauðsynlegt að fara þess á leit við alla sýslumenn landsins að þeir eða fulltrúar þeirra hafi mjög nákvæmt eftirlit með framkvæmd hennar. Því mun ráðuneytið nú á næstu dögum skrifa bréf til sýslumanna og skýra áform þessi og óska aðstoðar þeirra við framkvæmd verksins í samvinnu við ráðuneytið og Búnaðarfélags Íslands.

Hafi dómsmálaráðuneytið athugasemdir varðandi málefni þetta þá óskast þessu ráðuneyti gert aðvart hið fyrsta.“

Í framhaldi af síðastgreindu bréfi ritaði dómsmálaráðuneytið öllum lögreglustjórum bréf, dags. 20. mars 1989, þar sem greint var frá málaleitan landbúnaðarráðuneytisins og þess farið á leit, að lögreglustjórar fælu hreppstjórum og lögreglumönnum að framkvæma talningu ásamt forðagæslumanni eða öðrum fulltrúa sveitarstjórnar. Í bréfi sínu vék dómsmálaráðuneytið ennfremur að markmiði og tilgangi talningarinnar og að yfirstjórn talningarinnar yrði í höndum Búnaðarfélags Íslands að höfðu samráði við hlutaðeigandi lögreglustjóra.

Með bréfi, dags. 31. mars s.l., sem Búnaðarfélag Íslands sendi sveitarstjórnum, fylgdu leiðbeiningar Búnaðarfélagsins um það, hvernig að hinni sérstöku talningu skyldi staðið, þar á meðal um skráningu upplýsinga á sérstök eyðublöð.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 22. maí 1989 ritaði ég landbúnaðarráðherra og dómsmálaráðherra bréf og mæltist

til þess, að ráðuneyti þeirra skýrðu viðhorf sín til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Sérstaklega óskaði ég eftir því við landbúnaðarráðherra, að ráðuneyti hans skýrði, á hvaða lagagrundvelli sú ákvörðun hefði verið reist, að fela hreppstjórum og lögreglumönnum búfjártalninguna, og hvort og þá samkvæmt hvaða heimild lögreglumönnum hefði verið heimilaður aðgangur að landareignum einstakra manna og lokuðum gripahúsum til að telja búfénað. Jafnframt óskaði ég eftir því, að dómsmálaráðuneytið léti mér í té upplýsingar um, hvort við umrædda búfjártalningu hefði jafnframt farið fram skráning á nöfnum. eigenda búfjárins svo og á hvaða lagagrundvelli ákvörðun um framangreinda búfjártalningu hefði verið reist og sömuleiðis sú ákvörðun, að fela fulltrúa lögreglustjóra talninguna.

Í svarbréfi dómsmálaráðuneytisins, dags. 12. september 1989, sagði:

„Altítt er að leitað sé til dómsmálaráðuneytisins um aðstoð við ýmsa framkvæmd opinberra aðila um land allt. Hefur ráðuneytið gjarna falið sýslumönnum og bæjarfógetum sem eru umboðsmenn ríkisins slíka framkvæmd, eftir atvikum með atbeina lögreglumanna og hreppstjóra. Enda þótt ekki sé um eiginleg löggæsluverkefni að ræða hefur jafnan verið talið heimilt að fela lögreglumönnum slík störf og má flokka þau sem þátttöku í gæslu almannaöryggis, sbr. 1. gr. laga um lögreglumenn, nr. 56/1972, sbr. og 11. gr. þeirra laga. Að því er hreppstjóra varðar vísast til 6. gr. laga um hreppstjóra, nr. 32/1965.

Erindi ráðuneytisins til allra lögreglustjóra, dags. 20. mars sl., um að hreppstjórum og lögreglumönnum verði, eftir því sem henta þætti, falið að veita fulltingi við framkvæmd búfjártalningar er dæmi um slíkt verkefni. Búfjártalningin fór fram að ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins og undir yfirstjórn Búnaðarfélags Íslands sem sneri sér til sveitarstjórna um framkvæmd talningarinnar. Hlutverk lögreglumanna og hreppstjóra var þannig fyrst og fremst aðstoð við talninguna.

