Álit

I. Með sameiginlegu bréfi Verslunarráðs Íslands og Vinnuveitendasambands Íslands, dags. 1. ágúst 1995, báru þessi samtök fram kvörtun við mig út af lögmæti mengunar- og heilbrigðiseftirlitsgjalda, sem lögð eru á aðila, er hafa með höndum ýmsa starfsemi í Reykjavík, samkvæmt gjaldskrá nr. 95 frá 6. febrúar 1995, fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík, sem staðfest er af umhverfisráðherra. Í kvörtuninni kemur fram, að annars vegar sé um að ræða "starfsleyfisgjald" samkvæmt 2. gr. gjaldskrárinnar og hins vegar "árlegt gjald" samkvæmt 3. gr. hennar. II. Í kvörtuninni er bent á, að gjaldskrá nr. 95/1995 sé sett með stoð í 5. og 22. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, þar sem sé að finna heimild til töku þjónustugjalda. Ljóst sé af lögskýringargögnum, sbr. athugasemdir með lagafrumvarpi fyrir umræddum gjaldtökuheimildum, að tilgangur löggjafans hafi verið að heimila innheimtu þjónustugjalda. Svonefnt starfsleyfisgjald sé lagt á, án þess að lagðir hafi verið fram útreikningar, sem sýni, að gjaldið sé í samræmi við þann kostnað, sem hlýst af útgáfu starfsleyfis. Þá sé heldur ekki ljóst, á hvaða sjónarmiðum sé byggt við skiptingu starfsleyfisgjalds í gjaldflokka eða færð rök fyrir kostnaðarmun á milli einstakra gjaldflokka. Slík gjaldflokkaskipting stríði gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, ef málefnaleg og hlutlæg sjónarmið séu ekki lögð til grundvallar. Að því er snertir svonefnt árgjald samkvæmt 3. gr. gjaldskrárinnar er á það bent, að það sé lagt á óháð tíðni eftirlits eða hvort nokkur eiginleg þjónusta hafi verið veitt gjaldendum. Í greinargerð embættismanna Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 12. janúar 1994 komi fram, að gjaldtakan, einkum samkvæmt 3. gr., sé hugsuð sem skattur, þar sem "ekki sé um eiginlegt eftirlits- og þjónustugjald á fyrirtæki að ræða, heldur árlegt gjald óháð eftirlitstíðni til þess að afla tekna á móti kostnaði sem hlýst af starfsemi Heilbrigðiseftirlitsins", eins og segir í greinargerðinni. Í þessu sambandi er bent á það í kvörtuninni, að í eldri gjaldskrá nr. 103/1993 hafi verið kveðið á um það í 7. gr., að færi árlegt eftirlit ekki fram, skyldi gjaldið fellt niður. Í kvörtuninni er tekið fram, að samkvæmt almennum meginreglum verði opinber stjórnsýsla ekki fjármögnuð án lagaheimildar. Sú fjármögnun greinist í aðalatriðum í tvennt, annars vegar svonefnd þjónustugjöld og hins vegar skattlagningu. Þar sem gjaldtaka sé íþyngjandi aðgerð stjórnvalda, beri að túlka gjaldtökuheimildir þröngt. Þjónustugjöld verði einungis lögð á til að fjármagna einhverja skilgreinda þjónustu við greiðanda gjaldsins. Óheimilt sé að taka hærra gjald en nemur eðlilegum og nauðsynlegum kostnaði við viðkomandi þjónustu. Skattar séu hins vegar lagðir á til að standa undir rekstri hins opinbera, ýmist almennt eða á ákveðnu sviði (markaðir tekjustofnar). Skatta verði að leggja á samkvæmt lögum og verði að gera þær kröfur til skattlagningarheimilda, þar sem komi fram a.m.k. áskilnaður um skattskyldu, skattstofn og gjaldstig. Þau gjöld, sem Reykjavíkurborg ráðgeri að innheimta samkvæmt fyrrgreindri gjaldskrá, hafi allt yfirbragð skattheimtu en ekki þjónustugjalda. Markmið með gjaldtökunni sé að afla tekna til almenns rekstrar Heilbrigðiseftirlitsins, en ekki innheimta gjöld vegna tiltekinnar þjónustu. Þá sé gjaldendum skipt upp í sérstaka gjaldflokka samkvæmt fylgiskjali með gjaldskránni. Engin heimild sé fyrir því í lögum nr. 81/1988 að skipta gjaldendum í sérstaka gjaldflokka og skorti því lagastoð fyrir flokkaskiptingunni. Jafnframt verði að telja hæpið, að byggja skiptingu gjaldenda í flokka á jafn óvissum og matskenndum viðmiðunum og þar komi fram. Sé í raun lagt í geðþóttavald embættismanna að meta, hvenær t.d. matvælaframleiðsla er meiriháttar, miðlungs eða minniháttar. Samkvæmt því, sem hér hefur verið rakið, er það skoðun Verslunarráðs Íslands og Vinnuveitendasambands Íslands, að gjaldskrá nr. 95/1995 hafi ekki fullnægjandi lagastoð. Um sé að ræða skattlagningu, án þess að skattlagningarheimild liggi fyrir, sbr. 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. III. Eins og fyrr segir, var fyrrgreind gjaldskrá staðfest af umhverfisráðherra hinn 6. febrúar 1995 sem gjaldskrá nr. 95/1995 fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík. Í 10. gr. gjaldskrárinnar er tekið fram, að gjaldskráin, sem sé samin og samþykkt af borgarstjórn Reykjavíkur, staðfestist samkvæmt 5. gr., 2. mgr. 6. gr. og 22. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, og öðlist gildi við birtingu. Frá 1. júlí 1995 falli úr gildi gjaldskrá nr. 103/1993 fyrir mengunareftirlit í Reykjavík. Í málinu liggur fyrir bréf umhverfisráðherra, dags. 6. febrúar 1995, til borgarstjórans í Reykjavík, þar sem tekið er fram, að umhverfisráðuneytið hafi staðfest gjaldskrána. Síðan segir svo í bréfinu: "Að gefnu tilefni tekur ráðuneytið fram að eingöngu er heimilt að innheimta eftirlitsgjöld að því marki sem þau standa undir kostnaði við framkvæmd eftirlitsins, sbr. annars vegar heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990, ásamt síðari breytingum, og hins vegar mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, ásamt síðari breytingum." Í málinu liggur fyrir bréf borgarstjórans í Reykjavík, dags. 30. desember 1994, til Vinnuveitendasambands Íslands, þar sem tekið er fram, að gjaldskráin sé send sambandinu til kynningar. Gjaldskráin hafi verið til fyrri umræðu í borgarstjórn Reykjavíkur 15. desember 1994 og síðari umræða muni fara fram 19. janúar 1995. Með bréfi, dags. 18. janúar 1995, sendi Vinnuveitendasamband Íslands borgarstjóranum athugasemdir sínar við gjaldskrána, þar sem sett eru fram þau sjónarmið að gjaldskrána skorti lagastoð, sem borin eru fram í kvörtun Verslunarráðs Íslands og Vinnuveitendasambands Íslands til mín. Vinnuveitendasambandið sendi umhverfisráðuneytinu afrit af athugasemdum sínum til borgarstjórans með bréfi, dags. 18. janúar 1995. Með bréfi, dags. 6. febrúar 1995, til Vinnuveitendasambands Íslands tók umhverfisráðuneytið fram, að það hefði staðfest gjaldskrána og gat þess jafnframt, "að eingöngu [væri] heimilt að innheimta eftirlitsgjöld að því marki sem þau standa undir kostnaði við framkvæmd eftirlitsins, sbr. annars vegar heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990, ásamt síðari breytingum, og hins vegar mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, ásamt síðari breytingum". Þá tók ráðuneytið fram, að það teldi fjárhæð gjalda í gjaldskránni innan umgetinna marka. IV. Með bréfi, dags. 9. ágúst 1995, óskaði ég eftir því við umhverfisráðuneytið, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar Vinnuveitendasambands Íslands og Verslunarráðs Íslands og léti mér í té gögn málsins, eftir atvikum eftir að ráðuneytið hefði aflað frekari skýringa og upplýsinga frá Reykjavíkurborg. Sérstaklega óskaði ég eftir upplýsingum um, hvaða gögn og upplýsingar hefðu legið fyrir, þegar umhverfisráðuneytið staðfesti umrædda gjaldskrá. Í svarbréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 9. október 1995, sagði meðal annars svo: "Í 3. mgr. 5. gr. laga um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit nr. 81/1988 segir að sveitarstjórnum sé heimilt að höfðu samráði við hlutaðeigandi svæðisnefndir að innheimta gjald af eftirlitsskyldri starfsemi sem talin er upp í 7., 8., 12., 13., 14., 15., og 17. tölul. 2. og 3. gr. Gjald þetta skal innheimt með gjaldskrá sem umhverfisráðherra staðfestir að því er 3. gr. laganna varðar. Gjaldtökuheimild þessi er tiltölulega rúm samkvæmt lögunum, t.d. að teknu tilliti til 1. tl. 2. mgr. 3. gr. Sú viðmiðunarregla hefur verið lögð til grundvallar að starfsleyfisgjöldum og eftirlitsgjöldum er skipt upp í flokka þar sem tekið er mið af umfangi og eðli starfseminnar og af þeirri vinnu og kostnaði sem heilbrigðiseftirlitið hefur af útgáfu starfsleyfis og eftirliti. Hér er því eingöngu um að ræða þjónustugjöld vegna þessarar starfsemi heilbrigðiseftirlitsins og út frá því gengið að um sé að ræða reglubundið eftirlit samkvæmt lögunum og reglugerðum settum samkvæmt þeim, sbr. meðfylgjandi bréf ráðuneytisins frá 6. febrúar s.l. til Borgarstjórans í Reykjavík þegar tilkynnt var um staðfestingu gjaldskrárinnar og að ekki sé innheimt eftirlitsgjald nema eftirlit fari fram. Ráðuneytið bendir og á að því fer fjarri að eftirlitsskyld starfsemi standi undir öllum kostnaði við rekstur heilbrigðiseftirlitsins. Þar koma og til verulegar fjárveitingar úr sveitarsjóðum. Af þeim sökum fellst ráðuneytið engan veginn á þau sjónarmið Vinnuveitendasambandsins og Verslunarráðs Íslands að gjaldskráin hafi ekki fullnægjandi lagastoð né heldur að um óheimila skattlagningu sé að ræða. Með því að flokka gjaldendur annars vegar með þeim hætti sem gert er í fylgiskjali með gjaldskránni og hins vegar á þann hátt að skipta gjaldinu í starfsleyfisgjald skv. 2. gr. gjaldskrárinnar og árgjald skv. 3. gr., er verið að skapa grundvöll til þess að við gjaldtökuna sé gætt fyllsta jafnræðis og hlutleysis, enda er ekki að finna frekari viðmið í gjaldtökuheimild laganna, sbr. 3. mgr. 5. gr. þeirra." Með bréfi, dags. 16. október 1995, óskaði ég eftir því, að Reykjavíkurborg gerði þær athugasemdir við fyrrgreint svarbréf umhverfisráðuneytisins, sem hún teldi ástæðu til. Í svarbréfi borgarlögmanns, dags. 30. október 1995, sagði meðal annars svo: "Gjaldskrá fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit var samþykkt af Borgarstjórn Reykjavíkur 19. janúar 1995 og staðfest af umhverfismálaráðherra 6. febrúar 1995, sbr. gjaldskrá nr. 95/1995. Áður en borgarstjórn samþykkti gjaldskrána hafði verið óskað athugasemda ráðuneytisins við drög að gjaldskránni. Gjaldskráin er sett á grundvelli ákvæða laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit og var við samningu hennar stuðst við fyrirmyndir í gjaldskrám annarra sveitarfélaga/svæðisnefnda sem staðfestar höfðu verið af ráðuneytinu. Í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis dags. 9. október er þess getið að með bréfi dags. 6. febrúar s.l. hafi borgarstjóranum í Reykjavík verið tilkynnt um staðfestingu gjaldskrárinnar "og að ekki sé innheimt eftirlitsgjald nema eftirlit fari fram". Þar sem hér er um óljósa tilvísun í eldra bréf að ræða þykir nauðsynlegt að vitna orðrétt í bréf umhverfisráðherra frá 6. febrúar en þar segir: "Að gefnu tilefni tekur ráðuneytið fram að eingöngu er heimilt að innheimta eftirlitsgjöld að því marki sem þau standa undir kostnaði við framkvæmd eftirlitsins, sbr. annars vegar heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990, ásamt síðari breytingu, og hins vegar mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, ásamt síðari breytingum." Af gefnu tilefni skal upplýst að gjaldskránni er ætlað að standa undir hluta þess kostnaðar sem Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur þarf að standa straum af vegna mengunar- og heilbrigðiseftirlits." Með bréfum, dags. 12. október 1995, gaf ég Vinnuveitendasambandi Íslands og Verslunarráði Íslands kost á að gera þær athugasemdir í tilefni af bréfi umhverfisráðuneytisins, sem samtökin teldu ástæðu til. Með bréfi, dags. 2. nóvember 1995, gerðu Vinnuveitendasamband Íslands og Verslunarráð Íslands sameiginlega grein fyrir athugasemdum sínum. Í bréfinu er á það bent, að umhverfisráðuneytið hafi ekki orðið við þeim tilmælum að upplýsa, hvaða gögn og upplýsingar hafi legið fyrir, þegar ráðuneytið staðfesti gjaldskrá fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík. Í bréfinu væri einungis að finna fullyrðingar, sem ekki væru studdar neinum gögnum, og ekki væri þar að finna rökstuðning fyrir því, að hið árlega eftirlitsgjald væri í raun ákveðið í