Álit

I.

Hinn 16. september 1997 barst umboðsmanni Alþingis kvörtun frá B, héraðsdómslögmanni, fyrir hönd A vegna synjunar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á umsókn A um löggildingu til að geta kallað sig sálfræðing hér á landi.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 5. mars 1999.

II.

A lauk námi í sálfræði frá Háskóla Íslands árið 1990 og í kvörtun A kemur fram að hún hélt að loknu námi hér heima til Bandaríkjanna til doktorsnáms í Pennsylvania State University í skólasálfræði (Ph.D). Tók hún fyrst Master of Science (M.Sc) gráðu í skólasálfræði og lauk því námi haustið 1993. Þá segir að hún hafi sumarið 1994 lokið doktorsnámi að öðru leyti en því að doktorsritgerðin var eftir. Þar sem A taldi hagnýtara að starfa að íslenskum rannsóknarverkefnum en bandarískum fluttist hún til Íslands.

Menntamálaráðuneytinu barst 30. ágúst 1994 umsókn A um leyfi samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1976, um sálfræðinga, sem veitir rétt til að kalla sig sálfræðing hér á landi en menntamálaráðuneytið hafði þá heimild til slíkra leyfisveitinga samkvæmt ofangreindu lagaákvæði. Umsókn A var send Sálfræðingafélagi Íslands til umsagnar 2. september 1994 í samræmi við 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976. Námsmatsnefnd Sálfræðingafélags Íslands veitti álit sitt á umsókn hennar með bréfi til ráðuneytisins 16. mars 1995. Þar sagði:

„Námsmatsnefnd hefur fjallað um umsókn [A] og komist að þeirri niðurstöðu að staða hennar í námi eins og hún er á þessari stundu uppfylli ekki þau skilyrði að geta fengið löggildingu sem sálfræðingur á Íslandi.

Nefndin hefur sett sér þá vinnureglu að umsækjandi fái löggildingu sem sálfræðingur á Íslandi hafi hann lokið skólagöngu til að öðlast löggildingu og óskilyrt starfsleyfi í viðkomandi landi eða fylki eftir því sem við á hverju sinni. Það eru ákveðin takmörk á því hvernig [A] getur starfað samkvæmt þeim upplýsingum sem nefndin hefur aflað sér frá félagi sálfræðinga í Pennsylvaniu, þaðan sem [A] hefur sótt nám sitt.

Niðurstöður nefndarinnar eru þannig að [A] muni öðlast löggildingu á Íslandi þegar hún hefur formlega lokið Ph.D. prófi í skólasálfræði, en nefndin mun ekki gera kröfu um handleiðslu eða að bandarískt „licensure” próf verði tekið.“

Menntamálaráðuneytið skrifaði A bréf 29. mars 1995 þar sem henni var synjað um leyfi samkvæmt 1. og 2. gr. laga nr. 40/1976, um sálfræðinga. Í bréfi ráðuneytisins sagði:

„Í bréfi námsmatsnefndar [Sálfræðingafélags Íslands], dags. 16. þ.m., sem hér með fylgir í ljósriti, er frá því skýrt að nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að þér uppfylltuð ekki ákvæði laga nr. 40/1976, um sálfræðinga, til að hljóta löggildingu sem sálfræðingur. Jafnframt er sagt að nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að þér getið hlotið löggildingu sem sálfræðingur hér á landi, þegar þér hafið formlega lokið Ph.D. prófi í skólasálfræði.

Með hliðsjón af ofangreindu telur ráðuneytið sér ekki fært að verða við erindi yðar og er þess vinsamlegast óskað að þér endurnýjið umsókn yðar þegar þér hafið lokið ofangreindu Ph.D. prófi.“

A skrifaði menntamálaráðuneytinu aftur 19. febrúar 1996 þar sem hún óskaði eftir því að ráðuneytið tæki umsókn hennar upp á ný. Taldi hún að ekki hefði verið staðið rétt að afgreiðslu fyrri umsóknar hennar á þann hátt að ekki hafi verið lagt mat á atriði sem skylt var að leggja mat á samkvæmt ákvæðum laga nr. 40/1976. Menntamálaráðuneytið sendi umsókn A til umsagnar á ný til Sálfræðingafélagsins 28. febrúar 1996 og svar barst frá námsmatsnefnd Sálfræðingafélags Íslands 6. maí s.á. Komst nefndin að sömu niðurstöðu og þegar hún tók afstöðu til fyrri umsóknar. Þar sagði:

„Námsmatsnefnd hefur tekið ofangreinda umsókn til umsagnar og komist að þeirri niðurstöðu að á þessari stundu uppfylli hún ekki þau skilyrði að geta fengið löggildingu sem sálfræðingur á Íslandi.