Að því er varðar sjálfa framkvæmd talningarinnar fól ákvörðun ráðuneytisins ekki í sér neina sérstaka heimild til lögreglumanna um aðgang að landareignum eða lokuðum gripahúsum. Af hálfu ráðuneytisins var út frá því gengið að talningin færi fram í samráði við bændur.

Ráðuneytið telur ekki efni til frekari athugasemda af þess hálfu vegna kvörtunar ... [A], enda telur ráðuneytið að búfjártalningin hafi verið framkvæmd á ábyrgð landbúnaðarráðuneytisins.“

Í svarbréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 19. september 1989 sagði:

„Í tilefni af kvörtun þessari tekur ráðuneytið fram, að í X. kafla búfjárræktarlaga nr. 31 24. apríl 1973 er fjallað um forðagæslu og skyldur forðagæslumanna sveitarfélaganna að hafa eftirlit með ásetningi búfjár, fóðrun og hirðingu. Gert er ráð fyrir því í 55. gr. laganna, að forðagæslumaður fari að lágmarki tvær eftirlitsferðir um umdæmi sitt á hverjum vetri. Skal hann ljúka fyrri ferð sinni fyrir 1. nóvember, en hinni síðari fyrir lok aprílmánaðar. Ber forðagæslumanni að “athuga vandlega um tölu búfjár á hverjum stað, húsakost þess, fóðurbirgðir, hirðingu, fóðrun og ganga úr skugga um, að fóðurbirgðir þær séu fyrir hendi, sem búfjáreigandi telur sig hafa ...“, eins og beint er kveðið á um í 1. mgr. 55. gr. laganna.

Jafnframt er hlutverk forðagæslumanna í tengslum við haustskoðun að gera skýrslu um tölu búfjár, fóðurforða o.fl., á eyðublaði sem Búnaðarfélag Íslands lætur í té. Vorskoðun forðagæslumanna felst síðan einkum í athugun á fóðurbirgðum og ástandi búfjár, en við slíkt er að mati ráðuneytisins jafnframt nauðsynlegt að staðreyna fjölda búfjár miðað við skýrslur frá haustskoðun.

Þar sem fram höfðu komið staðhæfingar um, að í stað talningar forðagæslumanna væri farið eftir upplýsingum búfjáreigenda um fjölda búfjár bar brýna nauðsyn til þess að aflað væri ítarlegra upplýsinga um fjölda búfjár á landinu, ákvað ráðuneytið að beita sér fyrir því að staðreyna þær upplýsingar sem fyrir lágu. Vitað var að þær voru að ýmsu leyti ófullkomnar og ónákvæmar, t.d. varðandi hrossafjölda. Vart þarf að fara mörgum orðum um nauðsyn þess, að handbærar séu á einum stað nákvæmar upplýsingar um fjölda búfjár. Slíkar upplýsingar nýtast á fjölmargan hátt, t.a.m. við stjórn búvöruframleiðslunnar á grundvelli laganna um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum nr. 46/1985, við framlög ríkissjóðs og til margháttaðrar áætlanagerðar í landbúnaði. Vísa má einnig í þessu sambandi, til almenns réttar stjórnvalda til upplýsingaöflunar vegna mikilvægra stjórnvaldsathafna.

Til að ná framangreindu markmiði ráðuneytisins var ákveðið að láta fara fram sérlega nákvæma og trúverðuga athugun með talningu búfjár við vorásetning. Til að auka áreiðanleika upplýsinga voru áformin kynnt dómsmálaráðuneytinu í bréfi þessa ráðuneytis frá 17. febrúar s.l. og jafnframt sú afstaða ráðuneytisins, að nauðsynlegt væri að sýslumenn eða fulltrúar þeirra hefðu eftirlit með talningu búfjár sem fram færi jafnhliða vorskoðun forðagæslumanna. Viðbrögð dómsmálaráðuneytis við tilmælum ráðuneytisins er að finna í bréfi þess fyrrnefnda til allra lögreglustjóra, dags. 20. mars s.l.

