Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 9. september 1988 bar A fram kvörtun yfir því, að við X-skóla hefði ekki verið fylgt ákvæðum laga nr. 45/1979 um námsgagnastofnun, en tveir synir A voru þar við nám í 7. bekk skólaárið 1987-1988. Beindi A kvörtun sinni að menntamálaráðuneytinu og taldi, að hvorki hefði verið fylgt því ákvæði 7. gr. laga nr. 45/1979 um námsgagnastofnun, að nemendur í skyldunámi skyldu fá ókeypis námsgögn samkvæmt ákvörðun Námsgagnastofnunar, né ákvæði 9. gr. sömu laga um að afla viðurkenningar menntamálaráðuneytisins á námsbókum og námsgögnum, sem tekin væru til notkunar í skólanum umfram þau námsgögn, er skólanum væru úthlutað samkvæmt áðurnefndri 7. gr.

A hafði með bréfi, dags. 29. september 1987, leitað til menntamálaráðuneytisins og m.a. óskað svara við því, hvort það hefði samrýmst 7. gr. laga nr. 45/1979 um námsgagnastofnun, er X-skóli gerði nemendum í 7. bekk skólaárið 1987-1988 að kaupa námsbækur í íslensku og ensku og hvort viðurkenningar ráðuneytisins hefði verið aflað á því námsefni, sem nemendum hefði verið gert að kaupa. Kom fram í bréfi A, að hann hefði þær upplýsingar frá skólastjóra X-skóla, að skólinn hefði ekki notað rétt sinn hjá Námsgagnastofnun á s.l. ári og hefði afgangur verið 15%, þ.e. á sama tíma og skólinn hefði krafið nemendur um greiðslu fyrir námsgögn. Þá spurðist A fyrir um það, hvaða heimild væri til þess að leggja svonefnt efnisgjald á nemendur. Í svarbréfi sínu til A, dags. 12. október 1987, vísaði menntamálaráðuneytið til þess, að í 7. gr. laga nr. 45/1979 um námsgagnastofnun, væri mælt svo fyrir, að nemendur í skyldunámi skyldu fá ókeypis námsgögn skv. ákvörðun námsgagnastjórnar og þýddi þetta, að námsgagnastjórnin ákvæði, hvaða námsgögn hún afhenti nemendum ókeypis. Hins vegar væri hvergi í lögum gert ráð fyrir, að grunnskólanemendur fengju öll námsgögn ókeypis. Í 9. gr. laga um Námsgagnastofnun kæmi fram, að skólum væri heimilt að nota námsbækur og námsgögn, sem hlotið hefðu viðurkenningu menntamálaráðuneytisins þess efnis, að þau færu ekki í bága við gildandi námsskrá. Þá kom fram í bréfi ráðuneytisins, að gert hefði verið ráð fyrir, að sett yrði reglugerð um þetta atriði í kjölfar laga um Námsgagnastofnun, en það hefði ekki verið gert og ekki gengið eftir því, að bækur hefðu fengið slíka viðurkenningu. Hins vegar hefði verið ákveðið að hefjast handa um samningu slíkrar reglugerðar, m.a. vegna

bréfs A, og krefjast lögmæltrar viðurkenningar í framhaldi af útgáfu reglugerðarinnar. Að því er efnisgjaldið varðaði þá kom fram í svari ráðuneytisins til A, að það væri m.a. til komið sakir þess, að skólar teldu sig geta útvegað nemendum ódýrara efni, t.d, stílabækur, ef þeir önnuðust innkaupin í heildsölu og einnig gæti verið um ljósritunarkostnað að ræða. Bryti gjaldið ekki í bága við grunnskólalög, enda ekki gert ráð fyrir því í þeim lögum, að opinberir aðilar greiddu allan kostnað af skólagöngu barna.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 22. september 1988 ritaði ég menntamálaráðherra bréf og óskaði eftir því, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Svar ráðuneytisins barst með bréfi, dags. 9. desember 1988. Í upphafi bréfsins kom fram, að Námsgagnastofnun (áður Ríkisútgáfa námsbóka) sæi skyldunámsnemendum fyrir ókeypis námsefni í lögboðnum námsgreinum. Til skamms tíma hefði skyldunámsefni verið fábreytt en nú væri svo komið, að í sumum greinum gætu skólar valið um fleiri en eina bók, sem Námsgagnastofnun gæfi út eða útvegaði og úthlutað væri til nemenda ókeypis eftir sérstökum úthlutunarreglum ákveðnum af stjórn stofnunarinnar skv. lögum um hana. Fram til þessa hefði ekki verið þörf fyrir sérstakar reglur um val og viðurkenningu á námsefni, þar sem námsgögn Námsgagnastofnunar hefðu svo til eingöngu verið notað, en önnur útgáfufyrirtæki lítið sinnt þessum markaði. Nú væri að verða breyting á og stór bókaforlög sæktu inn á grunnskólamarkað auk framhaldsskólanna, sem ekki byggju við ríkisútgáfu.

Þá tók ráðuneytið fram í bréfinu, að skyldunámsnemendur ættu rétt á ókeypis námsgögnum, sem þeir fengju frá Námsgagnastofnun eftir reglum, sem stofnunin setti. Dæmi um undantekningar væru valgreinar í 9. bekk og frjálslestrarbækur í erlendum málum, en í flestum tilvikum hefði Námsgagnastofnun slíkt efni til sölu.

Að því er varðar frávik frá fyrrgreindum meginreglum svo og viðurkenningu námsefnis sagði svo orðrétt í bréfinu:

„Nokkur brögð eru að því að skólar/kennarar notfæri sér ekki þessa þjónustu Námsgagnastofnunar heldur velji námsefni sem er á boðstólum annars staðar. Í þeim tilvikum greiða nemendur/foreldrar andvirði námsgagnanna. Dæmi um slíkt er kennslubók/verkefnasafn í íslensku fyrir 7.-8. bekk. Höfundurinn, kennari við [...]skóla, gefur verkið sjálfur út og auglýsir í skólum. Annað dæmi er dönskuefni handa 9. bekk sem Mál og menning gefur út.

Dæmi eru um það að Námsgagnastofnun hafi ekki átt á boðstólum efni vegna skyldunáms. Svo var t.d. í dönsku fyrst eftir að 9. bekkur var gerður að skyldu árið 1985. Þá var upplag af áðurnefndu dönskuefni keypt af Máli og menningu og dreift ókeypis til nemenda. Svipað má segja um íslenskar bókmenntir í 9. bekk.

Hér hafa eingöngu verið tekin dæmi um dönsku og íslensku. Finna má hliðstæður í nánast öllum öðrum skyldunámsgreinum.