Nefndin hefur sett sér þá meginreglu að ekki sé í raun hægt að meta nám fyrr en því er formlega lokið. Þannig getur nefndin ekki metið doktorsnám, þótt það sé langt á veg komið.“

Með 1. gr. laga nr. 54/1996 var 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1976, um sálfræðinga, breytt þannig að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu var falið að veita leyfi sem veitti einstaklingum rétt til að kalla sig sálfræðinga. Umsókn A ásamt ofangreindri umsögn námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands var því send heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu til afgreiðslu. Með bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 10. september 1996 var A gefinn kostur á að koma með athugasemdir við umsögn námsmatsnefndar Sálfræðingafélagsins. A skrifaði ráðuneytinu bréf 15. september 1996 og taldi sömu annmarka á umsögn námsmatsnefndar og áður var getið. Taldi hún að ekki væri hægt að skilja lög nr. 40/1976 á annan hátt en þann að „meta þurfi inntak þess náms er umsækjendur um löggildingu hafa að baki, til þess að unnt sé að úrskurða hvort það sé sambærilegt við kandídatsprófið á Norðurlöndum”. Benti hún á að ekki væri neinum vandkvæðum bundið að meta inntak náms hennar við þá skóla þar sem hún hefði lagt stund á sálfræðinám. Bauðst hún til að útvega þau gögn hefði þeirra ekki þegar verið aflað.

Hinn 24. júní 1997 barst A bréf frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu. Í því sagði:

„Ráðuneytið hefur yfirfarið gögn málsins en þau voru send Sálfræðingafélagi Íslands til umsagnar eins og mælt er fyrir um í lögum um sálfræðinga.

Í niðurstöðu sinni kemst félagið að þeirri niðurstöðu að það sé meginregla að ekki sé hægt að meta nám fyrr en því sé formlega lokið og geti námsmatsnefnd því ekki metið doktorsnám þótt það sé langt á veg komið. Ráðuneytið fellst á þessa niðurstöðu og getur því að svo stöddu ekki veitt þér starfsleyfi sem sálfræðingur.“

III.

Meginefni kvörtunar lögmanns A lýtur að því að hann telur að starfsreglur námsmatsnefndar stangist á við lög nr. 40/1976, um sálfræðinga, og að ráðuneytið hafi ekki lagt sjálfstætt mat á hvort þær starfsreglur standist ákvæði laganna. Gagnrýnir hann jafnframt að Sálfræðingafélagið hafi framselt vald sitt til að gefa umsögn til sérstakrar námsmatsnefndar. Telur hann að niðurstaða Sálfræðingafélagsins standist ekki þar sem ekkert efnislegt mat sé lagt á umsókn A en henni hafnað á þeim formgrundvelli að doktorsnámi hennar sé ólokið. Horft sé fram hjá því að A hafi lokið mastersgráðu við háskóla í Bandaríkjunum og þeir sem hafi lokið kandídatsprófi í sálfræði frá Danmörku fái löggildingu hér á landi. Njóti hún því ekki jafnræðis á við þessa aðila. Að lokum lýtur kvörtunin að málshraða við afgreiðslu ráðuneytanna á umsóknum hennar, einkum því að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafði málið til meðferðar í ríflega eitt ár.

Með bréfi, dags. 25. september 1997, óskaði umboðsmaður eftir því við heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti honum í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Tilmæli þau sem fram komu í ofangreindu bréfi umboðsmanns voru ítrekuð með bréfum, dags. 27. janúar 1998, 27. febrúar s.á., 8. apríl s.á. og 3. júní s.á. Enn voru þau ítrekuð með bréfi, dags. 16. júlí 1998 og að auki óskað eftir skýringum á því hvers vegna dregist hefði svo lengi að svara erindi umboðsmanns. Með bréfi, dags. 22. september 1998, voru þessi tilmæli ítrekuð og kom þar fram að umboðsmaður vænti svars ráðuneytisins eigi síðar en 30. september 1998. Hinn 16. nóvember 1998 ræddi umboðsmaður við starfsmann heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins um þann drátt sem orðið hefði á svörum ráðuneytisins. Gerði starfsmaðurinn grein fyrir því að gerðar yrðu ráðstafanir af hálfu ráðuneytisins til að svar bærist í lok þeirrar viku.

