Álit

I.

Hinn 21. apríl 1998 leituðu til mín A og B, X-götu 7 í Reykjavík, og C, X-götu 9 í Reykjavík, og kvörtuðu yfir því, að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hefði ekki afgreitt kröfu þeirra frá 6. apríl 1998 um stöðvun framkvæmda við nýbyggingu að Y-götu 2 í Reykjavík.

II.

1.

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dagsettu 6. apríl 1998, kærðu nokkrir íbúar í nágrenni lóðarinnar að Y-götu 2 í Reykjavík útgáfu leyfis til nýbyggingar á lóðinni. Kröfðust kærendur þess að leyfið yrði fellt úr gildi, auk þess sem gerð var krafa um að framkvæmdir við nýbygginguna yrðu stöðvaðar, meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Í kærunni segir um þetta atriði:

„Við teljum [kröfu um stöðvun framkvæmda] mikilvæga vegna þess að framkvæmdir voru nokkuð á veg komnar þegar ráðuneytið felldi byggingarleyfið úr gildi og eru nú þegar hafnar aftur samkvæmt því leyfi sem nú hefur verið gefið út.“

2.

Með bréfi, dagsettu 21. apríl 1998, kvörtuðu þrír kærendanna til mín vegna þess, að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hefði enn ekki úrskurðað um kröfu þeirra um stöðvun framkvæmda við nýbygginguna. Í kvörtuninni segir meðal annars:

„Við teljum tafarlausa stöðvun (frestun) framkvæmda vera svo mikilvægt atriði að það getur ráðið úrslitum um það hvort kæruréttur okkar sé einhvers virði.

Byggingarframkvæmdir eru á því stigi að hver dagur getur haft úrslitaáhrif á það að ekki verði svo auðveldlega aftur snúið jafnvel þótt krafa um breytingar á byggingunni yrði dæmd réttmæt.

[...]

Við vísum hér í 8. gr. skipulags og byggingarlaga „Komi upp í ágreiningsmáli krafa um stöðvun framkvæmda skal úrskurðarnefnd þegar í stað kveða upp úrskurð um það atriði.” Orðalagið þegar í stað getur að vissulega verið afstætt en þó hlýtur að teljast eðlilegt að þar sé litið til þess á hvaða stigi framkvæmdir eru í viðkomandi tilfelli og hvaða þýðingu stöðvun eða ekki stöðvun hefur fyrir réttláta málsmeðferð.

Einnig teljum við að í þessu tilfelli ætti ekki að þurfa að leita álits allra málsaðila vegna kröfunnar um stöðvun því rökin sem liggja fyrir ættu að vera nægileg.“

3.

Með bréfi, dags. 21. apríl 1998, óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála léti mér í té upplýsingar um, hvað liði afgreiðslu á ofangreindu erindi um stöðvun framkvæmda.

Svar nefndarinnar barst mér með símbréfi, dags. 24. apríl 1998. Þar segir meðal annars:

„Kærumál ofangreindra aðila [um brottfellingu byggingarleyfis og stöðvun framkvæmda] var tekið fyrir á fundi úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála 15. þessa mánaðar og ákveðið að senda það með bréfum dags. sama dag, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til byggingarnefndar Reykjavíkur og byggingarleyfishafa til umsagnar og athugasemda. Einnig var óskað umsagnar Skipulagsstofnunar skv. e-lið 4. gr. laga nr. 73/1997. Umsagna og athugasemda var óskað svo fljótt sem verða mætti, vegna kröfunnar um stöðvun framkvæmda, og eigi síðar en 28. þessa mánaðar.

Samkvæmt 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skal úrskurðarnefnd þegar í stað kveða upp úrskurð um stöðvun framkvæmda komi fram um það krafa í kærumáli. Ekki er í lögunum eða athugasemdum með frumvarpinu tilgreind nein skilyrði fyrir stöðvun framkvæmda eða hvaða sjónarmið beri að leggja til grundvallar. Með vísun til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 6. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga, skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls, áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.

Með hliðsjón af framansögðu taldi nefndin nauðsynlegt að gefa aðilum málsins kost á að tjá sig um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda áður en ákvörðun yrði tekin um hvort hún yrði tekin til greina. Ákvörðun þar að lútandi verður tekin jafnskjótt og umsagnir liggja fyrir.“

Með bréfi, dags. 27. apríl 1998, sem ég ítrekaði 3. júní 1998, óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála léti mér í té afrit af úrskurði sínum um það, hvort stöðva bæri framkvæmdir, jafnskjótt og hann lægi fyrir.