samræmi við kostnað af eftirlitsstarfseminni og tíðni eftirlitsins. Af þessu yrði ekki dregin önnur ályktun en að þær upplýsingar og gögn, sem óskað hefði verið eftir, hefðu ekki legið fyrir við staðfestingu gjaldskrárinnar. Skyti það stoðum undir það álit samtakanna, að ekki hefði sérstaklega verið reiknaður út kostnaður vegna þeirrar þjónustu, sem gjaldskyldum aðilum væri veitt, og að hin árlegu gjöld samkvæmt gjaldskránni hefðu því verið ákveðin á öðrum forsendum en raunkostnaði við eftirlitið og tíðni þess. Var vísað til blaðagreinar formanns heilbrigðisnefndar Reykjavíkur, er benti til þess, að gjaldskráin væri miðuð við það, sem borgaryfirvöld í Reykjavík teldu "sanngjarna" skiptingu kostnaðar milli fyrirtækja og borgarsjóðs, en ekki við útreiknaðan kostnað við þjónustuna. Með bréfum, dags. 20. nóvember 1995, gaf ég Vinnuveitendasambandi Íslands og Verslunarráði Íslands kost á því að gera þær athugasemdir í tilefni af framangreindu bréfi Reykjavíkurborgar, sem samtökin teldu ástæðu til. Í sameiginlegu bréfi Vinnuveitendasambandsins og Verslunarráðsins, dags. 24. nóvember 1995, er tekið fram, að ekki sé tilefni til að gera sérstakar athugasemdir við bréf Reykjavíkurborgar, enda komi hvorki nýjar upplýsingar né röksemdir fram í bréfinu. Hins vegar árétta samtökin þá afstöðu sína, að til þess að umhverfisráðuneytið og Reykjavíkurborg geti sýnt fram á, að um lögmæta innheimtu þjónustugjalds sé að ræða, verði viðkomandi aðilar að leggja fram gögn, sem leiði í ljós, að gjaldskráin sé miðuð við raunverulegan kostnað og tíðni eftirlits. Reykjavíkurborg verði að sýna fram á, að fjárhæð gjaldanna fari ekki fram úr nauðsynlegum og eðlilegum kostnaði við þá þjónustu, sem um ræðir, og umhverfisráðuneytið verði fyrir sitt leyti að upplýsa, hvaða gögn lágu fyrir, þegar það staðfesti gjaldskrána. Fyrirvari í bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 6. febrúar 1995, til Reykjavíkurborgar geti ekki firrt ráðuneytið ábyrgð í þessu sambandi. Með bréfi, dags. 20. nóvember 1995, sbr. ítrekun í bréfi, dags. 9. janúar 1996, óskaði ég eftir því, að ráðuneytið sendi mér þær athugasemdir, sem það teldi ástæðu til að gera í tilefni af fyrrgreindum athugasemdum Vinnuveitendasambands Íslands og Verslunarráðs Íslands í bréfi, dags. 2. nóvember 1995. Í svarbréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 25. janúar 1996, segir meðal annars svo: "Vegna athugasemda ofangreindra aðila upplýsir ráðuneytið að þegar gjaldskráin var staðfest í febrúar 1995 var ekki óskað eftir útreikningum enda ekki gert á þeim tíma nema sérstakar ástæður mæltu með. Ráðuneytið mat það svo með hliðsjón af hliðstæðum gjaldskrám sem voru í vinnslu, s.s. fyrir heilbrigðis- og mengunareftirlit á Suðurlandi, að hér væri um eðlilega gjaldtöku að ræða miðað við að reglulegt eftirlit ætti sér stað. Það breytir þó ekki því að umrædd gjaldskrá hefur fullnægjandi lagastoð. Í bréfi ráðuneytisins til Reykjavíkurborgar, dags. 6. febrúar 1995, segir: "Að gefnu tilefni tekur ráðuneytið fram að eingöngu er heimilt að innheimta eftirlitsgjöld að því marki sem þau standa undir kostnaði við framkvæmd eftirlitsins, sbr. annars vegar heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990, ásamt síðari breytingum, og hins vegar mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, ásamt síðari breytingum." Að öðru leyti vísast um þetta til athugasemda ráðuneytisins vegna kvörtunar Verslunarráðsins og Vinnuveitendasambandsins í bréfi þess frá 9. október sl. Í áliti yðar frá 13. mars s.l. kemur fram að ráðuneytinu sé rétt að kalla eftir þeim útreikningi sem liggur til grundvallar ákvörðun á fjárhæð gjaldsins. Af þeim sökum hefur ráðuneytið frá og með áramótum 1996 krafist þess [að] lagðir verði fram útreikningar er þess háttar gjaldskrár eru staðfestar, sbr. bréf ráðuneytisins til sveitarstjórna, dags. þann 25. október sl., og yður var sent afrit af." Með bréfum, dags. 6. febrúar 1996, óskaði ég eftir því við Vinnuveitendasamband Íslands og Verslunarráð Íslands, að samtökin sendu mér þær athugasemdir, sem þau teldu ástæðu til að gera í tilefni af fyrrgreindu bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 25. janúar 1996. Með bréfi, dags. 14. febrúar 1996, gerðu Vinnuveitendasambandið og Verslunarráðið grein fyrir athugasemdum sínum. Í bréfinu er tekið fram, að af bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 25. janúar 1996, verði ekki annað ráðið en að engin gögn eða útreikningar á kostnaði við eftirlitsstarfsemi hafi legið fyrir, þegar ráðuneytið staðfesti gjaldskrána. Hins vegar komi fram, að ráðuneytið hafi breytt verklagsreglum í þessu sambandi, þannig að frá síðustu áramótum hafi verið gerð krafa um, að slík gögn lægju fyrir, áður en gjaldskrá væri staðfest. Kveðast samtökin fagna hinu breytta verklagi, en benda jafnframt á, að með þeirri breytingu sé ráðuneytið í raun að fallast á gagnrýni samtakanna, að ekki hafi verið staðið að staðfestingu gjaldskrár vegna heilbrigðis- og mengunareftirlits í Reykjavík á fullnægjandi hátt. Í bréfinu ítreka Vinnuveitendasambandið og Verslunarráðið þau sjónarmið sín, að til þess að gjaldtaka af þessu tagi geti talist heimil á grundvelli lagaheimildar til innheimtu þjónustugjalds, verði að liggja fyrir traustir útreikningar á þeim kostnaði, sem almennt fylgir því að veita viðkomandi þjónustu. Ekkert af því, sem fram hafi komið af hálfu umhverfisráðuneytisins og Reykjavíkurborgar, bendi til þess, að gjaldskráin hafi verið ákveðin á grundvelli raunkostnaðar við eftirlitið. Þvert á móti bendi margt til þess, að fjárhæð gjaldsins sé byggð á ólögmætum sjónarmiðum um fjáröflun. Hinn 19. júní 1996 ritaði ég borgarstjórn Reykjavíkur bréf og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að Reykjavíkurborg veitti mér eftirgreindar upplýsingar og gerði mér grein fyrir eftirtöldum atriðum: "1. Upplýst óskast, hvort fjárhæð þeirra gjalda, sem fram koma í 2. og 3. gr. gjaldskrár nr. 95/1995 fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík, hafi verið ákveðin að undangenginni reikningslegri úttekt á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt er að leggja til grundvallar við útreikning gjaldanna. Ef svo hefur verið, óskast sá útreikningur sendur svo og þau gögn, er hann byggist á. 2. Í 3. gr. gjaldskrár nr. 95/1995 er gjaldendum skipt upp í fimm flokka. Óskast gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum, sem þessir flokkar eru byggðir á, þ. á m. um tíðni eftirlitsferða svo og eðli og umfang eftirlitsins. 3. Þá óskast upplýst, hver kostnaður hafi verið af þeim störfum við mengunar- og heilbrigðiseftirlit árið 1995, sem þjónustugjöldum skv. 2. og 3. gr. gjaldskrár nr. 95/1995, fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík, var ætlað að standa undir. Undanskilinn skal sá kostnaður, er hlaust af störfum, sem heimilt var að taka gjald fyrir skv. 4. gr. gjaldskrárinnar. 4. Ennfremur óskast upplýst, hver hafi verið heildarfjárhæð þeirra gjalda, sem lögð voru á árið 1995 skv. 2. og 3. gr. gjaldskrár nr. 95/1995, fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík. Undanskilin skulu þau gjöld sem innheimt voru skv. 4. gr. gjaldskrárinnar. 5. Þá óskast upplýst hver heildarrekstarkostnaður hjá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur var árið 1995. 6. Einnig óskast upplýst, hver heildarfjárhæð allra þeirra þjónustugjalda var, sem innheimt voru vegna þjónustu, sem Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur lét í té árið 1995. 7. Í bréfi umhverfisráðuneytisins til Vinnuveitendasambands Íslands, dags. 6. febrúar 1995, [...], kemur fram sú skoðun ráðuneytisins, að "eingöngu [sé] heimilt að innheimta eftirlitsgjöld að því marki sem þau [standi] undir kostnaði við framkvæmd eftirlitsins [...]." Í greinargerð við drög að gjaldskrá fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík, frá 12. janúar 1994, segir m.a. svo: "Í gjaldskrá þessari er gert ráð fyrir að innheimt verði árlegt gjald, óháð því hvort eftirlit fer fram á almanaksárinu [...]. Eins og fyrr er sagt álítur heilbrigðisnefnd að ekki sé um eiginlegt eftirlits- eða þjónustugjald á fyrirtæki að ræða, heldur árlegt gjald óháð eftirlitstíðni til þess að afla tekna á móti kostnaði sem hlýst af starfsemi Heilbrigðiseftirlitsins." Af framangreindu tilefni óskast upplýst, hvort gjöld skv. 3. gr. gjaldskrárinnar séu í einhverjum tilvikum innheimt, þótt ekkert eftirlit fari fram hjá gjaldanda. Ef svo er, óskast upplýst á grundvelli hvaða sjónarmiða og lagaheimilda það sé gert." Með bréfum, dags. 13. ágúst 1996 og 24. september 1996, ítrekaði ég tilmæli mín um upplýsingar samkvæmt fyrrgreindu bréfi mínu, dags. 19. júní 1996. Með bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 27. september 1996, var gerð grein fyrir þeim atriðum, sem óskað var upplýsinga um. Í bréfi Heilbrigðiseftirlitsins er fjallað um skipulagsbreytingar á starfsemi þess og aðdraganda að gjaldtöku. Um þetta segir svo í bréfinu: "Á árinu 1995 var hafinn undirbúningur að skipulagsbreytingum á starfsemi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur. Miðaði sú skipulagsbreyting að því að gera starf Heilbrigðiseftirlitsins skilvirkara og betur í stakk búið til að takast á við þær auknu skyldur sem á það hefur verið lagt nú á undanförnum árum. Ákveðið var að fjölga starfsfólki stofnunarinnar og hefur verið ráðið í fjórar nýjar stöður á tímabilinu 1995 til 1996. Þá var jafnframt tekin sú ákvörðun að taka upp gjaldtöku fyrir þjónustu stofnunarinnar við hin eftirlitsskyldu fyrirtæki í sama formi og tíðkast hefur í öðrum sveitarfélögum landsins mörg undanfarin ár. Undirbúningur og skipulag eftirlits í samræmi við hið nýja eftirlit og að nú skyldi gjald innheimt fyrir þjónustu eftirlitsins stóð yfir frá lokum ársins 1994 og allt árið 1995. Þrátt fyrir það var ákveðið að einungis skyldi innheimt hálft gjald á árinu 1995 þar sem stofnunin væri þess mögulega ekki umkomin að veita þá þjónustu sem full gjaldtaka myndi krefjast. Reykjavíkurborg hefur ekki innheimt gjald vegna þjónustu Heilbrigðiseftirlitsins í því formi áður. Þó hefur verið í gildi gjaldskrá vegna mengunareftirlits frá árinu 1993. Gjaldskrá vegna mengunar- og heilbrigðiseftirlits í Reykjavík nr. [95]/1995 leysti þá gjaldskrá af hólmi og tekur eins og nafn hennar ber með sér bæði til mengunareftirlits og heilbrigðiseftirlits. Undir heilbrigðiseftirlit fellur bæði eftirlit með matvælafyrirtækjum og eftirlit með ýmsum þjónustustofnunum. Í 2. gr. laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit er að finna upptalningu á þeirri starfsemi sem fellur undir heilbrigðiseftirlit. Þar sem önnur sveitarfélög í landinu hafa um árabil innheimt gjald vegna eftirlits eða þjónustu heilbrigðiseftirlitanna í sínu héraði var leitað fyrirmynda að gjaldskrá fyrir Reykjavík meðal gjaldskráa sem í gildi voru í þessum sveitarfélögum. Þá var einnig litið til með hvaða hætti innheimtu gjalda vegna heilbrigðiseftirlits er háttað á hinum Norðurlöndunum. Út frá eftirlitsþörf hinna mismunandi fyrirtækja og stofnana er heyra undir eftirlit Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur og með framangreindar viðmiðanir að fyrirmynd var gerð tillaga að gjaldskrá sem hlaut tvær umræður í borgarstjórn. Milli umræðna voru tillögurnar sendar Umhverfisráðuneytinu til umsagnar. Ráðuneytið kom á framfæri nokkrum athugasemdum um breytt orðalag og um skýrari lagatilvísanir. Fallist var á allar athugasemdir ráðuneytisins og samþykkti borgarstjórn að því loknu tillögurnar og var gjaldskráin send Umhverfisráðherra til staðfestingar sbr. 4. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Umhverfisráðherra staðfesti gjaldskrána þann 6. febrúar 1995 og birtist hún í B-stjórnatíðindum sem Gjaldskrá vegna heilbrigðis- og mengunareftirlits í Reykjavík nr. [95]/1995. Strax í upphafi var ákveðið að gjaldskrá þessi skyldi endurskoðuð fljótlega í ljósi reynslunnar og athugasemda er myndu berast frá eftirlitsþolunum. Um síðastliðin áramót voru gerðar breytingar á gjaldskránni og gjaldskylda afnumin af ákveðnum hópi fyrirtækja þar sem eftirlitsþörf vegna starfsemi þeirra væri það lítil eins og sakir stæðu að það réttlætti ekki áframhaldandi gjaldtöku. Allt þetta ár hefur svo verið unnið að því innan Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur að vinna úr athugasemdum og því sem reynslan af eftirlitinu hefur sýnt og er von á nýrri endurskoðaðri gjaldskrá nú á allra næstu vikum." Til svars við 1. tölulið í bréfi mínu, dags. 19. júní 1996, er tekið fram í bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, að eftirlitsgjöldum sé ætlað að standa undir þeirri vinnu, sem felist í eftirlitinu. Þar sé fyrst að nefna undirbúningsvinnu, sem felist meðal annars í vinnu við að kynna sér feril markhóps eftirlitsins, er geti verið einstakt fyrirtæki, atvinnugrein eða atvinnugreinar, hópur fyrirtækja á ákveðnu atvinnusvæði o.s.frv. Undir þetta falli skráning, kynning krafna og annar undirbúningur, s.s. samráð við aðra fagaðila, s.s. Hollustuvernd ríkisins, Iðntæknistofnun o.s.frv. Þá segir svo: "Þá kemur að eftirlitsferðinni þar sem einn eða fleiri eftirlitsmenn mæta. Þar kemur til aksturskostnaður og hugsanlegur kostnaður vegna sýnatöku og annarra mælinga á staðnum. Að eftirlitsferð lokinni hefst úrvinnsla, skráning, endurmat á eftirlitsþörf, skýrslugerð, bréfaskipti, kynning á niðurstöðum o.s.frv. Eftirlitsferð þarf oft að fylgja eftir með einni eða fleiri viðbótarheimsóknum til að fylgja eftir kröfum sem eftirlitsmaður hefur gert í eftirlitsferðinni. Tekið skal fram að við útreikninginn var ekki gert ráð fyrir afskriftarkostnaði sem hefði í raun verið eðlilegt til að sýna allan raunverulegan kostnað við eftirlitið." Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur tekur fram í bréfi sínu, að samkvæmt framansögðu sé eftirlitsgjöldum ætlað að standa undir launakostnaði og kostnaði við yfirstjórn, aksturskostnaði, kostnaði við rekstur skrifstofu, rannsóknarkostnaði og öðrum kostnaði, sem tengist eftirliti. Er gerð grein fyrir áætluðum kostnaði vegna þessara þátta árið 1995. Samtals nemur þessi áætlaði kostnaður 35.250.000 kr., þ.e. launakostnaður 23.586.000 kr., aksturskostnaður 3.469.000 kr., skrifstofukostnaður 4.651.000 kr., rannsóknarkostnaður 1.700.000 kr. og annar kostnaður tengdur eftirliti 1.808.000 kr. Í bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 27. september 1996, er gerð svofelld grein fyrir skiptingu gjaldenda í flokka, sbr. 2. tölul. í bréfi mínu, dags. 19. júní 1996: "Fyrirtæki og stofnanir sem heyra undir eftirlit Heilbrigðiseftirlitsins samkvæmt reglugerð nr. 522/1994 um matvælaeftirlit og hollustuhætti við framleiðslu og dreifingu matvæla flokkast samkvæmt neðangreindu: fyrirtæki í 1. flokki 2-4 eftirlitsferðir á ári fyrirtæki í 2. flokki 1-2 eftirlitsferð á ári fyrirtæki í 3. flokki eftirlitsferð á 18 mánaða fresti fyrirtæki í 4. flokki eftirlitsferð á 24 mánaða fresti fyrirtæki í 5. flokki eftirlitsferð á 36 mánaða fresti. Í eftirlitsferð fara oftast tveir heilbrigðisfulltrúar. Oft er um að ræða sýnatökur. Fyrirtæki og stofnanir sem heyra undir eftirlit Heilbrigðiseftirlitsins samkvæmt heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990: Ekkert fyrirtæki fellur í 1. flokk. fyrirtæki í 2. flokki eftirlitsferð á 6 mánaða fresti fyrirtæki í 3. flokki eftirlitsferð á 12 mánaða fresti fyrirtæki í 4. flokki eftirlitsferð á 18 mánaða fresti fyrirtæki í 5. flokki eftirlitsferð á 24 mánaða fresti Fyrirtæki og stofnanir sem heyra undir eftirlit Heilbrigðiseftirlitsins samkvæmt mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994: Ekkert fyrirtæki fellur í 1. flokk. fyrirtæki í 2. flokki eftirlitsferð á 12 mánaða fresti fyrirtæki í 3. flokki eftirlitsferð á 18 mánaða fresti fyrirtæki í 4. flokki eftirlitsferð á 24 mánaða fresti fyrirtæki í 5. flokki eftirlitsferð á 36 mánaða fresti Yfirleitt fer einn heilbrigðisfulltrúi í eftirlitsferð. Hér undir fellur að yfirfara starfsleyfisskilyrði fyrirtækisins og hvort það starfar samkvæmt þeim sem er oft mjög tímafrekur þáttur sem fer fram bæði á eftirlitsstað og á skrifstofu Heilbrigðiseftirlitsins." Í fyrrgreindu bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur er upplýst, að kostnaður af þeim störfum við mengunar- og heilbrigðiseftirlit árið 1995, sem þjónustugjöldum samkvæmt 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar væri ætlað að standa undir, næmi 34.724.145 kr., sbr. 3. tölulið í bréfi mínu, dags. 19. júní 1996. Þá upplýsir Heilbrigðiseftirlitið í bréfinu, sbr. 4. tölulið í bréfi mínu, að heildarfjárhæð vegna álagðra starfsleyfisgjalda samkvæmt 2. gr. gjaldskrárinnar hafi numið 395.000 kr. á árinu 1995 og heildarfjárhæð vegna álagðra eftirlitsgjalda samkvæmt 3. gr. gjaldskrárinnar 16.035.000 kr. á árinu 1995, þannig að samtals hafi þjónustugjöld samkvæmt 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar numið 16.430.000 kr. á árinu 1995. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur greinir frá því í bréfi sínu, að heildarrekstrarkostnaður Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur árið 1995 hafi verið 43.247.192 kr. og heildarrekstrarkostnaður vegna reksturs heilbrigðisnefndar Reykjavíkur hafi numið 1.379.115 kr., sbr. fyrirspurn í 5. tölulið í bréfi mínu frá 19. júní 1996. Þá upplýsir Heilbrigðiseftirlitið, að heildarfjárhæð allra þjónustugjalda fyrir árið 1995 hafi verið 17.691.000 kr., sbr. 6. tölulið í bréfi mínu. Til svars við 7. tölulið í nefndu bréfi mínu, segir svo í bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur: "Ekki er um það að ræða af hálfu Heilbrigðiseftirlitsins að gjöld séu innheimt án þess að eftirlit komi á móti. Gjaldskrá fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík nr. 95/1995 var eins og áður sagði m.a. sett að fyrirmynd gjaldskráa sem í gildi eru á öðrum heilbrigðissvæðum víða um land. Við endurskoðun gjaldskrár á haustmánuðum 1995 í framhaldi af athugasemdum sem bárust Heilbrigðiseftirlitinu var ákveðið að afnema gjaldskyldu til nokkurra fyrirtækjahópa sem vissulega heyra undir eftirlit Heilbrigðiseftirlitsins en krefjast ekki svo mikils eftirlits í dag af hálfu stofnunarinnar að gjaldtaka eigi rétt á sér. Meðfylgjandi sendist ljósrit af breytingu þeirri sem gerð var á gjaldskránni en hún var staðfest af ráðuneytinu þann 7. febrúar 1996 og birtist í B-stjórnartíðindum undir númerinu 106/1996. Hvað varðar tilvitnun í greinargerð við drög að gjaldskránni þá var það ætlunin með hinum tilvitnuðu orðum að lýsa þeim sjónarmiðum sem liggja að baki föstu árlegu gjaldi á eftirlitsskyld fyrirtæki sem ekki njóta árlegs eftirlits af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur. Fyrirtæki sem greiða gjald samkvæmt lægstu gjaldflokkum títtnefndrar gjaldskrár eru heimsótt á 18 til 36 mánaða fresti. Kostnaði við það eftirlit skal deilt niður á árafjöldann og þannig fenginn út árlegur meðaltalskostnaður við eftirlitið. Þannig greiðir fyrirtæki sem er heimsótt á tveggja ára fresti helming eftirlitskostnaðar fyrra árið og hinn helming kostnaðarins síðara árið. Sami háttur á að deila kostnaði við eftirlit, sem framkvæmt er sjaldnar en árlega niður í fast árlegt gjald, er viðhafður í Svíþjóð en eins og áður sagði var litið til þess háttar sem hafður er á gjaldtöku vegna heilbrigðiseftirlits á hinum Norðurlöndunum. Lagaheimildir til að innheimta gjald vegna mengunareftirlits í Svíþjóð eru mjög sambærilegar þeirri heimild sem er að finna í 22. gr. laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Samkvæmt 69. gr. laga nr. 387/1969 um umhverfisvernd (Miljöskyddslagen) getur það stjórnvald sem hefur eftirlit með höndum skv. Miljöskyddslagen innheimt gjald vegna þess eftirlits. Í reglugerð nr. 598/1989 sem var endurútgefin með breytingum undir númerinu 509/1990 (Förordning om avgift för myndigheters verksamhet enligt miljöskyddslagen) er þessi heimild til gjaldtöku útfærð nánar. Í leiðbeiningarriti til sænskra sveitarfélaga um hvernig skuli staðið að gjaldskrárgerð frá sænskum samtökum sveitarfélaga (Kommunala avgifter inom miljö- och hälsöskyddsområdet - underlag för taxesättning utgivet av det Svenska kommunförbundet) er m.a. gert ráð fyrir föstu árlegu gjaldi þrátt fyrir að fyrirtækin njóti ekki árlegs eftirlits. Kostnaðurinn skal deilast niður á árin og innheimtast með föstu árlegu gjaldi. Sjónarmiðin bak við þessa jöfnun kostnaðar niður í eitt árlegt gjald eru þau að það yrði mun erfiðara og dýrara í framkvæmd að senda út reikninga vegna árlegs eftirlitskostnaðar þar sem eftirlit með starfsemi fyrirtækja fer ekki aðeins fram í formi eftirlitsferða heldur fer eftirlit einnig oft fram í öðru formi eins og kemur fram í svari við spurningu nr. 1. Má þar nefna skráningu, miðlun upplýsinga um hvaða kröfur Heilbrigðiseftirlitið gerir, samráðsfundi með fulltrúum fleiri fyrirtækja úr sömu starfsgrein, samskipti við Hollustuvernd ríkisins eða aðra sérfræðiaðila vegna vandamála er snerta hóp fyrirtækja í sömu grein, rannsóknarvinnu starfsmanna vegna undirbúnings eftirlitsverkefnis er beinist að hópi fyrirtækja, úrvinnslu gagna, skýrslugerð o.s.frv. Hér er um að ræða vinnu tengda eftirliti sem er jafnmikilvæg og heimsóknir til einstakra fyrirtækja á 18 til 36 mánaða fresti sem fyrirtækjunum ber að sama skapi að greiða fyrir. Vinnan við að halda utan um þá vinnu og senda út reikninga jafnóðum og hún á sér stað yrði mjög kostnaðarsöm fyrir Heilbrigðiseftirlitið og þar með hin eftirlitsskyldu fyrirtæki. Því hefur sú leið verið valin af hálfu Reykjavíkurborgar að jafna kostnaði niður í fast árlegt gjald eins og áður sagði. Innheimta gjalds vegna heilbrigðis- og mengunareftirlits í Reykjavík er fyllilega í samræmi við fyrirmæli Umhverfisráðuneytisins eins og þau birtust í bréfi ráðuneytisins frá 6. febrúar 1995 en þar segir m.a.: "Að gefnu tilefni tekur ráðuneytið það fram að eingöngu er heimilt að innheimta eftirlitsgjöld að því marki sem þau standa undir kostnaði við framkvæmd eftirlitsins...". Það að jafna kostnaðinum niður með þeim hætti sem að framan er lýst kallar á stöðuga vinnu við endurskoðun gjaldskrár. Eins og áður sagði er von á mikið endurskoðaðri gjaldskrá vegna mengunar- og heilbrigðiseftirlits í Reykjavík fyrir árið 1997 þar sem gjöld á ákveðna hópa fyrirtækja eru lækkuð í ljósi reynslunnar og gjöld á aðra hópa fyrirtækja hækkuð." Með bréfum, dags. 4. október 1996, óskaði ég eftir því við Vinnuveitendasamband Íslands og Verslunarráð Íslands að samtökin sendu mér þær athugasemdir, sem þau teldu ástæðu til að gera í tilefni af svarbréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 27. september 1996. Með bréfi, dags. 25. október 1996, bárust mér athugasemdir Vinnuveitendasambandsins og Verslunarráðsins. Í bréfinu árétta samtökin, að kvörtun þeirri lúti að lögmæti gjaldtöku svokallaðra mengunar- og heilbrigðiseftirlitsgjalda, og því sé haldið fram, að um ólögmæta skattlagningu sé að ræða en ekki greiðslu þjónustugjalda. Því til stuðnings sé á það bent, að ákvörðun um gjaldtökuna hefði ekki verið byggð á traustum útreikningi á kostnaði við viðkomandi þjónustu og í raun væri svonefnt árgjald innheimt óháð tíðni eftirlits eða þess, hvort eiginleg þjónusta hefði átt sér stað við gjaldendur, svo sem reyndar komi fram í greinargerð embættismanna Heilbrigðiseftirlitsins, dags. 12. janúar 1994, við drög að gjaldskrá fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík. Tekið er fram í athugasemdunum, að óumdeilt sé, að lagaheimildir til töku gjaldanna