Hinn 27. nóvember 1998 barst svar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins ásamt gögnum málsins. Þar sagði meðal annars:

„Samkvæmt 2. gr. laga um sálfræðinga nr. 40/1976 þá skal veita þeim leyfi sem lokið hafa kandídatsprófi eða öðru hliðstæðu prófi í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein við háskóla á Norðurlöndum eða sambærilegu prófi við aðra háskóla hvort tveggja að fenginni umsögn Sálfræðingafélags Íslands.

Ráðuneytið telur að samanburður á bandarísku námi og námi á Norðurlöndum sé á margan hátt erfiður þar sem námskerfin séu gerólík. Því sé það ekki brot á jafnræðisreglu að krefjast þess að námi í greininni sé lokið á ákveðnu stigi þ.e. í þessu tilviki með PH.D. gráðu í Bandaríkjunum sem myndi veita henni fullt og ótakmarkað starfsleyfi þar. Það verður að teljast eðlileg krafa að ekki séu takmarkanir á starfsleyfi viðkomandi umsækjanda í námslandi til þess að unnt sé að veita fullt starfsleyfi hér á landi.

[...]

Ráðuneytið telur vinnureglu námsmatsnefndar að gera kröfu um að menntun sé lokið í námslandi og að umsækjandi eigi rétt á löggildingu í því landi eða fylki, sé eins og lögin um sálfræðinga eru úr garði gerð, eðlilega.

Vegna þeirra ummæla lögmannsins að hagsmunasjónarmið stéttarfélags sálfræðinga hafi áhrif á mat þeirra hefur fulltrúi námsmatsnefndar lagt til við ráðuneytið að umsókn [A] verði send til eins Norðurlandanna t.d. Noregs til að fá álit þeirra. Ráðuneytið getur fyrir sitt leyti fallist á þá tillögu og beint því til umboðsmanns hvort aðilar málsins vilji að slíkt sé gert.

Ráðuneytið biðst velvirðingar á þeim drætti sem orðið hefur á að svara erindi þessu en það á sér meðal annars skýringar í að um nýjan málaflokk var að ræða í ráðuneytinu þar sem ekki var fyrir að fara reynslu í meðferð mála vegna sálfræðinga.“

Í þeim gögnum sem fylgdu bréfi ráðuneytisins, dags. 27. nóvember 1998, kom fram að ráðuneytið hafði með bréfi, dags. 13. nóvember 1997, sent Sálfræðingafélagi Íslands kvörtun lögmanns A til umsagnar. Í svarbréfi námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands, dags. 22. janúar 1998, segir meðal annars:

„Námsmatsnefnd hefur ekki forsendur til að bera nám [A] saman við annað nám sem metið er gilt til starfsleyfis, og slíkur formlegur samanburður liggur ekki fyrir nefndinni.“

Með bréfi, dags. 30. nóvember 1998, var lögmanni A gefinn kostur á að gera athugasemdir við bréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Svar frá honum barst 12. desember 1998. Þar sagði meðal annars að öllum ráðagerðum um að æskja álits frá öðrum Norðurlöndum væri mótmælt og því haldið fram að það sé málinu algerlega óviðkomandi hvernig önnur ríki á Norðurlöndum afgreiða mál af þessu tagi. Mál þetta snúist um íslensk lög og framkvæmd íslenskra stjórnvalda á þeim.

IV.

1.

Eins og fram hefur komið hér að framan sótti A fyrst um leyfi til þess að kalla sig sálfræðing og starfa sem slíkur hér á landi með bréfi hinn 30. ágúst 1994. Eftir að hún hafði fengið synjun menntamálaráðuneytisins á umsókn sinni með bréfi, dags. 29. mars 1995, óskaði hún eftir því hinn 19. febrúar 1996 að mál hennar yrði tekið upp á ný. Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafnaði umsókn hennar þann 24. júní 1997 en þá hafði því ráðuneyti verið fengið ákvörðunarvald í málinu samkvæmt 1. gr. laga nr. 54/1996, um breytingu á lögum nr. 40/1976, um sálfræðinga. Fjalla ég því eingöngu um þessa ákvörðun heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins.

