Félagið A ehf. kvartaði yfir tilteknum atriðum í málsmeðferð Seðlabanka Íslands sem beindist að athugun seðlabankans á skuldabréfaútgáfu A ehf. vegna meintra brota á reglum um gjaldeyrismál. Þá beindist kvörtunin að tilteknum atriðum vegna sölumeðferðar Eignasafns Seðlabanka Íslands ehf. (ESÍ), á hlutum í X hf. Í því tilviki hafði A ehf. verið hluti af hópi fjárfesta sem hafði komist að samkomulagi við ESÍ um kaup á hlutum í X hf. en áður en endanlegur kaupsamningur var undirritaður sagði fjárfestahópurinn sig frá málinu.
Umboðsmaður Alþingis lauk athugun sinni á málinu með bréfi 2. október 2015. Þar benti hann í fyrsta lagi á að þegar kvörtun A ehf. hefði borist hefði ekki verið ljóst hver yrðu afdrif málsins af hálfu bankans og þar með innan stjórnsýslunnar. Að því leyti hefðu ekki verið uppfyllt skilyrði að lögum til þess umboðsmaður gæti fjallað um það eða einstök atriði vegna málsmeðferðar í aðdraganda ákvörðunar bankans. Málinu hefði síðan verið vísað til lögreglu og sérstakur saksóknari ákveðið að rannsókn málsins yrði hætt og sú ákvörðun verið staðfest af ríkissaksóknara. Almennt væri ekki tilefni fyrir umboðsmann til að fjalla á ný um mál við slíkar aðstæður. Það yrði að vera verkefni dómstóla að skera úr ágreiningi sem risi í framhaldi af slíkri niðurstöðu stjórnvalda. Í öðru lagi benti umboðsmaður á að fyrrnefndur fjárfestahópur hafði þegar sagt sig frá málinu áður en til þess kom að endanlegur kaupsamningur var undirritaður um kaup á hlutum í X hf. Úrlausn um hvort og að hvaða leyti samskipti aðila í aðdraganda þess kynnu að hafa haft áhrif á fjárhagslega stöðu þeirra væri verkefni dómstóla í okkar réttarkerfi, ef aðilar næðu ekki samkomulagi um lausn slíks ágreinings. Með vísan til framangreinds lauk umboðsmaður athugun sinni á málinu. Hann tók fram að hann hefði hins vegar talið rétt að huga almennt að þeim atriðum og málsatvikum sem hefðu legið til grundvallar kvörtun A ehf. samhliða athugun hans á álitaefnum sem tengdust rannsóknum á meintum brotum á reglum um gjaldeyrismál og fyrirkomulagi á meðferð þeirra eigna sem seðlabankinn hefur haft umsjón með og annast sölu á eftir fall íslensku fjármálafyrirtækjanna haustið 2008.
Af framangreindu tilefni sendi umboðsmaður bréf til fjármála- og efnahagsráðherra, bankaráðs Seðlabanka Íslands, seðlabankastjóra og stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis. Þar gerði hann grein fyrir því að honum hefðu á síðustu árum borist ýmsar ábendingar og kvartanir vegna starfshátta Seðlabanka Íslands í tengslum við ofangreinda málaflokka. Hann hefði ákveðið að gera þeim stjórnvöldum sem fara með framkvæmd þessara mála grein fyrir því sem fram hefði komið við athugun hans á þessum málum með bréfi, og setja fram tilteknar ábendingar um að betur yrði hugað að einstökum þáttum þeirra, í stað þess að ljúka athuguninni með formlegri frumkvæðisathugun eða beinum tilmælum. Af hálfu umboðsmanns væri þessi leið farin til þess að ábendingar hans gætu komið til skoðunar við hugsanlegar lagabreytingar og breytingar á starfsháttum stjórnvalda.
