Álit

I. Kvörtun og málavextir.

A lagði fram umsóknir til byggingarnefnda þriggja sveitarfélaga um viðurkenningu til þess að mega hafa umsjón með og bera ábyrgð á byggingarframkvæmdum sem múrarameistari í sveitarfélögunum, sbr. grein 4.1. í byggingarreglugerð nr. 292/1979. Niðurstaða byggingarnefndanna þriggja var að umsókn A var synjað. Forsendur byggingarnefndanna fyrir synjuninni voru þær, að A hefði ekki tilskilda menntun (meistaraskóla eða hliðstæða menntun). Með bréfi, dags. 12. apríl 1991, óskaði A eftir því, að umhverfisráðuneytið felldi úrskurð sinn um synjun einnar nefndarinnar á umsókn sinni. Með bréfi, dags. 8. júlí 1991, tilkynnti umhverfisráðuneytið A eftirfarandi:

"Ráðuneytið hefur athugað erindi yðar um synjun byggingarnefnda í [X, Y og Z] á umsóknum yðar um viðurkenningu þeirra yður til handa til að hafa umsjón með og bera ábyrgð á byggingaframkvæmdum í hlutaðeigandi bæjarfélagi.

Þar sem ráðuneytið taldi, að helst væri líkur til þess, að slík viðurkenning fengist í [Z-bæ], var byggingarnefnd þar ritað bréf 19. f.m., sem fylgir í ljósriti.

Nú hefur borist svar byggingarnefndarinnar, dags. 28. f.m., þar sem greint er frá því, að fyrri afgreiðsla skuli standa óbreytt. Bréf um sama efni til Félagsmálaráðuneytisins, dags. 14. des. s.l., fylgir í ljósriti.

Með tilliti til þess, sem nú var rakið og vísan til gr. 2.4.7 í byggingarreglugerð nr. 292/1979, telur ráðuneytið sig ekki geta aðhafst frekar í málinu."

Í kvörtun sinni tók A fram, að framangreind niðurstaða umhverfisráðuneytisins væri í andstöðu við fyrri ákvarðanir félagsmálaráðuneytisins um sams konar tilvik og vísaði þar í bréf félagsmálaráðuneytisins frá 30. apríl 1990 viðvíkjandi sambærilegu máli húsasmíðameistara nokkurs. Byggðist niðurstaða þess ráðuneytis á því, að menntunarskilyrði greinar 2.4.7. í byggingarreglugerð nr. 292/1979 gætu ekki gilt um þá, sem fengið hefðu meistarabréf fyrir gildistöku hennar, en svo stóð og á í tilviki A.

Í bréfi, er aðstoðarmaður umhverfisráðherra ritaði talsmanni A vegna máls þessa 11. desember 1991, sagði á þessa leið:

"Ég verð að byrja á því að biðja þig velvirðingar á því hversu mjög hefur dregist að ég svaraði erindi þínu frá því í lok ágústmánaðar. Málið hefur nú fengið ítarlega umfjöllun og lögfræðilega athugun og staða Umhverfisráðuneytisins gagnvart löggildingu meistara í einstökum sveitarfélögum skýrð.

Niðurstaða er í stuttu máli sú að byggingarnefndir hafi einar hver á sínu starfssvæði heimild til að veita meistara löggildingu skv. byggingarlögum og byggingarreglugerð. Umhverfisráðuneytið hefur ekki lagaheimild til að grípa inn í löggildingarmál byggingarnefnda ef þau tengjast kröfum sem nefndin setur. Því verður að ætla að fyrri afgreiðslur Félagsmálaráðuneytisins sem þér er kunnugt um, á kærumálum vegna synjana byggingarnefnda á löggildingum meistara orki tvímælis og séu tæpast rökréttar. Ekki er vitað hvort þær afgreiðslur hafi haft áhrif á niðurstöður mála hjá byggingarnefndum.

Mér þykir því einsýnt að ráðuneytið geti ekki aðhafst frekar í löggildingarmálum tengdaföður þíns, [A] að svo stöddu. Ég vil þó nefna við þig að nú stendur yfir endurskoðun á byggingarlögum á vegum ráðuneytisins og er ætlunin að kanna möguleika á að taka upp landslöggildingu meistararéttinda. Hvort af verður eða hvernig verður þá farið með eldri réttindi er útilokað að segja nokkuð um á þessu stigi."