feli eingöngu í sér heimild til innheimtu þjónustugjalda en ekki heimild til skattlagningar. Af þeim sökum sé ljóst, að fjárhæð gjaldanna geti einungis ráðist af þeim kostnaði, sem almennt sé nauðsynlegur og eðlilegur vegna viðkomandi þjónustu (eftirlits), sbr. meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Óheimilt sé að láta gjöldin standa undir almennum kostnaði við rekstur Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur. Í bréfi Vinnuveitendasambandsins og Verslunarráðsins er því haldið fram, að í svarbréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur séu ýmis þau sjónarmið, sem samtökin hafi sett fram, staðfest. Fyrir það fyrsta komi skýrt fram, að engir útreikningar hafi legið til grundvallar ákvörðun um heilbrigðiseftirlitsgjald. Upplýst hafi verið, að fyrirmyndir að gjaldskrá hafi verið sóttar til nágrannasveitarfélaga og Norðurlanda. Slíkar fyrirmyndir hafi ekkert að gera með áætlaðan raunkostnað vegna gjaldskyldrar þjónustu. Vegna svars Heilbrigðiseftirlitsins við 1. tölulið í bréfi mínu frá 19. júní 1996 benda samtökin á, að ekkert komi fram, sem sýni, að allur sá kostnaður, sem tiltekinn sé, sé í beinu sambandi við hið gjaldskylda eftirlit. Dregið sé í efa, að kostnaður við alla aðra starfsemi Heilbrigðiseftirlitsins á árinu 1995 sé einungis um 8 milljónir króna. Með hliðsjón af þeim kostnaðartölum, sem fram komi í áliti umboðsmanns Alþingis í málinu nr. 1041/1994 (SUA 1995:407), mætti ætla, að hjá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkur færi engin önnur starfsemi fram en sú, sem eftirlitsskyld sé samkvæmt gjaldskrá nr. 95/1995 og hundaeftirlit. Vegna svars Heilbrigðiseftirlitsins við 2. tölulið í bréfi mínu frá 19. júní 1996 taka samtökin fram í athugasemdum sínum, að engin heimild sé í lögum til flokkaskiptingar. Í svarinu séu sett fram óljós viðmið um tíðni eftirlitsferða, sem virðist eiga að ráða því, í hvaða flokk fyrirtæki lendi. Það sé hins vegar í ósamræmi við svar við 1. tölulið, en af því megi ráða, að eftirlitsferðin ein ráði ekki mestu um þann kostnað, sem af hlýst. Að auki verði ekki séð, að áætluð tíðni eftirlitsferða eigi að skipta máli við flokkaskiptingu hvað varði starfsleyfisgjald. Áréttað er, að ekki liggi fyrir hlutlæg sjónarmið um mat á eftirlitstíðni og þ. á m. í hvaða flokk fyrirtækjum skuli skipað, sbr. kvörtun samtakanna frá 1. ágúst 1995. Vegna svars Heilbrigðiseftirlitsins við 7. tölulið í bréfi mínu frá 19. júní 1996 ítreka samtökin, að í fyrrgreindri greinargerð embættismanna við drög að gjaldskránni komi ótvírætt fram, að tilgangur Reykjavíkurborgar hafi verið sá að innheimta gjöld af fyrirtækjum án tillits til þess, hvort nokkur þjónusta kæmi á móti. Jafnframt því að fagna ívilnandi breytingum á gjaldskránni benda samtökin á, að jafnræðisregla og almenn sjónarmið að baki töku þjónustugjalda krefjist þess, að gjaldskyld fyrirtæki verði ekki látin bera þann kostnað, þótt lítill sé, sem hlýst af því að fella gjaldskyldu niður af tilteknum fyrirtækjum með litla eftirlitsþörf. Vinnuveitendasamband Íslands og Verslunarráð Íslands telja í bréfi sínu, að ekkert nýtt hafi komið fram í svarbréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, sem afsanni, að álögð þjónustugjöld hafi verið nýtt til að greiða almennan rekstur Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur. Slíka skattlagningu skorti lagastoð og sé hún þar af leiðandi ólögmæt. Engir útreikningar hafi verið lagðir til grundvallar við ákvörðun gjaldanna, sbr. bréf umhverfisráðuneytisins, dags. 25. janúar 1996. Eftir setningu gjaldskrárinnar hafi Reykjavíkurborg ekki gætt meðalhófs í sambandi við kostnað sinn, heldur hafi aukið útgjöldin, eins og fram komi í bréfi Heilbrigðiseftirlitsins, dags. 27. september 1996, þ.e. starfsfólki hafi verið fjölgað eftir setningu gjaldskrár í stað þess að leita hagkvæmari leiða, s.s. samninga við faggiltar skoðunarstofur. V. Niðurstaða álits míns, dags. 30. júní 1997, var svohljóðandi: "Kvörtun Vinnuveitendasambands Íslands og Verslunarráðs Íslands lýtur að því, að gjaldtaka samkvæmt gjaldskrá nr. 95/1995, fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík, standist ekki í heild sinni, þar sem hún uppfylli ekki þær kröfur, sem gerðar séu til þjónustugjalda. Markmið gjaldtökunnar sé öflun tekna til almenns reksturs Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, en ekki innheimta gjalda vegna tiltekinnar þjónustu. Því sé um skattheimtu að ræða, án þess að fyrir liggi skattlagningarheimild, sem fullnægi skilyrðum stjórnarskrár um slíkar heimildir. Gjaldskrána skorti því viðhlítandi lagastoð. Þá gera samtökin margvíslegar athugasemdir við undirbúning gjaldskrárinnar og efni hennar. Ákvörðun um gjaldtöku hafi ekki byggst á traustum útreikningum á kostnaði við viðkomandi þjónustu, tilgreindur kostnaður við þjónustuna sé stórlega ofreiknaður, skipting gjaldskyldra aðila í flokka standist ekki o.fl. Þess ber að geta, að fyrrgreind gjaldskrá nr. 95/1995 hefur nú verið leyst af hólmi með gjaldskrá nr. 145 frá 18. febrúar 1997, fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík. Í niðurlagi bréfs Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 27. september 1996, er vikið að undirbúningi nýrrar gjaldskrár, þar sem þess er getið, að "gjöld á ákveðna hópa eru lækkuð í ljósi reynslunnar og gjöld á aðra hópa fyrirtækja hækkuð". Sú breyting er í gjaldskrá nr. 145/1997 frá því sem var í gjaldskrá nr. 95/1995, að skipting gjaldskyldra aðila í flokka til árlegs eftirlitsgjalds og starfsleyfisgjalds er mun ítarlegri í nýju gjaldskránni. Er gjaldskyldum aðilum skipt í 17 flokka til beggja gjaldanna í stað 5 áður. Að öðru leyti eru ákvæði nýju gjaldskrárinnar í meginatriðum svipuð og áður var, að því undanskildu m.a., að tekin er upp gjaldtaka fyrir endurnýjun starfsleyfis eða við eigendaskipti. Gjaldskrá nr. 145/1997 hefur ekki sætt athugun af minni hálfu, enda beinist kvörtunin ekki að henni. Þrátt fyrir gildistöku nýrrar gjaldskrár, er eftir sem áður fullt tilefni til umfjöllunar um gjaldskrá nr. 95/1995. Vegna þeirra athugasemda minna, við gjaldskrá nr. 95/1995, sem hér á eftir verða raktar, bendi ég á, að fyrir liggur, án þess að staðreyna þurfi það með sérstakri athugun, að um sumt er gjaldskrá nr. 145/1997 alveg hliðstæð hinni fyrri gjaldskrá. Áður en kvörtunarefnið verður tekið til umfjöllunar, tel ég ástæðu til að gera grein fyrir helstu lagareglum, sem málið varða, og lagagrundvelli umræddrar gjaldskrár og reifa síðan stuttlega meginreglur um skatta annars vegar og þjónustugjöld hins vegar. Þá tel ég efni til að athuga þann lagagrundvöll, sem umhverfisráðuneytið hefur talið vera fyrir gjaldtöku þeirri, sem í málinu greinir, sbr. skírskotanir ráðuneytisins til lagaákvæða, sem fram koma í 10. gr. gjaldskrár nr. 95/1995. Þar sem mál þetta varðar gjaldtöku sveitarfélags, tel ég hér í upphafi ástæðu til að víkja að stjórnskipulegum grundvelli fyrir tekjustofnum sveitarfélaga, sérstaklega með tilliti til þeirra breytinga, sem nýlega hafa verið gerðar á stjórnarskránni. 1. Mælt er fyrir um sjálfsstjórn sveitarfélaga í 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97, 28. júní 1995, um breytingu á stjórnarskránni. Áður en breytingar voru gerðar á stjórnarskránni með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 var svohljóðandi ákvæði um sjálfsstjórn sveitarfélaga í 76. gr. stjórnarskrárinnar: "Rétti sveitarfélaganna til að ráða sjálf málefnum sínum með umsjón stjórnarinnar skal skipað með lögum." Með 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, sem varð 78. gr. stjórnarskrárinnar, voru gerðar breytingar á ákvæðum stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga. Eftir breytingarnar eru ákvæðin svohljóðandi, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar: "Sveitarfélög skulu sjálf ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum, svo og réttur þeirra til að ákveða hvort og hvernig þeir eru nýttir." 16. gr. frumvarps þess til stjórnarskipunarlaga, sem varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, var svohljóðandi: "Rétti sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum með eftirliti ríkisins skal skipað með lögum. Tekjustofnar sveitarfélaga skulu ákveðnir með lögum." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 2073.) Í athugasemdum með 16. gr. frumvarps þess, sem varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, sagði meðal annars: "Til nánari skýringa skal vakin athygli á því að í 1. mgr. þessarar greinar er kveðið á um að skipa eigi með lögum rétti sveitarfélaga til að ráða sjálf málefnum sínum með eftirliti ríkisins. Efnislega er þetta ákvæði í alla staði samhljóða núgildandi reglu 76. gr. stjórnarskrárinnar. Í 2. mgr. er hins vegar lögð til regla sem á sér ekki hliðstæðu í umræddri grein, en þar er mælt fyrir um að ákveða skuli tekjustofna sveitarfélaga með lögum. Með þessu er aðeins ætlast til að tekið verði af skarið um að ákvörðun um tekjustofna sveitarfélaga eigi undir löggjafarvaldið og þar með ekki undir framkvæmdarvaldið. Á hinn bóginn er ekki kveðið hér frekar á um hverjir þessir tekjustofnar skuli vera eða við hvað eigi að miða þegar tekin er ákvörðun um umfang þeirra og er því eins og hingað til gengið út frá því að það eigi undir Alþingi að ráða slíku til lykta." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 2112.) Eins og samanburður á 16. gr. frumvarpsins og 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 ber með sér, var ákvæðunum breytt í meðförum Alþingis, einkum 2. mgr. 16. gr., þar sem ítarlegar var kveðið á um tekjustofna sveitarfélaga. Í nefndaráliti stjórnarskrárnefndar sagði svo um þá breytingu: "Enn fremur var nokkuð fjallað um 2. mgr. 16. gr. um tekjustofna sveitarfélaga og hvort það ákvæði ætti betur heima í 15. gr. frumvarpsins þar sem fjallað er um skipan skattamála. Samkvæmt 15. gr. er stjórnvöldum óheimilt að ákveða fjárhæð skatts þótt innan ákveðinna marka sé. Hins vegar er gert ráð fyrir að 2. mgr. 16. gr. verði túlkuð þannig að veita megi sveitarstjórnum rétt til að ákveða útsvar innan ákveðins ramma svo sem verið hefur. Þess vegna var horfið frá því að fella ákvæðið inn í 15. gr. frumvarpsins og til þess að taka af vafa um rétt sveitarfélaga til að ákveða útsvarshlutfall o.fl. ef löggjafanum sýnist svo leggur nefndin til að við greinina bætist ákvæði um rétt þeirra til að ákveða hvort og hvernig þau nýta lögákveðna tekjustofna." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 3887.) Eins og fram kemur í framangreindum athugasemdum stjórnarskrárnefndar, var með 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, er varð 77. gr. stjórnarskrárinnar, tekið upp ákvæði þess efnis, að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um, hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann, sbr. síðari málslið 1. mgr. greinar þessarar. Ljóst er, að tilgangur stjórnarskrárgjafans með fyrrgreindum ákvæðum um tekjustofna sveitarfélaga hefur verið að heimila löggjafanum áfram að framselja sveitarfélögum skattlagningarvald innan ákveðinna marka. Er það í samræmi við meginreglu um sjálfstæði sveitarfélaga í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, en sú regla hefur gilt allt frá því að stjórnarskrá var fyrst sett 1874. Samkvæmt framangreindu ákvæði er visst framsal skattlagningarvalds til sveitarfélaga heimilt og nær það ekki aðeins til útsvara, heldur allra tekjustofna þeirra. Hins vegar er ljóst, að skattlagningarheimild verður að öðru leyti að uppfylla þær kröfur, sem stjórnarskráin gerir til slíkra heimilda og koma fram í 40. og 77. gr. hennar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, enda þótt um tekjustofna sveitarfélaga sé að ræða, og jafnframt verða þjónustugjöld sveitarfélaga að hlíta sömu kröfum og almennt verður að gera til slíkra gjalda. Í framhaldi af því, sem að framan greinir, er og rétt að geta þess, að samkvæmt 5. mgr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 skulu sveitarfélög "hafa sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrá eigin fyrirtækja og stofnana til þess að mæta kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna sem þau annast". 