Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 2. mars 1989 lagði félagsmálastjóri Z-kaupstaðar fram kvörtun fyrir hönd A, fanga ..., vegna þess, að dómsmálaráðuneytið hefði neitað því að greiða kostnað við tannviðgerðir A og annarra fanga. Af hálfu A voru færð fram þau rök, að ríkisvaldinu bæri að sjá föngum fyrir nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu með því að það svipti þá frelsi og um leið tekjumöguleikum. Réðist það af mati starfsmanna viðkomandi félagsmálastofnana, þar sem þær væru fyrir hendi, og mati pólitískt kjörinna nefnda svo og stærð og fjárhag sveitarfélags, hvort fangi fengi þessa tegund heilbrigðisþjónustu. Í kvörtun A kom fram, að í tilefni af beiðni, sem félagsmálafulltrúi Verndar hefði sent félagsmálastofnun Z-kaupstaðar um fjárhagslega aðstoð við A vegna fyrirhugaðra tannviðgerða, hefði félagsmálastofnunin sent dómsmálaráðherra bréf hinn 13. janúar 1987. Í því bréfi sagði, að til stofnunarinnar hefðu leitað á stuttum tíma nokkrir fangar, eignalausir með öllu, og beiðst styrks til þess að bæta úr afar lélegri tannheilsu. Allir ættu þeir eftir að afplána langa dóma. Tefldi félagsmálastofnunin fram þeim rökum í bréfi sínu, að tannheilsa væri hluti af almennu heilsufari og ríkisvaldinu skylt að veita föngum nauðsynlega heilbrigðisþjónustu. Þannig háttaði til um þennan þátt heilsufarsins almennt, að borgararnir sæju um hann sjálfir á eigin kostnað. Hins vegar hafi fangar verið sviptir frelsi sínu af ríkisvaldinu og um leið nauðsynlegum tekjumöguleikum, m.a. til þess að greiða háa tannlæknareikninga. Með bréfi, dags. 23. janúar 1989, synjaði dómsmálaráðuneytið erindinu með þeim rökum, að ríkinu væri ekki skylt að greiða tannviðgerðir fanga.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég dómsmálaráðherra bréf, dags. 14. mars 1989, þar sem

ég óskaði eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að dómsmálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn ráðuneytisins um málið. Ennfremur óskaði ég eftir upplýsingum ráðuneytisins um, hvaða reglur giltu um greiðslu kostnaðar vegna heilbrigðisþjónustu við fanga, þegar umrædd þjónusta væri ekki greidd af Tryggingastofnun ríkisins eða sjúkrasamlögum. Þá óskaði ég á sama hátt eftir upplýsingum um, hvernig háttað væri framkvæmd á 5. tl. 2. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist varðandi heilbrigðisþjónustu, þ.m.t. þjónustu tannlækna.

Í svarbréfi dómsmálaráðuneytisins, dags. 23. júní 1989, sagði m.a.:

„Það hefur verið og er álit ráðuneytisins að ríkissjóði beri ekki að greiða kostnað vegna tannviðgerða fanga. Aðalástæða þessarar afstöðu er að samkvæmt lögum um almannatryggingar nr. 67/1971 gildir sú almenna regla að kostnað vegna tannviðgerða verða þegnar þjóðfélagsins að greiða sjálfir og eru þar engin sérákvæði vegna fanga.

Það er því miður mjög algengt að ástand tanna hjá föngum sé mjög slæmt þegar þeir hefja afplánun vegna langvarandi vanrækslu á viðhaldi þeirra meðan þeir höfðu frelsi. Gildir það jafnt um þá sem koma til skemmri eða lengri afplánunar. Þar sem tannviðgerðir eru almennt ekki greiddar af ríkissjóði hefur ráðuneytið ekki talið sér heimilt að láta fanga njóta sérréttinda hvað það varðar enda um verulegar fjárhæðir að ræða.

Sú undantekning er frá framangreindri afstöðu að fangelsisyfirvöld hafa greitt kostnað vegna viðgerða á tönnum sem tannverkur stafar frá.

Ráðuneytinu er ljóst að hér er um talsvert vandamál að ræða, sérstaklega þegar um er að ræða menn sem dæmdir eru í lengri fangelsisvist. Ef ríkissjóður ætti að greiða þessa þjónustu telur ráðuneytið eðlilegast að ákvæði þar að lútandi verði sett í lög um almannatryggingar.