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið fer sem stjórnvald eitt með ákvörðunarvald við veitingu leyfis samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1976, samanber 1. gr. laga nr. 54/1996. Sálfræðingafélagi Íslands er veittur réttur til umsagnar áður en ráðuneytið tekur endanlega ákvörðun, samanber 1. mgr. 2. gr. laganna, en slíkar umsagnir binda ekki hendur ráðuneytisins. Sú skylda hvílir því á ráðuneytinu að gæta þess að lagafyrirmælum um meðferð slíkra mála sé fylgt. Ég tel ekki efni til þess að gera athugasemdir við þá tilhögun Sálfræðingafélagsins að fela sérstakri nefnd innan félagsins að veita lögboðnar umsagnir samkvæmt lögum nr. 40/1976 enda félaginu ekki falið endanlegt úrskurðarvald um leyfisveitingarnar. Þótt félagi, eins og Sálfræðingafélagi Íslands sé veittur réttur samkvæmt lögum til umsagna af þessu tagi, leiðir það ekki til þess að opinberar reglur um valdbærni og innra valdframsal innan stjórnsýslunnar eigi við um slíka álitsgjöf.

2.

Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976 segir að leyfi samkvæmt 1. gr. megi aðeins veita þeim sem lokið hafa „kandídatsprófi eða öðru hliðstæðu prófi í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein við háskóla á Norðurlöndum eða sambærilegu prófi við aðra háskóla“. Hægt er að veita sérstök takmörkuð eða tímabundin leyfi samkvæmt 2. mgr. 2. gr. og eru þá ekki sett jafn ströng skilyrði varðandi menntun umsækjenda. Umsókn A var um ótakmarkað leyfi samkvæmt 1. mgr. 2. gr. og því bar að meta umsókn hennar með hliðsjón af þeim lagasjónarmiðum sem þar koma fram.

Í athugasemdum við 2. gr. frumvarps þess sem varð að lögum 40/1976, um sálfræðinga, segir:

„Hér er kveðið á um kröfur sem fullnægja þarf til þess að ráðuneytið geti veitt umsækjanda leyfi til að kalla sig sálfræðing.

Aðalkrafan, sem gerð er, er menntunarkrafa og er miðað við þá meginreglu að ekki skuli gerð minni krafa en á Norðurlöndum, sbr. norsku lögin frá 1973. Í norsku lögunum er grundvallarkrafan sú að umsækjandi skuli hafa embættispróf í sálarfræði frá norskum háskóla. Með tilliti til þess hve víða [Íslendingar] stunda nám til fullnaðarprófs í sálarfræði er ákvæðið orðað svo hér að leyfi megi aðeins veita þeim sem lokið hafa kandidatsprófi eða öðru hliðstæðu prófi í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein við háskóla á Norðurlöndum eða sambærilegu prófi við aðra háskóla. [...]

Svo tekið sé dæmi af þeim nágrannalöndum, þar sem [Íslendingar] stunda helst nám til fullnaðarprófs í sálarfræði, má gera ráð fyrir því að skilyrði fyrir leyfisveitingu verði einkum miðað við eftirfarandi prófgráður:

a) Danmörk: Psykologisk embedseksamen (cand. psych.);

b) Noregur: Embetseksamen i psykologi (cand. psychol.);

c) Svíþjóð: Psykologexamen;

d) Sambandslýðveldið Þýskaland: Dipl. Psych.;

e) Bretland: M.A. (Hons.) eða M Sc. í sálarfræði;

f) Frakkland: Maîtrise de psychologie;

- eða aðrar prófgráður í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem teljast vera jafngildar að því er varðar lengd náms samkvæmt námsskrá, svo og breidd þess og dýpt.“ (Alþt. 1975-1976, A-deild, bls. 1078.)

Í ákvæðum laga nr. 40/1976, um sálfræðinga, felst takmörkun á atvinnufrelsi einstaklinga í skilningi 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 með síðari breytingum. Markmiði með setningu laga nr. 40/1976 var lýst í almennum athugasemdum við frumvarpið. Þar sagði:

„Starfssvið sálfræðinga er víðtækt og störfin þess eðlis að þau geta haft mikil áhrif á líf manna. Störfum sálfræðinga fylgir því mikil ábyrgð og verður þjóðfélagið að gera strangar kröfur til þeirra sem hafa sálfræðiþjónustu með höndum. Þrátt fyrir það að sálfræðingar hafa í vaxandi mæli verið ráðnir til starfa, einkum innan skólakerfis og heilbrigðisþjónustu, hafa ekki verið sett nein lagaákvæði um starfsemi þeirra og starfsheitið sálfræðingur hefur ekki notið lögverndar. Hins vegar setti Alþingi slík lög um félagsráðgjöf vorið 1975 (lög nr. 41/1975) en segja má að störf félagsráðgjafa og sálfræðinga séu að öllum jafnaði tengd nánum samvinnutengslum.

