Álit

I.

Með bréfi forseta Alþingis dags. 7. janúar 1999 var Friðgeir Björnsson samkvæmt 14. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti Alþingis skipaður til þess að fara með kvartanir fjögurra skrifstofustjóra í fjármálaráðuneytinu, þeirra A, B, C og D, þar sem settur umboðsmaður Alþingis, Tryggvi Gunnarsson, hafði vikið sæti við meðferð málsins.

Mál þessu var lokið með áliti, dags. 3. ágúst 1999.

II.

Hinn 11. mars 1998 rituðu skrifstofustjórarnir fjórir umboðsmanni Alþingis svohljóðandi bréf:

„Með bréfi dags. 19. ágúst 1997 óskuðu undirritaðir skrifstofustjórar í fjármálaráðuneytinu eftir því við ráðuneytið að þrátt fyrir úrskurð kjaranefndar um kjör skrifstofustjóra í stjórnarráðinu yrði þeim áfram greidd ekki lægri laun en þeir höfðu áður haft skv. samkomulagi við ráðuneytið í formi fastra mánaðarlauna og annarra fastra greiðslna. Ósk þessi var ítrekuð í sameiginlegu bréfi þeirra dags. 27. ágúst 1997. Í svarbréfi ráðuneytisins dags. 28. ágúst 1997 telur það ekki unnt að verða við óskum þessum en ráðuneytið muni meta þá afstöðu að nýju að fenginni niðurstöðu lagalegrar álitsgerðar sem það hafði óskað eftir og fékk 8. október 1997.

Með bréfum dags. 12. febrúar 1998, 16. febrúar 1998 og 10. mars 1998 óskuðu skrifstofustjórarnir eftir því að ráðuneytið greiddi þeim það sem á vantar að launagreiðslur skv. úrskurði kjaranefndar nái þeim föstu launum fyrir dagvinnu, sem ráðuneytið hafði áður greitt þeim. Því erindi var hafnað af ráðuneytinu með bréfi til þriggja skrifstofustjóranna dags. 27. febrúar 1998, en svar við því bréfi sem síðast var sent, hefur af eðlilegum ástæðum ekki enn borist. Í svari ráðuneytisins er því ekki andmælt að þær greiðslur sem skrifstofustjórarnir fóru fram á hafi verið föst umsamin laun, en það telur að heimilt hafi verið að breyta þeim til lækkunar eins og gert var og neitar því að inna greiðslur þessar af hendi.

Undirritaðir skrifstofustjórar eru ósammála fjármálaráðuneytinu í þessu efni og telja að því beri að greiða þau laun sem það hafði samið um. Þeim samningsbundnu kjörum verði ekki breytt einhliða. Telja þeir að með synjun ráðuneytisins á greiðslu hafi verið brotinn á þeim réttur og óska eftir að Umboðsmaður Alþingis taki málið til athugunar og gefi álit sitt á því. Hjálögð eru afrit af þeim bréfum sem vitnað er til, en í þeim koma fram sjónarmið skrifstofustjóranna í málinu og upplýsingar um þær kröfur sem þeir hafa gert á hendur ráðuneytinu.“

Í bréfum skrifstofustjóranna frá 19. ágúst 1997 er að finna eftirfarandi lýsingu og röksemdafærslu sem er efnislega eins, en tekin upp úr einu bréfanna:

„Launakjör mín hafa til þessa verið ákveðin af fjármálaráðuneytinu. Auk fastra mánaðarlauna samkvæmt tilteknum launaflokki hafa mér verið greidd af fjármálaráðuneytinu föst laun til viðbótar í formi nefndarlaunaeininga og fastrar ómældrar yfirvinnu. Ég lít svo á að þessum föstu greiðslum sé óheimilt að breyta til lækkunar án samkomulags við mig eða uppsagnar með löglegum fyrirvara að því leyti sem þær kunna að vera uppsegjanlegar. Ég vek einnig athygli á því að greiðslur þessar eru jafnaðargreiðslur og fela m.a. [í sér] greiðslur fyrir vinnuframlag sem þegar hefur verið innt af hendi. Breyting með afturvirkum hætti verður því að teljast ólögmæt. Í samræmi við framangreint óska ég eftir því að þeim launagreiðslum til mín sem ákveðnar hafa verið af fjármálaráðuneytinu, þ.e. föstum mánaðarlaunum og öðrum föstum greiðslum frá því verði ekki breytt til lækkunar án samkomulags við mig og að sú ákvörðun Starfsmannaskrifstofunnar að gera slíka breytingu verði felld úr gildi.“

Bréf fjármálaráðuneytisins til skrifstofustjóranna, dags. 28. ágúst 1997, er svohljóðandi:

„Vísað er til bréfa fjögurra skrifstofustjóra í fjármálaráðuneytinu, hinu fyrsta 19. ágúst sl. og tveim hinum síðari dags. 27. ágúst. Á fundi 26. ágúst sl. voru viðbrögð ráðuneytisins við fyrsta bréfi skrifstofustjóranna kynnt og efni þeirra viðbragða rædd. Viðbrögð ráðuneytisins eru að leita lagalegs álits á þrem atriðum er varða nefndina. Í fyrsta lagi hver stjórnsýsluleg staða kjaranefndar er gagnvart ráðherra og fjármálaráðuneytinu. Í öðru lagi hvort kjaranefnd hafi tekið sér rýmri heimildir í úrskurðum sínum en lög mæla fyrir og loks hver réttarstaða einstakra manna er þegar kjaranefnd úrskurðar laun sem eru önnur en fyrri launagreiðslur til þeirra.

Fjármálaráðuneytið telur ekki unnt að verða við óskum um að víkja frá úrskurði kjaranefndar. Þegar niðurstöður framangreindrar athugunar liggja fyrir mun ráðuneytið meta málið að nýju.“

Í bréfi D skrifstofustjóra til ráðuneytisstjórans í fjármálaráðuneytinu dags. 12. febrúar 1998 segir m.a. eftirfarandi:

„Fyrir úrskurð kjaranefndar voru föst laun sem mér voru greidd fyrir dagvinnu skv. samkomulagi við fjármálaráðuneytið eftirfarandi: laun skv. launaflokki 157-8 að viðbættum 235 þóknanaeiningum. Skv. núgildandi taxta eru laun þessi samtals 400.703 kr. Þau laun sem mér eru greidd nú skv. úrskurði kjaranefndar fyrir sömu vinnu eru 241.222 kr. Föst dagvinnulaun hafa því verið lækkuð um 159.481 kr. á mánuði.

Þó svo að kjaranefnd kveði á um launakjör skrifstofustjóra tel ég að ráðuneytinu sé skylt að standa við gerðan samning við mig. Ég geri hér með þá kröfu að fjármálaráðuneytið viðurkenni að óheimilt hafi verið að lækka launakjör mín. Með þessu er ég ekki að fara fram á að úrskurði kjaranefndar sé breytt enda gildir hann um alla skrifstofustjóra í stjórnarráðinu sem hafa verið með mismunandi kjör fyrir úrskurð kjaranefndar. (Þessa málsgrein er að finna efnislega í bréfum hinna skrifstofustjóranna sem rakin verða á eftir og er hún því felld úr þeim).

Með vísan til framanritaðs fer ég fram á að ráðuneytið virði gerða samninga og greiði mér 159.481 kr. á mánuði til viðbótar við þau laun sem mér eru nú greidd skv. úrskurði kjaranefndar. Jafnframt er óskað eftir að launakjör mín verði leiðrétt frá 1. júlí 1997. Eins og fram kemur í bréfinu tel ég að ég eigi stjórnarskrárbundinn rétt til að sæta ekki lækkun á fast umsömdum kjörum mínum.“

Í bréfi C skrifstofustjóra til ráðuneytisstjórans í fjármálaráðuneytinu dags. 13. febrúar 1998 kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Fyrir úrskurð kjaranefndar voru föst laun sem mér voru greidd fyrir dagvinnu skv. samkomulagi við fjármálaráðuneytið eftirfarandi: laun skv. launaflokki 157-8 að viðbættum 200 þóknanaeiningum. Skv. núgildandi taxta eru laun þessi samtals 364.269 kr. Þau laun sem mér eru greidd nú skv. úrskurði kjaranefndar fyrir sömu vinnu eru 241.222 kr. að meðtalinni áætlaðri hækkun frá 1. janúar 1998. Föst dagvinnulaun hafa því verið lækkuð um 123.047 kr. á mánuði. [...].

Með vísan til framanritaðs fer ég fram á að ráðuneytið virði gerða samninga og greiði mér 123.047 kr. á mánuði til viðbótar við þau laun sem mér eru nú greidd skv. úrskurði kjaranefndar. Jafnframt er óskað eftir að launakjör mín verði leiðrétt frá 1. júlí 1997. Eins og fram kemur í bréfinu tel ég að ég eigi stjórnarskrárbundinn rétt til að sæta ekki lækkun á fast umsömdum kjörum mínum.“

Í bréfi B skrifstofustjóra til ráðuneytisstjórans í fjármálaráðuneytinu dags. 16. febrúar 1998 kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Fyrir úrskurð kjaranefndar voru föst laun sem mér voru greidd fyrir dagvinnu skv. samkomulagi við fjármálaráðuneytið eftirfarandi: laun skv. launaflokki 157-8 að viðbættum 185 þóknanaeiningum. Skv. núgildandi taxta eru laun þessi samtals 348.655 kr. Þau laun sem mér eru greidd nú skv. úrskurði kjaranefndar fyrir sömu vinnu eru 225.184 kr. Föst dagvinnulaun hafa því verið lækkuð um 123.471 kr. á mánuði. [...].