Í bréfi umboðsmanns kom fram að við upphaf athugunar hans í lok árs 2010 hefði hann staðnæmst sérstaklega við þá leið sem farin hefði verið í lögum þegar gjaldeyrishöftin voru tekin upp haustið 2008. Þar hefði Seðlabanka Íslands verið fengin heimild til að gefa út, að fengnu samþykki ráðherra, reglur um gjaldeyrismál. Hinar eiginlegu efnisreglur um gjaldeyrishöftin hefðu verið í reglunum og brot gegn þeim hefðu getað varðað refsingum. Umboðsmaður vísaði til þess að hann hefði talið vafa leika á því að þetta fyrirkomulag uppfyllti þær kröfur sem leiða af reglum um lögbundnar refsiheimildir og skýrleika refsiheimilda. Til viðbótar hefðu síðan komið atriði sem lytu að samþykki ráðherra á reglunum og birtingu þess. Auk bréfaskipta við stjórnvöld hefði umboðsmaður fundað með fulltrúum þáverandi efnahags- og viðskiptaráðuneytis og Seðlabanka Íslands vegna málsins. Umboðsmaður hefði síðan verið upplýstur um að unnið hefði verið að endurskoðun á lögum um þessi mál. Frumvarp þess efnis hefði verið lagt fram á Alþingi í maí 2011 og verið samþykkt í september sama ár. Með því hefðu efnisreglur um gjaldeyrishöft, sem komið hefðu fram í reglum seðlabankans, verið lögfestar. Tiltekin mál sem tekin hefðu verið til rannsóknar í gildistíð eldri laga hafi þá verið til meðferðar hjá stjórnvöldum, þ.m.t. lögreglu og ákæruvaldi, og síðar hjá dómstólum. Umboðsmaður benti á að hann hefði því talið rétt að bíða með frekari athugun sína á tilteknum atriðum sem lutu að grundvelli rannsókna stjórnvalda á meintum refsiverðum brotum á reglum um gjaldeyrishöft þar til ljóst yrði hverjar yrðu lyktir mála um þessi atriði. Staða þessara mála væri hins vegar með þeim hætti að hann teldi rétt að ljúka málinu.
Umboðsmaður vísaði til þess að athugun hans vegna gjaldeyrishaftanna hefði fyrst og fremst lotið að lagagrundvelli og framkvæmd rannsókna stjórnvalda þegar grunur hefði vaknað um brot gegn reglum um gjaldeyrishöft, tilteknum atriðum í málsmeðferð þegar mál væru kærð til lögreglu og heimild til að leggja á stjórnvaldssektir vegna slíkra brota. Þær ábendingar og kvartanir sem umboðsmanni hefðu borist vegna mála tengdum gjaldeyrishöftunum hefðu einnig lotið að öðrum atriðum, svo sem afgreiðslu beiðna um undanþágur og leyfa vegna haftanna, ógagnsæi þeirra mála og skorti á málsskotsleið innan stjórnsýslunnar.
Umboðsmaður vék í bréfi sínu jafnframt að flutningi verkefna seðlabankans við umsýslu og sölu eigna til einkahlutafélags í eigu bankans, Eignasafns Seðlabanka Íslands ehf. (ESÍ), og þeim lagaheimildum sem bankinn hafði byggt á í því sambandi. Tilefni athugunar umboðsmanns á þessum þætti voru m.a. ábendingar um að þeir sem komið hefðu fram fyrir hönd bankans/einkahlutafélags hans hefðu gert það með áþekkum hætti og um væri að ræða einkaaðila en ekki ríkisstofnun. Var það afstaða umboðsmanns að skýringar bankans um lagaheimild til flutnings verkefnanna hefði ekki verið fullnægjandi. Umboðsmaður lagði áherslu á að auk þess sem fullnægjandi lagaheimild þyrfti að vera fyrir hendi til slíks flutnings opinberra verkefna frá ríkisstofnun væri líka mikilvægt að þeir starfsmenn sem fjölluðu um þessi mál, viðsemjendur um þessar eignir og kröfur og almennir borgarar væru ekki í vafa um eftir hvaða reglum, svo sem um meðferð valds og upplýsinga, hæfi og málsmeðferð að öðru leyti, ætti að fara í þessum tilvikum. Þær athuganir sem umboðsmaður gerði grein fyrir í bréfi sínu urðu honum einnig tilefni til þess að setja fram ábendingar um eðli og aðgreiningu verkefna í stjórnsýslu Seðlabanka Íslands.
Í bréfinu áréttaði umboðsmaður að þess yrði gætt í framtíðinni að vanda betur til lagasetningar um sambærileg mál, sérstaklega um framsetningu refsiheimilda og þar með um grundvöll athugana og rannsókna stjórnvalda, þegar grunur vaknaði um brot sem sætt gætu viðurlögum. Nánar er gerð grein fyrir málinu í frétt á heimasíðu embættisins, dags. 6. október 2015.
I Viðbrögð stjórnvalda.
Í kjölfar þessa máls átti ég fundi með viðtakendum bréfsins og/eða starfsmönnum þeirra.. Þá sendu fjármála- og efnahagsráðuneytið, bankaráð Seðlabanka Íslands og Seðlabanki Íslands mér bréf vegna málsins.
Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins til mín, dags. 24. apríl 2016, kemur fram að ráðherra hafi falið þeim sem fara með heildarendurskoðun laga nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, að taka afstöðu til ábendinga umboðsmanns. Lögð hafi verið sérstök áhersla á að hugað verði að fyrirkomulagi gjaldeyriseftirlits til framtíðar að loknu afnámi fjármagnshafta og heimildum seðlabankans til þess að fela félagi úrvinnslu eigna bankans og krafna. Stefnt hafi verið að því að leggja fram frumvarp til laga um breytingu á lögum um Seðlabanka Íslands og eftir atvikum frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, á yfirstandandi þingi en vinnan hafi tafist nokkuð og þess vænst að tillögur liggi fyrir með haustinu. Ráðuneytið muni upplýsa umboðsmann um framvindu mála um leið og tillögur ráðherra liggi fyrir.
Í bréfi bankaráðs Seðlabanka Íslands, dags. 15. apríl 2016, kemur fram að fjallað hafi verið um bréf umboðsmanns á fundi ráðsins 29. október 2015 þar sem umboðsmaður mætti. Á fundinum hafi verið gerð samþykkt um ákveðnar ráðstafanir vegna bréfsins. Ákveðið hafi verið að óska eftir umsögn yfirstjórnar seðlabankans um bréfið sem skyldi liggja fyrir eigi síðar en 10. desember 2015. Þá hafi verið ákveðið að láta gera óháða úttekt á málinu og hafi bankaráðið falið Lagastofnun Háskóla Íslands um að annast þá úttekt. Verkefni lagastofnunar sé annars vegar að gera úttekt á stjórnsýslu seðlabankans við framkvæmd gjaldeyriseftirlits, undanþágubeiðna og rannsókn meintra brota gegn gjaldeyrisreglum á tímabilinu október 2012 til ársloka 2015. Hins vegar eigi að skoða hvort ástæða sé til að skýra æskilegt verksvið og lagaheimildir bankans á þessum sviðum og setja fram tillögur til úrbóta eftir því sem þörf krefur. Vinna lagastofnunar við úttektina standi enn yfir.
Í bréfi bankaráðs kemur jafnframt fram að það hafi sent fjármála- og efnahagsráðherra bréf, dags. 20. nóvember 2015, þar sem vakin hafi verið athygli á því að ástæða kunni að vera til þess að styrkja lagagrundvöll eignarhaldsfélags bankans, Eignasafns Seðlabanka Íslands (ESÍ). Þá er í bréfinu upplýst að Ríkisendurskoðun hafi falið endurskoðunarfyrirtækinu Deloitte að gera úttekt á málefnum ESÍ. Það ráðist af niðurstöðu úttektarinnar hvort bankaráðið láti fara fram frekari úttektir á málefnum ESÍ. Að lokum kemur fram að bankaráð Seðlabanka Íslands muni halda umboðsmanni upplýstum um niðurstöður þeirra úttekta og skoðana sem bankaráðið sé að láta vinna að. Þá lýsir bankaráð sig reiðubúið að veita umboðsmanni allar aðrar upplýsingar sem hann óskar eftir og bankaráðið getur látið í té. Tveir bankaráðsmenn óskuðu eftir því að fram kæmi að þeir stæðu ekki að framangreindu bréfi bankaráðsins til umboðsmanns.
Í bréfi Seðlabanka Íslands, dags. 22. apríl 2016, kemur fram að yfirstjórn bankans hafi afhent bankaráði greinargerð sína vegna bréfs umboðsmanns 18. desember 2015 og hafi hún jafnframt verið birt á vefsíðu bankans. Seðlabanki Íslands kveðst hafi tekið bréf umboðsmanns til gaumgæfilegrar skoðunar og fundarhöld með umboðsmanni hafi á margan hátt verið mjög gagnleg og skýrt afstöðu á bága bóga. Fram kom að það væri mat Seðlabanka Íslands að löggjafinn hefði í bráðabirgðaákvæði I laga um gjaldeyrismál, sem var m.a. umfjöllunarefni bréfs míns, afmarkað þau atriði sem seðlabankanum væri heimilt að mæla fyrir um í reglum um gjaldeyrismál. Framangreint væri í samræmi við efni svarbréfs sem umboðsmanni hafi verið sent frá efnahags- og viðskiptaráðuneytinu, dags. 25. febrúar 2011. Að öðru leyti tók seðlabankinn undir það með umboðsmanni að það væri fyrst og fremst hlutverk dómstóla að taka afstöðu til þess hvort slíkt framsal löggjafans hefði veitt fullnægjandi grundvöll til ákvörðunar refsinga. Því væri ekki séð hvernig seðlabankinn gæti brugðist við vegna yfirstandandi rannsóknarmála með öðrum hætti en að halda áfram að sinna sínu lögbundna hlutverki. Þá hefði láðst að fella úr gildi reglur nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, þegar efni þeirra voru færð í lög nr. 127/2011, eins og bent hefði verið á í bréfi mínu. Vegna þess hefði seðlabankinn farið þess á leit við Stjórnartíðindi að framangreindar reglur yrðu felldar úr gildi. Auglýsing þess efnis var birt 1. apríl. 2016.