Í bréfi yðar óskið þér eftir upplýsingum um hvaða reglur gildi um greiðslu kostnaðar vegna heilbrigðisþjónustu við fanga þegar umrædd þjónusta er eigi greidd af Tryggingastofnun ríkisins eða sjúkrasamlögum.

Algengt er að fangar þurfa að leita sérfræðiþjónustu utan fangelsa. Vegna slíkra viðtala/aðgerða þarf sjúklingur að greiða ákveðið gjald. Hluti sjúklings vegna slíkra viðtala er greiddur af viðkomandi fangelsi en síðan gjaldfærður á viðkomandi fanga. Undantekning frá þessari reglu er gerð vegna fanga í Hegningarhúsinu í Reykjavik. Þar greiðir fangelsið viðkomandi kostnað. Ástæðan er sú að fangar þar hafa fram að þessu ekki fengið laun eða dagpeninga.

Í bréfi yðar óskið þér jafnframt eftir upplýsingum um, hvernig háttað sé framkvæmd á 5. tl. 2. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist varðandi heilbrigðisþjónustu, þ.m.t. þjónustu tannlækna.

Í tilvitnaðri lagagrein segir að séð skuli um að í fangelsum sé veitt sérhæfð þjónusta, s.s. heilbrigðisþjónusta, prestsþjónusta o.s.frv.

Framkvæmd þessarar greinar er með þeim hætti að við fangelsin eru ráðnir læknar í hlutastarf til að sinna almennri læknisþjónustu. Þeir meta hvort fangi þurfi á sérfræðilegri læknisþjónustu að halda og gefa þá út tilvísun á sérfræðing og í flestum tilfellum hafa samband við viðkomandi sérfræðing og fá tíma fyrir fangann. Þeir meta jafnframt hvort fangi þurfi að leggjast á sjúkrahús og fá þá pláss fyrir hann.

Varðandi tannlæknisþjónustu skal tekið fram að fangelsin sjá um að fá tíma hjá tannlækni. Það hefur ekki verið vandkvæðum bundið að fá þjónustu hjá tannlæknum fyrir fanga.

Tilvitnuð lagagrein segir ekki annað en að fangelsisyfirvöld skuli sjá til þess að fangar njóti heilbrigðisþjónustu. Ráðuneytið telur að í þessari grein felist ekki annað en að þrátt fyrir frelsissviptingu skuli föngum séð fyrir þeirri heilbrigðisþjónustu sem almennt er veitt.

Það er álit ráðuneytisins að fangar njóti góðrar læknisþjónustu með þeim undantekningum að fangar með alvarlega geðsjúkdóma hafa ekki fengist lagðir inn á geðsjúkrahús til meðferðar.“

III. Niðurstaða.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 31. ágúst 1990, sagði:

„Samkvæmt 2. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist skal starfrækja sérstaka stofnun, fangelsismálastofnun, til þess m.a., að annast daglega yfirstjórn á rekstri fangelsa, að sjá um fullnustu refsidóma og að annast félagslega þjónustu við fanga og þá, sem frestað er ákæru gegn, dæmdir eru skilorðsbundið, stofnun, fangelsismálasstofnun, til þess m.a. að annast daglega yfirstjórn á rekstri fangelsa, að sjá um fullnustu refsidóma og að annast félagslega þjónustu við fanga og þá, sem frestað er ákæru gegn, dæmdir eru skilorðsbundið, fá skilorðsbundna reynslulausn, náðun eða frestun afplánunar. Í 5. tl. nefndrar lagagreinar segir ennfremur, að það sé verkefni stofnunarinnar:

„Að sjá um að í fangelsum sé veitt sérhæfð þjónusta, svo sem heilbrigðisþjónusta, prestsþjónusta o.s.frv.“

Ekki er í lögunum eða greinargerð, sem fylgdi frumvarpi til þeirra, að finna nánari skýringu á því, hvað falli undir heilbrigðisþjónustu í þessari lagagrein. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 59/1983 um heilbrigðisþjónustu skulu allir landsmenn eiga kost á fullkomnustu heilbrigðisþjónustu, sem á hverjum tíma eru tök á að veita til verndar andlegri, líkamlegri og félagslegri heilbrigði. Í 2. mgr. sömu lagagreinar segir, að heilbrigðisþjónusta taki m.a. til tannlækninga.