Með vísan til framanritaðs fer ég fram á að ráðuneytið virði gerða samninga og greiði mér 123.471 kr. á mánuði til viðbótar við þau laun sem mér eru nú greidd skv. úrskurði kjaranefndar. Jafnframt er óskað eftir að launakjör mín verði leiðrétt frá 1. júlí 1997. Eins og fram kemur í bréfinu tel ég að ég eigi stjórnarskrárbundinn rétt til að sæta ekki lækkun á fast umsömdum kjörum mínum.“

Í bréfi A skrifstofustjóra til ráðuneytisstjórans í fjármálaráðuneytinu, dags. 10. mars 1998, kemur eftirfarandi fram:

„Fyrir úrskurð kjaranefndar voru föst laun sem mér voru greidd fyrir dagvinnu skv. samkomulagi við fjármálaráðuneytið laun skv. launaflokki 157-8 að viðbættum 188 þóknanaeiningum. Samkvæmt núgildandi taxta (í febrúar 1998) svara þessi launakjör til samtals 351.777 króna á mánuði. Þau laun sem mér eru greidd skv. úrskurði kjaranefndar fyrir sömu vinnu (í febrúar 1998) eru 225.184 kr. á mánuði. Föst dagvinnulaun hafa því verið lækkuð um 126.593 krónur á mánuði. [...]

Með vísan til framanritaðs fer ég fram á að ráðuneytið virði gerða samninga og greiði mér 126.593 krónur á mánuði til viðbótar við þau laun sem mér eru nú greidd skv. úrskurði kjaranefndar. Jafnframt er óskað eftir að launakjör mín verði leiðrétt frá 1. júlí 1997.“

Samkvæmt framangreindum upplýsingum skrifstofustjóranna um launagreiðslur hafa laun þeirra lækkað á bilinu frá 34 til 40% við úrskurð kjaranefndar frá því sem þau voru áður en úrskurðurinn gekk.

Bréf fjármálaráðherra til eins skrifstofustjóranna dags. 27. febrúar 1998 er svohljóðandi:

„Með bréfi dags. 12. febrúar sl. gerið þér grein fyrir að með ákvörðun kjaranefndar frá miðju ári 1997 hafi verið brotinn ákveðinn stjórnarskrárvarinn réttur yðar til launa í fjármálaráðuneytinu. Jafnframt er rakið hver launaskerðing yðar er út frá tilteknum forsendum.

Fjármálaráðherra hefur þegar lýst afstöðu sinni munnlega til þessa máls og staðfestir hana hér en það er álit ráðuneytisins að ekki hafi verið brotin lög þegar launagreiðslum var breytt 1. júlí 1997 á grundvelli ákvörðunar kjaranefndar.

Fjármálaráðherra beitti sér fyrir því að leitað var álits Tryggva Gunnarssonar, hæstaréttarlögmanns, á stöðu ráðherra gagnvart ákvörðunarvaldi kjaranefndar. Greinargerð lögmannsins er yfirgripsmikil og skýrir um fjölmargt stöðu kjaranefndar og fjármálaráðherra. Í ljósi þess sem þar segir er ekki fallist á að fjármálaráðherra beri skylda til að greiða yður önnur laun en þau sem greidd eru skv. úrskurði nefndarinnar.

Þessi afstaða ráðuneytisins hefur legið fyrir um nokkurn tíma og hefur verið yður kunngerð. Ítrekað skal að fjármálaráðherra hefur átt formlegan fund með kjaranefnd til þess að gera henni grein fyrir athugasemdum og aðfinnslum skrifstofustjóra fjármálaráðuneytisins. Jafnframt hefur verið mælst til þess að nefndin endurskoðaði gildandi reglur um þóknun fyrir aukastörf.

