Álit

I.

Hinn 11. nóvember 1997 leitaði til mín A. Beindist kvörtun hans að úrskurði tryggingaráðs frá 22. nóvember 1996, þar sem beiðni hans um slysabætur vegna slyss 24. september 1984 var hafnað.

II.

Samkvæmt kvörtuninni og gögnum málsins eru málavextir í stuttu máli þeir, að A varð fyrir vinnuslysi við borholurannsóknir við Kröflu 24. september 1984. Hann hlaut áverka á vinstra hné og var frá störfum um tíma. Tilkynning um slys til slysatryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins er dagsett 30. apríl 1996. Umsókn um slysabætur var hafnað 24. júní 1996 á þeim grundvelli, að bótaréttur væri fyrndur. Samkvæmt kvörtun A vanrækti vinnuveitandi hans að tilkynna um slysið til tryggingastofnunar. Hann kveðst ítrekað hafa spurst fyrir um það hjá stofnuninni, hvort slík tilkynning hefði borist, án þess að starfsfólk hennar gerði honum grein fyrir því, að hann gæti tilkynnt slysið sjálfur, eða veitti honum leiðbeiningar þar að lútandi.

Í greinargerð slysatryggingadeildar, dags. 3. október 1996, í tilefni af kæru A til tryggingaráðs, segir meðal annars svo:

„Á slystíma voru í gildi lög nr. 67/1971 um almannatryggingar. Í 28. gr. þeirra var fjallað um tilkynningu um slys. Samhljóða ákvæði er í 23. gr. núgildandi almannatryggingalaga nr. 117/1993. Í 1. mgr. kemur fram að þegar slys ber að höndum, sem ætla megi bótaskylt skv. slysatryggingakafla laganna, skuli tafarlaust senda tilkynningu um slysið í því formi sem Tryggingastofnun skipar fyrir um, þ.e. skriflega tilkynningu á eyðublöðum sem stofnunin lætur í té. Ekki er nægilegt að tilkynna um slys símleiðis.

Í tilviki [A] hvílir tilkynningarskyldan á atvinnurekanda hans, [O], sbr. 1. mgr. 23. gr. laganna. [O] sinnti þó ekki þeirri skyldu. Í 1. mgr. segir einnig að hinum slasaða eða þeim öðrum, sem gera vilja kröfu til bóta vegna slyssins, beri að fylgjast með því að tilkynningarskyldunni sé fullnægt. Geti þessir aðilar leitað aðstoðar lögreglustjóra ef atvinnurekandi vanrækir tilkynninguna.

2. mgr. 23. gr. almannatryggingalaga hljóðar svo:

„Ef sá sem átti að tilkynna slys hefur vanrækt það skal það eigi vera því til fyrirstöðu að sá sem fyrir slysi varð eða eftirlátnir vandamenn hans geti gert kröfu til bóta ef það er gert áður en ár er liðið frá því að slysið bar að höndum. Tryggingaráð getur þó ákveðið að greiða bætur þó að lengri tími líði ef atvik eru svo ljós að drátturinn torveldar ekki gagnaöflun um atriði er máli skipta.“

Á fundi tryggingaráðs þann 27. september 1991 var eftirfarandi samþykkt:

„Tryggingaráð samþykkir að almennt skuli ekki fallið frá fyrningarfresti í slysamálum sem eldri eru en 10 ára þegar þau eru tilkynnt til Tryggingastofnunar. Jafnframt að fyrir liggi öll nauðsynleg gögn um tjónsatburð ásamt læknisfræðilegu mati á orsakasambandi.“

Slys það er [A] varð fyrir var tilkynnt til Tryggingastofnunar tæpum tólf árum eftir að það bar að höndum. Bótaréttur hans er því löngu fyrndur og þar sem svo langt var um liðið, og í samræmi við bókun tryggingaráðs frá 27. 09.1991, taldi slysatryggingadeild ekki unnt að mæla með því við tryggingaráð að fallið yrði frá fyrningu í málinu.“

Í niðurstöðu tryggingaráðs í málinu segir:

„Skv. 1. mgr. 23. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar skal atvinnurekandi tafarlaust tilkynna um slys. Vanræki atvinnurekandi að tilkynna slys getur sá sem fyrir slysi varð, skv. 2. mgr. sömu greinar, gert kröfu til bóta, ef það er gert áður en ár er liðið frá því slys bar að höndum. Í lokamálslið málsgreinarinnar segir að tryggingaráð geti ákveðið að greiða bætur þó að lengri tími líði ef atvik eru svo ljós að drátturinn torveldi ekki gagnaöflun um atriði er máli skipta.