Með bréfi, dags. 10. júní 1998, bárust mér úrskurðir nefndarinnar varðandi nýbygginguna að Y-götu 2. Í bréfinu segir m.a.:

„Eins og fram kom á fundi, sem formaður úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála og framkvæmdastjóri áttu með yður og starfsmönnum yðar hinn 14. maí sl., kvað nefndin upp úrskurð í málinu um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda hinn 12. maí 1998 þar sem þeirri kröfu kærenda var hafnað. Úrskurð þennan var ætlunin að senda yður en það mun hafa farist fyrir og er beðist velvirðingar á því.

Efnisúrskurður um kröfur kærenda um að byggingarleyfi fyrir hinni umdeildu byggingu yrði fellt úr gildi var síðan kveðinn upp hinn 5. þessa mánaðar og sendur lögmönnum kærenda og byggingarleyfishafa á símbréfi þegar að uppkvaðningu lokinni. Var kröfum kærenda hafnað. Fylgja úrskurðir nefndarinnar í málinu hér með.

Í umkvörtun [A] og fl. til yðar dags. 21. apríl 1998 er vitnað til ákvæðis 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 þar sem segir að komi fram í ágreiningsmáli krafa um stöðvun framkvæmda skuli úrskurðarnefnd þegar í stað kveða upp úrskurð um það atriði. Eins og fram kemur í bréfi nefndarinnar til yðar ds. 24. apríl sl. telur nefndin, að ekki megi skilja þetta ákvæði bókstaflega, heldur þurfi að gæta andmælaréttar og rannsóknarreglu við afgreiðslu slíkrar kröfu. Þurfi því að gefa aðilum kost á að koma sjónarmiðum sínum að fyrir nefndinni jafnframt því sem leita þurfi umsagna og ganga á vettvang þegar það á við. Það er auðvitað keppikefli að hraða málsmeðferð þegar krafa um stöðvun framkvæmda kemur fram en óhjákvæmilega hlýtur úrskurður um slíka kröfu að eiga sér nokkurn aðdraganda.“

Úrskurður nefndarinnar um kröfu um stöðvun framkvæmda er dagsettur 12. maí 1998. Hafnaði nefndin kröfu kærenda með svofelldum rökstuðningi:

„Krafa kærenda um stöðvun framkvæmda er sett fram með heimild í 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en þar segir að komi fram í ágreiningsmáli krafa um stöðvun framkvæmda skuli úrskurðarnefnd þegar í stað kveða upp úrskurð um það atriði.

Úrskurðarnefndin lítur svo á, að skýra verði fyrrgreint orðalag nefndrar 8. gr. með hliðsjón af málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og slíkur bráðabirgðaúrskurður um stöðvun framkvæmda verði vart kveðinn upp nema að málsaðilum hafi áður gefist kostur á að skýra sjónarmið sín með fullnægjandi hætti. Þá verði við úrlausn þessa þáttar málsins að líta til þeirra sjónarmiða er liggja til grundvallar ákvæðis 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Að fengnum umsögnum byggingarnefndar Reykjavíkur og Skipulagsstofnunar, og að virtum framlögðum gögnum og þeim sjónarmiðum og lagarökum sem fram hafa komið hjá málsaðilum, er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki séu efni til að verða við kröfu kærenda um stöðvun byggingarframkvæmda á lóðinni að Y-götu 2, Reykjavík, á meðan beðið er úrskurðar nefndarinnar um hvort fellt skuli úr gildi hið umdeilda byggingarleyfi, sem samþykkt var af byggingarnefnd Reykjavíkur 26.03.1998 og staðfest í borgarstjórn 02.04.1998.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að allar byggingarframkvæmdir á lóðinni að Y-götu 2, Reykjavík, séu stöðvaðar á meðan niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar er beðið um hvort fellt skuli úr gildi byggingarleyfi vegna lóðarinnar [...].“