2. Um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit gilda nú lög nr. 81/1988 með síðari breytingum. Þau lög hafa víðtækt gildissvið og eru kjarni löggjafar um heilbrigðis- og mengunarmál, en víða í lögum er að finna ákvæði, sem varða þessa málaflokka. Með lögum nr. 30/1988 voru ýmsar breytingar gerðar á lögum nr. 109/1984, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum, sem meðal annars lutu að styrkingu svæðisnefnda heilbrigðiseftirlits, stjórn og skipulagi Hollustuverndar ríkisins og setningu almennrar mengunarvarnareglugerðar. Var meginmál laganna fellt inn í lög nr. 109/1984 og þau gefin út sem lög nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Með lögum nr. 92/1984 höfðu verið gerðar breytingar á lögum nr. 50/1981, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Samkvæmt fyrirmælum í fyrrnefndu lögunum var meginmál þeirra fellt inn í þau síðarnefndu og þau gefin út sem lög nr. 109/1984, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Með lögum nr. 50/1981 var brotið blað í sögu heilbrigðiseftirlits hér á landi. Lögðu lögin mun ríkari skyldur á sveitarfélög til þess að sinna heilbrigðiseftirliti en áður og urðu öll sveitarfélög eftirlitsskyld. Þá varð sú breyting á skipan á eftirliti ríkisins, að sameinaðar voru í eina stofnun, Hollustuvernd ríkisins, þrjár áður sjálfstæðar stofnanir, þ.e. Heilbrigðiseftirlit ríkisins, Matvælarannsóknir ríkisins og Geislavarnir ríkisins, auk þess sem stofnunin tók við öðrum verkefnum. Þá var sett á fót sérstök mengunarvarnadeild innan Hollustuverndar ríkisins og í fyrsta sinn kveðið á í lögum um mengandi atvinnurekstur á heildstæðan hátt. Geislavarnir voru síðar teknar undan Hollustuvernd ríkisins og settar undir sérstaka stofnun, Geislavarnir ríkisins, sbr. lög nr. 117/1985, um geislavarnir. Með lögum nr. 70/1995, um breyting á lögum nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum, voru gerðar breytingar á ákvæðum, er snertu stjórnskipulag og starfsemi Hollustuverndar ríkisins. Áður en lög nr. 50/1981 komu til skjalanna, giltu lög nr. 12/1969, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Þau lög leystu meðal annars af hólmi lög nr. 35/1940, um heilbrigðisnefndir og heilbrigðissamþykktir, með síðari breytingum. Með þeim lögum voru felld úr gildi lög nr. 64/1905, um heilbrigðissamþykktir fyrir bæjar- og sveitarfélög. Með lögum nr. 63/1905 höfðu verið gerðar breytingar á lögum nr. 30/1903, um heilbrigðissamþykktir fyrir bæjar- og sveitarfélög, og þau lög endurútgefin með þeim breytingum sem lög nr. 64/1905. Lög nr. 30/1903 leystu af hólmi lög nr. 26 frá 13. september 1901, um heilbrigðissamþykktir í kaupstöðum, kauptúnum og sjóþorpum á Íslandi, og síðari málslið 16. gr. í tilskipun um bæjarstjórn í kaupstaðnum Reykjavík frá 20. apríl 1872, þar sem gert var ráð fyrir því, að bæjarstjórnin kysi einn mann úr sínum flokki í heilbrigðisnefnd. Fyrir síðustu aldamót höfðu ekki verið sett nein ákvæði um almennt heilbrigðiseftirlit að því fráskildu, að í lögum nr. 1, frá 3. janúar 1890, um lögreglusamþykktir fyrir kaupstaðina, er almennt hreinlæti talið meðal þess, sem fjalla skal um í samþykktunum. Þá var tekið fram í 15. gr. tilskipunar um sveitastjórn á Íslandi frá 4. maí 1872, að "hreppsnefndirnar skulu hver í sínum hreppi hafa gætur á heilbrigðis-ásigkomulaginu í hreppnum, samkvæmt þeim reglum, sem amtsráðið eða landshöfðinginn skipa fyrir um það". Þess er að geta, að í erindisbréfi fyrir hreppstjóra frá 24. nóvember 1809 (hreppstjórainstrúxi) var gert ráð fyrir ýmsum afskiptum hreppstjóra af heilbrigðismálum og var í þeim efnum að talsverðu leyti stuðst við eldri fyrirmæli, konungsbréf og tilskipanir. Lögum nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum, er "ætlað að tryggja landsmönnum svo heilnæm lífsskilyrði sem á hverjum tíma eru tök á að veita", sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Nánar segir svo í 2. mgr. 1. gr. laganna, að vinna skuli að þessum tilgangi laganna með markvissum aðgerðum "m.a. með því að tryggja sem best eftirlit með umhverfi, húsnæði og öðrum vistarverum, almennri hollustu matvæla og annarra neyslu- og nauðsynjavara og vernda þau lífsskilyrði sem felast í ómenguðu umhverfi, hreinu lofti, úti og inni, og ómenguðu vatni". Tekið er fram í 3. mgr. 1. gr., að lögin nái yfir "alla starfsemi og framkvæmd sem hefur eða haft getur í för með sér mengun lofts, láðs eða lagar, að svo miklu leyti sem það er ekki falið öðrum með sérlögum eða með framkvæmd alþjóðasamninga". Í 2. gr. laga nr. 81/1988 er mælt svo fyrir, að til þess að stuðla sem best að framkvæmd laganna skuli ráðherra setja heilbrigðisreglugerð eða reglugerðir um atriði, þar með talið eftirlit, sem sérlög ná ekki yfir, er gildi fyrir allt landið, lofthelgi og landhelgi. Tilgreind eru þau efni, sem heilbrigðisreglugerð skal hafa að geyma ákvæði um. Sú upptalning tekur til viðfangsefna, sem mælt er fyrir um í margvíslegum lögum. Sem dæmi má nefna matvælaeftirlit, sbr. lög nr. 93/1995, um matvæli, en það eftirlit hafa heilbrigðisnefndir með höndum undir yfirumsjón Hollustuverndar ríkisins, sbr. 22. gr. laga þessara. Í gildi er heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990 með síðari breytingum. Þá er í 3. gr. laganna mælt fyrir um setningu mengunarvarnareglugerðar eða reglugerða og tekið fram, hvaða almenn ákvæði slíkar reglugerðir skuli hafa að geyma. Með 1. gr. laga nr. 65/1994, um breyting á lögum nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, ásamt síðari breytingum, vegna samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, voru gerðar breytingar á 3. gr. síðarnefndu laganna um efni mengunarvarnareglugerðar til að ákvæðið félli að efnisinnihaldi þeirra tilskipana, sem EES-samningurinn hefur að geyma og varða mengunarmál og varnir gegn mengun. Í gildi er nú mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, með síðari breytingum, sbr. m.a. breytingu á þeirri reglugerð með reglugerð nr. 378/1994. Í heilbrigðis- og mengunarvarnareglugerðum eru ítarleg fyrirmæli um heilbrigðiseftirlit og mengunarvarnir og er efnisleg ákvæði um þessi mál fyrst og fremst að finna í reglugerðum þessum, enda lúta lögin fremur að stjórn þessara mála. Í I. kafla heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990 eru ákvæði um heilbrigðisnefndir og verksvið þeirra. Þá er fjallað um einstök viðfangsefni heilbrigðisnefnda í samræmi við 2. mgr. 2. gr. laga nr. 81/1988. Samkvæmt reglugerðinni er heilbrigðiseftirlit á hendi heilbrigðisnefnda. Hollustuvernd ríkisins hefur yfirumsjón með heilbrigðiseftirliti, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 81/1988. Auk nokkurra breytinga á heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990 hefur sú meginbreyting verið gerð á reglugerðinni, að ákvæði um matvæli og aðrar nauðsynjavörur hafa verið felld úr reglugerðinni, sbr. einkum X. kafla hennar, með reglugerð nr. 522, 20. september 1994, um matvælaeftirlit og hollustuhætti við framleiðslu og dreifingu matvæla. Sú reglugerð tekur heildstætt til matvælaeftirlits og hollustuhátta við framleiðslu og dreifingu matvæla, sbr. 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar. Eftirlit með framkvæmd mengunarvarnareglugerðar er á verksviði heilbrigðisnefnda undir yfirstjórn Hollustuverndar ríkisins að því undanskildu, að Hollustuvernd ríkisins annast eftirlit með tilteknum atvinnurekstri, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 4. gr. reglugerðar nr. 48/1994. Um starfsleyfi fyrir mengandi atvinnurekstur er fjallað í 8. kafla reglugerðarinnar. Um eftirlit er fjallað í 3. kafla. Tekið er fram í 4. gr., að eftirlit skuli vera reglubundið. Þar er og tekið fram, að reglubundið eftirlit með starfsleyfisskyldum atvinnurekstri og starfsemi skiptist í fimm flokka, eins og fram komi í viðauka 9. Í 5. gr. reglugerðarinnar, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 378/1994, er kveðið á um lágmarkstíðni reglubundinna mælinga og eftirlits, talin upp tímabil milli skoðana og tíðni mengunarmælinga og vísað til flokkunar í viðauka 9. Heimilt er samkvæmt 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar að draga úr eftirliti með atvinnurekstri, sem tekur þátt í umhverfisstjórn og eftirlitskerfi fyrirtækja, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 378/1994. Í II. kafla laga nr. 81/1988 er mælt fyrir um stjórn og skipan mála samkvæmt lögunum. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laganna fer umhverfisráðuneytið með yfirstjórn mála, sbr. 1. gr. laga nr. 54/1994. Landlæknir er ráðgjafi ráðherra og ríkisstjórnar um allt, er að hollustuháttum og heilbrigðiseftirliti lýtur, sbr. 2. mgr. 4. gr. Í 5. gr. laganna er tekið fram, að ekkert sveitarfélag skuli vera án viðhlítandi heilbrigðiseftirlits og að sveitarfélög greiði kostnað við heilbrigðiseftirlit í héruðum, að svo miklu leyti sem lög mæla ekki fyrir á annan veg. Í 6. gr. laganna er kveðið á um, að í landinu skuli starfa 46 heilbrigðisnefndir, kosnar eftir hverjar sveitarstjórnarkosningar, svo sem nánar er tilgreint í greininni. Vegna fækkunar sveitarfélaga er þessi tala ekki raunhæf lengur. Þar er meðal annars sérstaklega tiltekið Reykjavíkursvæði, þar sem starfa skal ein nefnd, skipuð fimm fulltrúum kosnum af borgarstjórn, er hafi Reykjavíkurborg að starfssvæði. Um hlutverk heilbrigðisnefnda er fjallað í 7. gr. laga nr. 81/1988. Tekið er fram í 1. mgr. greinarinnar, að heilbrigðisnefnd beri "að sjá um að framfylgt sé ákvæðum þessara laga, heilbrigðisreglugerðar, mengunarreglugerðar, heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga, sömuleiðis ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum, sem heilbrigðisnefndum er eða kann að vera falið að annast um framkvæmd á". Í 2. mgr. 7. gr. er mælt svo fyrir, að heilbrigðisnefndir skuli sérstaklega vinna að: 1. Bættri heilbrigðisvernd í héraðinu. 2. Bættum mengunarvörnum í héraðinu. 3. Fræðslu um hollustuháttamál. 4. Samvinnu við önnur yfirvöld og aðila er vinna að þessum málum beint eða óbeint. Um starfrækslu heilbrigðismála í héraði, starfshætti heilbrigðisnefnda, svæðisnefndir o.fl. eru ákvæði í 8.-12. gr. laga nr. 81/1988. Í III. kafla laga nr. 81/1988 eru ákvæði um Hollustuvernd ríkisins, skipan hennar og verkefni. Hefur stofnunin yfirumsjón með heilbrigðiseftirliti, mengunarvarnaeftirliti og rannsóknum, sem þessu eru tengdar, og sér um framkvæmd þeirra í samræmi við lögin, heilbrigðisreglugerð, mengunarvarnareglugerð og ákvæði annarra laga og reglna, er þessi mál snerta og heilbrigðisyfirvöldum er falið að sjá um framkvæmd á, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 81/1988. Tekið er fram í 4. mgr. 13. gr., að Hollustuvernd ríkisins fari því aðeins með beint eftirlit, að um sérhæfð verkefni sé að ræða og lög mæli svo fyrir eða ráðherra ákveði það og að höfðu samráði við hlutaðeigandi heilbrigðisnefndir. Í IV. kafla laganna eru ákvæði um samþykktir sveitarfélaga. Geta sveitarfélög sett sér eigin heilbrigðissamþykktir um þætti, sem ekki er fjallað um í heilbrigðisreglugerð og mengunarvarnareglugerð, sbr. 1. mgr. 18. gr., og er getið dæma um slík ákvæði, svo sem bann eða takmörkun hundahalds og meðferð og eyðingu sorps og skolps, sbr. 1. og 2. tölul. 