Ég tel, að ákvæði 5. tl. 2. gr. laga nr. 48/1988 leggi fangelsismálastofnun þá skyldu á herðar að sjá til þess, að í fangelsum sé veitt sú heilbrigðisþjónusta, sem lög nr. 59/1983 kveða á um, þ.m.t. þjónusta tannlækna. Eins og skipulagi tannlækninga er háttað hér á landi, ber fangelsismálastofnuninni að tryggja að fangar eigi kost á þjónustu tannlækna. Ber stofnuninni að heimila föngum að leita þeirrar þjónustu, sem þeir geta sjálfir útvegað, enda séu sérstakar ástæður eigi því til fyrirstöðu, til dæmis vegna eftirlits. Að því leyti sem nauðsyn krefur, ber fangelsismálastofnun að hafa frumkvæði að því að fá tannlækna til að sinna þessari þjónustu til fanga.

Í lögum nr. 48/1988 eða ákvæðum annarra laga eru ekki bein ákvæði um, hver skuli bera kostnað af þjónustu tannlækna, sem látin er í té skv. 5. tl. 2. gr. laga nr. 48/1988. Ákvæði 44. gr. almannatryggingalaga um þátttöku almannatrygginga í kostnaði við tannlæknaþjónustu taka ekki sérstaklega til fanga. Það er afstaða dómsmálaráðuneytisins, að þar sem tannviðgerðir séu almennt ekki greiddar úr ríkissjóði, leiði tilvitnað ákvæði laga nr. 48/1988 ekki til þess að ríkissjóði beri að greiða tannviðgerðir fanga. Undantekning er þó gerð vegna kostnaðar við viðgerðir á tönnum, sem tannverkur stafar frá, og er slíkur kostnaður greiddur af fangelsisyfirvöldum. Það orðalag 5. tl. 2. gr. laga nr. 48/1988, að fangelsismálastofnun skuli „sjá um að í fangelsum sé veitt sérhæfð þjónusta o.s.frv.“ er ekki skýrt um það, hvernig fara beri með kostnað vegna þessarar þjónustu. Ég tel hins vegar, að þar komi fram sú meginregla, að föngum skuli tryggð þessi þjónusta óháð því, hvort þeim sé fært að greiða þennan kostnað og án tillits til úrlausnar um það, hvaða aðila beri að greiða þennan kostnað að lokum. Þann tíma, sem fangi afplánar refsingu sína, eru möguleikar hans til að afla sér fjár til greiðslu persónulegra útgjalda sem annarra útgjalda takmarkaðir og oft mjög litlir.

Það er skoðun mín, að lagaheimild bresti til þess að fella kostnað við tannviðgerðir vegna fanga fortakslaust á ríkissjóð. Á meðan reglur um þetta efni eru ekki skýrari, tel ég að fangelsismálastofnun beri að framkvæma 5. tl. 2. gr. laga nr. 48/1988 með þeim hætti, að fangar fái nauðsynlegar tannviðgerðir óháð því, hvort þeir geti greitt fyrir þær. Fangelsismálastofnun eða það fangelsi, sem í hlut á, ber því að leggja út fyrir slíkum kostnaði, eins og tíðkast um greiðslu ýmissa persónulegra nauðsynja fanga, sem föngum ber sjálfum að greiða, og um hlut fanga í greiðslu fyrir viðtal hjá sérfræðingi, en þessu er lýst í bréfi dómsmálaráðuneytisins frá 23. júní 1989. Ég tel þá afstöðu fangelsisyfirvalda, að gera mun annars vegar á kostnaði við almenna heilbrigðisþjónustu, sem veitt er af sérfræðingum utan fangelsa, og hins vegar á kostnaði við tannviðgerðir, ekki samrýmast 5. tl. 2. gr. laga nr. 48/1988 og þeim sjónarmiðum, sem að framan er lýst.