Ég ritaði nefndinni á ný bréf hinn 30. júní 1998, þar sem ég benti á, að um fimm vikur hefðu liðið frá því krafa um stöðvun framkvæmda var sett fram, þar til úrskurður hafi verið lagður á kröfuna. Óskaði ég þess, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin upplýsti, hvort hún teldi þessa afgreiðslu sína á kærunni samrýmast skilyrðum 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, með síðari breytingum, sbr. einnig 4. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Svar nefndarinnar barst mér með bréfi, dags. 7. júlí 1998. Þar segir m.a.:

„Engra leiðbeininga nýtur um það í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 73/1997 hvernig skilja beri orðalag ákvæðis 5. mgr. 8. gr. laganna. Verður úrskurðarnefndin því að meta með hliðsjón af almennum réttarreglum, ekki síst reglum stjórnsýslulaga, hvernig ákvæðið skuli túlkað og því beitt.

Með ákvæði 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 er úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála fengið vald til þess að stöðva framkvæmdir. Þegar á ákvæðið reynir eru aðstæður þær að framkvæmdaraðili styðst við formlega gilda heimild svo sem byggingarleyfi. Stöðvun framkvæmda hefur að jafnaði í för með sér tjón fyrir byggingarleyfishafa og telur úrskurðarnefndin að ákvörðun um stöðvun framkvæmda verði ekki tekin fyrr en að undangenginni málsmeðferð þar sem aðilum sé gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri auk þess sem nefndinni beri að rannsaka málið af sjálfsdáðum, leita umsagna og kanna aðstæður á vettvangi eftir því sem við á. Er þetta þeim mun brýnna þar sem kæranda er ekki gert skylt að setja tryggingu fyrir hugsanlegu tjóni byggingarleyfishafa.

Það hlýtur að ráðast af atvikum hverju sinni hversu fljótt úrskurðarnefnd verður að taka afstöðu til kröfu um stöðvun framkvæmda. Til dæmis hefur nefndinni borist slík krafa í máli þar sem atvik voru þannig að engar framkvæmdir voru hafnar eða yfirvofandi. Í slíku tilviki telur nefndin ekki rétt að úrskurða um kröfuna fyrr en ef og þegar sýnt er að framkvæmdir séu að hefjast. Telur nefndin að túlka beri ákvæði 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 þröngt og að það taki einungis til stöðvunar framkvæmda við mannvirkjagerð en ekki til frestunar réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar að öðru leyti. Þannig telur nefndin ekki vera efni til að hún stöðvi vinnu við undirbúning framkvæmda svo sem hönnun, útboð eða samningsgerð við verktaka, kjósi byggingaleyfishafi að halda slíkum undirbúningi áfram meðan beðið er efnisúrlausnar nefndarinnar um hina kærðu ákvörðun. Ákvörðun um stöðvun framkvæmda telur nefndin fyrst og fremst vera úrræði til að tryggja að varanleg mannvirki séu ekki byggð á meðan fjallað er um ágreining um gildi heimilda þeirra sem mannvirkjagerðin styðst við. Samkvæmt framansögðu telur úrskurðarnefndin ákvörðun um stöðvun framkvæmda ekki fela í sér sambærilega frestun réttaráhrifa og þá, sem fjallað er um í 29. grein stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í máli því, sem erindi yðar tekur til, var atvikum þannig háttað að bæði formaður og varaformaður úrskurðarnefndarinnar voru vanhæfir í málinu. Kæra í málinu barst nefndinni síðdegis hinn 6. apríl 1998. Strax daginn eftir ritaði formaður nefndarinnar bréf til umhverfisráðherra þar sem hann gerði grein fyrir þessari stöðu og óskaði þess að nefndinni yrði skipaður formaður ad hoc í málinu. Með bréfi dags. 14. apríl skipaði ráðherra, að fenginni tilnefningu Hæstaréttar, [A] hrl. formann nefndarinnar ad hoc í málinu og tók hann við þeirri stöðu á fundi í nefndinni hinn 15. apríl 1998. Á sama fundi vék [B] lögfræðingur einnig sæti vegna vanhæfis og tók varamaður hennar, [C] hdl. sæti hennar í nefndinni. Kom nefndin, skipuð nýjum formanni ásamt [D] byggingarverkfræðingi, aðalmanni í nefndinni og áðurgreindum varamanni, saman til fundar hinn 15. apríl þar sem málið var fyrst tekið til umfjöllunar af þar til bærri nefnd. Hinar sérstöku vanhæfisástæður ollu þannig rúmlega einnar viku töf á því að málið gæti komið til umfjöllunar og verður að telja að um óviðráðanleg atvik hafi verið þar að ræða. Hluta af þessari töf má eflaust rekja til þess að bænadagar og páskar voru dagana 9. til 13. apríl.