2. mgr. 18. gr. Þá er heimilt að setja í slíkar samþykktir ákvæði um gjaldtöku vegna leyfa, leigu eða veittrar þjónustu, er ákveðin skal í sérstakri gjaldskrá, sem ráðherra staðfestir, sbr. 3. tölul. 2. mgr. og 3. mgr. 18. gr. Í V. kafla laga nr. 81/1988 eru ákvæði um heilbrigðiseftirlitssvæði og heilbrigðisfulltrúa. Um valdsvið og þvingunarúrræði heilbrigðisnefnda, heilbrigðisfulltrúa og Hollustuverndar ríkisins eru ákvæði í VI. kafla laganna. Sérstök ákvæði um málsmeðferð, úrskurði og viðurlög er að finna í VII. kafla laganna. Samkvæmt 10. gr. gjaldskrár nr. 95/1995, fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík, er gjaldskráin sett samkvæmt 5. gr., 2. mgr. 6. gr. og 22. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 50/1981, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, var kveðið á um, að sveitarfélög skyldu annast og standa undir kostnaði við heilbrigðiseftirlit í héruðum, að svo miklu leyti sem ekki giltu sérstök lög um það, sbr. nú 2. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988. Í lögum nr. 50/1981 var hins vegar ekki að finna heimild fyrir sveitarfélög til gjaldtöku af eftirlitsskyldri starfsemi. Sveitarfélögum var á hinn bóginn heimilt samkvæmt 22. gr. laga nr. 50/1981 að setja í eigin heilbrigðissamþykktir ákvæði um gjaldtöku vegna leyfa, leigu eða veittrar þjónustu, sbr. samsvarandi heimild, er var í 2. mgr. 22. gr. laga nr. 81/1988, sem nú er í 2. mgr. 18. gr. laganna, sbr. breytingar, er gerðar voru með 6. gr. laga nr. 70/1995, um breyting á lögum nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum, en þær röskuðu greinatölu laganna. Með 1. gr. laga nr. 92/1984, um breyting á lögum nr. 50/1981, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, voru gerðar breytingar á 5. gr. síðarnefndu laganna. Meðal breytinganna var svofellt gjaldtökuákvæði, sem skipað var í 6. mgr. 5. gr.: "Heimilt er sveitarstjórnum að höfðu samráði við hlutaðeigandi svæðisnefndir að innheimta gjald af eftirlitsskyldri starfsemi, sem talin er upp í 2. gr., tl. 7., 8., 12., 13., 14., 15., 16. og 17. Skal gjald þetta innheimt samkvæmt gjaldskrá sem heilbrigðismálaráðherra staðfestir og birt skal í B-deild Stjórnartíðinda. Gjöld samkvæmt þessari grein má innheimta með lögtaki." Með 1. gr. laga nr. 92/1984 voru tekin upp í 3.-5. mgr. 5. gr. laga nr. 50/1981 ákvæði um tillögugerð svæðisnefnda og heilbrigðisnefnda að fjárhagsáætlunum og framlagningu tillagna heilbrigðisnefnda fyrir hlutaðeigandi sveitarstjórn. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 92/1984, er vikið að auknum skyldum sveitarfélaga vegna heilbrigðiseftirlits, sem leiddi af lögum nr. 50/1981, og kostnaði, er því væri samfara. Síðan segir svo: "Engar sérstakar tekjur eru þó ætlaðar til þess að mæta þessum kostnaði og reynslan hefur sýnt að erfiðleikum er bundið að fá sveitarfélögin til þess að sinna þessari lögboðnu skyldu og er borið við skorti á fé. Í nágrannalöndunum, nú síðast Noregi og Svíþjóð, hefur verið mótuð sú stefna að láta eftirlitsskylda starfsemi bera a.m.k. helming kostnaðar við eftirlitið með sérstökum eftirlitsgjöldum. Stofnanir ríkisins hér á landi, sem fara með sérhæft eftirlit sem oft er í sjálfu sér einfaldara en heilbrigðiseftirlit sveitarfélaganna og oft aðeins bundið við eina skoðun á ári, hafa flestar ef ekki allar heimildir til gjaldtöku þ.e.a.s. í búningi eftirlitsgjalda. Má hér nefna Vinnueftirlit ríkisins og Rafmagnseftirlit ríkisins en í fjárveitingum til þessara stofnana er gert ráð fyrir því að sértekjur standi undir verulegum rekstrarkostnaði. Engin ástæða er til að annað gildi um heilbrigðiseftirlitið. Erfitt er að færa rök fyrir því, svo dæmi sé tekið, að lítið iðnfyrirtæki, sem skoðað er einu sinni á ári skuli frekar gert að greiða skoðunargjald heldur en matvælafyrirtæki, sem framleiðir viðkvæm matvæli og skoðað er ekki sjaldnar en þriðja hvern mánuð. Þannig er það í reynd. Er því ekki óeðlilegt að sveitarfélögin spyrjist fyrir um fjáröflunarleiðir." (Alþt. 1983-1984, A-deild, bls. 2146.) Í athugasemdum með 1. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 92/1984, er fjallað um nýmæli það, sem fólst í fyrrgreindri gjaldtökuheimild. Eru athugasemdirnar svohljóðandi: "Breytingin er fólgin í því að kveða á um heimildir fyrir svæðisstjórnir heilbrigðiseftirlits til gjaldtöku af eftirlitsskyldri starfsemi sbr. nánar 2. gr. laganna. Sú starfsemi, sem hér um ræðir er t.d. gistihús, matsölustaðir, veitingastaðir, verslanir, rakarastofur, nuddstofur og yfirleitt öll starfsemi sem þarfnast leyfis heilbrigðiseftirlitsins í héraðinu. Gert er ráð fyrir að eitt og hið sama gildi á öllu eftirlitssvæðinu en þau eru samkv. lögunum 11 í landinu. Væri ekki óeðlilegt að á þennan hátt næðust inn fjármunir er stæðu undir a.m.k. helmingi kostnaðar en kostnaður fer vitanlega mjög eftir því hversu þörfin fyrir eftirlitið er mikil. Ástæðan fyrir því að svæðisstjórnum er fengin þessi heimild en ekki sveitarstjórnum er fyrst og fremst sú að tryggja það að gjaldheimta komi eftirlitinu beint til góða, milliliðalaust. Auk þess liggja að baki hagræðingarsjónarmið vegna uppbyggingar eftirlitsins í landinu." (Alþt. 1983-1984, A-deild, bls. 2147-2148.) Rétt er að taka fram, að í 1. gr. frumvarps þess, sem varð að lögum nr. 92/1984, var gert ráð fyrir því, að gjaldtökuheimild væri í höndum svæðisstjórna. Samkvæmt breytingartillögum meiri hluta heilbrigðis- og trygginganefndar neðri deildar Alþingis var gjaldtökuheimildin færð í hendur sveitarstjórna "að höfðu samráði við hlutaðeigandi svæðisnefndir". Fyrrgreind gjaldtökuheimild er nú í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, með síðari breytingum, sbr. 5. gr. laga nr. 30/1988, er breytti 5. gr. laga nr. 109/1984, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Gjaldtökuheimildin er nú svohljóðandi: "Heimilt er sveitarstjórnum að höfðu samráði við hlutaðeigandi svæðisnefndir að innheimta gjald af eftirlitsskyldri starfsemi, sem talin er upp í 7., 8., 12., 13., 14., 15., 16. og 17. tölul. 2. gr. og 3. gr. að svo miklu leyti sem Hollustuvernd ríkisins er ekki falið eftirlit með mengandi starfsemi. Skal gjald þetta innheimt samkvæmt gjaldskrá sem umhverfisráðherra staðfestir og birt skal í B-deild Stjórnartíðinda. Gjöld samkvæmt þessari grein má innheimta með lögtaki." Með 5. gr. laga nr. 30/1988 var gjaldtökuheimildin rýmkuð frá því, sem áður var, að því leyti, að sveitarfélögum var heimiluð innheimta gjalda af eftirlitsskyldum mengandi rekstri. Um þetta segir svo í athugasemdum með 5. gr. frumvarps þess, sem varð að lögum nr. 30/1988: "Í greininni er enn fremur lagt til að heilbrigðiseftirlit sveitarfélaganna geti innheimt gjöld af eftirlitsskyldum mengandi rekstri sem Hollustuvernd ríkisins hefur ekki með að gera. Sem stendur skortir lagaheimildir til þess og geta sveitarfélögin einungis innheimt gjöld af eftirlitsskyldri starfsemi sem fellur undir heilbrigðisreglugerð, sbr. 2. gr. laganna og reglugerð nr. 45/1972, ásamt síðari breytingum." (Alþt. 1987-1988, A-deild, bls. 2462.) Í 4., 5. og 6. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988 eru nú ákvæði um yfirumsjón svæðisnefnda með fjármálum heilbrigðiseftirlits á viðkomandi svæði og tillögugerð svæðisnefnda að fjárhagsáætlun og skiptingu kostnaðar milli sveitarfélaga á svæðinu svo og meðferð slíkra tillagna og samþykki þeirra. Samkvæmt 11. gr. laga nr. 81/1988, sbr. 2. mgr. 6. gr. og 19. gr., fer heilbrigðisnefnd auk héraðslæknis með störf svæðisnefndar á Reykjavíkursvæði. Ákvæði gjaldskrár nr. 95, 6. febrúar 1995, fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík, sem staðfest var af umhverfisráðherra, voru svohljóðandi: "1. gr. Af starfsemi sem háð er starfsleyfi eða eftirliti Heilbrigðisnefndar Reykjavíkur, samkvæmt lögum nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit og reglugerðum settum með stoð í þeim, skal Borgarstjórn Reykjavíkur innheimta gjöld samkvæmt gjaldskrá þessari. 2. gr. Af eftirlitsskyldri starfsemi, sbr. 3. gr., skal borgarstjórn innheimta gjald fyrir gerð starfsleyfis sem hér segir: 1. flokkur kr. 40.000 2. flokkur kr. 25.000 3. flokkur kr. 15.000 4. flokkur kr. 10.000 5. flokkur kr. 5.000 Gjaldið greiðist við afhendingu leyfisbréfs. Ekkert gjald skal greiða við endurnýjun starfsleyfis eða við eigendaskipti nema umtalsverðar breytingar hafi orðið á rekstri eða húsnæði að mati Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur. Heilbrigðisnefnd er heimilt að lækka eða fella niður gjald fyrir leyfi til markaðs- og götusölu. 3. gr. Af eftirlitsskyldri starfsemi, sem upp er talin í 7., 8., 12., 13., 14., 15., 16. og 17. tölulið 2. gr. laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit og starfsemi sem upp er talin í viðauka 8 í mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, ásamt síðari breytingum, sbr. 3. gr. og 3. mgr. 5. gr. laganna, skal borgarstjórn innheimta árlegt gjald sem hér segir: 1. flokkur kr. 80.000 2. flokkur kr. 50.000 3. flokkur kr. 30.000 4. flokkur kr. 20.000 5. flokkur kr. 10.000 Flokkun starfsleyfis- og eftirlitsskyldrar starfsemi kemur fram á fylgiskjali með gjaldskrá þessari. Sé starfsemi takmörkuð eða hún rekin skemur en 6 mánuði á ári er heilbrigðisnefnd heimilt að fella niður helming gjaldsins. Ef starfsemi hefur samning við faggilta skoðunarstofu, hefur vottað gæðakerfi eða innra eftirlit sem heilbrigðisnefnd telur ganga lengra en reglur kveða á um, er heilbrigðisnefnd heimilt að lækka gjöld samkvæmt þessari grein um allt að helming. 4. gr. Fyrir vottorð sem Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur gefur út samkvæmt fyrirliggjandi gögnum eða skoðun skal greiða kr. 5.000. Gjald fyrir þjónustuverkefni greiðist samkvæmt reikningi. Ef um aukin eftirlitsverkefni umfram reglubundið eftirlit og sýnatöku er að ræða, þá er heilbrigðiseftirlitinu heimilt að gera sérstakan reikning vegna þeirra, eins og um þjónustuverkefni sé að ræða. 5. gr. Af starfsemi sem upp er talin í viðauka 7 í mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994 skal greiða gjöld samkvæmt gjaldskrá Hollustuverndar ríkisins um starfsleyfisskyld fyrirtæki, eins og hún er hverju sinni. 6. gr. Innheimtudeild Reykjavíkurborgar annast innheimtu gjalda samkvæmt gjaldskrá þessari og fyrir þjónustuverkefni. Heilbrigðiseftirlitið innheimtir gjald fyrir vottorð og leyfi til markaðs- og götusölu. Heilbrigðiseftirlitið gerir skrá yfir eftirlitsskylda starfsemi í samræmi við fylgiskjal gjaldskrárinnar og sendir innheimtudeildinni. Um innheimtu gjalda fer samkvæmt 5. og 22. gr. laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Gjöld samkvæmt gjaldskránni má innheimta með lögtaki. 7. gr. Gjalddagi gjalda samkvæmt 3. gr. er 1. mars og eindagi 1. apríl ár hvert. Dráttarvextir reiknast frá gjalddaga séu gjöldin ekki greidd á eindaga. 8. gr. Þegar sami aðili rekur fleiri en eina tegund starfsemi sem fellur undir gjaldskrá þessa, á einum og sama stað, skal innheimta eitt árlegt gjald. Sama gildir fyrir starfsemi sem er eftirlitsskyld bæði samkvæmt ákvæðum mengunarvarna- og heilbrigðisreglugerðar. 