Hjá Námsgagnastofnun geta kennarar valið um margskonar efni til að kenna íslensku í 7.-9. bekk. Meðal kennara eru hins vegar skiptar skoðanir um gæði þess efnis sem stofnunin gefur kost á að fá til úthlutunar. Þetta á ekki síst við um efni til málfræðikennslu en það er einmitt tilefni þessa máls. Sumir telja efni Námsgagnastofnunar of gamalt og ekki í takt við tímann sbr. gamalkunnug málfræðibók eftir Björn Guðfinnsson, eða að menn sætta sig ekki við þær áherslur og efnistök sem beitt er t.d, í nýju námsefni í málvísi eftir Indriða Gíslason. Ef kennari sættir sig ekki við þessar bækur til kennslu verða nemendur yfirleitt að kaupa annað efni. Slík kaup í umtalsverðum mæli hafa nú orðið tilefni umræðna, einkum meðal íslenskukennara og foreldra. Greina má nokkrar ástæður:

Sumir foreldrar sætta sig ekki við aukaútgjöld þegar hægt er að fá ókeypis efni.

Foreldrar virðast ekki hafðir með í ráðum þegar ákvarðanir um slík kaup eru teknar.

Sérfræðingar í íslensku telja að umrætt námsefni sé gallað og í því fræðilegar villur.

Íslenskukennarar hafa sumir hverjir lýst frágangi efnisins og uppsetningu allri sem móðgun við nemendur og kennara.

Nú er í sjálfu sér ekkert við það að athuga að aðrir en ríkið hafi á boðstólum námsefni og námsgögn handa grunnskólum. Það er alfarið í valdi hvers skóla hvaða námsefni er valið í hverri námsgrein. Skólum er gert skylt að kenna ákveðnar námsgreinar og ná tilteknum markmiðum. Leiðirnar að markinu eru hins vegar ákvörðunarmál hvers skóla eða hvers einstaks kennara.

Eðlilegt er að gera vissar lágmarkskröfur um gæði námsefnis til þeirra sem semja eða hafa námsefni á boðstólum. Tryggja þarf líka að efnið sé í samræmi við gildandi lög, reglur og námsskrár. Það er greinilega ætlast til þess í lögum að menntamálaráðuneytið sjái um að svo sé.

Í 42. grein laga um grunnskóla segir m.a.: „Að öðru leyti ákveður menntamálaráðuneytið námsefni grunnskóla ...“

Hér er fyrst og fremst um að ræða ákvarðanir um hvaða námsgreinar skuli kenndar í skyldunámi en ekki hvaða námsbækur.

Í 62. grein er tekið fram að ráðuneytið hafi með höndum „...mat og endurskoðun námsmarkmiða og námsefnis ...“

Meginmarkmið náms í grunnskólum koma fram í aðalnámsskrá fyrir grunnskóla sem menntamálaráðuneytið gefur út. Þar koma einnig fram nánari skýringar og útfærsla á þeim lagagreinum sem kveða á um megininntak námsins þ.e. námsgreinar.

Í 1. málsgr. 7. greinar laga um Námsgagnastofnun segir: „Nemendur í skyldunámi skulu fá ókeypis námsgögn samkvæmt ákvörðun námsgagnastjórnar“.

Í þessari grein kemur fram það meginatriði að námsgagnastjórn ákveður hvaða námsefni skuli vera ókeypis. Ekki er hægt að túlka þessa grein á þann veg að nemendur skuli undantekningarlaust fá allt námsefni ókeypis.

19. grein sömu laga segir m.a.: „... Þó er skólum heimilt að nota námsbækur og námsgögn sem hlotið hafa viðurkenningu menntamálaráðuneytisins, þess efnis að þau fari ekki í bága við gildandi námskrá. Nánar skal kveðið á um veitingu slíkrar viðurkenningar í reglugerð.“

Reglugerðin sem nefnd er í 9. grein er í undirbúningi. Mikilvægar forsendur fyrir mati á námsefni koma fram í aðalnámsskrá grunnskóla. Aðalnámsskráin hefur verið í endurskoðun að undanförnu og er áætlað að ný aðalnámsskrá komi út snemma árs 1989 og taki gildi frá og með september 1989. Þótti rétt að bíða með lokagerð reglugerðarinnar þar til ný aðalnámskrá væri komin út. Í væntanlegri reglugerð verður nánar tekið af skarið um hvaða lágmarkskröfur námsefni fyrir skyldunám þarf að uppfylla svo og hvernig staðið skuli að viðurkenningu á námsgögnum."

Hinn 15. desember 1988 ritaði ég A bréf, þar sem ég óskaði eftir athugasemdum hans í tilefni af framangreindu bréfi menntamálaráðuneytisins. A svaraði með bréfi, dags. 28. janúar 1989, og fjallar þar m.a. um þau orð í bréfi ráðuneytisins, að það sé alfarið í valdi hvers skóla hvaða námsefni sé valið í hverri námsgrein. Síðan segir orðrétt í bréfi A:

„Mér sýnist ástæða til að staldra við því þarna kristallist ef til vill ágreiningur minn við ráðuneytið. Fyrst vil ég benda á að ekki er um það ágreiningur að námsefni merkir einfaldlega efni það sem notað er við kennslu, burtséð frá því hvort um er að ræða efni frá Námsgagnastofnun eða án hennar íhlutunar, og vísa ég í þessu til bréfsins. Ekki fæ ég betur séð en þarna fari sá skilningur að það geti verið geðþóttaákvörðun skóla, skólastjóra eða jafnvel kennara hvaða námsefni sé notað. Þessum skilningi hlýt ég að mótmæla, og spyr hvort t.d. 9. gr. um Námsgagnastofnun taki ekki af vafa þarna um.

Ég lít svo á að skólaskylda minna barna sé einskonar samningur á milli mín og ríkisins og að um sé að ræða bæði rétt og skyldur báðum megin borðsins. Ég get því ekki unað því að reglur settar af löggjafanum séu túlkaðar svona rúmt af þeim sem þær eiga að framkvæma. Að ráðuneytið geti firrt sig með þessum hætti ábyrgð á því hvað notað er við kennslu og hvers kostnaðurinn sé.

Í framhaldi bréfsins þykist ég greina mótsagnir, það sem áður var alfarið í valdi skólans er nú háð eftirliti og samþykki ráðuneytis.“

Ég ritaði menntamálaráðherra á ný bréf hinn 15. ágúst 1989 og spurðist fyrir um það í tilefni af bréfi ráðuneytisins, dags. 9. desember 1988, og gildistöku aðalnámsskrár skv. auglýsingu nr. 242 frá 28. apríl 1989, hvað liði setningu reglugerðar skv. 9. gr. laga nr. 45/ 1979. Þá benti ég á, að ráðuneytið hefði í bréfi sínu, dags. 9. desember 1988, ekki vikið að svonefndu efnisgjaldi og gaf ég því á ný kost á að tjá sig um það atriði og í því sambandi óskaði ég eftir upplýsingum ráðuneytisins um það, við hvaða lagaheimild væri stuðst við innheimtu gjalds þessa og hvort ráðuneytið hefði sett einhverjar reglur um innheimtuna, fjárhæð gjaldsins og ráðstöfun þess. Þá vakti ég athygli ráðuneytisins á 80. gr. grunnskólalaga nr. 63/1974, sbr. 38. gr. reglugerðar nr. 213/1975 um rekstrarkostnað grunnskóla.