Hinn 15. apríl var byggingarleyfishafa gert kunnugt um kröfur kærenda og honum gefinn kostur á að tjá sig um málið. Sama dag var byggingarnefnd Reykjavíkur og Skipulagsstofnun sent bréf þar sem umsagna þeirra var óskað og þess sérstaklega óskað að afgreiðslu yrði hraðað vegna kröfunnar um stöðvun framkvæmda. Frestur var þó veittur til 28. apríl í síðasta lagi.

Nefndin kom aftur saman til fundar hinn 6. maí 1998 en þá hafði borist greinargerð byggingarleyfishafa, sem er dagsett 27. apríl 1998, umsögn Skipulagsstofnunar dags. 28. apríl og umsögn byggingarnefndar Reykjavíkur dags. 4. maí 1998. Ákveðið var að boða til vettvangsgöngu hinn 8. maí og voru kærendum og byggingarleyfishafa send símskeyti þar sem þess var óskað að þeir væru til staðar til að veita nefndinni upplýsingar og aðgang að verkstað og húsakynnum kærenda. Fór fyrirhuguð vettvangsganga fram hinn 8. maí 1998. Var því beint til þeirra kærenda, sem til staðar voru, að þeir flýttu því svo sem kostur væri að koma á framfæri athugasemdum sínum, ef einhverjar væru, við greinargerð byggingarleyfishafa og fyrirliggjandi umsagnir. Tekið skal fram að [A] var ekki viðstödd er vettvangsgangan fór fram.

Eftir vettvangsgönguna hafði [C], einn kærenda, samband við framkvæmdastjóra nefndarinnar og kvað kærendur hafa leitað lögmannsaðstoðar og myndi nefndinni berast greinargerð hans innan tíðar. Tók [C] þó fram að kærendur væru því fylgjandi að nefndin tæki afstöðu til kröfu þeirra um stöðvun framkvæmda jafnvel þótt boðuð greinargerð hefði ekki borist ef nefndin teldi ekki fært að fresta því frekar en orðið var að úrskurða um stöðvunarkröfuna. Á fundi nefndarinnar föstudaginn 8. maí var ákveðið að fresta uppkvaðningu úrskurðar um stöðvunarkröfu kærenda til mánudagsins 11. maí þar sem þá var að vænta greinargerðar lögmanns kærenda. Barst nefndinni ítarleg greinargerð lögmanns kærenda þann dag og var unnið að samningu úrskurðar þann dag og hann kveðinn upp hinn um hádegi daginn eftir, hinn 12. maí 1998.

Eftir að nefndin gat fyrst komið að málinu um miðjan apríl 1998, af ástæðum sem fyrr greinir, gerði hún sér far um að fylgjast með framvindu framkvæmda við bygginguna að [Y-]götu 2. Samkvæmt úrtaki úr færslubók byggingarfulltrúans í Reykjavík um bygginguna eru skráðar úttektir hinn 17. og 22. apríl 1998 á mótum fyrir steypu veggja í kjallara og plötu yfir kjallara. Telur nefndin óraunhæft að ætla að náðst hefði að úrskurða um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda fyrir þann tíma nema vikið hefði verið frá lágmarkskröfum um málsmeðferð. Hins vegar einsetti nefndin sér að kveða upp úrskurð um kröfuna um stöðvun framkvæmda áður en veggir 1. hæðar yrðu steyptir. Var ákvörðun nefndarinnar um að bíða greinargerðar lögmanns kærenda tekin með hliðsjón af stöðu framkvæmda en úttekt fyrir steypu veggja 1. hæðar var gerð hinn 12. maí 1998 eða sama dag og úrskurðurinn var kveðinn upp. Samkvæmt færslubók byggingarfulltrúans í Reykjavík var engin úttekt framkvæmd við bygginguna á tímabilinu 22. apríl til 12. maí 1998. Eftir steypu í kjölfar úttekta 22. apríl var því ekkert steypt á verkstað fyrr en eftir að úrskurður nefndarinnar um stöðvunarkröfuna lá fyrir.