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 26. mars 1992 óskaði ég eftir því, að umhverfisráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Var þar m.a. sérstaklega óskað skýringa á eftirfarandi atriðum:

"1) Hvort líta beri á bréf ráðuneytisins frá 8. júlí 1991 til [A] sem úrskurð, sbr. grein 2.1.4. í byggingarreglugerð nr. 292/1979, og að þar sé tekin efnisleg afstaða til kæru [A] út af synjunum umræddra byggingarnefnda, sbr. bréf [A] til umhverfisráðuneytisins, dags. 12. apríl 1991. Í þessu sambandi er þess óskað að ráðuneytið skýri nánar þau orð sín, að það telji sig ekki "...geta aðhafst frekar í málinu", og upplýsa á hvaða grundvelli sú niðurstaða sé byggð.

..."

Skýringar umhverfisráðuneytisins bárust mér með svohljóðandi bréfi ráðuneytisins 6. júlí 1992 og sagði þar svo um ofangreint atriði:

"Hér með fylgja eftirfarandi skýringar á viðhorfi ráðuneytisins til bréfs yðar, dags. 26. mars s.l., sbr. kvörtun [A] varðandi synjanir sem hann hefur fengið á umsókn sinni um viðurkenningu til þess að mega hafa umsjón og bera ábyrgð á byggingaframkvæmdum sem múrarameistari, sbr. gr. 4.1. í byggingarreglugerð nr. 292/1979.

1. Eins og bréf ráðuneytisins til Byggingarnefndar [Z] dags.... ber með sér kemur skýrt fram, að efnislega séð er ráðuneytið því meðmælt, að [A] verði veitt umbeðin réttindi. Er þetta og í samræmi við álit Félagsmálaráðuneytisins, sbr. bréf þess, dags. 30. apríl og 13. nóvember 1990.

Hins vegar er það ljóst, að byggingarnefndir [X, Y og Z] vilja ekki veita [A] umbeðin réttindi.

Það er álit Umhverfisráðuneytisins, að óheimilt sé eða a.m.k. óeðlilegt að veita [A] með sérstökum úrskurði umbeðin réttindi í [Z] eða annars staðar gagnstætt vilja byggingarnefndar sem í hlut á, sbr. gr. 2.4.7. í fyrri og núgildandi byggingarreglugerð.

Slíkur úrskurður, ef hann stæðist á annað borð, gæti valdið ófyrirsjáanlegum glundroða og einnig ágreiningi við byggingarnefndir, sem í hlut eiga og e.t.v. fleiri aðila sem ættu eða teldu sig eiga hlut að máli.

Þetta virðist og hafa verið álit Félagsmálaráðuneytis, sem fór með þessi mál til ársloka 1991, þar sem það úrskurðaði ekki í máli þessu,... [sbr. bréf félagsmálaráðuneytisins frá 13. nóvember 1990].

Umhverfisráðuneytið taldi ekki rétt að ráðast í breytingu á ákvæði gr. 2.4.7. af þessu tilefni einu og ákvað því að skipa nefnd manna til að kanna í heild ágreiningsefni, sem risið hafa vegna ósamræmis, sem ríkir um löggildingu meistara á sviði byggingarmála og gera tillögur um úrbætur.

./.

Þessi nefnd var skipuð 3. apríl s.l. og er nú að störfum. Ljósrit af skipunarbréfi fylgir hér með, [...]

..."

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Niðurstaða álits míns, dags. 29. október 1992, um þetta var svohljóðandi:

"Í skýringum umhverfisráðuneytisins, sem raktar eru í II hér að framan, kemur fram það "álit Umhverfisráðuneytisins, að óheimilt sé eða a.m.k. óeðlilegt að veita [A] með sérstökum úrskurði umbeðin réttindi í [Z] eða annars staðar gagnstætt vilja byggingarnefndar sem í hlut á, sbr. gr. 2.4.7. í fyrri og núgildandi byggingarreglugerð" og að byggingarnefndir hafi "... um áratugi farið með sjálfstætt mat á því, hvort iðnmeistari geti hlotið löggildingu (viðurkenningu)..." Þá telur ráðuneytið "...sig bresta vald eða a.m.k. mjög óráðlegt sé að úrskurða í máli, sem þessu þvert ofan í gildandi ákvæði byggingarreglugerðar um rétt byggingarnefnda í málum sem þessu".

Af framansögðu verður ekki annað ráðið en að umhverfisráðuneytið telji sig ekki hafa úrskurðarvald í málum eða a.m.k. að óráðlegt sé að úrskurða í málum, er varða viðurkenningu iðnmeistara til þess að mega hafa umsjón með og bera ábyrgð á byggingarframkvæmdum á hans sviði, sbr. greinar 4.1. og 2.4.7 í byggingarreglugerð nr. 292/1979. Framangreint verður ekki skilið á annan hátt en að umhverfisráðuneytið hafi ekki fjallað efnislega, sem æðra stjórnvald, um lögmæti synjana umræddra byggingarnefnda.