Fjármálaráðherra vill að lokum taka fram að hann telur tíma til kominn að endurskoða gildandi lög og reglur um tilhögun launagreiðslna til yfir manna, með tilliti til þeirrar þróunar sem hefur átt sér stað hérlendis og erlendis frá því að lögin voru sett árið 1993.“

Hinn 12. maí 1998 ritaði umboðsmaður Alþingis skrifstofustjórunum bréf og óskaði eftir því að „nánari grein verði gerð fyrir því, hvernig staðið var að ákvörðun launa til yðar fyrir gildistöku úrskurðar kjaranefndar, og að ég fái í hendur afrit þeirra samninga, sem um það kunna að hafa verið gerðir“. Í tilefni af bréfi umboðsmanns gerðu skrifstofustjórarnir grein fyrir því hvernig launum þeirra var háttað í júní 1997 áður en úrskurður kjaranefndar gekk og fylgdu þeim upplýsingum ýmiss gögn um það. C fékk auk fastra launa greitt fyrir fast aukastarf 45 einingar, fjármálaráðuneytið þóknun 90 einingar, fjármálaráðuneytið sameiginlegur kostnaður, þóknun 15 einingar og landbúnaðarnefnd skv. 75. gr. laga nr. 99/1993 50 einingar eða 200 einingar samtals sem greiddar voru með kr. 911,55 hver. A fékk auk fastra launa greidda þóknun 48 einingar, fast aukastarf 95 einingar, föst nefndarlaun (Samninganefnd ríkisins) 36 einingar og föst nefndarlaun (Ferðakostnaðarnefnd) 9 einingar eða samtals 188 einingar sem greiddar voru með kr. 911,55 hver. A tekur fram að greitt hafi verið sérstaklega fyrir unna yfirvinnu að jafnaði 45-50 stundir á mánuði. D fékk auk fastra launa greitt fyrir setu í framkvæmdanefnd búvörusamninga 45 einingar, fyrir endurskoðun bókhaldsmála ríkisins 40 einingar, fyrir setu í ríkisfjármálanefnd 20 einingar, óskipta þóknun 75 einingar, stjórnarlaun í ríkiskaupum 24 einingar, stjórnarlaun í Fasteignamati ríkisins 15 einingar og fyrir setu í byggingarnefnd Hæstaréttarhúss 16 einingar eða samtals 235 einingar sem greiddar voru með kr. 911,55 hver. D kveðst til viðbótar framangreindum einingum hafa fengið greiddar árlega 200 einingar fyrir setu í þóknananefnd auk umsaminna greiðslna fyrir setu í tímabundnum nefndum. Þá hafi hann og fengið unna yfirvinnu sérstaklega greidda. B segir í bréfi sínu m.a. eftirfarandi:

„Föst laun mín sem skrifstofustjóra fyrir dagvinnu voru samsett úr tveimur þáttum. Annar þátturinn var tiltekinn launaflokkur samkvæmt kjarasamningi Félags háskólamenntaðra starfsmanna stjórnarráðsins. Um var að ræða launaflokk 158-8. þrep.

Hinn þáttur fastra launa fyrir dagvinnu fólst í að greiddur var tiltekinn fjöldi „nefndarlaunaeininga“ mánaðarlega. Var heildarfjöldi þeirra ákveðinn af ráðuneytisstjóra. Frá 1. janúar 1991 námu fastar einingar 150 á mánuði. Frá 1. janúar 1996 hækkuðuð einingarnar um 10 og urður 160 einingar á mánuði. Frá og með 1. janúar 1997 hækkuðu fastar einingar um 25 og námu 185 einingum á mánuði.

Að auki var greitt fyrir unna yfirvinnu að ákveðnu hámarki á mánuði.“

Í bréfi skrifstofustjóranna til umboðsmanns Alþingis dags. 5. júní 1998, sem ritað er í tilefni af bréfi hans frá 12. maí s.á. og að framan er getið, segir m.a. svo:

„Eins og fram kemur í bréfi skrifstofustjóranna 11. mars sl. teljum við að fyrir hafi verið “samkomulag við ráðuneytið í formi fastra mánaðarlauna og annarra fastra greiðslna.”

Fyrirkomulag launa þeirra var með þeim hætti að skrifstofustjórunum voru ákveðin föst laun fyrir dagvinnu, sem samsett voru úr tveimur þáttum og að auki fengu þeir greidda unna og mælda yfirvinnu allt að tilteknum stundafjölda í hverjum mánuði.

Annar þátturinn dagvinnulauna skrifstofustjóranna var að þeim var raðað í tiltekinn launaflokk samkvæmt kjarasamningi stéttarfélags ef hann var meðlimur slíks félags en með svokallaðri ráðherraröðn ef hann var utan stéttarfélaga. Launaflokkar þessir voru áþekkir fyrir alla skrifstofustjórana.

Hinn þáttur dagvinnulaunanna var að hverjum og einum skrifstofustjóra var greiddur tiltekinn fjöldi „nefndarlaunaeininga“ mánaðarlega. Var heildarfjöldi þeirra ákveðinn fyrir hvern og einn skrifstofustjóra og honum dreift á ýmis viðfangsefni og greiðsluliði í launabókhaldi án tengsla milli einingafjölda á viðfangsefninu og vinnuframlags.