9. gr. Innheimt gjöld samkvæmt gjaldskrá þessari skulu renna til reksturs Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur. 10. gr. Gjaldskrá þessi, sem samin er og samþykkt af Borgarstjórn Reykjavíkur, staðfestist hér með samkvæmt 5. gr., 2. mgr. 6. gr. og 22. gr. laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit og öðlast gildi við birtingu. Frá 1. júlí 1995 fellur úr gildi gjaldskrá nr. 103/1993 fyrir mengunareftirlit í Reykjavík. Ákvæði til bráðabirgða. Þrátt fyrir ákvæði 7. gr. skulu gjöld samkvæmt 3. gr. gjaldskrár þessarar fyrir árið 1995 innheimt fyrir tímabilið 1. júlí til 31. desember. Gjalddagi á árinu 1995 skal vera 1. ágúst og eindagi 1. september." Með gjaldskránni fylgdi viðauki, sem hafði að geyma flokkun starfsleyfis- og eftirlitsskyldrar starfsemi, sbr. 2. mgr. 3. gr. gjaldskrárinnar. Í viðauka þessum sagði svo um flokkunina og forsendur hennar: "Flokkun starfsleyfis- og eftirlitsskyldrar starfsemi skv. 7., 8., 12., 13., 14., 15., 16. og 17. tölulið 2. gr. laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit og starfsemi sem talin er upp í viðauka 8 í mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994 ásamt síðari breytingum. Starfsemi sem upp er talin í viðauka 8 í mengunarvarnareglugerð er flokkuð í samræmi við 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar með hliðsjón af flokkum viðauka 9 sömu reglugerðar. Flokkun annarrar starfsemi er miðuð við umfang og eðli hennar og þeirra áhrifa sem hún getur haft á hollustuhætti fólks." Í svarbréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 27. september 1996, kemur fram, að á haustmánuðum 1995 hafi gjaldskrá nr. 95/1995 verið endurskoðuð vegna athugasemda, sem bárust heilbrigðiseftirlitinu. Ákveðið hafi verið að afnema gjaldskyldu nokkurra fyrirtækjahópa, sem heyra undir eftirlit, en krefjist ekki svo mikils eftirlits, að réttlætt geti gjaldtöku. Gerðar voru breytingar á þeirri flokkun starfsleyfis- og eftirlitsskyldrar starfsemi, sem fram kemur í fylgiskjali með gjaldskrá nr. 95/1995, er samþykktar voru af borgarstjórn Reykjavíkur og staðfestar af umhverfisráðuneytinu, sbr. auglýsingu nr. 106, 7. febrúar 1996, um breytingu á gjaldskrá nr. 95/1995 fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík. Lutu breytingarnar í meginatriðum að því, að ákveðin starfsemi var felld brott úr flokkun þeirri, sem fylgiskjalið hafði að geyma. Þess er að geta, að í 6. gr. mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 378/1994, um breytingu á þeirri reglugerð, eru ákvæði um gjaldtöku svohljóðandi: "Fyrirtæki sem upp eru talin í viðaukum 7 og 8, greiða árlegt eftirlitsgjald samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra staðfestir að fengnum tillögum stjórnar Hollustuverndar ríkisins vegna fyrirtækja í viðauka 7 og hlutaðeigandi svæðisnefndar um heilbrigðiseftirlit vegna fyrirtækja í viðauka 8. Gjaldið skal standa straum af kostnaði við eftirlitið. Eftirlitsaðila er heimilt að innheimta lægra gjald, sbr. 1. mgr. 6. gr., eða fella gjaldið niður hjá atvinnurekstri sem fellur undir 3. mgr. 5. gr." Þá er í 59. gr. mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994 kveðið á um gjaldtöku vegna starfsleyfa: "Umsækjendur starfsleyfa greiða kostnað við starfsleyfisvinnuna samkvæmt gjaldskrá sem ráðherra staðfestir og birt er í B-deild Stjórnartíðinda." Samsvarandi ákvæði um gjaldtöku og eru í mengunarvarnareglugerð er ekki að finna í heilbrigðisreglugerð. Þess er að geta, að með auglýsingu nr. 76 frá 11. febrúar 1994, er birtist í B-deild Stjórnartíðinda, var gefin út fyrirmynd að gjaldskrá fyrir mengunarvarnaeftirlit sveitarfélaga. Í auglýsingunni segir svo: "Samin hefur verið fyrirmynd að gjaldskrá fyrir mengunarvarnaeftirlit sveitarfélaga. Í fyrirmyndinni er annars vegar að finna helstu ákvæði sem nauðsynleg eru í nefnda gjaldskrá og hins vegar leiðbeiningar um flokkun fyrirtækja eftir eðli, áhættu og umfangi. Fyrirmyndin er prentuð sem fylgiskjal og birtist með auglýsingu þessari." Eins og fram kemur í auglýsingunni, hefur fyrirmyndin einkum að geyma flokkun fyrirtækja eftir eðli, áhættu og umfangi starfseminnar og viðmiðanir um útreikning eftirlitsgjalda. Áður en gjaldskrá nr. 95/1995 var sett, hafði verið í gildi gjaldskrá nr. 103 frá 1. mars 1993, fyrir mengunareftirlit í Reykjavík. Fram kemur í bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 27. september 1996, að þrátt fyrir að gjaldskrá þessi hafi verið í gildi, hafi Reykjavíkurborg ekki innheimt gjald vegna þjónustu Heilbrigðiseftirlitsins í því formi fyrr en gjaldskrá nr. 95/1995 kom til sögunnar. Eins og fram kemur í upphafi V. kafla hér að framan, var gjaldskrá nr. 95/1995 felld úr gildi með gjaldskrá nr. 145/1997, fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík. Þess er að geta, að í X. kafla laga nr. 93/1995, um matvæli, eru ákvæði um gjaldtökur. Þar er meðal annars að finna svofellt ákvæði í 2. mgr. 25. gr.: "Eftirlitsgjöld heilbrigðiseftirlits sveitarfélaga vegna matvælaeftirlits skulu vera samkvæmt lögum um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit". Þessi lög öðluðust gildi eftir að gjaldskrá nr. 95/1995 var gefin út og var því ekki skírskotað til þeirra í gjaldskránni. 3. Um tekjuöflun opinberra aðila gildir sú meginregla, að hún verður að byggjast á heimild í lögum, óháð því, hvort um er að ræða skattheimtu eða gjald fyrir þjónustu, sem látin er í té. Að því er skatta snertir eru gerðar sérstakar kröfur til lagaheimilda fyrir þeim. Felast þessar kröfur í 40. og 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. og nú 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97, 28. júní 1995, um breytingu á stjórnarskránni, er breytti 77. gr. stjórnarskrárinnar. Þessi ákvæði stjórnarskrárinnar, eins og þau hafa verið skýrð í dómaframkvæmd, leiða til þess, að í lagaheimildum um skatta (skattlagningarheimildum) verður meðal annars að kveða skýrlega á um skattskyldu, skattstofn og gjaldstig eða fjárhæð skatts að öðru leyti, enda leiði ekki fyrrgreind sjónarmið um tekjustofna sveitarfélaga til annarrar niðurstöðu, sbr. V. kafla 1 hér að framan. Um heimild til töku svonefndra þjónustugjalda verður í samræmi við þá grundvallarreglu, að stjórnsýslan sé lögbundin, að ganga almennt út frá því, að slík gjöld verði ekki innheimt án heimildar í lögum og þá eingöngu til að standa straum af þeim kostnaði, sem lagaheimildin mælir fyrir um. Ljóst er af gjaldtökuheimild þeirri, sem sveitarstjórnum er veitt í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988 til að innheimta gjald af eftirlitsskyldri starfsemi, að um einfalda lagaheimild er að ræða. Ljóst er af gjaldtökuákvæðinu og athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 92/1984, þar sem heimild til umræddrar gjaldtöku var fyrst tekin í lög, sbr. hér að framan í V. kafla 1, að tilgangur löggjafans var að heimila töku þjónustugjalda en ekki að kveða á um skattheimtu. Þegar ekki liggur fyrir skattlagningarheimild í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, er óheimilt að byggja ákvörðun um fjárhæð gjalds á sjónarmiðum um almenna tekjuöflun. Einföld lagaheimild til töku þjónustugjalds felur í sér, að gjaldið má ekki vera hærra en sem nemur þeim kostnaði, sem almennt hlýst af því að veita þá þjónustu, sem gjaldtökuheimildin nær til. Þegar um þjónustugjöld er að ræða, hefur því grundvallarþýðingu að afmarka þá kostnaðarliði, sem felldir verða undir viðkomandi gjaldtöku. Þá leiðir af eðli þjónustugjalda, að ráðstöfun þeirra er bundin með lögum, þannig að einungis er heimilt að verja slíkum gjöldum til að greiða þá kostnaðarliði, sem heimilt er að leggja til grundvallar við útreikning á fjárhæð gjaldanna. 4. Ég tel ástæðu til að víkja að þeim lagagrundvelli, sem umhverfisráðuneytið hefur talið vera fyrir gjaldtöku þeirri, sem í málinu greinir, sbr. 10. gr. gjaldskrár nr. 95/1995, fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík, þar sem vísað er til 5. gr., 2. mgr. 6. gr. og 22. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Eins og fyrr getur, er sveitarstjórnum heimilt samkvæmt 18. gr. (áður 22. gr.) laga nr. 81/1988 að setja sér eigin heilbrigðissamþykktir um þætti, sem ekki er fjallað um í heilbrigðisreglugerð, sbr. 2. gr. laganna, eða mengunarvarnareglugerð, sbr. 3. gr. laganna, eða til þess að gera um einstök atriði ítarlegri kröfur en þar er gert. Í 2. mgr. 18. gr. eru nefnd dæmi um málefni, sem skipa má með slíkum sérstökum samþykktum, þ.e. bann eða takmörkun hundahalds og annars gæludýrahalds og meðferð og eyðingu sorps og skolps. Þá er kveðið á um heimild til gjaldtöku vegna leyfa, leigu eða veittrar þjónustu. Gjaldtökuheimild þessi var lögtekin með 22. gr. laga nr. 50/1981, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Eins og fyrr greinir, var með 1. gr. laga nr. 92/1984 tekin upp í 5. gr. laga nr. 50/1981 heimild til gjaldtöku sveitarfélaga af eftirlitsskyldri starfsemi, enda var talið, að gjaldtaka af því tagi væri ekki fyrir hendi í lögunum. Þegar þetta er virt og umræddar gjaldtökuheimildir að öðru leyti, tel ég, að gjaldtökuheimild 18. gr. laga nr. 81/1988 eigi ekki við um þá gjaldtöku, sem í málinu greinir. Um þá gjaldtökuheimild vísa ég til álits míns, dags. 13. mars 1995, í málinu nr. 1041/1994 (SUA 1995:407). Þá fæ ég ekki séð, að skírskotun til 2. mgr. 6. gr. laga nr. 81/1988 hafi sérstaka þýðingu að því er gjaldtöku snertir, enda er almennt venja að vísa aðeins til þeirra lagaákvæða, er heimila setningu umræddra stjórnvaldsfyrirmæla, sbr. og þá meginreglu, er 1. málsl. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga er byggður á. Beini ég því til umhverfisráðherra, að sjá til þess, að staðfestingar á gjaldskrám verði markvissari framvegis. Ég tek fram, að gjaldskrá nr. 145/1997, fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík, er sama marki brennd að því er varðar skírskotanir til lagaheimilda og gjaldskrá nr. 95/1995, sbr. 10. gr. fyrrnefndu gjaldskrárinnar. 5. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988, sbr. 2. gr. laga nr. 54/1994, skal innheimta gjalda af eftirlitsskyldri starfsemi fara fram samkvæmt gjaldskrá, sem umhverfisráðherra staðfestir. Gjaldskrá þá, sem í máli þessu greinir, nr. 95/1995, fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík, staðfesti umhverfisráðherra hinn 6. febrúar 1995 og sendi borgarstjóranum í Reykjavík staðfest eintak gjaldskrárinnar með bréfi, sem dagsett er þann sama dag. Eins og ég hef áður rakið í álitum mínum frá 17. nóvember 1994 í málinu nr. 818/1993 (SUA 1994:104) og 13. mars 1995 í málinu nr. 1041/1994 (SUA 1995:407), verður almennt að líta svo á, að ákvæði, sem mæla fyrir um samþykki eða staðfestingu stjórnvalds á ákvörðunum, reglum eða áætlunum annars aðila, feli almennt í sér skyldu fyrir viðkomandi stjórnvald til endurskoðunar eða eftirlits með lögmæti hlutaðeigandi gernings. Í sumum tilvikum stefnir slíkt eftirlit jafnframt að öðrum markmiðum. Samkvæmt 5. mgr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 skulu sveitarfélög hafa sjálfstæða tekjustofna og sjálfsforræði á gjaldskrá eigin fyrirtækja og stofnana til þess að standa undir kostnaði við framkvæmd þeirra verkefna, sem þau annast. Með tilliti til þessa ákvæðis verður umhverfisráðherra við staðfestingu á gjaldskrá sveitarfélags samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988 meðal annars að gæta að því, að ákvörðun um gjald sé tekin af aðila, sem til þess er bær, að undangenginni lögmæltri málsmeðferð. Þá ber umhverfisráðherra að gæta að því, að efni gjaldskrárinnar hafi næga lagastoð og sé í samræmi við lög og grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, þ. á m. að þjónustugjald sé ekki hærra en sá kostnaður, sem almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu. Er umhverfisráðherra rétt að kalla eftir þeim útreikningi, sem liggur til grundvallar ákvörðun á fjárhæð gjalda. Í fyrrnefndu bréfi til borgarstjórans í Reykjavík, dags. 6. febrúar 1995, vegna staðfestingar gjaldskrár nr. 95/1995 tók umhverfisráðuneytið fram að gefnu tilefni, að eingöngu væri heimilt að innheimta eftirlitsgjöld að því marki, sem þau stæðu undir kostnaði við framkvæmd eftirlitsins. Tilefni það, sem ráðuneytið skírskotar til í bréfinu, eru bersýnilega athugasemdir Vinnuveitendasambands Íslands, dags. 18. janúar 1995, til ráðuneytisins við gjaldskrána, eins og hún var úr garði gerð af hendi borgaryfirvalda, þar sem dregið var í efa, að gjaldskráin hvíldi á lögmætum grundvelli, sbr. bréf