Fyrrgreind atriði valda því að brýna nauðsyn verður að telja bera til þess að sett verði lög um verndun starfsheitis sálfræðinga.“ (Alþt. 1975-1976, A-deild, bls. 1076-1077.)

Tilgangur laganna var, samkvæmt ofangreindri athugasemd og orðalagi 2. gr. laganna, að tryggja að þeir sem hyggjast veita mönnum sálfræðiþjónustu hafi lokið ákveðinni lágmarksmenntun án þess að binda það eingöngu við tiltekna skóla. Ákvæði laga sem fela í sér takmörkun á atvinnufrelsi þurfa að eiga sér skýra heimild í lögum, sbr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 13. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 og dóm Hæstaréttar frá 15. desember 1988 (Hrd. 1988:1532) sem og dóm Hæstaréttar frá 10. október 1996 (Hrd. 1996:2956). Í síðartalda dómnum segir að fyrirmæli stjórnarskrárinnar um að atvinnufrelsi verði ekki skert nema með lagaboði feli í sér að sett lög frá Alþingi, sem heimila slíka skerðingu, verði að mæla fyrir um meginreglur um takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar. Þegar þetta er haft í huga, ásamt orðalagi 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976 og áðurgreindum athugasemdum í lagafrumvarpinu, verður að telja að synjun um leyfi til að starfa sem sálfræðingur samkvæmt 1. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr., laganna geti ekki byggst á öðrum lagasjónarmiðum en þeim menntunarkröfum sem fram koma í 1. mgr. 2. gr. laganna.

3.

Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976 er mælt fyrir um að umsækjendur um leyfi þurfi að hafa lokið prófi í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein til að geta fengið umrætt leyfi. Er þar sérstaklega tekið fram að kandídatspróf eða annað hliðstætt próf í þessum greinum við háskóla á Norðurlöndum uppfylli þessi menntunarskilyrði. Einnig segir í ákvæðinu að sambærilegt próf við aðra háskóla uppfylli ofangreint skilyrði. Þetta ákvæði verður ekki túlkað á annan hátt en að skylt sé að bera saman í hverju tilviki þær prófgráður sem fengnar hafa verið utan Norðurlanda við kandídatspróf eða annað hliðstætt próf í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði við háskóla á Norðurlöndum.

Af orðalagi ákvæðisins og athugasemdum við 1. mgr. 2. gr. frumvarpsins sem varð að lögum nr. 40/1976 verður ráðið að eitt af markmiðum með ofangreindu ákvæði var að ekki skyldu gerðar minni menntunarkröfur til starfandi sálfræðinga hér á landi en annars staðar á Norðurlöndum. Af framangreindum lista yfir prófgráður, sem samkvæmt athugasemdum við lagaákvæði þetta var gert ráð fyrir að uppfylltu menntunarskilyrði ákvæðisins, má ráða að bæði í Danmörku og í Noregi sé gert ráð fyrir því að sálfræðingar verði að hafa lokið sérstöku embættisprófi eða kandídatsprófi. Á lista þessum eru einnig prófgráður frá háskólum í Englandi og Frakklandi sem líklegar eru taldar til að uppfylla menntunarskilyrðin. Eru báðar þessar prófgráður á meistarastigi, M.A (Hons.) eða M Sc. í sálarfræði hvað varðar háskóla í Bretlandi og Maîtrise de psychologie hvað varðar háskóla í Frakklandi. Ekki er getið neinna prófgráða frá háskólum í Bandaríkjunum.

Í athugasemdum þessum er ekki að finna neitt sem leitt getur rök að því að líta skuli eða megi til annarra atriða en þeirra sem lúta að beinu inntaki og lengd viðkomandi náms við mat á því hvort tiltekið háskólapróf geti talist sambærilegt kandídatsprófi í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði sem aðalgrein við háskóla á Norðurlöndum, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976. Þvert á móti er þar gert ráð fyrir því að litið skuli til lengdar námsins samkvæmt námsskrá sem og breidd þess og dýpt við samanburðinn. Hvorki orðalag ákvæðisins né lögskýringargögn styðja því þá ályktun að hægt sé að byggja samanburð þennan á öðrum sjónarmiðum en hreinu inntaki og lengd þess náms sem viðkomandi umsækjandi á að baki. Í samræmi við þetta verður ekki talið að lagaheimild standi til þess að byggja samanburðinn á því að umsækjandi hafi ekki heimild til að öðlast ákveðna löggildingu eða tiltekið starfsleyfi í því landi sem nám hefur verið stundað.