Nokkuð var mismunandi hvernig þessu var fyrirkomið. Í sumum tilvikum var um að ræða óskilgreind viðfangsefni eins og „fast aukastarf” en í öðrum tilvikum nefndir sem viðkomandi starfaði í. Var hún þannig gerð að hluta af föstu starfi hans en yfirvinna vegna starfa í nefndinni féll inn í mælda og greidda yfirvinnu. Í enn öðrum tilvikum var tekið tillit til „nefndarlaunaeininga“, sem skrifstofustjórar fengu greiddar frá öðrum ráðuneytum eða stofnunum vegna starfa fyrir ráðuneytið fyrir störf á vegum þess.

Heildarfjöldi „nefndarlaunaeininga“, sem greiddur var mánaðarlega sbr. framangreint var ákveðinn í samkomulagi við viðkomandi skrifstofustjóra í upphafi ráðningar hans eða síðar í tímans rás þegar aðstæður gáfu tilefni til. Yfirlit tveggja skrifstofustjóranna, sem sýna hvaða greiðslur þeir fengu samkvæmt þessu fyrirkomulagi, ásamt þeim gögnum sem að því lúta og til voru í skjalasafni starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins fylgja bréfi þessu en hliðstæðar upplýsingar vegna hinna tveggja verða sendar síðar. Nokkuð virðist vanta á að ákvarðanir um breytingar á launum skrifstofustjóra hafi alltaf verið skjalfestar og lagðar til varðveislu í skjalasafni skrifstofunnar. Þau gögn, sem fyrir liggja, bera hins vegar glöggt með sér að um var að ræða fastar greiðslur óháðar vinnuframlagi umfram dagvinnu.“

Hinn 13. október 1998 ritaði umboðsmaður Alþingis fjármálaráðherra bréf í tilefni af kvörtun skrifstofustjóranna og óskaði eftir því með tilvísun til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, B, C og D og léti sér í té þau gögn, er málið vörðuðu. Svar við þessu bréfi hafði ekki borist 31. mars sl. en þá ritaði ég fjármálaráðherra bréf og óskaði svars við bréfi umboðsmanns frá 13. október 1998 og bað ennfremur um að eftirfarandi yrði upplýst sérstaklega:

„1. Þegar skrifstofustjórunum voru ákveðin laun samkvæmt 5. tl. 2. mgr. 1. gr. l. nr. 94/1986 (ráðherraröðun) áttu þeir þá einhvers konar aðild að þeim launaákvörðunum.

2. Áttu skrifstofustjórarnir t.d. kost á því að koma á framfæri við ráðherra kröfugerð af einhverju tagi varðandi laun sín.

3. Um áramótin 1993/1994 tilkynnir ráðuneytisstjórinn starfsmannaskrifstofu launaflokkabreytingar (sjá meðfylgjandi ljósrit). Þar eru nefndir skrifstofustjórarnir [C] og [A] en óskað er eftir því að þeir verði hækkaðir í launum. Upplýsið ef kostur er hvort þessi launahækkun var ákveðin að kröfu skrifstofustjóranna eða einhliða af ráðherra.

4. Skrifstofustjórarnir hafa gert grein fyrir hvernig sundurliðun launagreiðslna til þeirra var háttað fyrir ákvörðun kjaranefndar. Ég sendi yður yfirlit [D] og [A] í ljósriti. Þar kemur fram að þeir hafa fengið greitt fyrir setu í nefndum og stjórnum. Ég vildi biðja yður að gera grein fyrir því hvernig háttað var ákvörðun um laun vegna nefndarstarfanna, einkum hvort skrifstofustjórarnir áttu kost á því að gera kröfur um ákveðin laun og semja um þau með einhverjum hætti.“

Svar fjármálaráðuneytisins við bréfi mínu barst mér 20. apríl sl. Í því bréfi kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Laun skrifstofustjóra í fjármálaráðuneytinu voru fyrir tilkomu Kjaranefndar að stofni til þríþætt. Í fyrsta lagi ákvað fjármálaráðherra þeim föst laun samkvæmt 5. tl. 2. mgr. l. gr. l. nr. 94/1986, án samninga fyrir þá skrifstofustjóra sem þess óskuðu en föst laun annarra réðust af kjarasamningum viðkomandi stéttafélaga. Í öðru lagi var skrifstofustjórum einhliða ákveðin föst mánaðarleg þóknun er miðaðist við umfang og álag í starfi og var hún gjarnan að hluta til a.m.k. tengd tilteknum starfsþáttum er voru laustengdir við aðalstarf. Loks fengu skrifstofustjórar, á svipaðan hátt og aðrir starfsmenn, greiðslur fyrir störf í stjórnum, nefndum og ráðum er að mati ráðuneytisins voru utan aðalstarfs og var algengast að þóknananefnd tæki ákvarðanir um þessar greiðslur og voru þær oftast tímabundnar.