Í 3. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis er svo fyrir mælt, að umboðsmaður Alþingis fjalli því aðeins um stjórnsýslu sveitarfélaga, að um sé að ræða ákvarðanir, sem skjóta megi til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins. Þá segir ennfremur í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987, að ekki sé unnt að kvarta til umboðsmanns, ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds og það hefur ekki áður fellt úrskurð sinn í málinu. Af þessum sökum tel ég á þessu stigi rétt, að fjalla í áliti þessu einungis um það, hvort framangreind niðurstaða umhverfisráðuneytisins sé í samræmi við byggingarlög nr. 54/1978, byggingarreglugerð nr. 292/1979 og almennar réttarreglur stjórnsýsluréttar um málskot til æðra stjórnvalds.

1.

Í III. kafla núgildandi byggingarlaga nr. 54/1978, sbr. 15. gr. laga nr. 47/1990, eru almenn fyrirmæli um skipan og störf byggingarnefnda. Í 8. mgr. 8. gr. laganna segir:

"Telji einhver rétti sínum hallað með ályktun byggingarnefndar eða sveitarstjórnar, er honum heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðar umhverfisráðherra innan þriggja mánaða, frá því honum varð kunnugt um ályktunina. Umhverfisráðherra skal kveða upp úrskurð sinn um ágreininginn innan þriggja mánaða frá áfrýjun, og skal hann áður hafa leitað umsagnar hlutaðeigandi sveitarstjórnar (byggingarnefndar) og Skipulagsstjórnar."

Með stoð í ofangreindum lögum var sett byggingarreglugerð nr. 292/1979. Í greinum 2.1.3. og 2.1.4. eru svohljóðandi ákvæði:

"2.1.3. Telji einhver rétti sínum hallað með ályktun byggingarnefndar eða sveitarstjórnar, er honum heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðar félagsmálaráðherra innan þriggja mánaða frá því honum var kunnugt um ályktunina.

2.1.4. Félagsmálaráðherra skal kveða upp úrskurð um ágreining, sbr. 2.1.3., innan þriggja mánaða frá því að kæra berst ráðuneytinu, en áður skal hann hafa leitað umsagnar hlutaðeigandi sveitarstjórnar (byggingarnefndar) og Skipulagsstjórnar."

Í 3. tl. 13. gr. reglugerðar nr. 96/1969 um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 77/1990 um staðfestingu forseta Íslands á breytingu á þeirri reglugerð, fer umhverfisráðuneytið meðal annars með skipulags- og byggingarmál. Byggingarreglugerð nr. 177/1992 leysti af hólmi fyrrnefnda reglugerð og er nú tekið fram, að heimilt sé að skjóta máli til úrskurðar umhverfisráðherra í stað félagsmálaráðherra. Í framangreindum lagaheimildum og lögskýringargögnum er ekki að finna nein fyrirmæli eða ráðagerðir um að undanskilja sérstaklega mál, er snerta viðurkenningu byggingarnefnda á iðnmeisturum eða byggingarstjórum, sbr. 16. gr. byggingarlaga nr. 54/1978. Á grundvelli þess, sem hér hefur verið rakið, er það skoðun mín, að lög nr. 54/1978 geri ekki ráð fyrir öðru en að ályktanir eða ákvarðanir byggingarnefnda í þessum málum verði skotið til úrskurðar umhverfisráðherra.

2.

Í 4. gr. laga nr. 54/1978 er ráð fyrir því gert, að umhverfisráðherra setji almenna reglugerð, þar sem m.a. skuli vera ákvæði um réttindi og skyldur byggingarstjóra. Á grundvelli þessarar heimildar setti ráðherra ákvæði í grein 4.1. í byggingarreglugerð nr. 292/1979, þess efnis, að þeir iðnmeistarar megi einir hafa umsjón með og bera ábyrgð á byggingarframkvæmdum, sem hafi hlotið viðurkenningu byggingarnefndar og fullnægi að öðru leyti skilyrðum, sem sett eru í lögum og reglugerðum einstakra veitustofnana. Í 2. og 3. mgr. greinar 2.4.7. sömu reglugerðar hefur ráðherra sett eftirfarandi skilyrði:

"Byggingarnefnd veitir iðnmeisturum viðurkenningu skv. 4. kafla, enda hafi þeir lokið meistaraskóla, eða hlotið hliðstæða menntun og séu starfandi í iðn sinni. Á meðan meistaraskóli er ekki fyrir hendi í næsta nágrenni byggingarumdæmis, þarf ekki meistaraskólapróf til viðurkenningarinnar.