Í bréfi seðlabankans er einnig vikið að umfjöllun minni um ESÍ. Í því sambandi er vísað til greinargerðar bankans frá 18. desember 2015 þar sem rakin eru sjónarmið bankans um það á hvaða grundvelli ESÍ var stofnað. Bent er á að stofnun ESÍ eigi rætur að rekja til fordæmalausra aðstæðna við hrun fjármálakerfisins haustið 2008 og seðlabankinn hafi setið uppi með gríðarlegt magn krafna og fullnustueigna til vörslu og úrvinnslu. Frá upphafi hafi verið ljóst að starfsemi ESÍ hafi ekki ætlað að vera til frambúðar heldur væri um að ræða sérstakt tímabundið skipulag. Nú væri ljóst að úrvinnsla krafna og fullnustueigna bankans væri það langt komin að bankinn sæi fyrir endann á starfsemi ESÍ og ráðgerði að félaginu yrði slitið á árinu 2016. Af þeim sökum hefði seðlabankanum ekki þótt tilefni til sérstakra viðbragða af hálfu bankans. Þá væri endurskoðun laga um Seðlabanka Íslands ekki á forræði bankans heldur fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Þar hefðu um nokkra hríð verið til skoðunar hugsanlegar breytingar á lögunum. Seðlabankinn hefði í tengslum við þá vinnu bent ráðuneytinu á að heppilegt væri til framtíðar að gera lagagrundvöll úrvinnslu krafna sem bankinn kynni að sitja uppi með ótvíræðari. Fyrirséð væri að verulega drægi úr verkefnum tengdum fjármálaáfallinu á árinu 2016. Stefnt væri að því að leggja ESÍ niður og að afgerandi skref yrðu stigin í að losa fjármagnshöft. Margar þær ábendingar sem hafi komið fram í bréfi mínu væru gagnlegar í samhengi við mótun löggjafar til framtíðar.
II
Um framvindu þessa máls hefur áður verið fjallað í ársskýrslu minni fyrir árið 2015, bls. 58-61.
Ég lauk athugun minni með bréfi en taldi hins vegar rétt að senda bréf til fjármála- og efnahagsráðherra, bankaráðs Seðlabanka Íslands, seðlabankastjóra og stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis. Bréf mitt laut m.a. að atriðum tengdum þeirri leið sem farin var í lögum þegar gjaldeyrishöftin voru tekin upp haustið 2008 og flutningi verkefna seðlabankans við umsýslu og sölu eigna til einkahlutafélags í eigu bankans, Eignasafns Seðlabanka Íslands ehf. (ESÍ).
Í bréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins til mín, dags. 24. apríl 2016, kom m.a. fram að ráðherra hefði falið þeim sem fara með heildarendurskoðun laga nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, að taka afstöðu til ábendinga minna. Í bréfi bankaráðs Seðlabanka Íslands, dags. 15. apríl 2016, kom m.a. fram að ákveðið hafi verið að láta gera óháða úttekt á málinu og hafi ráðið falið Lagastofnun Háskóla Íslands að annast hana. Verkefni lagastofnunar væri annars vegar að gera úttekt á stjórnsýslu seðlabankans við framkvæmd gjaldeyriseftirlits, undanþágubeiðna og rannsókn meintra brota gegn gjaldeyrisreglum á tímabilinu október 2012 til ársloka 2015. Hins vegar ætti að skoða hvort ástæða væri til að skýra æskilegt verksvið og lagaheimildir bankans á þessum sviðum og setja fram tillögur til úrbóta. Í bréfi bankaráðs kom jafnframt fram að það hefði sent fjármála- og efnahagsráðherra bréf þar sem vakin hafi verið athygli á því að ástæða kynni að vera til þess að styrkja lagagrundvöll ESÍ. Þá var í bréfinu upplýst um að Ríkisendurskoðun hafi falið endurskoðunarfyrirtækinu Deloitte að gera úttekt á málefnum ESÍ.