Almennt telur nefndin að fimm vikna afgreiðslutími sé of langur þegar taka þarf afstöðu til kröfu um stöðvun framkvæmda, sem hafnar eru eða eru að hefjast. Hins vegar hefur hér að framan verið gerð grein fyrir sérstökum atvikum, sem töfðu framvindu máls þess, sem fyrirspurn yðar lýtur að og því hvernig nefndin reyndi að bregðast við þeim atvikum og leitaðist við að tryggja að tilgangi ákvæðisins í 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 yrði náð.

Telur nefndin að við þær aðstæður, sem fyrir hendi voru, hafi afgreiðsla kærunnar í umræddu máli samrýmst skilyrðum 5. mgr. 8. gr. l. 73/1997 miðað við þann skilning, sem nefndin hefur á ákvæðinu og þann tilgang, sem hún telur það eiga að hafa.

Nefndin væntir álits yðar og athugasemda um framanritað við hentugleika enda er það henni kappsmál að móta sem vandaðastar verklagsreglur um þessi efni.“

III.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 14. október 1998, segir:

„1.

Ákvæði 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, um stöðvun framkvæmda, var nýmæli í íslenskri byggingarlöggjöf. Sambærilegt ákvæði var ekki í eldri byggingarlögum nr. 54/1978, með síðari breytingum, sem voru fyrstu heildarlögin um þetta efni hérlendis. Í þeim lögum var hins vegar heimild til handa byggingarfulltrúa til þess að fyrirskipa stöðvun byggingarframkvæmdar, sem hafin væri án byggingarleyfis eða ef byggt væri á annan hátt en leyfi stæði til.

Í gildistíð laga nr. 54/1978 hafði ég komist að þeirri niðurstöðu, í áliti mínu í máli nr. 497/1991 (ársskýrsla 1992, bls. 40), að þrátt fyrir að skýru lagaákvæði hefði ekki verið til að dreifa, hefði umhverfisráðuneytinu verið heimilt, sem æðra stjórnvaldi, að fresta réttaráhrifum ákvarðana lægra stjórnvalds í byggingarmálum, meðan þær væru til kærumeðferðar í ráðuneytinu, ef sérstakar ástæður mæltu með því. Yrði í því sambandi að hafa í huga, að kæruheimild til ráðuneytisins yrði í sumum tilvikum þýðingarlaus í raun, væri frestunarheimild ekki til að dreifa.

Í greinargerð með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 73/1997, er ekki nein umfjöllun um úrræði það, sem um getur í 5. mgr. 8. gr. laganna. Hins vegar er kveðið á um það berum orðum í ákvæðinu, að úrskurð um kröfu um stöðvun framkvæmda skuli kveða upp „þegar í stað“. Þetta orðalag er í samræmi við hina almennu heimild æðra stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar, sem er í 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 4. mgr. þess ákvæðis skal æðra stjórnvald ákveða „svo fljótt sem við verður komið“, hvort fresta skuli réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar.

2.

Ákvörðun um frestun réttaráhrifa er stjórnvaldsákvörðun og ber að fara að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, þegar slík ákvörðun er tekin. Þannig er úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála skylt að sjá til þess, að mál sé nægjanlega upplýst, áður en úrskurðað er um stöðvunarkröfu. Þá er rétt að kynna byggingarleyfishafa fram komna kröfu um stöðvun framkvæmda og gefa honum kost á að tjá sig um hana, áður en ákvörðun er tekin.

Að því er varðar umfang rannsóknarskyldunnar í málum sem þessum, ber hins vegar að líta til þess, að ákvörðun um stöðvun framkvæmda er bráðabirgðaúrræði, sem gripið verður til undir rekstri ágreiningsmáls samkvæmt skipulags- og byggingarlögum meðal annars í því skyni að tryggja hagsmuni þess aðila, sem leitast við að fá byggingar- eða framkvæmdaleyfi hnekkt. Ekki verður því krafist jafnítarlegrar rannsóknar máls á þessu stigi, eins og þurfa mundi til að úrskurða um gildi byggingarleyfis að efni til.