Byggingarnefnd getur hlutast til um, að haldin verði sérstök meistaranámskeið af viðkomandi iðnskóla og að iðnmeistarar fái ekki viðurkenningu fyrr en þeir hafa sótt slík námskeið. Byggingarnefnd skal veita byggingarstjórum og iðnmeisturum viðurkenningu án tillits til búsetu, enda hafi þeir tilskylda menntun og starfsreynslu."

Í 5. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 segir, að sveitarstjórnum sé heimilt að setja í sérstaka byggingarsamþykkt fyllri ákvæði, m.a. um réttindi og skyldur iðnmeistara. Til þess að slík byggingarsamþykkt öðlist gildi, þarf umhverfisráðuneytið að staðfesta hana, að fenginni umsögn Skipulagsstjórnar ríkisins, og birta skal hana í B-deild Stjórnartíðinda. Slíkar samþykktir hafa ekki verið settar með lögformlegum hætti í þeim sveitarfélögum, sem hér um ræðir. Í máli þessu reynir því eingöngu á, hvort A hafi uppfyllt framangreind skilyrði ákvæðis 2.4.7. í byggingarreglugerð nr. 292/1979.

Eins og hér að framan greinir, telur umhverfisráðuneytið sig bresta vald til þess að fella úrskurð sinn um það, hvort A hafi fullnægt skilyrðum byggingarreglugerðar nr. 292/1979 til þess að fá umrædda viðurkenningu, eða að það sé a.m.k. óráðlegt að ráðuneytið úrskurði um slíkt.

Að mínum dómi er orðalag 8. mgr. 8. gr. laga nr. 54/1978 ótvírætt um það, að hverjum þeim, sem telur rétti sínum hallað með ályktun eða ákvörðun byggingarnefndar eða sveitarstjórnar, sé heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðar umhverfisráðuneytisins. Eins og áður er rakið, verður ekki ráðið að skýra hafi átt kæruheimild þessa þröngt eða að hún hafi átt að sæta sérstökum takmörkunum. Við skýringu ákvæða um stjórnsýslukæru ber einnig að líta til þess, að þau fela annars vegar í sér rétt fyrir þann, sem ályktunin varðar, til þess að bera hana undir æðra stjórnvald til endurskoðunar og hins vegar skyldu fyrir æðra stjórnvald að úrskurða í málinu, að uppfylltum kæruskilyrðum. Allar takmarkanir á stjórnsýslukæru, sem meðal annars er ætlað að tryggja réttaröryggi borgaranna, verður að skýra þröngt og verða ekki byggðar á þeim sjónarmiðum umhverfisráðuneytisins, að óráðlegt sé að úrskurða í málum sem þessum. Skal hér áréttað að málið veltur á túlkun á reglugerðarákvæði, er ráðherra hefur sett sem yfirstjórnandi byggingarmála.

Af framansögðu er það skoðun mín, að umhverfisráðuneytið hafi samkvæmt skýrum ákvæðum 8. mgr. 8. gr. laga nr. 54/1978 úrskurðarvald um lögmæti þeirra ákvarðana umræddra byggingarnefnda, að veita A ekki umrædda viðurkenningu. Er ráðuneytið því að lögum bært um að endurskoða, hvort byggingarnefnd hafi gætt réttrar málsmeðferðar við ákvörðun málsins, hvort grein 2.4.7. í byggingarreglugerð nr. 292/1979 hafi verið rétt skýrð og hvort ákvörðun byggingarnefndar hafi að öðru leyti verið byggð á lögmætum sjónarmiðum."

IV. Niðurstaða.

Niðurstaða mín samkvæmt framansögðu varð því sú, að umhverfisráðuneytinu hefði borið, á grundvelli 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 og sem æðra stjórnvaldi við meðferð byggingarmála, að kveða upp úrskurð um lögmæti ákvarðana umræddra byggingarnefnda um að synja umsókn A um viðurkenningu til þess að mega hafa umsjón með og bera ábyrgð á byggingarframkvæmdum sem múrarameistari í þessum sveitarfélögum. Það voru því tilmæli mín, að umhverfisráðuneytið endurskoðaði afstöðu sína í málinu og tæki til úrskurðar synjanir byggingarnefndanna í samræmi við framangreind sjónarmið mín.

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Í framhaldi af framangreindu áliti mínu barst mér bréf umhverfisráðuneytisins, dags. 11. nóvember 1992, og segir þar svo:

"Ráðuneytið hefur móttekið bréf yðar, dags. 29. október 1992, þar sem þér sendið álit yðar vegna kvörtunar [A].

Ráðuneytið hefur ákveðið að fara að tilmælum yðar."