Samkvæmt gildandi lögum geta fangelsisyfirvöld krafið fanga um útlagðan kostnað af tannviðgerðum með þeim takmörkunum, sem leiðir af þörf þeirra á fé til brýnna nauðsynja. Ég tel ekki ástæðu til að fjalla í áliti þessu um slíkar takmarkanir. Ég bendi samt á þau sjónarmið, sem búa að baki ákvæðum 27. gr. laga nr. 48/1988 um frestun á innheimtu opinberra gjalda hjá föngum og 5. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 um Innheimtustofnun sveitarfélaga, sbr. lög nr. 49/1988 um frestun á innheimtu meðlaga hjá föngum. Í þessum tilvikum hefur löggjafinn séð ástæðu til að setja sérstakar reglur, sem taka mið af þeirri skerðingu á tekjuöflun, er leiðir af vistun í fangelsi. Þar sem reynir á sambærilega aðstöðu fanga og ekki nýtur við skýrra lagareglna, tel ég eðlilegt og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að stjórnvöld taki mið af þessum sjónarmiðum og hagi stjórnvaldsfyrirmælum og störfum sínum með hliðsjón af þeim.

Ég tek það fram, að ég tel 5. tl. 2. gr. laga nr. 48/1988 ekki girða fyrir, að fangelsisyfirvöld feli trúnaðarlækni sínum að taka afstöðu til þess, hvort tannviðgerð hjá fanga sé nauðsynleg vegna heilsu hans og gera slíkt að skilyrði fyrir því að farið sé með kostnað við tannviðgerðir með þeim hætti, sem lýst er hér að framan.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að sú afstaða dómsmálaráðuneytisins, sem fram kemur í bréfi þess frá 23. janúar 1989, að ríkinu sé ekki skylt að greiða tannviðgerðir fyrir fanga, sé út af fyrir sig í samræmi við lög. Ég tel hins vegar, að ráðuneytið hefði af þessu tilefni átt að leita lausnar á vanda fanga þess, sem í hlut á, í samræmi við þau sjónarmið, sem lýst hefur verið hér að framan.

Í samræmi við það, sem að framan greinir, eru það tilmæli mín að dómsmálaráðuneytið setji, sbr. heimild í 30. gr. laga nr. 48/1988, nánari reglur um greiðslu og uppgjör kostnaðar við tannviðgerðir hjá föngum skv. 5. tl. 2. gr. laga nr. 48/1988 og í þeim reglum verði, að óbreyttum lögum, tekið mið af þeim sjónarmiðum mínum, sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu.“

IV.

Þá taldi ég í áliti mínu, að um „meinbugi“ á lögum væri að ræða. Sagði svo um það atriði:

„Eins og lýst hefur verið hér að framan, er orðalag 5. tl. 2. gr. laga nr. 48/1988 ekki skýrt um það, hver eigi að bera kostnað af þeirri þjónustu, sem þar er kveðið á um. Með tilvísun til 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis er hér með vakin athygli Alþingis og dómsmálaráðherra á því, að ég tel að þarna sé um að ræða „meinbugi“ á lögunum. Ég tel ástæðu til að sett verði skýrari ákvæði í lög um, hver eigi að greiða kostnað við umrædda þjónustu. Í bréfi dómsmálaráðuneytisins frá 23. janúar 1989 kemur fram sú afstaða, að ráðuneytið telji eðlilegast að ákvæði um þetta efni verði sett í lög um almannatryggingar, ef ríkissjóður eigi að bera kostnað við tannviðgerðir fanga. Þess vegna er álit þetta einnig sent heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra. Ég bendi jafnframt á, að fordæmi eru fyrir því, að leyst sé úr lagaatriðum, sem almennt heyra undir annað ráðuneyti, í lögum nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist og vísast þar til 27. gr. laganna.“

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af áliti mínu í ofangreindu máli ritaði ég dómsmálaráðherra bréf, dags. 20. desember 1991, þar sem ég óskaði upplýsinga um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar varðandi mál þetta. Í svarbréfi dómsmálaráðuneytisins, dags. 11. febrúar 1992, kom eftirfarandi m.a. fram:

„... Í framhaldi af álitsgerð yðar lét ráðuneytið kanna hvað það kostaði að taka upp greiðslur í samræmi við álitsgerð yðar og var niðurstaðan sú að lágmarkskostnaður væri á bilinu 3-5 milljónir á ári. Ekki hefur tekist að tryggja fjármagn til að mæta þessum útgjöldum og fyrr en það hefur tekist er ekki unnt að setja reglur um þessi atriði á grundvelli heimildar í lögum um fangelsi og fangavist nr. 48/1988.

Ráðuneytið mun hafa frumkvæði að því að á haustþingi verði flutt frumvarp þar sem tekin verði afstaða til þess með hvaða hætti greiða eigi fyrir tannviðgerðir hjá föngum.“