Á fundi tryggingaráðs 27. september 1991 var samþykkt sú verklagsregla að almennt skuli ekki fallið frá fyrningarfresti í slysmálum sem eldri eru en 10 ára þegar þau eru tilkynnt til Tryggingastofnunar. Engin fordæmi eru um undanþágu frá reglunni. Slysmál það, sem hér er til úrlausnar var tilkynnt Tryggingastofnun tæpum 12 árum frá slysdegi. Ekkert liggur fyrir í máli þessu er réttlæti undanþágu frá tilgreindri verklagsreglu.

III.

Ég ritaði tryggingaráði bréf 21. nóvember 1997, þar sem þess var óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Sérstaklega óskaði ég eftir viðhorfi tryggingaráðs til þess atriðis í kvörtun A, sem lýtur að leiðbeiningarskyldu Tryggingastofnunar ríkisins. Umbeðin gögn bárust mér með bréfi tryggingaráðs, dags. 5. desember 1997. Skýringar tryggingaráðs koma hins vegar fram í bréfi þess, dags. 3. febrúar 1998. Þar segir:

„Í 4. mgr. 47. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar segir:

„Starfsfólk Tryggingastofnunarinnar og umboðsmenn hennar skulu kynna sér til hlítar aðstæður umsækjenda og bótaþega og gera þeim grein fyrir ýtrasta rétti þeirra samkvæmt lögum þessum, reglugerðum og starfsreglum stofnunarinnar.“

Samhljóða ákvæði var í 4. mgr. 55. gr. laga nr. 67/1971 um almannatryggingar, sbr. 23. gr. laga nr. 87/1989. Tryggingaráð telur að leiðbeiningarskylda hafi og hvílt á starfsmönnum fyrir gildistöku laganna.

Mál þetta er til orðið vegna vinnuslyss er [A] varð fyrir 24. september 1984. [A] kveðst hafa leitað til Tryggingastofnunar ríkisins u.þ.b. ári síðar og ítrekað eftir það og spurst fyrir um hvort slys hafi verið tilkynnt. Starfsmenn hafi ekki upplýst hann um rétt hans til að tilkynna sjálfur um slys. Engin gögn eru til hjá stofnuninni varðandi málið frá þessum tíma og því ekkert um það að segja þar sem svo langt er um liðið. Stjórnsýslulög tóku gildi 1. janúar 1994 enda segir [A], að í ársbyrjun 1994 hafi honum verið bent á, af starfsmanni stofnunarinnar, að útvega/koma með áverkavottorð. Starfsmenn stofnunarinnar höfðu þá verið fræddir um efni þeirra laga svo ætla má að leiðbeiningarskylda hafi verið starfsmönnum ofarlega í huga. Málsgögn þ.á.m. tilkynning um slysið bárust þó ekki fyrr en á árinu 1996 þ.e. rúmum tveimur árum síðar, og tæpum 12 árum eftir slys. Verður að ætla að [A] hafi mátt vera ljóst að sá dráttur skaðaði rétt hans.“

Í athugasemdum A, dags. 24. apríl 1998, vegna framangreinds bréfs tryggingaráðs, segir, að hann hafi talið, að málið væri komið í eðlilegan farveg hjá Tryggingastofnun ríkisins, þegar honum hefði verið bent á að leggja fram áverkavottorð. Persónulegar upplýsingar og upplýsingar um vinnuveitanda hafi þá verið skráðar og skyldi málið athugað hjá stofnuninni.

IV.