Þess skal sérstaklega getið, að þótt valin hafi verið sú leið að fulltrúar sýslumanna landsins hefðu eftirlit með framkvæmd talningarinnar, var hvergi um það að ræða að

búfjáreigendur væru beittir valdboði við framkvæmdina. Ráðuneytinu er kunnugt um að örfáir búfjáreigenda neituðu talningu og var látið við slíkt sitja og frekari aðgerða ekki óskað af hálfu ráðuneytisins. Skráning á nöfnum búfjáreigenda ásamt fjölda búfjár var gerð á sérstök eyðublöð forðagæslunnar, eins og venja er við framkvæmd forðagæslunnar.

Ráðuneytið lítur svo á, að það hafi að lögum haft fullnægjandi heimildir til að taka ákvörðun um að staðreyna fyrirliggjandi upplýsingar um búfjáreign landsmanna skv. forðagæsluskýrslum og láta framkvæma nákvæma talningu alls búfjár undir sérstöku eftirliti, í samráði við dómsmálaráðuneytið og Búnaðarfélag Íslands. Vísast í því efni til laga nr. 31/1973 og laga nr. 45/1985.“

III.

Með bréfi, dags. 19. september 1989, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf

ráðuneytanna. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 9. október 1989. Þær eru svohljóðandi:

„... Ástæða kvörtunar minnar er sú, að ég tel að ákvörðun um sérstaka talningu á öllu búfé í landinu s.l. vor hafi skort lagastoð, auk þess sem framkvæmd hinnar sérstöku talningar, m.a. með atbeina lögregluyfirvalda, hafi verið ólögmæt.

Ég tel rétt að taka fram, að hin sérstaka talning, sem fram átti að fara er ekki í samræmi við hefðbundna starfshætti forðagæzlumanna. Forðagæzlumenn hafa tekið til sérstakrar skoðunar þau atriði, sem þykja hafa verið ábótavant um forða eða fóðrun fénaðar. Í X. kafla Búfjárræktarlaga nr. 31/1973 eru fyrirmæli um forðagæzlu. Segir í 53. gr. að í hverjum hreppi skuli vera a.m.k. einn forðagæzlumaður, og er hlutverk hans að hafa eftirlit með ásetningi búfjár, fóðrun og hirðingu.

Um störf forðagæzlumanna eru svo frekari fyrirmæli í lögunum t.d, segir í 55. gr. að forðagæzlumaður skuli fara a.m.k, tvær eftirlitsferðir um umdæmi sitt hvern vetur. Í fyrri ferðinni, sem á að vera lokið 1. nóvember, metur forðagæzlumaður fóðurforða, fyrningar og fóðurþörf auk þess, sem hann skráir fjölda búfjár eftir framtali bónda á sérhverri jörð, eða sérhverjum stað, sé um fleiri búfjáreigendur að ræða með sér fóðurbirgðir.

Í síðari ferðinni á forðagæzlumaður samkvæmt 2. mgr. 56. gr. laganna að athuga fóðurbirgðir og ástand búpenings og skýrslu um fóðrun og hirðingu búfjár.

Þannig hefur starf forðagæzlumanns verið þar sem ég þekki til, enda samræmist þetta þeim megin tilgangi laganna, að athuga, hvort ásetningur búfjár sé í samræmi við fóðurbirgðir.

Ég tel, að ef yfirvöld hafa ástæðu til að ætla að búfjárræktarlög hafi verið brotin, t.d. með röngum upplýsingum um fjölda búfjár eigi þau að láta slík brot sæta meðferð, sem mælt er fyrir um í 65. gr. laganna, þ.e. meðferð opinberra mála. Þess vegna hafi átt að kæra þau sérstöku brot sem talið var að framin hefðu verið.

S.l. vor ákvað landbúnaðarráðuneytið að standa fyrir sérstakri talningu búfjár í landinu, undir mjög nákvæmu eftirliti lögreglustjóra í umdæmum landsins eða fulltrúa þeirra og segir í bréfi landbúnaðarráðuneytisins frá 7. marz að fulltrúar lögreglustjóra eigi að framkvæma talninguna.