Dráttur varð á svari ráðuneytisins og ítrekaði ég tilmæli mín með bréfi, dags. 19. desember 1989. Svarið barst loks með bréfi, dags. 17. janúar 1990. Í bréfinu sagði svo um þau atriði sem spurt var um:

„Lög um Námsgagnastofnun hafa verið endurskoðuð og liggur hjálagt frumvarp nú fyrir Alþingi. Vakin er athygli á 8. grein frumvarpsins og athugasemd við hana í greinargerð.

Um áramótin gengu í gildi lög um breytingu á verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga. Kafli þeirra laga er í raun breyting á grunnskólalögum nr. 63/1974 og m.a. er breytt 80. grein grunnskólalaganna nr. 63/1974. Jafnframt hefur staðið yfir endurskoðun á grunnskólalögunum í heild og nýtt frumvarp í prentun og reglugerð nr. 213/1975 um rekstrarkostnað grunnskóla er í endurskoðun.

Eins og réttilega er bent á í bréfi yðar tók ný aðalnámskrá grunnskóla gildi í apríl 1989. Í aðalnámsskránni er að finna almennar kröfur um námsefni sem öllum útgefendum er skylt að hafa í heiðri og þeim sem velja námsefni ber að hafa til hliðsjónar. Þessar viðmiðanir eru grundvöllur nánari reglna um hvernig staðið skuli að því að leysa ágreining sem kann að koma upp um gæði námsefnis sbr. 8. grein í frumvarpi til laga um Námsgagnastofnun. Drög að slíkum reglum liggja fyrir en hafa ekki tekið gildi m.a. vegna þess að tvö frumvörp sem reglurnar eða reglugerð byggir á kunna að verða að lögum innan tíðar.

Að öðru leyti skal ítrekuð sú niðurstaða sem kom fram í bréfi ráðuneytisins dags. 12. október 1987 um 7. grein laga nr. 45/1979 þar sem segir: „Nemendur í skyldunámi skulu fá ókeypis námsgögn samkvæmt ákvörðun námsgagnastjórnar.“ Þetta ákvæði er óbreytt í frumvarpi til laga um Námsgagnastofnun og merkir að námsgagnastjórn ákveður hvaða námsgögn sem stofnunin hefur yfir að ráða skuli afhent nemendum ókeypis.

Hvergi er að finna í lögum að nemendur skuli fá öll námsgögn ókeypis né heldur neitt sem leggur bann við því að keypt séu önnur námsgögn en þau sem Námsgagnastofnun leggur til ókeypis svo framarlega sem þau uppfylla almenn ákvæði laga um aðalnámsskrár. Í ráðuneytinu er talið eðlilegt og sjálfsagt að bera slík mál undir foreldra og forráðamenn viðkomandi nemenda áður en stofnað er til kaupa.

Í bréfi yðar er einnig spurt um svokallað efnisgjald. Oftast er hér um að ræða sameiginleg innkaup á t.d. stílabókum sem þannig fást á lægra verði og/eða pappírskostnað vegna ljósritunar í skólum sem sveitarfélög bera kostnað af. Innheimta efnisgjalds styðst ekki við sérstakar lagaheimildir og gjaldið er mishátt eftir skólum. Ekki er heldur um að ræða bann við því. Ráðuneytið hefur ekki haft nein afskipti af efnisgjaldi skóla né gefið út sérstakar reglur þar um. Í ráðuneytinu er litið svo á að þetta sé mál hvers skóla og sveitarfélags í samráði við foreldra eða fulltrúa þeirra.“

Þá óskaði ég upplýsinga Námsgagnastofnunar um eftirfarandi atriði með bréfi, dags. 21. mars 1989:

„1. Hefur námsgagnastjórn sett einhverjar reglur á grundvelli 1. mgr. 7. gr. laga nr. 45/ 1979 og þá hverjar?

2. Hefur námsgagnastjórn litið svo á, að í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 45/1979 felist heimild fyrir stjórnina til að ákveða hvaða námsgögn skuli afhent nemendum ókeypis, og þá aðeins hluta af þeim námsgögnum, sem nemendur þurfa að nota hverju sinni, eða hefur stjórnin litið svo á, að með þessari reglu sé mælt fyrir um að nemendur í skyldunámi eigi að fá öll námsgögn ókeypis ?

3. Í 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 600/1980 segir, að kvóti sá, er námsgagnastjórn ákveður, skuli ákveðinn með hliðsjón af því hvaða náms- og kennslugögn talið sé æskilegt að nemendur og/eða skólar hafi til umráða, svo og af fjárráðum stofnunarinnar. Með vísun til þessa ákvæðis og með hliðsjón af 1. mgr. 7. gr. laga nr. 45/1979, óska ég eftir upplýsingum um, hvort Námsgagnastofnun hafi í framkvæmd gefið skólum kost á ókeypis námsgögnum í öllum námsgreinum, sem kenndar eru í skyldunámi.

4.Hefur námsgagnastofnun látið skólum í té námsbækur og önnur kennslugögn samkvæmt 17. gr. reglugerðar nr. 600/1980 og ef svo er, hvernig hefur verið háttað greiðslu kostnaðar við slík gögn? Sérstaklega óska ég eftir upplýsingum um, hvort nemendur hafi verið látnir greiða fyrir þessi gögn?“

Í svari Námsgagnastofnunar, dags. 6. apríl 1989, sagði um einstakar fyrirspurnir í bréfi mínu frá 21. mars 1989:

„1. liður. Námsgagnastjórn hefur sett Reglur um úthlutun námsgagna [með bréfinu fylgja reglur er gilda frá 1. janúar 1989]. Í 3. grein segir m.a. „Stjórn Námsgagnastofnunar ákveður í janúar ár hvert hversu hárri upphæð skuli úthluta á árinu vegna hvers nemanda. Stjórn Námsgagnastofnunar ákveður fjárhæðina með hliðsjón af námsgagnaþörf nemandans, eðlilegri endurnýjun námsgagna skólans, stærð skólans og fjárráðum stofnunarinnar“. Þegar fjárhæðin er ákveðin, er úthlutað upphæð er nemur því fjármagni sem Námsgagnastofnun hefur til framleiðslu ár hvert.

2. liður. Svo til allt efni sem Námsgagnastofnun framleiðir geta skólar fengið úthlutað samkvæmt áðurnefndum reglum. Einstaka titlar eru einungis til sölu en þá er ekki um nemendaefni að ræða. Starfsmenn skóla ákveða sjálfir hvaða efni þeir taka frá stofnuninni og hvernig þeir nýta það. Samkvæmt 1. grein laga um Námsgagnastofnun er hlutverk hennar „að sjá grunnskólum fyrir sem bestum og fullkomnustum náms- og kennslugögnum.“ Með tilliti til þessa ákvæðis og fyrstu málsgreinar í 7. grein laganna lítur stjórnin svo á að Námsgagnastofnun beri skylda til að útvega nemendum ókeypis námsgögn, samkvæmt því fjármagni sem stofnunin hefur yfir að ráða.