4.

Að teknu tilliti til framangreindra atriða verður að telja að skylt hafi verið að bera saman nám A, sem samkvæmt gögnum málsins hafði lokið B.A.-prófi í sálarfræði frá Háskóla Íslands og M.S.-prófi í skólasálfræði við The Pennsylvania State University, við kandídatspróf eða önnur hliðstæð próf í sálarfræði eða sálfræðilegri uppeldisfræði við háskóla á Norðurlöndum með hliðsjón af inntaki og lengd námsins. Sama á við í því mæli sem A kann að hafa lokið öðrum prófum vegna doktorsnáms til að ganga úr skugga um hvort og þá í hvaða mæli þau próf teljast sambærileg við þau próf sem 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1976 tilgreinir. Verður því að taka afstöðu til þess hvort slíkur lögbundinn samanburður hafi farið fram áður en A var synjað um leyfið.

Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 24. júní 1997, þar sem henni var synjað um leyfið í annað sinn, segir aðeins að ráðuneytið hafi yfirfarið gögn málsins og þau hafi verið send Sálfræðingafélaginu til umsagnar lögum samkvæmt. Þá segir að félagið hafi komist að þeirri niðurstöðu að það sé meginregla að ekki sé hægt að meta doktorsnám þótt það sé langt á veg komið. Ráðuneytið tekur fram að það fallist á þessa niðurstöðu og geti því að svo stöddu ekki veitt A starfsleyfi sem sálfræðingur. Ekki er í bréfi ráðuneytisins vikið að því að A hafði lokið M.S.-prófi í skólasálfræði og því hvort það nám uppfyllti menntunarkröfur samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976. Vísar bréfið til niðurstöðu umsagnar námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands frá 6. maí 1996. Þar sló nefndin því föstu að A uppfyllti ekki skilyrði til að geta fengið löggildingu sem sálfræðingur á Íslandi og að ekki væri hægt að meta doktorsnám hennar nema því væri formlega lokið. Þessi niðurstaða nefndarinnar er ekki rökstudd að öðru leyti. Rétt er að taka fram að í bréfi námsmatsnefndarinnar til ráðuneytisins, dags. 22. janúar 1998, í tilefni af kvörtun lögmanns A, kemur fram að enginn formlegur samanburður á námi A við annað nám sem metið er gilt til starfsleyfis liggi fyrir hjá nefndinni. Af gögnum málsins verður því ekki séð að nefndin hafi byggt samanburð sinn á inntaki og lengd þess náms sem A hafði lokið.

Umsagnir álitsgjafa eru jafnan mikilvægur þáttur í rannsókn máls og til þess að þær nái tilgangi sínum við að upplýsa mál eða draga fram málefnaleg sjónarmið verða þær yfirleitt að vera rökstuddar sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 26. ágúst 1996 í máli nr. 1623/1995 (SUA 1996:420). Þegar samtökum hagsmunaaðila er veittur lögbundinn réttur til umsagna byggist hann oft á svipuðum sjónarmiðum og andmælaréttur aðila máls. Þrátt fyrir það er ljóst að umsögn kemur því stjórnvaldi sem ákvörðunarvald hefur í viðkomandi máli að litlu gagni nema hún sé rökstudd með hliðsjón af þeim lagasjónarmiðum sem skylt er að reisa niðurstöðuna á.

Ef í umsögn samtaka hagsmunaaðila kemur ekki fram að niðurstaðan sé fundin með hliðsjón af slíkum lagasjónarmiðum hvílir sú skylda á stjórnvaldinu að rannsaka málið með hliðsjón af þeim og gæta þess að öll gögn sem kunna að upplýsa málið séu fyrir hendi. Gögn málsins benda til þess að þessa hafi ekki verið gætt af hálfu ráðuneytisins og því hafi eiginlegur samanburður á því námi sem A hafði lokið við The Pennsylvania State University og því námi sem nefnt er í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976 með hliðsjón af inntaki og lengd þess ekki farið fram. Í þessu fólst að ráðuneytið sinnti ekki lagaskyldu sinni samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976, um sálfræðinga, og braut jafnframt gegn 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem leggur þá skyldu á stjórnvald að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Þrátt fyrir að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið telji samanburðinn á bandarísku námi og námi á Norðurlöndum á margan hátt erfiðan, þar sem námskerfin séu gerólík, þá leysir það ekki ráðuneytið undan þeirri skyldu sinni samkvæmt lögum að bera námið saman út frá sjónarmiðum um inntak og lengd þess. Er hér um verulegan annmarka á málsmeðferð ráðuneytisins að ræða sem leiðir til þess að afgreiðsla ráðuneytisins 24. júní 1997 á umsókn A var ekki í samræmi við lög. Eru það tilmæli mín til ráðuneytisins að það taki umsókn A til afgreiðslu að nýju, komi fram ósk um það frá henni, og hagi þá afgreiðslu málsins í samræmi við framangreind sjónarmið.