Ég tel að með öllu hafi skort lagalega heimild til slíkrar sérstakrar talningar og að bændur þurfi ekki frekar en aðrar stéttir þjóðfélagsins að þola slíka aðför að eignarrétti sínum og friðhelgi heimila sinna. Ég tel að til að framkvæma talningu sem þessa þyrfti húsrannsóknarheimild og málið væri þá ekki lengur hluti af starfi framkvæmdarvaldshafa, heldur væri í eðli sínu um að ræða réttarrannsókn.

Auk þess tel ég, að framkvæmd talningarinnar hafi verið ólögmæt. Ég tel að ólögmætt hafi verið að fela lögreglustjórum eða fulltrúum þeirra að framkvæma hina sérstöku talningu eins og gert er í síðastnefndu bréfi landbúnaðarráðuneytisins og bréfi dómsmálaráðuneytisins til allra lögreglustjóra dags. 20. marz 1989. Hér er ekki um löggæzluverkefni að ræða og engin heimild í lögum til að fela lögreglustjórum eða fulltrúum þeirra slíkan starfa. Hin sérstaka talning hafði allt annan tilgang en að athuga ásetning fénaðar eða fóðurbirgðir. Hin sérstaka talning var ætluð í þágu stjórnunar á búvöruframleiðslu í landinu, eins og raunar kemur fram í bréfum ráðuneytanna.

Að því er varðar svo bréf landbúnaðarráðuneytis og dómsmálaráðuneytis frá 12. september s.l. vil ég sérstaklega taka fram að í þeim er ranglega sagt að lögreglustjóri hafi aðeins átt að veita fulltingi við talninguna, því í fyrri bréfum segir að þeir hafi átt að framkvæma talninguna ásamt forðagæzlumanni. Þá tel ég ástæðu til að benda á, að í lögum nr. 46/1985 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum er hvergi heimild til slíkrar talningar á búfé.“

IV. Niðurstaða.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 28. desember 1989, sagði:

„Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir liggja, miðaði umrædd búfjártalning að því, að afla traustra upplýsinga um búfjáreign landsmanna, einkum í þágu stjórnar búvöruframleiðslu og áætlana á sviði landbúnaðar. Í fyrrgreindu bréfi dómsmálaráðuneytisins frá 20. mars s.l., sem sent var lögreglustjórum, var þess óskað, að lögreglustjórar fælu hreppstjórum og lögreglumönnum, eftir því sem henta þætti, að „framkvæma talningu“ ásamt forðagæslumönnum eða öðrum fulltrúum sveitarstjórnar. Í greinargerð landbúnaðarráðuneytisins, sem rakin hefur verið að framan, segir, að búfjáreigendur hafi hvergi verið „beittir valdboði við framkvæmdina.“ Er jafnframt tekið fram í greinargerðinni, að ráðuneytinu sé kunnugt um, að örfáir búfjáreigendur hafi neitað talningu. Hafi verið látið við það sitja og frekari aðgerða ekki óskað af hálfu ráðuneytisins. Ekki kemur hins vegar neins staðar fram, að lögreglustjórum hafi fyrirfram verið gefin nein fyrirmæli varðandi valdbeitingu. Hvað sem þessu líður, hlýtur þátttaka lögreglumanna í búfjártalningunni að hafa verið til þess fallin að vekja þá hugmynd manna, að henni yrði fylgt eftir með valdi, ef á þyrfti að halda.

Búfjárræktarlög nr. 31/1973, sbr. ákvæði X. kafla laganna um forðagæslu, heimila talningu búfjár og aðgang að útihúsum í þarfir eftirlits með ásetningi og fóðrun búfjár. Jafnframt eru Hagstofu Íslands í lögum þessum heimiluð afnot af forðagæsluskýrslum „til úrvinnslu“, sbr.1. mgr. 56. gr. laganna. Heimild til að telja búfé og skrá eigendur þess með atbeina lögreglu og almenn not slíkra upplýsinga í stjórnsýslu verður ekki byggð á ákvæðum búfjárræktarlaga.