Í áliti mínu, dags. 20. júlí 1998, sagði svo:

„Eins og fram hefur komið hér að framan, varð A fyrir slysi við vinnu á árinu 1984. Þá liggur fyrir í málinu, að vinnuveitandi hans hafi vanrækt að tilkynna um slysið til Tryggingastofnunar ríkisins, svo sem honum bar að gera samkvæmt 28. gr. þágildandi laga um almannatryggingar, nr. 67/1971, sbr. nú 23. gr. laga nr. 117/1993. Samkvæmt framangreindu ákvæði ber hinum slasaða að fylgjast með því að tilkynningarskyldunni sé fullnægt, og getur hann leitað aðstoðar lögreglustjóra, ef atvinnurekandi vanrækir tilkynninguna. Í málinu liggja fyrir gögn um eftirrekstur málsins við atvinnurekanda og um öflun gagna af hans hálfu til upplýsinga í málinu. Er þar meðal annars um að ræða kröfu um að O tilkynni slysið, dags. 16. júlí 1991, lýsing vitnis að atburðinum, dags. 3. febrúar 1992, og beiðnir um áverkavottorð frá sjúkrahúsinu á Húsavík og Borgarspítala, dags. 27. og 31. janúar 1994. Tel ég því ljóst, að A hafi fylgst með tilkynningu slyssins. Tel ég það jafnframt benda til þess, að hann hafi fylgst með málinu hjá tryggingastofnun. Hins vegar liggja engin gögn fyrir um samskipti hans við stofnunina að þessu leyti. Verður því ekki fullyrt, að hann hafi leitað aðstoðar hennar í málinu eða að stofnunin hafi vanrækt leiðbeiningarskyldu sína.

Samkvæmt 2. mgr. 28. gr. laga nr. 67/1971, sbr. 2. mgr. 23. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, getur tryggingaráð ákveðið að greiða bætur, þó að lengri tími líði en ár frá því slys bar að höndum, ef atvik eru svo ljós, að drátturinn torveldar ekki gagnaöflun um atriði, er máli skipta. Í niðurstöðu tryggingaráðs í málinu er vísað til verklagsreglu samkvæmt bókun ráðsins frá 27. september 1991, þess efnis, að almennt skuli ekki fallið frá fyrningarfresti í slysamálum, sem eldri eru en 10 ára, þegar þau eru tilkynnt til Tryggingastofnunar, og segir, að ekkert liggi fyrir í málinu, sem réttlæti undanþágu frá þeirri reglu.

Ég tel ljóst, að tryggingaráði sé heimilt að setja reglur, byggðar á lögum um almannatryggingar, til þess að stuðla að samræmi og jafnrétti við framkvæmd þeirra. Slíkar reglur eru í eðli sínu viðmiðunarreglur, sem tryggingaráð hefur sett á grundvelli hlutverks síns samkvæmt lögunum, meðal annars að samþykkja meginreglur um notkun heimildarákvæða, sbr. e-lið 2. mgr. 6. gr. laga nr. 117/1993. Þegar tryggingaráði er fengið vald til þess að taka ákvörðun, sem best á við í hverju máli, með tilliti til allra aðstæðna, er því þó óheimilt að afnema með slíkum vinnureglum það mat, sem því er fengið. Eins og áður greinir, er tryggingaráði heimilt að ákveða að greiða bætur eftir að ársfrestur samkvæmt ákvæðinu er liðinn, ef atvik eru svo ljós, að drátturinn torveldar ekki gagnaöflun um atriði, er máli skipta. Bar tryggingaráði því að meta og leysa úr því á sjálfstæðan hátt, hvort lagaskilyrðum væri fullnægt til greiðslu bóta í máli þessu. Eru það því tilmæli mín til tryggingaráðs, að mál A verði endurupptekið, ef ósk kemur um það frá honum, og síðan úr því leyst í samræmi við framangreint sjónarmið.”

V.

Með bréfi til tryggingaráðs, dags. 5. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðsins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Svar barst frá Tryggingastofnun ríkisins með bréfi, dags. 14. apríl 2000. Því fylgdi úrskurður tryggingaráðs frá 5. mars 1999 í máli A. Úrskurðarorð er svohljóðandi:

„Bótaskylda vegna vinnuslyss er [A] varð fyrir þann 24. september 1984 er samþykkt.“