Ég lauk umfjöllun minni um málið með bréfi, dags. 15. júlí 1999, en þar sagði meðal annars:
„V.
1.
Í 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála eru talin eftirfarandi almenn skilyrði fyrir veitingu gjafsóknar:
„1. Gjafsókn verður aðeins veitt, ef málstaður umsækjanda gefur nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar og öðru hvoru eftirfarandi skilyrða er að auki fullnægt:
a. að efnahag umsækjanda sé þannig háttað að kostnaður af gæslu hagsmuna hans í máli yrði honum fyrirsjáanlega ofviða, en við mat á efnahag hans má, eftir því sem á við, einnig [taka] tillit til eigna og tekna maka hans eða sambýlismanns eða eigna og tekna foreldra hans, ef hann er yngri en 18 ára,
b. að úrlausn máls hafi verulega almenna þýðingu eða varði verulega miklu fyrir atvinnu, félagslega stöðu eða aðra einkahagi umsækjanda.“
Í upphafi greinarinnar er það sett sem ófrávíkjanlegt og almennt skilyrði þess að gjafsókn verði veitt, að málstaður umsækjanda gefi nægilegt tilefni til málareksturs. Þetta skilyrði laganna á sér langa sögu og er efnislega sambærilegt því ákvæði 3. mgr. 171. gr. laga nr. 85/1936, um meðferð einkamála í héraði, að athuga skyldi málstað umsækjanda eftir föngum, áður en gjafsókn væri veitt. Ákvæði laga nr. 85/1936 byggði aftur á sömu lagasjónarmiðum og ákvæði laga nr. 44/1907 um gjafsóknir m.m.
Úrlausn um skilyrði laganna er lagt í hendur stjórnvalda. Ekki er frekari leiðbeiningar að finna um skýringu ákvæðisins í lögunum eða í greinargerð með eldri lögum nr. 85/1936. Um skýringu á skilyrði þeirra laga segir svo í riti Einars Arnórssonar: Almenn meðferð einkamála í héraði (Reykjavík 1941), bls. 300: „Málstað umsækjanda skal athuga eftir föngum, áður en gjafsókn (gjafvörn) sé veitt, enda skyldi slíkt hagræði ekki veitt, ef málstaður er sýnilega vonlaus, sbr. 171. gr. eml.“
Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála var um þetta skilyrði vísað til greinargerðar með frumvarpi til laga um opinbera réttaraðstoð, sem lagt var fram á 113. löggjafarþingi 1990, en náði ekki fram að ganga. Var þar vísað til orðalags eldri laga, um málstað umsækjanda, og sýnist ekki hafa verið um efnisbreytingu að ræða.
Lagaákvæði um gjafsókn eru sett til að tryggja möguleika hinna efnaminni til að fá úrlausn dómstóla um ágreiningsefni og eru því sett til að tryggja að réttindi einstaklinga glatist ekki sökum lítilla efna. Það eru almennt mikilsverð réttindi manna að geta fengið úrlausn dómstóla um ágreiningsmál, og eru það réttindi, sem vernduð eru af 70. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 8. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 og mannréttindasáttmálum, svo sem 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Með hliðsjón af því og sérstaklega með hliðsjón af tilgangi lagaákvæða um gjafsókn, eru almennt ekki forsendur til þess að beita þröngri túlkun á því skilyrði 1. mgr. 126. gr. laga um meðferð einkamála, sem varðar mat á tilefni málshöfðunar. Ráðið verður af umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 31. maí 1999, að nefndin sé sammála þessum lögskýringarviðhorfum, en þar kemur fram, að nefndin beiti ekki þröngri túlkun við mat á tilefni málshöfðunar í skilningi 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991.
2.
Í kvörtuninni er því borið við að gjafsóknarnefnd hafi farið út fyrir verksvið sitt við afgreiðslu erindis A þar sem nefndin hafi í raun leyst efnislega úr málinu og farið þannig inn á verksvið dómstóla.