Hraði málsmeðferðar við ákvörðun um stöðvun framkvæmda kann á hinn bóginn að ráða úrslitum um það, hvort kæruheimild er í raun virkt úrræði fyrir þann aðila, sem vill fá ákvörðun hnekkt. Dráttur á ákvörðun um þetta atriði kann að leiða til þess, að kæruréttur verði þýðingarlaus í raun, þar sem framkvæmdir byggingarleyfishafa kunna að vera komnar á það stig, að þær hafi með óbeinum hætti áhrif á niðurstöðu ágreiningsmálsins, svo sem varðandi val úrskurðarnefndarinnar á úrræðum. Að sínu leyti hefur byggingarleyfishafi einnig hagsmuni af því, að afgreiðslu kröfu um stöðvun framkvæmda sé hraðað svo sem kostur er, enda getur óvissa um afdrif slíkrar kröfu verið til baga fyrir gang verksins.

Leikast hér á annars vegar skylda stjórnvalds til að upplýsa mál nægilega, áður en ákvörðun er tekin í því, og hins vegar sjónarmið um málshraða í stjórnsýslunni, sem fá aukið vægi vegna þess orðalags ákvæðis 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga, að úrskurði skuli kveða upp „þegar í stað“, sem og vegna eðlis stöðvunarúrræðisins sem bráðabirgðaráðstöfunar í þágu réttaröryggis.

Að þessu virtu tel ég, að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi borið að leggja meiri áherslu á málshraða í afgreiðslu sinni á stöðvunarkröfu þeirri, sem um getur í máli þessu. Í því sambandi er rétt að benda á, að samkvæmt stjórnsýslulögum má bæði veita aðila færi á að tjá sig munnlega og skriflega. Úrskurðarnefndinni hefði því verið unnt að gæta andmælaréttar með því að boða aðila máls á fund nefndarinnar og gefa þeim kost á að koma athugasemdum sínum á framfæri munnlega. Sé hins vegar valin sú leið að óska eftir skriflegum athugasemdum innan tiltekins frests, hlýtur sá frestur að verða mjög stuttur, í ljósi þess, að hér er um bráðabirgðaúrræði að ræða.

Ég tel, að hinn u.þ.b. tveggja vikna langi frestur, sem veittur var byggingarleyfishafa og umsagnaraðilum til athugasemda, hafi verið of langur. Þá kom nefndin ekki saman til að funda um málið, fyrr en viku eftir að sá frestur var úti. Var þá ákveðið að boða til vettvangsgöngu og jafnframt óskað eftir athugasemdum kærenda við greinargerð byggingarleyfishafa og fram komnar umsagnir. Meðferð stöðvunarkröfunnar fyrir nefndinni tók 37 daga, talið frá og með móttökudegi til og með uppkvaðningardegi úrskurðarins. Það er skoðun mín, að slíkur málsmeðferðartími sé ósamrýmanlegur markmiði þess úrræðis, sem 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga hefur að geyma.

Þá bendi ég á, að þrátt fyrir að tveir nefndarmanna hafi þurft að víkja sæti vegna vanhæfis í máli þessu, hefði nefndinni allt að einu verið rétt að ýta málinu úr vör með því að kynna byggingarleyfishafa fram komna kröfu þegar í stað og óska eftir umsögnum lögboðinna álitsgjafa. Má hér benda á ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem heimilar vanhæfum starfsmanni að gera þær ráðstafanir, sem nauðsynlegar eru til að halda stjórnsýslumáli í réttu horfi, uns staðgengill hefur verið settur.

3.

Að því er snertir efni úrskurðar nefndarinnar um stöðvunarkröfuna, tel ég rökstuðningi hafa verið nokkuð áfátt. Ekki er hægt að ráða af rökstuðningnum, hvaða sjónarmið hafi ráðið úrslitum við mat nefndarinnar á því, hvort skilyrði væru fyrir hendi til að neyta úrræða 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 í umrætt sinn. Tel ég, að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála beri, sem stjórnvaldi á kærustigi, að gera rökstuðning úrskurða sinna svo úr garði, að skilja megi af lestri hans, hvers vegna niðurstaða máls hafi orðið sú, er raun ber vitni.

IV.

Samkvæmt framansögðu er það álit mitt, að skort hafi á, að meðferð úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál á kröfu nágranna eignarinnar að Y-götu 2 um stöðvun framkvæmda, hafi uppfyllt þær kröfur um hraða málsmeðferð, sem telja verður felast í ákvæðum 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þá var rökstuðningur úrskurðar nefndarinnar ekki svo greinargóður sem æskilegt hefði verið. Eru það tilmæli mín, að nefndin taki verklag sitt við afgreiðslu slíkra krafna til endurskoðunar í samræmi við þau viðhorf, sem koma fram í áliti þessu.“

V.