5.

Kvörtun lögmanns A beinist jafnframt að málshraða við meðferð heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á umsókn A en tekið er fram að engar athugasemdir séu gerðar við meðferð menntamálaráðuneytisins á umsókn hennar. A sótti fyrst um löggildingu sem sálfræðingur með bréfi, dags. 30. ágúst 1994. A fór þess á leit við ráðuneyti menntamála að umsókn hennar yrði tekin fyrir á ný með bréfi, dags. 19. febrúar 1996. Ráðuneytið sendi námsmatsnefnd Sálfræðingafélags Íslands hina endurnýjuðu umsókn með bréfi, dags. 28. febrúar 1996. Umsögn námsmatsnefndar barst ráðuneytinu 6. maí 1996. Vorið 1996 voru á Alþingi samþykkt lög nr. 54/1996 um breytingu á lögum nr. 40/1976, um sálfræðinga, og tóku þau gildi 31. maí. Með þessari lagabreytingu var ákvörðunarvald samkvæmt lögunum fært frá menntamálaráðuneytinu til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Með bréfi, dags. 4. júní 1996, framsendi menntamálaráðuneytið umsókn A til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, í samræmi við framangreind lög nr. 54/1996, ásamt umsögn námsmatsnefndar Sálfræðingafélags Íslands. A var veittur réttur til að koma að athugasemdum sínum við umsögn námsmatsnefndar með bréfi, dags. 10. september 1996, og svaraði hún því með bréfi, dags. 15. september s.á. Lokaniðurstaða í málinu var svo ekki birt A fyrr en með bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 24. júní 1997, rúmu einu ári eftir að umsókn hennar ásamt umsögn Námsmatsnefndar var send ráðuneytinu.

Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 27. nóvember 1998 til umboðsmanns Alþingis eru ekki tilteknar neinar skýringar á því hvers vegna þessi dráttur varð á að afgreiða seinni umsókn A. Gögn málsins bera ekki með sér að henni hafi verið tilkynnt um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu málsins í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Umsókn hennar varðaði möguleika hennar til að geta starfað við þá starfsgrein sem hún hafði menntað sig til og tengdist því mikilvægum hagsmunum hennar. Verður að telja að dregist hafi úr hófi að afgreiða umsókn hennar þrátt fyrir að um nýjan málaflokk væri að ræða hjá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu. Það er því mat mitt að ráðuneytið hafi brotið gegn málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við afgreiðslu á umsókn A.

6.

Eins og lýst er í kafla III. hér að framan óskaði umboðsmaður Alþingis eftir því við heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra að ráðuneyti hans léti honum í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Var þetta gert með bréfi, dags. 25. september 1997, en þessi tilmæli voru síðan ítrekuð með sex bréfum, því síðasta, dags. 22. september 1998, og þá tekið fram að umboðsmaður vænti svars ráðuneytisins eigi síðar en 30. september 1998. Svar barst ekki fyrir þennan tíma og 16. nóvember 1998 ræddi ég við starfsmann ráðuneytisins um málið og gerði grein fyrir því að ég teldi rétt að spyrjast fyrir um það, áður en frekari ráðstafanir yrðu gerðar af hálfu umboðsmanns í tilefni af þessum drætti á svörum, þar sem ég væri nýlega kominn að málinu. Svar barst frá ráðuneytinu 27. nóvember 1998 eða rúmu einu ári eftir að umboðsmaður óskaði fyrst eftir skýringum.

Þessi dráttur á svörum af hálfu ráðuneytisins leiddi til þess að umboðsmaður Alþingis óskaði sérstaklega eftir að ráðuneytið skýrði hvers vegna dregist hefði svo lengi að svara erindi umboðsmanns. Í bréfi ráðuneytisins frá 27. nóvember 1998 er þessi dráttur skýrður með því að meðal annars hafi verið um nýjan málaflokk að ræða í ráðuneytinu og þar hafi ekki verið fyrir að fara reynslu í meðferð mála vegna sálfræðinga.