3. liður. Ef undan eru skilin námsgögn í sumum valgreinum í 9. bekk og á vissum sviðum í list- og verkgreinum, býður stofnunin fram námsefni í öllum námsgreinum sem kenndar eru í skyldunámi.

4.liður. Námsgagnastofnun hefur í nokkrum tilvikum keypt námsefni frá öðrum útgefendum og úthlutað því ókeypis til skóla. Dæmi um þetta er bókmenntaefni sem kennt er til grunnskólaprófs samkvæmt ákvörðun menntamálaráðuneytisins. Samkvæmt úthlutunarreglum verður þetta efni eign skólans og lánað nemendum. Námsgagnastofnun hefur því ekki krafið um greiðslu fyrir efnið.“

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti mínu, dags. 31. ágúst 1990, fjallaði ég um fyrri skipan námsgagna og kostnaðar

við þau á skyldunámsstigi að lögum svo og um gildandi lagaákvæði um þetta efni og forsögu þeirra. Sagði svo um þetta í álitinu:

„Með lögum nr. 82/1936 um ríkisútgáfu námsbóka var tekinn upp sá háttur að afhenda nemendum í barnaskólum ókeypis og til eignar þær námsbækur, er nemendur þurftu við nám sitt. Til að standa straum af kostnaði við útgáfu námsbókanna var innheimt svonefnt námsbókagjald af heimilum skólaskyldra barna. Var þessum reglum áfram fylgt í lögum nr. 51/1956 um ríkisútgáfu námsbóka að því viðbættu, að hið sama gilti um nemendur í unglingaskólum og að ákveðið var að ríkissjóður greiddi kostnað af framkvæmd laganna að 1/3 hluta. 1. gr. laganna hljóðaði svo:

„Börnum við skyldunám barnafræðslustigsins, skv. 2. gr. laga nr. 34 /1946, skal séð fyrir ókeypis námsbókum í greinum þeim, sem kenndar eru.

Unglingum í unglingaskólum skal séð fyrir ókeypis námsbókum í þeim greinum, sem kenndar eru.“

Lögum nr. 51/1956 var breytt með lögum nr. 86/1971, sem upphaflega voru sett sem bráðabirgðalög hinn 30. júlí 1971, en með þeim lögum var námsbókagjald fellt niður og kostnaður við framkvæmd laganna alfarið lagður á ríkissjóð.

Árið 1972 skipaði menntamálaráðherra nefnd til að endurskoða lög um ríkisútgáfu námsbóka og lög um Fræðslumyndasafn. Nefndin lauk störfum í febrúarmánuði 1974 og var frumvarp, er hafði að geyma tillögur nefndarinnar, lagt fram á Alþingi 1974 (Alþt. 1973-1974 A, bls. 2058-2075). Frumvarpið varð ekki útrætt og var það lagt fram lítið breytt á næstu fjórum þingum. Í 8. gr. frumvarps þess, sem lagt var fram á Alþingi 1974, sagði m.a.:

„Ríkisútgáfa námsbóka annast útgáfu námsbóka handa nemendum í grunnskóla. Skulu þeir nemendur fá ókeypis námsbækur samkvæmt ákvörðun Námsgagnastjórnar, og verða þær ýmist eign nemenda eða skólans ...“

Samkvæmt 5. gr. var Ríkisútgáfa námsbóka deild í Námsgagnastofnun og í 14. gr. var mælt fyrir um, að ríkissjóður greiddi kostnað við rekstur stofnunarinnar. Þá voru í 15. gr. ákvæði um að námsgagnastjórn annaðist löggildingu námsbóka á skyldunámsstigi innan ramma aðalnámsskrár, sem menntamálaráðuneytið setti, og heimild var fyrir ráðuneytið að fela stjórninni einnig löggildingu námsbóka fyrir framhaldsskólastig, en sérstakt ákvæði var um að útgefendum námsbóka væri heimilt að leita löggildingar fyrir þær.

Frumvarp til laga um Námsgagnastofnun var á ný lagt fram á Alþingi veturinn 1977 til 1978 og var orðalag einstakra greina frumvarpsins þá nokkuð breytt frá fyrri frumvörpum um sama efni (Alþt. 1978-1979 A, bls. 1702-1709). Samkvæmt 1. gr. var það hlutverk Námsgagnastofnunar að sjá grunnskólum fyrir sem bestum og fullkomnustum náms- og kennslugögnum. Í 7. - 9. gr. frumvarpsins voru svofelld ákvæði:

„7. gr.

Nemendur í skyldunámi skulu fá ókeypis námsgögn samkvæmt ákvörðun námsgagnastjórnar.

Á þeim tíma árs, er námsgagnastjórn ákveður, skulu skólanefndir sjá um að námsgagnastofnun berist greinargerð um þau náms- og kennslugögn, sem þörf er á til kennslu næsta skólaár. Greinargerðinni skal fylgja skýrsla um fjölda skólaskyldra barna og unglinga í skólahverfinu ásamt skilagrein fyrir síðastliðið ár. Námsgagnastofnun hlutast síðan til um að námsgögn, miðað við pöntun og rétt skólans samkvæmt gildandi úthlutunarreglum, séu send til réttra aðila. Nemendur fá námsgögnin til afnota eða eignar samkvæmt reglum sem námsgagnastjórn setur.

8. gr.

Kostnaður við starfsemi námsgagnastofnunar greiðist úr ríkissjóði og af eigin tekjum stofnunarinnar sem eingöngu má verja í þágu verkefna sem lög þessi mæla fyrir um. ....

9. gr.

Eigi er skylt að úthluta skólum námsgögnum umfram það sem ákveðið er í lögum þessum, sbr. 7. gr. Þó er skólum heimilt að nota námsbækur og námsgögn, sem hlotið hafa viðurkenningu menntamálaráðuneytisins, þess efnis að þau fari ekki í bága við gildandi námsskrá.

Nánar skal kveðið á um veitingu slíkrar viðurkenningar í reglugerð.“

Ákvæði þessi voru samþykkt óbreytt sem 7., 8. og 9. gr. laga nr. 45/1979 um Námsgagnastofnun. Í athugasemd við 7. gr. frumvarpsins sagði m.a.:

„Við það er miðað að nemendur í skyldunámi fái ókeypis námsgögn sem ýmist verða eign þeirra eða skólans.

Í samræmi við grunnskólalög skal unnið að því að skólar eigi kost á fjölbreyttum og fullnægjandi námsgögnum sem til staðar verði í skólunum og dreift til nemenda eftir því sem nauðsynlegt er talið. Miðað skal við að unnt sé að velja milli vandaðra námsgagna í hverri námsgrein.