Til svars við þeim atriðum er skipaður umboðsmaður Alþingis óskar sérstaklega eftir í bréfi dags. 31. mars 1999 að upplýst séu, skal eftirfarandi tekið fram:

Ákvörðun launa samkvæmt 5. tl. 2. mgr. 1. gr. l. nr. 94/1986 var einhliða ákvörðun fjármálaráðherra. Í flestum tilvikum gafst þeim sem ákvörðun laut að tækifæri til að tjá sig um efni máls áður en ákvörðun var tekin og í sumum tilvikum lá efni ákvörðunar fyrir áður en endanlega var var gengið frá ráðningu eða skipun viðkomandi embættismanna. Ekki liggja fyrir skjalfestar upplýsingar um aðdraganda að ákvörðun launa þeirra skrifstofustjóra sérstaklega er að kvörtuninni standa en ákvörðun mun í þcim tilvikum hafa verið í samræmi við það sem að framan er lýst.

Varðandi lið 3 tekur ráðuneytið fram að ekki liggja fyrir skjalfestar upplýsingar um aðdraganda þessarar ákvörðunar. Mun hún hafa verið tekin með þeim hætti er að framan er lýst þ.e. að viðkomandi skrifstofustjórar hafi átt kost á að tjá sig um efni máls áður en fjármálaráðherra tók um það einhliða ákvörðun skv. 5. tl. 2. mgr.1. gr. 1, nr. 94/1986.

Varðandi lið 4 vísar ráðuneytið til þess sem áður sagði um mismunandi eðli einstakra þóknana. Að því er varðaði ákvörðun fastrar mánaðarlegrar þóknunar var aðkoma skrifstofustjóranna svipuð og varðandi ákvörðun fastra launa sbr. það sem sagt er varðandi lið 1 og 2 enda mynduðu þessar greiðslur til samans föst launakjör skrifstofustjóranna. Þessar þóknanir voru ákveðnar einhliða af ráðherra en sjónarmiða andmælaréttar var yfirleitt gætt. Hvað varðar aðrar þóknanir sem oftast voru ákveðnar af þóknananefnd lágu venjulega fyrir við ákvörðun upplýsingar frá formanni eða ritara viðkomandi nefndar eða stjórnar um umfang starfsins en ákvörðun um þóknun var síðan tekin án þess að leita álits eða umsagnar einstakra nefndarmanna. Félli starf sem þóknananefnd ákvað greiðslu fyrir undir aðalstarf að mati ráðuneytis voru fastar mánaðarlegar þóknanir lækkaðar sem þessum greiðslum nam á meðan viðkomandi embættismaður naut þessara greiðslna.“

III.

Niðurstaða.

1.

Í máli þessu reynir á lögmæti þeirrar ákvörðunar fjármálaráðherra að synja fjórum skrifstofustjórum í Stjórnarráðinu um að greiða þeim þann mun sem varð á launum þeirra til lækkunar við ákvörðun kjaranefndar 16. júní 1997, sem gildi tók 1. júlí s.á., og þeirra launa sem þeim voru greidd fyrir þann tíma.

2.

Eins og að framan er rakið þá telja skrifstofustjórarnir fjórir að með þessari ákvörðun hafi verið brotinn á þeim réttur en um launagreiðslur þeirra fyrir 1. júlí 1997 hafi farið eftir samningsbundnum kjörum sem ekki verði breytt einhliða eins og var gert með ákvörðun kjaranefndar. Starfskjör skrifstofustjóranna, fyrir gildistöku laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, voru ákveðin með ákvörðun ráðherra samkvæmt heimild í 5. tölul. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, en sá töluliður hljóðaði svo:

“[Ákvæði laganna taka ekki til:] Forstöðumanna stofnana, sbr. 5. og 6. tölul. 29. gr. laga nr. 38/1954, sem óska að vera utan samningsumboðs stéttarfélaga og ákveður fjármálaráðherra þeim starfskjör án samninga.“

Þetta fyrirkomulag var kallað „ráðherraröðun“ og höfðu skrifstofustjórarnir undirgengist hana og því ákveðið að vera utan samningsumboðs stéttarfélaga við gerð kjarasamninga í merkingu laga nr. 94/1986.