Með bréfi, dags. 10. maí 1999, óskaði ég eftir upplýsingum úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála um, hvort einhverjar ákvarðanir hafi verið teknar í tilefni af fyrrgreindu áliti.

Hinn 4. júní 1999, barst mér svar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Þar sagði:

„Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 10. maí síðastliðinn óskið þér upplýsinga um ákvarðanir nefndarinnar í tilefni af áliti yðar frá 14. október 1998 varðandi verklag við afgreiðslu krafna um stöðvun framkvæmda en í álitinu beinduð þér þeim tilmælum til nefndarinnar að hún endurskoðaði umrætt verklag.

Þegar mál það sem fyrrnefnd kvörtun beindist að kom til meðferðar í úrskurðarnefndinni verður varla sagt að verklag nefndarinnar við meðferð krafna um stöðvun framkvæmda hafi verið fullmótað. Hafði lítið reynt á það fyrir þann tíma hvernig standa bæri að verki í umræddum tilvikum en ákvæði 5. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 veita engar leiðbeiningar um málsmeðferð umfram það að áherslu beri að leggja á málshraða. Ljóst þótti hins vegar að ekki mætti skilja orðalag ákvæðisins bókstaflega heldur yrði að fjalla um kröfur um stöðvun framkvæmda eftir reglum stjórnsýslulaga og veita hagsmunaaðilum hæfilegan frest til andmæla. Í framhaldi af tilmælum yðar og að fenginni aukinni reynslu hefur úrskurðarnefndin mótað viðmiðunarreglur um meðferð umræddra krafna. Er verklag nefndarinnar nú í stuttu máli eftirfarandi:

1. Leitað er afstöðu þess aðila, sem krafa um stöðvun framkvæmda beinist að. Er sérstaklega leitað eftir því hvort hann geti fallist á kröfuna þannig að ekki þurfi að koma til úrskurðar um hana. Hefur í nokkrum tilvikum verið fallist á að framkvæmdir verið stöðvaðar eða þær ekki hafnar meðan beðið er efnisúrlausnar máls.

2. Sé ekki fallist á kröfuna kannar framkvæmdastjóri hvort framkvæmdir séu hafnar eða að hefjast. Sé svo er byggingarleyfisafa og viðkomandi byggingarnefnd gefinn stuttur frestur til þess að koma sjónarmiðum sínum á framfæri. Sérstaklega er reynt að hraða málsmeðferð ef framkvæmdir eru verulegar eða varanlegar þannig að þær hafi áhrif á réttarstöðu aðila eða raski hagsmunum verulega, t.d. ef um uppsteypu mannvirkis er að tefla.

3. Ef mikið liggur við þykir koma til álita að aðilar fái að reifa mál munnlega og að úrskurður sé kveðinn upp innan örstutts tíma, jafnvel innan sólarhrings frá því krafa um stöðvun framkvæmda kemur fram. Til slíkrar málsmeðferðar hefur ekki komið enn enda hafa þær aðstæður ekki skapast að slíkt hafi þótt nauðsynlegt. Stundum eru framkvæmdir ekki hafnar þar sem byggingarleyfi skv. 44. gr. laga nr. 73/1997 hefur ekki verið gefið út. Er í slíkum tilvikum lagt fyrir byggingarfulltrúa að gera nefndinni viðvart um það hvenær byggingarleyfið verði gefið út og er tíminn þá notaður til þess að undirbúa úrskurð svo sem með því að kalla eftir afstöðu aðila.

4. Stundum eru framkvæmdir þess eðlis að ekki er talið brýnt að stöðva þær þegar í stað. Þetta getur átt við þegar sýnt er að framkvæmdir muni koma að gagni án tillits til niðurstöðu kærumáls eða ef þær eru smávægilegar. Er metið í hverju tilviki hversu mikil þörf er skjótrar úrlausnar.

5. [...]

Það er von úrskurðarnefndar að það verklag, sem nefndin hefur mótað við umfjöllun krafna um stöðvun framkvæmda og að framan er lýst, teljist í samræmi við vandaða stjórnsýsluháttu og að með því hafi verið orðið við tilmælum yðar, sem fram komu í áðurgreindu áliti.“