Sá háttur hefur verið á frá upphafi (1936) að nemendur í barnaskólum hafa fengið námsbækur sínar ókeypis og til eignar frá Ríkisútgáfunni og eftir 1956 hefur hið sama gilt um nemendur í unglingaskólum. Fyrstu áratugina voru bækurnar svo litlar og ódýrar að ekki þótti taka því að ætla fleiri en einum nemanda að nota hverja bók. Þá söfnuðust stundum á heimilum hlaðar af nothæfum bókum sem hvergi virtist vera þörf fyrir og er svo enn að nokkru leyti.

Á síðustu árum hefur úthlutunarfyrirkomulagi Ríkisútgáfu námsbóka verið breytt þannig að skólar fá bækur til eignar og nemendur svo aftur að láni meðan bókin endist. Gildir þetta nú ekki eingöngu um dýrar og stórar bækur heldur einnig önnur námsgögn, vinnuspjöld og ítarefni ýmiss konar sem nemendur vinna með í skólunum en eignast ekki.

Nú er gengið lengra í þessa átt. Hver skóli fær í sinn hlut ákveðið ráðstöfunarfé í stað tiltekinna námsgagna. Þetta ætti að stuðla að betri nýtingu námsgagna. Meðferð námsgagna batnar og hefur þetta - ekki síður en sparnaður - uppeldislegt og menningarlegt gildi.

Nauðsynlegt er að ákveða í reglugerð hvernig úttektarheimild skuli ákveðin. Þarf þar að taka tillit til margra þátta, svo sem námskrár, stærðar skóla og stöðu, skiptingar í bekkjardeildir, aldurs nemenda o.fl.“

Í greinargerð er að finna svofelldar athugasemdir við 9. gr. frumvarpsins:

„Gert er ráð fyrir að nemendur fái námsgögn samkvæmt ákvörðun námsgagnastjórnar sbr. 7. gr. Hér er fyrst og fremst um að ræða kennslugögn sem námsgagnastofnun lætur framleiða, enda er það hennar hlutverk að sjá skólum fyrir kennslugögnum, en hins vegar er alltaf eitthvað um það að námsbækur og önnur námsgögn séu framleidd af einkaaðilum.

Greinin kveður á um að skólar geti notað slík gögn svo framarlega sem þau fara ekki í bága við gildandi námsskrá og hafi hlotið viðurkenningu menntamálaráðuneytisins eða einhvers aðila, t.d. námsgagnastofnunar, í umboði þess.“

Í athugasemd við 1. gr. frumvarpsins segir, að orðið námsgögn sé í frumvarpinu notað í víðtækri merkingu um hvers kyns efni sem nemendur vinni með og sem dæmi er nefnt prentað og fjölritað mál, hljóð- og myndritað efni, hlutir og tæki, sem notuð séu við nám og kennslu.

Samkvæmt heimild í 11. gr. laga nr. 45/1979 um námsgagnastofnun var sett reglugerð um stofnunina nr. 600/1980 og er rétt að gera hér grein fyrir ákvæðum 7. og 17. gr. reglugerðarinnar, en 1. mgr. 7. gr. hljóðar svo:

„Námsgagnastjórn setur reglur um úthlutun og úthlutunarkvóta náms- og kennslugagna. Kvótinn skal ákveðinn á hverju ári með hliðsjón af því hvaða náms- og kennslugögn talið er æskilegt að nemendur og/eða skólar hafi til umráða, svo og af fjárráðum stofnunarinnar. Nemendur fá námsgögn til afnota eða eignar samkvæmt reglum sem námsgagnastjórn setur. Upplýsingar um kvótann og skrá yfir það sem til úthlutunar er skal sent skólunum á fyrstu mánuðum hvers fjárlagaárs ásamt yfirliti um stöðu skólans í lok síðasta úthlutunartímabils.“

Í 17. gr. reglugerðarinnar segir:

„Skólum er heimilt að nota námsbækur eða önnur kennslugögn í stað samsvarandi gagna frá Námsgagnastofnun ef þau hafa hlotið viðurkenningu menntamálaráðuneytisins um að þau séu í samræmi við gildandi námskrá. Óski skóli að fá slík gögn til afnota fyrir milligöngu Námsgagnastofnunar sér að kostnaðarlausu, eða greiðslu kostnaðar að hluta, tekur námsgagnastjórn afstöðu til þess, í hverju tilviki fyrir sig. Við ákvörðunina ber að taka mið að gæðum og markaðsverði námsgagnanna samanborið við þau gögn sem stofnunin hefur á boðstólum.“

Frumvarp til laga um Námsgagnastofnun var lagt fram á Alþingi 28. nóv. 1989 (Alþt. 1989-1990, A, bls. 1128-1132). Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. frumvarpsins skulu nemendur í skyldunámi fá ókeypis námsgögn til eignar eða afnota samkvæmt ákvörðun námsgagnastjórnar. Í 5. mgr. 5. gr. kemur fram að Námsgagnastofnun hafi m.a. það verkefni með höndum að kaupa, selja og dreifa náms- og kennslugögnum frá öðrum aðilum. Þá segir svo í athugasemdum með frumvarpinu m.a. (Alþt. 1989-1990 A, bls. 1132):

„Fellt er út heimildarákvæði í 9. gr. gildandi laga til handa skólum um notkun á námsgögnum og um veitingu viðurkenninga ráðuneytisins á námsefni frá öðrum útgefendum. Eðlilegra er að ákvæði um þessi atriði standi í grunnskólalögum.“

Frumvarp þetta var samþykkt og birt sem lög nr. 23/1990 um Námsgagnastofnun. Samkvæmt 1. gr. grunnskólalaga nr. 63/1974, sbr. lög nr. 52/1990, er ríki og sveitarfélögum skylt að halda skóla fyrir öll börn og unglinga á aldrinum 6-16 ára eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögunum, og í XIV. kafla laganna eru ákvæði um skiptingu kostnaðar af starfsemi grunnskóla milli sveitarfélaga og ríkisins. Ekki er ástæða til að rekja hér í einstökum atriðum reglur laganna um kostnaðarskiptinguna, en í lögunum eru ekki bein ákvæði um kostnað vegna námsgagna eða annars efnis, sem nýtt er til kennslu, s.s. pappírs og ljósritunar. Í 80. gr. grunnskólalaga, sem í gildi voru til 1. janúar 1990 sagði:

„Í skólum, sem reknir eru sameiginlega af ríki og sveitarfélögum, greiða sveitarfélögin ein húsvörslu, hitun, lýsingu, ræstingu og allan annan rekstrarkostnað, sem ríkissjóði ber ekki að greiða samkvæmt lögum þessum.“

Nánari ákvæði um rekstrarkostnað grunnskóla hafa verið sett í reglugerð nr. 213/1975 með síðari breytingum. Ekki er þar sérstaklega fjallað um kostnað vegna námsgagna, t.d. ef einstakir skólar taka út námsgögn hjá Námsgagnastofnun umfram þá fjárhæð, sem þeim er úthlutað samkvæmt reglum, er námsgagnastjórn setur, eða kostnað við námsgögn, sem aðrir aðilar en Námsgagnastofnun gefa út og skólar nota. Í 38. gr. reglugerðarinnar er hins vegar nánari skýring á áðurnefndri 80. gr. grunnskólalaga en þar segir:

„Annan rekstrarkostnað en þann, sem sérstaklega er talinn í reglugerð þessari, greiða sveitarfélög þau er að grunnskólum standa án þátttöku ríkissjóðs. Kostnaður sá er hér um ræðir, er m.a. vegna húsvörslu, ræstingar, ljóss, hita, efniskaupa til verklegrar kennslu og af pappír og ritföngum.“

Með lögum nr. 87/1989, sem tóku gildi 1. janúar 1990, voru greinar 78.-80. í lögum nr. 63/1974 sameinaðar og er efni þeirra nú í 78. gr. laganna, sem hljóðar svo:

„Sveitarfélög greiða allan annan rekstrarkostnað grunnskóla en laun vegna kennslu og stjórnunar, eða kostnað vegna annarra þeirra rekstrarþátta sem greindir eru í lögum þessum sem verkefni ríkissjóðs.“

Í aðalnámsskrá grunnskóla, sem tók gildi með auglýsingu menntamálaráðuneytisins 28. apríl 1989, er kafli um námsgögn og þar segir m.a.:

„Aðalnámskrá grunnskóla á að vera til viðmiðunar við gerð námsgagna og val á þeim. Það er á ábyrgð skóla og kennara að velja og meta námsbækur og önnur námsgögn sem best henta þeim markmiðum sem að er stefnt og höfða til reynslu og áhuga nemenda. ... Sem dæmi um námsgögn má nefna námsbækur, kennsluleiðbeiningar, handbækur, myndbönd, hljómbönd, veggspjöld, tölvuforrit og efni til verklegrar kennslu. Auk námsgagna þarf margvísleg kennslutæki, ekki síst í verklegri kennslu. Með kennslutækjum er t.d. átt við eldhúsbúnað, smíðaáhöld, smásjár, tölvur og myndvarpa.““

IV. Niðurstaða.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 31. ágúst 1990, tók ég einstaka þætti til umfjöllunar, þ.e.a.s. í fyrsta lagi greiðslur nemenda í skyldunámi fyrir námsgögn, í öðru lagi viðurkenningu menntamálaráðuneytisins skv. 9. gr. laga nr. 45/1979 og í þriðja lagi innheimtu efnisgjalds. Þá vék ég að kvörtun A sérstaklega og að lokum setti ég fram ábendingu vegna málsins í heild. Verður gerð grein fyrir einstökum atriðum hér á eftir.

IV.1.

Í niðurstöðu álits míns vék ég fyrst að greiðslum nemenda í skyldunámi fyrir námsgögn. Sagði svo um þetta:

„Í tíð laga nr. 82/1936 og laga 51/1956, sbr. einnig lög nr. 86/1971, var það ótvírætt, að ríkið átti að sjá nemendum í skyldunámi fyrir ókeypis námsbókum í þeim greinum, sem kenndar voru. Í III. kafla hér að framan er rakinn aðdragandi að 7. gr. laga nr. 45/1979 um Námsgagnastofnun, sbr. nú 6. gr. laga nr. 23/1990. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 45/1979 áttu nemendur í skyldunámi að fá ókeypis námsgögn samkvæmt ákvörðun námsgagnastjórnar.

Hvergi kemur skýrt fram í lögum nr. 45/1979 né af gögnum um undirbúning þeirra laga eða í lögum nr. 23/1990, að ætlunin hafi verið að hverfa frá þeirri grundvallarreglu eldri laga, að nemendur fengju námsgögn ókeypis. Í upphafi athugasemda við frumv. til laga nr. 45/1979 voru taldar helstu breytingar frá fyrri lögum og er engrar slíkrar breytingar getið þar. Það er því skoðun mín, að 7. gr. laga nr. 45/1979, sbr. nú 6. gr. laga nr. 23/1990, beri að skýra svo, að þau námsgögn, sem greinin tekur til, skuli fengin nemendum í skyldunámi endurgjaldslaust í þeim greinum, sem kenndar eru. Það er síðan námsgagnastjórnar að ákveða, hvaða námsgögn skuli boðin fram hverju sinni til að fullnægja þessari skyldu og ákveða, hvort námsgögnin skuli verða eign nemenda eða skóla. Í 8. gr. laga nr. 45/1979, sbr. nú 7. gr. laga nr. 23/1990, er ákveðið, að kostnaður við starfsemi Námsgagnastofnunar greiðist úr ríkissjóði að því marki sem eigin tekjur hrökkva ekki til. Eins og lýst hefur verið hér að framan, giltu lög nr. 45/1979 um mál það, sem kvörtunin fjallar um.

Í 9. gr. laga nr. 45/1979 var skólum heimilað að nota námsbækur og námsgögn, sem gerð væru af öðrum en Námsgagnastofnun, enda hefðu þessar bækur og námsgögn hlotið „viðurkenningu menntamálaráðuneytis, þess efnis, að þau fari ekki í bága við gildandi námskrá.“ Um þá viðurkenningu verður nánar fjallað í kafla IV.2. hér á eftir. Í lögum nr. 45/1979 var ekki skýrt kveðið á, hver bera ætti kostnað af kaupum á námsgögnum, sem um var fjallað í nefndri 9. gr. laganna. Samkvæmt upphafsorðum 9. gr. laga nr. 45/1979 var eigi skylt að úthluta skólum námsgögnum umfram það, sem ákveðið var í lögum, og var þá vísað í 7. gr. laganna. Frá þessari reglu var gerð ein undantekning, þegar sagði „þó er skólum heimilt að nota“ o.s.frv.

Ákvæði grunnskólalaga nr. 63/1974 með síðari breytingum og lög nr. 45/1979 um Námsgagnastofnun, sbr. nú lög nr. 23/1990, eru reist á því sjónarmiði að ríki og sveitarfélög beri kostnað af rekstri grunnskóla, þ.e. skyldunámi nemenda, og námsgögnum, sem skólar þurfa og nemendum er gert að nota við nám sitt. Menntamálaráðuneytið telur, að hvergi sé í lögum að finna ákvæði um að nemendur skuli fá öll námsgögn ókeypis né heldur sé neitt, sem leggi bann við því að keypt séu önnur námsgögn en þau, sem Námsgagnastofnun leggur til ókeypis, svo framarlega sem þau uppfylli almenn ákvæði laga og aðalnámsskrár. Þá tekur ráðuneytið fram, að þar sé talið eðlilegt og sjálfsagt að bera sín mál undir foreldra og forráðamenn viðkomandi nemenda, áður en stofnað sé til kaupa. Ég vek hins vegar athygli á því, að engar reglur hafa verið eða eru í gildi um það, hvernig staðið skuli að slíkri ákvörðun. Hefði þó verið sérstök ástæða til þess að menntamálaráðuneytið hefði frumkvæði að setningu slíkra reglna, úr því að ráðuneytið taldi eðlilegt að slík mál yrðu borin undir forráðamenn nemenda.