Samkvæmt 2. mgr. 18. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en þau lög voru felld úr gildi með lögum nr. 70/1996, var starfsmönnum skylt að hlíta breytingum á launakjörum sínum samkvæmt lögum eða reglugerðum, settum með lagaheimild og staðfestum af ráðherra, stæði ráðningarsamningur því eigi í gegn. Í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem gildi tóku hinn 1. júlí 1996, er kveðið á um það að laun og launakjör embættismanna skuli ákveðin af Kjaradómi og kjaranefnd samkvæmt þeim lögum sem um þá úrskurðaraðila giltu. Samkvæmt þessu skyldu laun og launakjör skrifstofustjóranna ákveðin af kjaranefnd. Með lögum nr. 70/1996 var gerð sú breyting á lögum um Kjaradóm og kjaranefnd nr. 120/1992 að 1. og 2. mgr. 12. gr. voru felldar úr gildi og þeirra í stað kom ný málsgrein, 1. mgr. 11. gr., svohljóðandi:

“Kjaranefnd skal ákvarða föst laun fyrir dagvinnu og kveða á um önnur starfskjör. Hún úrskurðar hvaða aukastörf tilheyra aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega. Við ákvarðanir sínar getur nefndin tekið tillit til sérstakrar hæfni er nýtist í starfi og sérstaks álags sem starfinu fylgir.“

Í lögunum um Kjaradóm og kjaranefnd er ákvæði til bráðabirgða sem er svohljóðandi:

“Ákvæði laga þessara breyta ekki efni skriflegra kjarasamninga sem gerðir hafa verið við einstaklinga sem undir lögin falla fyrir gildistöku þeirra nema þeim sé sagt upp með löglegum fyrirvara.“

Enda þótt þetta bráðabirgðaákvæði hafi tekið gildi þegar lögin um Kjaradóm og kjaranefnd voru sett árið 1992 verður að telja að það eigi efni sínu samkvæmt jafnframt við þá sem undir Kjaradóm og kjaranefnd voru settir með breytingum á þeim lögum sem gerðar voru með lögum nr. 70/1996, að skilyrðum ákvæðisins uppfylltum.

Varðandi það álitaefni sem hér er til umfjöllunar, þ.e. hvort brotinn hafi verið réttur á skrifstofustjórunum með því að greiða þeim ekki umræddan launamun, ber að athuga sérstaklega tvennt. Í fyrsta lagi hvort þær ákvarðanir sem launagreiðslur til skrifstofustjóranna byggðust á var kjarasamningur sem skylt var að stæði út gildistíma sinn eða til þess tíma að honum væri sagt upp með lögformlegum hætti, þrátt fyrir þá lagabreytingu sem færði ákvörðunarvald um launakjör skrifstofustjóranna til kjaranefndar, og í öðru lagi hvort fjármálaráðherra sé skylt eða heimilt að óbreyttum lögum að greiða þeim launamuninn.

Ég hefi eftir föngum reynt að afla upplýsinga um það hvernig háttað var ákvörðunum um laun skrifstofustjóranna áður en kjaranefnd fékk þær í sínar hendur. Það er ljóst að ákvarðanirnar fóru eftir svokallaðri ráðherraröðun sem að framan er lýst. Þegar föstum mánaðarlaunum sleppir er samsetning launanna nokkuð margbrotin og koma þar til svokallaðar „nefndarlaunaeiningar“ en skrifstofustjórarnir segja heildarfjölda þeirra hafa verið ákveðinn í upphafi ráðningar en hafi getað breyst í tímans rás. „Nefndarlaunaeiningunum” hafi síðan verið „dreift á ýmis viðfangsefni og greiðsluliði í launabókhaldi án tengsla á milli einingafjölda á viðfangsefninu og vinnuframlags“ eins og segir í bréfi skrifstofustjóranna til umboðsmanns frá 5. júní 1998. Þetta segja skrifstofustjórarnir hafa verið hluta dagvinnulauna en unnin og mæld yfirvinna hafi verið sérstaklega greidd. Sýnist þannig ekki hafa verið um að ræða sérstakar greiðslur fyrir einstök afmörkuð verkefni. Um þessar launaákvarðanir liggur ekkert heildstætt fyrir í rituðu máli en skrifstofustjórarnir hafa látið mér í té ýmis gögn um einstakar launaákvarðanir.

Í bréfi ráðuneytisstjórans í fjármálaráðuneytinu til mín, dags. 20. apríl sl., er að finna lýsingu hans á því hvernig ákvarðanir um laun skrifstofustjóranna voru teknar og er hún ekki verulega frábrugðin því sem skrifstofustjórarnir lýsa. Hins vegar tekur ráðuneytisstjórinn sérstaklega fram að ákvarðanirnar hafi ráðherra tekið einhliða. Í bréfinu kemur fram að í flestum tilvikum hafi sá sem í hlut átti fengið tækifæri til þess að tjá sig um efni málsins áður en ákvörðun hafi verið tekin og andmælaréttar hafi verið gætt.