Lög nr. 46/1985 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum heimila að aflað sé með ákveðnum hætti tiltekinna upplýsinga í þágu Framleiðsluráðs landbúnaðarins. Þannig er öllum þeim, er hafa með höndum vinnslu eða sölu búvara, skylt að láta ráðinu í té allar upplýsingar, er að gagni geta komið við störf þess og þeir geta veitt, sbr. 2. mgr. 54. gr. laganna. Þá skulu skattstjórar fyrir 1. júní ár hvert, ókeypis og ótilkvaddir, gefa framleiðsluráði upp, í því formi, sem það ákveður, afurðamagn og bústofn á hverju lögbýli og hjá öðrum framteljendum, sem hafa meiri hluta tekna sinna af landbúnaði. Einnig er skattstjórum skylt að veita aðrar nauðsynlegar upplýsingar í þessu sambandi. Loks getur Framleiðsluráð landbúnaðarins ákveðið, að seljendur fóðurs skuli ársfjórðungslega senda ráðinu skrá yfir alla sölu. Tilgreina skal, hverjir kaupendur eru, heildarmagn hvers kaupanda og einingaverð, sbr. 57. gr. laganna.

Hvorki búfjárlög nr. 31/1973 né lög nr. 46/1985 heimila þá ákvörðun, að búfé skuli talið og eigendur þess skráðir með atbeina lögreglu og slíkar upplýsingar hafðar til almennra nota við stjórnsýslu. Að mínum dómi er hins vegar ekki neinum vafa bundið, að slík ákvörðun þarfnist skýrrar heimildar í lögum. Leiðir sú niðurstaða af þeirri meginreglu, að ráðstafanir í stjórnsýslu, sem raskað geta einkahögum manna, verði að styðjast við lög. Sama ályktun verður raunar einnig dregin af ofangreindum ákvæðum laga nr. 46/1985, sem aðeins heimila tiltekna öflun upplýsinga í þágu þess markmiðs, sem er aðaltilgangur umræddrar búfjártalningar, og útiloka þannig jafnframt aðra og víðtækari upplýsingaöflunar í sama skyni, nema til hennar væri þá nægileg heimild í öðrum lögum. Eins og áður segir, er ekki heimild af því tagi í búfjárræktarlögum nr. 31/1973 og athugun mín hefur ekki leitt í ljós, að slíka heimild sé að finna í öðrum lögum. Ég tek í því sambandi sérstaklega fram, að heimild til að kveðja lögreglumenn til þátttöku í umræddri búfjártalningu, verður ekki reist á 1. gr. laga nr. 56/1972 um lögreglumenn, þegar af þeirri ástæðu, að ekki eru nein bein lagafyrirmæli um talningu þessa.

Niðurstaða mín er því sú, að lagaheimild hafi skort til þeirrar ákvörðunar landbúnaðarráðuneytisins að mæla fyrir um sérstaka búfjártalningu samhliða skoðun forðagæslumanna. Ég tel sérstaka ástæðu til að leggja áherslu á, að það leysir ekki undan nauðsyn lagaheimildar til ráðstafana á vettvangi stjórnsýslu, að um þarfar og nauðsynlegar ráðstafanir er að ræða. Það er hlutverk Alþingis í tilvikum, sem hér um ræðir, að ákveða með hliðsjón af þeim hagsmunum, sem í húfi eru, hvaða úrræði skuli vera stjórnsýslunni tiltæk.

Það eru tilmæli mín, að landbúnaðarráðuneytið afli sér viðhlítandi lagaheimildar, ef endurtaka á ráðstafanir sem þær, er um hefur verið fjallað í áliti þessu. Jafnframt vek ég athygli á því, að af niðurstöðu álits míns leiðir, að fara skal með upplýsingar þær, sem safnað var með þeim hætti, sem í álitinu greinir, samkvæmt lögum nr. 39/1985 um kerfisbundna skráningu á upplýsingum er varða einkamálefni. Það gildir þó ekki um þá notkun forðagæsluskýrslna, sem heimil er samkvæmt X. kafla búfjárræktarlaga nr. 31/1973.“