Eins og áður er rakið geymir 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 ekki fastmótaða efnisreglu um það, hvenær málstaður umsækjanda gefi nægilegt tilefni til málshöfðunar, en eftirlætur stjórnvöldum þar mat. Meðal þeirra lagasjónarmiða, sem nota ber við fyllingu þessarar matskenndu reglu er, hvort hagsmunir aðila af máli réttlæti málarekstur, m.a. með hliðsjón af kostnaði við rekstur málsins og e.t.v. kostnaði gagnaðila (dæmdum málskostnaði). Í því sambandi er jafnframt litið til þess sjónarmiðs hvort málssókn sé nauðsynleg og tímabær. Þá hefur einnig verið litið til þess sjónarmiðs, hverjir möguleikar umsækjanda eru á því að fá kröfur sínar dæmdar sér í hag. Við úrlausn um þetta atriði er m.a. litið til þess hvort málatilbúnaður aðila er óskýr og vanreifaður. Þá koma til athugunar bæði lagareglur og sönnunaratriði, sem málsúrslit eru komin undir. Enda þótt gjafsóknarnefnd byggi niðurstöðu sína á gögnum sama máls og dómstóll dæmir í, er lagagrundvöllur úrlausnarinnar ekki að öllu leyti hinn sami í báðum tilvikum. Þannig telst framangreint skilyrði ekki einvörðungu uppfyllt í þeim tilvikum þegar gjafsóknarnefnd telur hægt að slá því föstu að mál vinnist. Þetta skilyrði telst jafnan uppfyllt ef nokkrar líkur eru á að mál vinnist. Telji gjafsóknarnefnd á hinn bóginn að haldgóð og málefnaleg rök séu fyrir því að málsstaður umsækjanda sé þannig vaxinn að litlar líkur séu fyrir því að mál vinnist, getur hún þegar af þeirri ástæðu ákveðið að mæla ekki með gjafsókn í því máli.
Áður en dóms- og kirkjumálaráðuneytið tekur afstöðu til umsóknar um gjafsókn, ber ráðuneytinu að afla umsagnar gjafsóknarnefndar. Til þess að slík álitsumleitan nái þeim tilgangi að upplýsa mál eða draga fram málefnaleg sjónarmið, sem hafa ber í huga við úrlausn máls, verða umsagnir álitsgjafa yfirleitt að vera rökstuddar. Í því máli, sem hér um ræðir, ber auk þess að hafa í huga, að umsögn gjafsóknarnefndar er bindandi fyrir dóms- og kirkjumálaráðherra að því leyti, að gjafsókn verður því aðeins veitt að nefndin mæli með því, sbr. 4. mgr. 125. gr. laga nr. 91/1991. Af þeim sökum tel ég, að gjafsóknarnefnd beri að rökstyðja niðurstöðu sína, mæli hún ekki með því að gjafsókn verði veitt. Að öðrum kosti liggja ekki fyrir þau sjónarmið, sem sú niðurstaða byggist á, en afleiðing þess yrði sú, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið væri ekki fært um að rökstyðja synjun skv. 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Almenn staðhæfing um að málstaður umsækjanda gefi ekki nægilegt tilefni til málshöfðunar eða málsvarnar, fullnægir ekki þeim kröfum, sem gera verður til rökstuðnings nefndarinnar. Verður í rökstuðningi fyrir þeirri niðurstöðu, að ekki sé fært að mæla með gjafsókn, að gera grein fyrir þeirri lögskýringu eða þeim sönnunarvanda, sem hún er byggð á.
Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum, sem nota ber við fyllingu þeirrar matskenndu reglu 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991, að málstaður umsækjanda verði að gefa nægilegt tilefni til málshöfðunar, svo og þeirra krafna sem gera verður til rökstuðnings umsagna gjafsóknarnefndar, verður ekki talið að nefndin hafi í umsögn sinni, dags. 17. september 1998, farið út fyrir verksvið sitt. Þessi þáttur kvörtunarinnar gefur því ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu.
3.
Loks er því haldið fram í kvörtun A að það fari í bága við ákvæði 2. gr. stjórnarskrárinnar, um þrígreiningu ríkisvaldsins, að fela stjórnvaldi það verkefni, að meta það skilyrði fyrir veitingu málssóknar, hvort nægilegt tilefni sé til að höfða mál fyrir dómstólum landsins.
Að ríkisrétti er það almennt talið til stjórnsýslu, þegar stjórnvöldum er falið að taka ákvarðanir á grundvelli laga um úthlutun styrkja og sambærilegra fjárframlaga af almannafé til einstaklinga eða félaga þeirra. Slíkar ákvarðanir stjórnvalda teljast almennt stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Þegar af þessari ástæðu verður ekki fallist á, að ákvæði stjórnarskrár hafi staðið því í vegi að löggjafinn fæli dóms- og kirkjumálaráðherra þetta vald að fenginni umsögn gjafsóknarnefndar. Eftir sem áður fellur það í hlut dómstóla að skera úr um, að uppfylltum réttarfarsskilyrðum, hvort dóms- og kirkjumálaráðuneytið svo og gjafsóknarnefnd hafi farið að lögum við úrlausn mála á þessu sviði, sbr. 60. gr. stjórnarskrárinnar.
VI.
Að fengnum skýringum stjórnvalda er það niðurstaða mín samkvæmt framansögðu að á grundvelli þeirrar kvörtunar, sem hér hefur verið fjallað um, sé ekki efni til athugasemda við ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 24. september 1998, sem byggð var á umsögn gjafsóknarnefndar, dags. 17. september 1998.“ ,