Þegar það er haft í huga sem hér er lýst að framan um ákvarðanir um laun skrifstofustjóranna og reyndar önnur atriði í þeim gögnum sem ég hefi undir höndum, þá verður ekki séð að um hafi verið að ræða kjarasamning í þeim skilningi sem leggja verður í ákvæði til bráðabirgða í lögum um kjaradóm og kjaranefnd og að framan er rakið. Virðist nokkuð augljóst að „ráðherraröðunin hafi verið einhliða stjórnvaldsákvörðun ráðherra, byggð á heimild í 5. tl. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 94/1986 enda þótt skrifstofustjórarnir hafi getað komið á framfæri við hann óskum sínum og sjónarmiðum. Verður að skýra framangreint ákvæði laga nr. 94/1986 með þeim hætti að ákvarðanir ráðherra um launakjör þeirra sem undir það féllu hafi verið stjórnvaldsákvarðanir sem falli nú undir 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er eðli slíkra ákvarðana stjórnvalda að þær eru teknar einhliða af hálfu hins valdbæra stjórnvalds að gættum réttum málsmeðferðarreglum, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Ráðherra hefði því á sitt eindæmi getað á grundvelli valdheimilda sinna lækkað laun þeirra starfsmanna sem óskað höfðu að hann ákvæði þeim laun samkvæmt 5. tl. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 94/1986 og þeir orðið að hlíta því samkvæmt ákvæði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 38/1954. Þessir starfsmenn áttu ætíð þann kost að segja sig undan „ráðherraröðuninni“ og undir kjarasamning stéttarfélags og að því er best verður séð án nokkurs fyrirvara. Fyrirkomulag launagreiðslna samkvæmt 5. tl. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 94/1986 féll sjálfkrafa niður þegar það lagaákvæði var numið úr gildi með lögum nr. 70/1996 og ákvörðunarvald um launakjör skrifstofustjóranna fært til kjaranefndar.

Skrifstofustjórarnir telja að þeir eigi stjórnarskrárvarinn rétt til að fá umræddan launamismun greiddan. Gera verður ráð fyrir, þótt ekki komi það sérstaklega fram, að skrifstofustjórarnir hafi þar í huga þá eignarréttarvernd er 72. gr. stjórnarskrárinnar veitir. Þegar litið er til þeirra lagaákvæða sem ákvarðanir um laun skrifstofustjóranna voru byggðar á, bæði fyrir og eftir gildistöku laga nr. 70/1996, verður ekki á það fallist að launakröfur þeirra séu eignarréttindi í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar.

Þessi niðurstaða mín leiðir til þess að fjármálaráðherra verður ekki talið skylt að greiða launamuninn eins og skrifstofustjórarnir fara fram á.

Rétt þykir eins og fyrr er getið að skoða hvort þrátt fyrir þetta hafi fjármálaráðherra heimild til þess að verða við kröfum skrifstofustjóranna.

Frumvarp til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins var lagt fram á Alþingi árið 1995. Þar var lagt til að laun og önnur launakjör embættismanna skyldu ákveðin af kjaranefnd. Jafnframt var lagt til að forstöðumaður (s.s. ráðuneytisstjóri) gæti ákveðið að greiða starfsmönnum, þ.m.t. embættismönnum, laun til viðbótar grunnlaunum, sem ákvörðuð væru eða samið um, vegna sérstakrar hæfni er nýttist í starfi eða sérstaks álags í starfi svo og fyrir starfsárangur. Ennfremur var lagt til að ráðherrar gætu ákveðið að greiða forstöðumönnum einstakra stofnana, sem undir þá heyrðu, laun fyrir árangur í starfi til viðbótar þeim launum sem ákveðin væru af kjaranefnd. Í meðförum Alþingis voru þessi heimildarákvæði til handa forstöðumönnum og ráðherrum, að því er embættismenn varðar, felld úr frumvarpinu og niðurstaða löggjafans var sú að færa til kjaranefndar allt ákvörðunarvald um laun og launakjör þeirra embættismanna sem nefndin ákvarðar laun. Vilji löggjafans verður að teljast skýr að þessu leyti og forstöðumönnum ríkisstofnana og ráðherrum er því óheimilt að greiða embættismönnum laun umfram það sem kjaranefnd ákveður en afstaða löggjafans kemur skýrt fram í 11. gr. laga nr. nr. 120/1992 um Kjaradóm og kjaranefnd eins og hún nú hljóðar. Samkvæmt þessu þykir ráðherra óheimilt að lögum að verða við kröfum skrifstofustjóranna.

Niðurstaða mín er því sú að fjármálaráðherra sé hvorki skylt né heimilt að verða við launakröfum skrifstofustjóranna.

, ,