Lög nr. 54/1996, um breytingu á lögum nr. 40/1976, um sálfræðinga, sem færðu ákvörðunarvald um starfsréttindi sálfræðinga til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, tóku gildi 31. maí 1996. Óskir umboðsmanns Alþingis beindust í þessu máli að því að ráðuneytið skýrði afgreiðslu á máli A sem birt var henni með bréfi, dags. 24. júní 1997. Ég tel því að framangreind skýring ráðuneytisins um nýjan málaflokk í ráðuneytinu og skort á reyndu starfsfólki í meðferð mála vegna sálfræðinga sé ekki haldbær skýring á þeim drætti sem varð á því að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið svaraði erindi umboðsmanns Alþingis.

Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður jafnan gefa stjórnvaldi, sem kvörtun beinist að, kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur því með álitsgerð, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laganna. Ákvæði 7. gr. laga nr. 85/1997 veita umboðsmanni Alþingis einnig víðtækan rétt til að krefja stjórnvöld um upplýsingar og skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Sinni stjórnvöld því ekki að láta umboðsmanni Alþingis í té nauðsynlegar skýringar og gögn innan hæfilegs tíma frá því að um slíkt er beðið er umboðsmanni torvelt að sinna því eftirlitshlutverki með stjórnsýslunni sem honum er ætlað samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og þar með einnig að tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Ég tel að það hafi dregist lengur en samrýmst geti þeim sjónarmiðum sem lög um umboðsmann Alþingis, nú lög nr. 85/1997, byggja á að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið svaraði erindum þeim sem umboðsmaður sendi ráðuneytinu í tilefni af kvörtun A. Eru það tilmæli mín til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra að þess verði gætt við skipulagningu starfa í ráðuneytinu að svörum við erindum sem umboðsmaður Alþingis sendir því í tilefni af kvörtunum sem honum berast sé svarað innan hæfilegs tíma frá því að um slíkt er beðið.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að rannsókn heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á því hvort A uppfyllti lögbundin skilyrði þess að geta fengið leyfi ráðuneytisins til að kalla sig sálfræðing og starfa á því sviði hafi verið verulega ábótavant og ekki uppfyllt þær kröfur sem lög setja. Jafnframt dróst úr hófi að afgreiða umsókn hennar frá 19. febrúar 1996. Málsmeðferð ráðuneytisins var því andstæð 9. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eru það tilmæli mín að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið gangist fyrir því að umsókn hennar verði tekin til nýrrar meðferðar þar sem fram fari eiginlegur samanburður á því námi sem hún hefur lokið við The Pennsylvania State University við það nám sem tiltekið er í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 40/1976, um sálfræðinga, með tilliti til inntaks og lengdar námsins, komi fram ósk um það frá A.

Þá tel ég að það hafi dregist lengur en samrýmst getur þeim sjónarmiðum sem lög um umboðsmann Alþingis byggja á að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið svaraði erindum þeim sem umboðsmaður sendi ráðuneytinu í tilefni af kvörtun A.

VI.

Með bréfi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 6. apríl 2000, óskaði eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svarbréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 22. júní 2000, sagði:

„[...] Í framhaldi af áliti umboðsmanns í máli hennar var ákveðið að skipaður yrði sérstakur vinnuhópur til að aðstoða ráðuneytið við að meta umsókn hennar með sérstöku tilliti til álits umboðsmanns. Af því tilefni var gerður ítarlegur samanburður af hálfu vinnuhópsins á námi sálfræðinga í Bandaríkjunum og á Norðurlöndunum. Auk þess aflaði ráðuneytið frekari gagna í málinu sem lögð voru fram með samþykki umsækjenda. [...]

Að fenginn niðurstöðu vinnuhópsins var ákveðið að [A] skyldi veitt starfsleyfi sem sálfræðingur. Var leyfið gefið út þann 26. janúar 2000 og henni og lögmanni hennar tilkynnt um þá niðurstöðu. Ráðuneytið lítur því svo á að málinu sé þar með lokið.

Ráðuneytið hefur í framhaldi af áliti umboðsmanns óskað eftir áframhaldandi aðstoð framangreinds vinnuhóps við úrlausn mála ef námsmatsnefnd Sálfræðingafélagsins hafnar að mæla með umsókn um leyfisveitingu. Auk þess er innan ráðuneytisins og í samráði við Sálfræðingafélagið unnið að því að breyta lögum um sálfræðinga þannig að unnt sé að fækka álitamálum.“