Í bréfi Seðlabanka Íslands, dags. 22. apríl 2016, kom m.a. fram að frá upphafi hafi verið ljóst að starfsemi ESÍ hafi ekki ætlað að vera til frambúðar heldur væri um að ræða sérstakt tímabundið skipulag. Nú væri ljóst að úrvinnsla krafna og fullnustueigna bankans væri það langt komin að bankinn sæi fyrir endann á starfsemi ESÍ og ráðgerði að félaginu yrði slitið á árinu 2016. Af þeim sökum hefði seðlabankanum ekki þótt tilefni til sérstakra viðbragða af hálfu bankans. Þá væri endurskoðun laga um Seðlabanka Íslands ekki á forræði bankans heldur fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Þar hefðu um nokkra hríð verið til skoðunar hugsanlegar breytingar á lögunum. Seðlabankinn hafi í tengslum við þá vinnu bent ráðuneytinu á að heppilegt væri til framtíðar að gera lagagrundvöll úrvinnslu krafna sem bankinn kynni að sitja uppi með ótvíræðari. Fyrirséð væri að verulega drægi úr verkefnum tengdum fjármálaáfallinu á árinu 2016. Stefnt væri að því að leggja ESÍ niður og að afgerandi skref yrðu stigin í að losa fjármagnshöft. Margar þær ábendingar sem hafi komið fram í bréfi mínu væru gagnlegar í samhengi við mótun löggjafar til framtíðar.
Með bréfi bankaráðs, dags. 24. janúar 2017, var mér gerð grein fyrir helstu niðurstöðum úttekta Lagastofnunar annars vegar og Deloitte hins vegar og fylgdu afrit af þeim hjálögð. Fram kemur að úttektirnar hafi verið ræddar á bankaráðsfundum og brugðist við þeim athugasemdum sem þörf var talin á. Að því búnu hafi bankaráðið ekki talið tilefni til frekari aðkomu þess að málinu.
Í bréfi Seðlabanka Íslands, dags. 9. júní 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur m.a. fram að í mars 2017 hafi fjármagnshöft verið losuð að mestu leyti þegar Seðlabankinn setti nýjar reglur um gjaldeyrismál. Með reglunum séu veittar víðtækar og almennar undanþágur frá ákvæðum laga nr. 87/1992. Eftir standi mjög fáar takmarkanir á fármagnshreyfingum á milli landa og gjaldeyrisviðskiptum og berist Seðlabankanum því nú mjög fáar beiðnir um undanþágur frá lögum um gjaldeyrismál. Breytingarnar hafi ekki að svo stöddu áhrif á hlutverk Seðlabankans að rannsaka meint brot á lögum og reglum um gjaldeyrismál en eðlilega megi gera ráð fyrir því að færri mál verði tilkynnt til rannsóknardeildar. Gjaldeyriseftirlitið hafi enn töluverð verkefni sem m.a. lúti að undirbúningi lagabreytinga og annarra aðgerða sem tengjast losun þeirra fjármagnshafta sem eftir standa og snúa aðallega að aflandskrónueignum og afleiðsluviðskiptum í spákaupmennskuskyni. Stefnt sé að því að þessari vinnu ljúki í ár. Samtímis verði starfsemi gjaldeyriseftirlitsins aðlöguð breyttum verkefnum.
Um ESÍ segir í bréfi Seðlabankans að frágangur mála sem tengist félaginu og dótturfélögum, þ.m.t. dómsmál, hafi orðið til þess að upphafi slita á félaginu hafi verið frestað fram á árið 2017. Enn hafi dregið verulega úr starfsemi ESÍ. Stærð efnahagsreiknings félagsins í lok 2016 hafi numið um 43 ma. kr. samanborið við 133 ma. kr. ári áður. Mestu hafi munað að ESÍ gerði upp skuldir sínar við Seðlabankann með afhendingu eigna og með reiðufé. Til þess að áfram yrði mögulegt að halda eignum sem voru til komnar vegna falls gömlu bankanna aðgreindum frá efnahagsreikningi Seðlabankans hafi um síðastliðin áramót verið ákveðið að ljúka fyrst slitum á dótturfélögum ESÍ og bíða með að slíta félaginu sjálfu þar til niðurstaða lægi fyrir í síðasta dómsmáli sem bíði dóms í Hæstarétti. Slitaferli dótturfélaganna hafi hafist fyrr á árinu 2017 og stefnt sé að því að því ljúki á haustmánuðum. Í kjölfarið muni ESÍ verða sett í slit og gert sé ráð fyrir að það verði fyrir árslok.