Ákvæði 9. gr. laga nr. 45/1979 fjölluðu um kaup á námsgögnum í stað þeirra, sem nemendur áttu annars að fá ókeypis frá Námsgagnastofnun, annað hvort til eignar eða afnota. Með því að láta það í vald einstakra skóla og kennara að ákveða, hvort þeir notuðu þau námsgögn, sem Námsgagnastofnun léti þeim í té, eða láta nemendur sjálfa kaupa slík námsgögn, var stjórnendum skóla og einstökum kennurum fengið sjálfdæmi um að stofna til kostnaðar af hálfu foreldra eða forráðamanna barna vegna kaupa á umræddum námsgögnum. Jafnframt er ljóst að framkvæmd þessara mála kann að hafa verið mismunandi milli einstakra skóla og jafnvel bekkjardeilda í sama skóla. Sú túlkun á 1. mgr. 9. gr. laga nr. 45/1979, sem fram kom í 17. gr. reglugerðar nr. 600/1980 um Námsgagnastofnun, kann og að hafa leitt til þess að mismunur hafi verið á, með hvaða hætti kostnaður við kaup á námsbókum og námsgögnum frá öðrum en Námsgagnastofnun var greiddur.

Ég tel, að 9. gr. laga nr. 45/1979 hafi orðið að skýra í samræmi við þá grundvallarreglu, sem áður var lýst, að ríki og sveitarfélög beri kostnað af rekstri grunnskóla og námsgögnum. Skoðun mín er því sú, að án skýrrar heimildar í lögum hafi einstakir starfsmenn grunnskóla ekki getað ákveðið, að foreldrar eða forráðamenn barna skyldu bera kostnað af bókakaupum andstætt þeirri meginreglu 1. mgr. 7. gr. laga nr. 45/1979, að nemendur ættu fá ókeypis námsgögn. Það er einnig niðurstaða mín, að ákvæði laga nr. 23/1990 um Námsgagnastofnun veiti starfsmönnum skólanna ekki slíka heimild.“

IV.2.

Um viðurkenningu menntamálaráðuneytisins samkvæmt 9. gr. laga nr. 45/1979 sagði svo í niðurstöðu minni:

„Samkvæmt 9. gr. laga nr. 45/1979 var það skilyrði fyrir því að skólum væri heimilt að nota námsbækur og námsgögn frá öðrum aðilum en Námsgagnastofnun, að þessir hlutir hefðu hlotið viðurkenningu menntamálaráðuneytisins þess efnis, að þau færu ekki í bága við gildandi námsskrá. Þá var mælt fyrir um, að nánar skyldi kveðið á um veitingu slíkrar viðurkenningar í reglugerð.

Af bréfum menntamálaráðuneytisins til mín, dags. 9. desember 1988 og 17. janúar 1990, verður ráðið, að um formlegar viðurkenningar í samræmi við 9. gr. laga nr. 45/1979 hefur ekki verið að ræða og umrædd reglugerð var ekki sett. Fyrir liggur hins vegar að í grunnskólum hafa í einhverjum tilvikum verið notaðar námsbækur og námsgögn frá öðrum aðilum en Námsgagnastofnun.

Þegar virt er hið ótvíræða orðalag 1. mgr. 9. gr. laga nr. 45/1979 um Námsgagnastofnun, verður að telja, að skólum, sem taka nemendur til skyldunáms, hafi verið óheimilt að taka til nota námsbækur og námsgögn, eins og þau voru skilgreind í athugasemdum með því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 45/1979, nema áður hefði legið fyrir viðurkenning menntamálaráðuneytisins í samræmi við 9. gr. laga nr. 45/1979. Það að ekki hafði verið sett reglugerð í samræmi við 2. mgr. nefndrar 9. gr., leysti stjórnvöld, þ.m.t. viðkomandi skóla, ekki undan skyldu til að afla slíkrar viðurkenningar.

Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 45/1979 var skýrt tekið fram, að í reglugerð skyldi nánar kveðið á um veitingu þeirra viðurkenninga, sem um er fjallað í 1. mgr. sömu greinar. Þessari skyldu var ekki sinnt í gildistíð laganna. Í bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 12. október 1987, er því lýst, að ráðuneytið hefði ákveðið, m.a. í tilefni af bréfi A frá 29. september 1987, að hefjast þegar handa við samningu reglugerðar skv. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 45/1979 og krefjast í framhaldi af útgáfu hennar þeirrar viðurkenningar, sem um er rætt í nefndri 9. gr. Samkvæmt bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 9. desember 1988, hafði reglugerðin verið í undirbúningi en rétt þótti að bíða með lokagerð hennar, þar til ný aðalnámsskrá fyrir grunnskóla kæmi út snemma árs 1989. Enn kemur fram í bréfi ráðuneytisins frá 17. janúar 1990, að reglugerðin hafi ekki verið gefin út og vísað til þess, að m.a. kunni tvö frumvörp til laga um Námsgagnastofnun og um breytingu á grunnskólalögum að verða að lögum innan tíðar, en reglugerðin byggist á þeim lögum.

Ég tel, að þær skýringar, sem menntamálaráðuneytið hefur gefið á ástæðum þess að reglugerð skv. 2. mgr. 9. gr. var ekki gefin út, séu ófullnægjandi. Hafi þær ekki heimilað ráðuneytinu að láta hjá líða að framfylgja þeirri ótvíræðu lagareglu að krefjast viðurkenningar á þeim námsbókum og námsgögnum, sem tekin voru til nota í skólum og Námsgagnastofnun hafði ekki lagt skólunum til. Það getur ekki leyst stjórnvald undan því að framkvæma skýra lagareglu, þó að áform eða tillögur séu uppi um breytingar á lögum eða reglum, sem reynt getur á við framkvæmdina. Stjórnvald verður hins vegar að breyta stjórnvaldsfyrirmælum og lagaframkvæmd til samræmis við þær breytingar, sem gerðar eru á viðkomandi lögum hverju sinni. Ég tel því, að framkvæmd menntamálaráðuneytisins á 9. gr. laga nr. 45/1979 um Námsgagnastofnun, eins og henni er lýst hér að framan, hafi ekki verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Þá tel ég, að einstakir skólar, og eftir atvikum kennarar, hafi ekki haft heimild til að taka slíkar námsbækur og námsgögn til notkunar, án þess að fyrst væri leitað eftir viðurkenningu ráðuneytisins á því í samræmi við 9. gr. laga nr. 45/1979, enda leysi tómlæti ráðuneytisins við framkvæmd laganna ekki önnur stjórnvöld undan því að gæta þessarar lagareglu í störfum sínum.“

IV.3.

Innheimta á efnisgjaldi hlaut svofellda úrlausn:

„Í bréfum menntamálaráðuneytisins, dags. 12. október 1987 og 17. janúar 1990, kemur fram, að svonefnt efnisgjald sé í þeim tilvikum, sem það er innheimt, ýmist notað til sameiginlegra innkaupa í þágu nemenda, s.s. til kaupa á stílabókum, og/eða til greiðslu pappírskostnaðar vegna ljósritunar í skólum, sem sveitarfélög beri kostnað af. Fram kemur, að innheimta efnisgjaldsins styðst ekki við sérstakar lagaheimildir og gjaldið er mishátt eftir skólum. Þá tekur menntamálaráðuneytið fram, að það hafi ekki haft nein afskipti af gjaldtöku þessari, heldur hafi það „litið svo á að þetta sé mál hvers skóla og sveitarfélags í samráði við foreldra eða fulltrúa þeirra.“

Samkvæmt 80. gr. grunnskólalaga nr. 63/1974, sem í gildi var til 1. janúar 1990, báru sveitarfélög þann kostnað af rekstri skóla, er reknir voru sameiginlega af ríki og sveitarfélögum, sem ríkissjóði bar ekki að greiða samkvæmt lögunum. Kostnaður sveitarfélaga var nánar afmarkaður í 38. gr. reglugerðar nr. 213/1975 um rekstrarkostnað grunnskóla og tiltekið, að sveitarfélög ættu m.a. að greiða kostnað við efniskaup til verklegrar kennslu og af pappír og ritföngum. Í stað 80. gr. laga nr. 63/1974 er nú fjallað um þennan kostnað í 78. gr. laga nr. 63/1974, sbr. 44. gr. laga nr. 87/1989, en þar segir, að sveitarfélög greiði allan annan rekstrarkostnað grunnskóla en laun vegna kennslu og stjórnunar eða kostnað vegna annarra þeirra rekstrarþátta, sem greindir eru í lögunum sem verkefni ríkissjóðs. Verður ekki séð, að lögin ætli ríkissjóði að bera kostnað af efnis- eða pappírskaupum vegna kennslu.

Af framangreindum lagaákvæðum er ljóst að ríki og sveitarfélög bera kostnað af beinum rekstrarútgjöldum vegna starfrækslu grunnskóla. Þeim kostnaði, sem ríki og sveitarfélög verða að bera af þessum sökum, þurfa þau að greiða af þeim tekjum, sem lög heimila þeim að innheimta, svo sem sköttum og útsvari. Ég tel, að án sérstakrar lagaheimildar sé ríki og sveitarfélögum ekki heimilt að endurkrefja nemendur eða forráðamenn þeirra sérstaklega um rekstrarkostnað grunnskóla, sem ríki eða sveitarfélögum er ætlað að standa straum af samkvæmt lögum.

Ég tel, að kostnaður við pappír og kennslugögn, sem nemendur fá afhent í skólum, þ.m.t. gögn, sem hafa verið ljósrituð í skólum, falli undir þann hluta skólakostnaðar, sem sveitarfélög eigi að bera. Innheimta á svonefndu efnisgjaldi hjá nemendum til að standa undir þessum kostnaði að öllu eða hluta fer því í bága við þær lagareglur um skólakostnað, sem lýst hefur verið hér að framan, og gilda um þá skóla, sem ríki og sveitarfélög reka til að fullnægja skyldu sinni skv. 1. gr. grunnskólalaga nr. 63/1974 með síðari breytingum.

Samkvæmt skýringum menntamálaráðuneytisins er svonefnt efnisgjald einnig notað til sameiginlegra innkaupa á ritföngum, s.s, stílabókum, fyrir nemendur, þar sem skólarnir telja sig geta þannig veitt nemendum sínum ódýrara efni, en ef nemendur þyrftu að kaupa það hver í sínu lagi. Svar þetta er í samræmi við þá framkvæmd, sem tíðkast hefur að foreldrar eða forráðamenn barna í skyldunámi beri sjálfir kostnað af kaupum á ýmsum ritföngum nemenda s.s. blýöntum, pennum, stílabókum og reikningsbókum. Nemendum og forráðamönnum þeirra er að sjálfsögðu frjálst að kaupa þau námsgögn, sem þau kjósa. Skólalöggjöfin bannar heldur ekki skólum að útvega námsgögn og afhenda þeim, sem það vilja, gegn gjaldi, enda sé þar um að ræða námsgögn, sem eru umfram það, sem nemendum er skylt að nota, en síðastgreind gögn er skylt að leggja þeim til ókeypis, eins og áður segir. Það breytir hins vegar í engu fyrrgreindri niðurstöðu, að án lagaheimildar verður ekki heimt sérstakt efnisgjald af nemendum.

Eins og fram kemur í bréfum menntamálaráðuneytisins, sem til er vitnað í upphafi þessa kafla, eru ekki í gildi bein lagaákvæði eða stjórnvaldsfyrirmæli um innheimtu á svonefndu efnisgjaldi eða ráðstöfun tekna af því. Þá er vitað að gjald þetta er mismunandi milli einstakra skóla. Menntamálaráðuneytið tekur fram, að það hafi ekki haft nein afskipti af gjaldtöku þessari, heldur hafi það litið „svo á að þetta sé mál hvers skóla og sveitarfélags í samráði við foreldra eða fulltrúa þeirra“. Þegar litið er til þess, hvernig löggjafinn hefur, eins og að framan greinir, markað með lögum, á hvern hátt ríki og sveitarfélög skuli bera kostnað af rekstri skóla og námsgögnum, tel ég, að menntamálaráðuneytinu hafi borið, þar sem það fer með yfirstjórn menntamála, að hafa frumkvæði að því að afla lagaheimildar til slíkrar gjaldtöku og setja reglur um innheimtu og ráðstöfun tekna af gjaldinu.“

IV.4

Um kvörtun A sérstaklega varð niðurstaða mín þessi:

„Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að skólaárið 1987-1988 hafi verið óheimilt að taka til kennslu í íslensku og ensku við ...skóla í ... námsbækur frá öðrum en Námsgagnastofnun, þar sem þær höfðu ekki áður hlotið viðurkenningu menntamálaráðuneytisins, sbr. 9. gr. laga nr. 45/1979. Þá tel ég, að ekki hafi verið heimilt að krefja nemendur um greiðslur fyrir þessar námsbækur eða innheimta hjá þeim svonefnt efnisgjald.“

IV.5.

Niðurstöður í IV.1.- 4. hér á undan leiddu til ábendingar af minni hendi í lok álitsins svohljóðandi:

„Eins og rakið er í köflum IV.1.- 4. hér að framan, tel ég, að stjórnvöld skólamála hafi í nokkrum veigamiklum atriðum ekki farið að lögum. Að því leyti sem enn á við, verður annað hvort að breyta lögum þeim, sem í hlut eiga, eða færa starfshætti til samræmis við gildandi lög. Af þessu tilefni er álit þetta sent forsetum Alþingis og forsætisráðherra, auk menntamálaráðherra, í samræmi við 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, sbr. 11. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis.“