umhverfisráðuneytisins, dags. 6. febrúar 1995, þar sem leyst er úr þessari umkvörtun. Í bréfi mínu til umhverfisráðuneytisins, dags. 9. ágúst 1995, óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum um, hvaða gögn og upplýsingar hefðu legið fyrir, þegar ráðuneytið staðfesti umrædda gjaldskrá. Í svarbréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 9. október 1995, kom ekki fram skýrt svar við þessu. Í athugasemdum Vinnuveitendasambands Íslands og Verslunarráðs Íslands, dags. 2. nóvember 1995, við svarbréf umhverfisráðuneytisins, dags. 9. október 1995, var á það bent, að ekki hefði verið upplýst af hálfu ráðuneytisins, hvaða gögn og upplýsingar lágu fyrir við staðfestingu gjaldskrárinnar og sú ályktun dregin, að gögn og upplýsingar hefðu ekki verið til staðar, þannig að kostnaður vegna þjónustunnar hefði ekki sérstaklega verið reiknaður út. Í athugasemdum umhverfisráðuneytisins, dags. 25. janúar 1996, í tilefni af bréfi þessu, er tekið fram, "að þegar gjaldskráin var staðfest í febrúar 1995 var ekki óskað eftir útreikningum enda ekki gert á þeim tíma nema sérstakar ástæður mæltu með". Kemur fram af hálfu ráðuneytisins, að með hliðsjón af gjaldskrám, sem voru í vinnslu, að hér væri um eðlilega gjaldtöku að ræða, miðað við að reglulegt eftirlit ætti sér stað. Þá kemur fram, að umhverfisráðuneytið hafi frá og með áramótum 1995/1996 krafist framlagningar útreikninga við staðfestingu gjaldskráa, sbr. bréf þess til sveitarstjórna, dags. 25. október 1995. Samkvæmt framansögðu er ljóst, að umhverfisráðuneytið hefur ekki kallað eftir og staðreynt þau gögn og upplýsingar, sem urðu að liggja til grundvallar ákvörðunum um gjaldtökur samkvæmt hinni umdeildu gjaldskrá, áður en ráðuneytið staðfesti gjaldskrána að lögum. Voru af þessum sökum verulegir annmarkar á gjaldskránni. Fram hefur komið af hálfu umhverfisráðuneytis, að frá og með áramótum 1995/1996 hafi það tekið upp breytt verklag í þessum efnum og krefjist frá þeim tíma útreikninga við staðfestingu gjaldskráa. 6. Víkur þá að því, hvernig staðið var að undirbúningi gjaldskrárinnar af hálfu Reykjavíkurborgar. Af hálfu Vinnuveitendasambands Íslands og Verslunarráðs Íslands hefur því verið haldið fram, sbr. kvörtunina, dags. 1. ágúst 1995, og síðari bréf samtakanna, að starfsleyfisgjald samkvæmt 2. gr. gjaldskrár nr. 95/1995 hafi verið ákvarðað, án þess að útreikningar hefðu legið fyrir, sem sýndu, að gjaldið væri í samræmi við þann kostnað, sem hlýst af útgáfu starfsleyfis, jafnframt því að skipting í gjaldflokka væri ekki rökstudd. Að því er varðar árgjald samkvæmt 3. gr. gjaldskrárinnar þá er því haldið fram af hálfu samtakanna, að það sé lagt á óháð tíðni eftirlits og án tillits til þess, hvort nokkur eiginleg þjónusta hafi átt sér stað við gjaldendur. Hafa samtökin einkum vísað til greinargerðar embættismanna Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 12. janúar 1994, við drög að gjaldskrá fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík, þar sem fram komi, að gjaldtakan, einkum samkvæmt 3. gr. gjaldskrárinnar, sé hugsuð sem skattur. Að undangengnum undirbúningi var umrædd gjaldskrá samþykkt í borgarstjórn Reykjavíkur við tvær umræður í desember 1994 og janúar 1995. Milli umræðna voru gjaldskrártillögurnar sendar umhverfisráðuneytinu til umsagnar, er kom á framfæri athugasemdum um breytt orðalag og skýrari lagatilvísanir, sbr. það, sem fram kemur í bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 27. september 1996. Í bréfi mínu til borgarstjórnar Reykjavíkur, dags. 19. júní 1996, óskaði ég eftir upplýsingum um það, "hvort fjárhæð þeirra gjalda, sem fram koma í 2. og 3. gr. gjaldskrár nr. 95/1995 fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík, hafi verið ákveðin að undangenginni reikningslegri úttekt á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt er að leggja til grundvallar við útreikning gjaldanna. Ef svo hefur verið, óskast sá útreikningur sendur svo og þau gögn, er hann byggist á". Af svari Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur við þessari spurningu, sbr. bréf dagsett 27. september 1996, verður ekkert ráðið um þetta. Þar er einungis almennt fjallað um gjöldin og kostnað, sem að baki þeim liggur, jafnframt því að svarið hefur að geyma upplýsingar um áætlaðan kostnað fyrir árið 1995 vegna kostnaðarþátta, sem ætlunin hafi verið að eftirlitsgjöld stæðu undir. Hins vegar hefur því verið mótmælt af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, að gjöld séu innheimt án þess að eftirlit komi á móti, sbr. 7. lið í bréfi mínu, dags. 19. júní 1996, og svarbréf heilbrigðiseftirlitsins, dags. 27. september 1996. Þar sem Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hefur ekki gefið skýr svör við fyrrgreindri spurningu minni um það, hvort gjöld samkvæmt 2. og 3. gr. gjaldskrár nr. 95/1995 hafi verið ákveðin að undangenginni reikningslegri úttekt á þeim kostnaðarliðum, sem heimilt er að leggja til grundvallar við útreikning gjaldanna, og engin gögn lögð fram þar að lútandi, verður, að mínum dómi, ekki hjá því komist að draga þá ályktun, að misbrestur hafi verið á því, að gjöldin hafi verið ákvörðuð á nægilega traustum grunni. Þá gefa þau viðhorf, sem fram koma í nefndri greinargerð frá 12. janúar 1994 við gjaldskrárdrögin, vísbendingu um, að gjöldin hafi heldur ekki verið ákveðin á grundvelli réttra lagasjónarmiða. Það sama má segja um sjónarmið formanns heilbrigðisnefndar Reykjavíkur, sem sett voru fram á opinberum vettvangi og liggja fyrir í gögnum málsins, þar sem fram kemur, að fyrirtæki eigi að bera ákveðið hlutfall af heildarkostnaði við heilbrigðiseftirlit en borgarsjóður afganginn. Samkvæmt framanrituðu tel ég, að þess hafi ekki verið nægilega gætt, að umræddar gjaldtökur væru undirbúnar á viðhlítandi hátt á grundvelli traustra útreikninga á kostnaði við þá þjónustu, sem gjaldtökuheimildin nær til, í samræmi við þær reglur, sem gilda um ákvörðun þjónustugjalda, sbr. V. kafla 2 hér að framan. Í samræmi við það, sem að framan greinir, er það skoðun mín, að gjaldskrá nr. 95/1995 hafi hvorki hlotið nægjanlegan undirbúning af hálfu Reykjavíkurborgar né sætt nauðsynlegri athugun af hálfu umhverfisráðuneytisins, áður en staðfesting gjaldskrárinnar fór fram. 7. Með hliðsjón af þeim vanda sem sveitarfélög standa frammi fyrir við setningu gjaldskráa á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988, tel ég tilefni til, þrátt fyrir framangreinda niðurstöðu mína, að víkja nánar að afmörkuðum atriðum, sem máli skipta við ákvörðun þeirra gjalda, sem hér um ræðir, og fram hafa komið í málinu. Gjöld þau, sem um ræðir í máli þessu, eru annars vegar starfsleyfisgjöld samkvæmt 2. gr. gjaldskrár nr. 95/1995 og hins vegar árleg gjöld af eftirlitsskyldri starfsemi, sbr. 3. gr. gjaldskrárinnar. Tvö meginatriði ber sérstaklega að hafa í huga við ákvörðun gjaldanna. Í fyrsta lagi þarf að vanda sérstaklega afmörkun þess kostnaðar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, sem telst tilheyra "gerð" starfsleyfa annars vegar og hinu reglubundna eftirliti hins vegar. Í þessu sambandi ber að hafa í huga, að viðfangsefni Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur eru mun víðtækari en þau verkefni, sem umræddar gjaldtökuheimildir taka til, svo sem fram kemur í lögum nr. 81/1988, sbr. og ákvæði um starfsskyldur heilbrigðisnefnda í heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990 og mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, og öðrum lögum, sem varða starfsvettvang Heilbrigðiseftirlitsins. Í málinu liggur ekki fyrir lýsing á verkefnum Heilbrigðiseftirlitsins, en almennt má orða það svo, að það annist heilbrigðis-, matvæla-, mengunar- og umhverfiseftirlit í lögsagnarumdæmi Reykjavíkurborgar. Ljóst er, að viðfangsefni Heilbrigðiseftirlitsins felast ekki nema að hluta til í ákveðnum þjónustuverkefnum, svo sem útgáfu leyfa, vottorða og skoðunum. Í þessu sambandi verður að gæta að því, að þegar svo hagar til, að stofnun fer annars vegar með almennt eftirlitshlutverk stjórnvalda á viðkomandi sviði og hins vegar með ákveðin þjónustuverkefni, verður að gera þá kröfu, að skýrlega sé mælt fyrir um í lögum, ef ætlunin er, að heimild til innheimtu þjónustugjalda taki jafnt til kostnaðar við hið almenna eftirlit og þjónustuverkefni, og þá á hvaða grundvelli eigi að ákveða gjald vegna hins almenna eftirlits og í hvaða mæli þau gjöld, sem heimilað er að innheimta, eigi að nægja til að greiða heildarkostnað við starfsemi viðkomandi stofnunar. Gjaldtökuheimild 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988 tekur til eftirlitsskyldrar starfsemi, sem talin er upp í 7., 8., 12., 13., 14., 15., 16. og 17. tölul. 2. gr. laganna og 3. gr., að svo miklu leyti sem Hollustuvernd ríkisins er ekki falið eftirlit með mengandi starfsemi. Að því er gjaldtökur af eftirlitsskyldri starfsemi samkvæmt fyrrnefndum töluliðum 2. gr. laga nr. 81/1988 varðar, þá er þar einungis um hluta þeirra viðfangsefna að ræða, sem tilgreind eru í 2. gr. og útfærð eru nánar í heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990. Að því er snertir gjaldtökur vegna heilbrigðiseftirlits er nánar tiltekið um að ræða gjaldtökur vegna eftirlits með gistihúsum, matsöluhúsum og öðrum veitingastöðum, sbr. 7. tölul. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 81/1988, matvælum og öðrum neyslu- og nauðsynjavörum svo og salarkynnum, tækjum og öllu, sem snertir matvælaframleiðslu og matvælaiðnað, sbr. 8. tölul. 2. mgr. 2. gr., rakarastofum, hárgreiðslustofum, nuddstofum og hvers konar öðrum snyrtistofum, sbr. 12. tölul. 2. mgr. 2. gr., barnaheimilum, upptökuheimilum og leikvöllum, sbr. 13. tölul. 2. mgr. 2. gr., heilbrigðisstofnunum, stofnunum fyrir þroskahefta, drykkjusjúka og tilsvarandi, lækningastofum, dvalarheimilum fyrir aldraða og öðrum slíkum stofnunum, sbr. 14. tölul. 2. mgr. 2. gr., íþróttastöðvum, íþróttahúsum, sundhöllum, sundlaugum, baðhúsum, gufubaðstofum og almennum baðstofum o.þ.u.l., sbr. 15. tölul. 2. mgr. 2. gr., fangelsum og öðrum vistarverum handtekinna manna, sbr. 16. tölul. 2. mgr. 2. gr., og samkomuhúsum, þ. á m. kirkjum, sbr. 17. tölul. 2. mgr. 2. gr. Í heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990 og reglugerð nr. 522/1994, um matvælaeftirlit og hollustuhætti við framleiðslu og dreifingu matvæla, er ítarlega fjallað um einstaka flokka eftirlitsskyldrar starfsemi, bæði þá, sem falla undir gjaldskyldu, og aðra. Samkvæmt þessu fellur margvísleg eftirlitsskyld starfsemi utan við gjaldtökuheimildina, auk þess sem heilbrigðisnefndir hafa á hendi víðtæk og margþætt almenn viðfangsefni á sviði heilbrigðismála, sbr. einkum I. kafla A í heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990. Að því er tekur til mengandi starfsemi þá er gjaldtökuheimild 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988 bundin við eftirlitsskylda starfsemi samkvæmt 3. gr. laganna að svo miklu leyti, sem Hollustuvernd ríkisins er ekki falið eftirlit með mengandi starfsemi. Mælt er fyrir um hlutverk Hollustuverndar í III. kafla laga nr. 81/1988. Þar kemur meðal annars fram, sbr. 2. mgr. 13. gr., að Hollustuvernd ríkisins hafi yfirumsjón með heilbrigðiseftirliti, mengunarvarnaeftirliti, eiturefnaeftirliti og rannsóknum, sem þessu eru tengdar, og sjái um framkvæmd þeirra í samræmi við lög nr. 81/1988, heilbrigðisreglugerð, mengunarvarnareglugerð og ákvæði annarra laga og reglna, er mál þessi snerta og heilbrigðisyfirvöldum er falið að sjá um framkvæmd á. Tekið er fram í 4. mgr. 13. gr., að Hollustuvernd ríkisins fari því aðeins með beint eftirlit, að um sé að ræða sérhæfð verkefni og lög mæli svo fyrir eða ráðherra ákveði það og að höfðu samráði við hlutaðeigandi heilbrigðisnefndir. Um verkaskiptingu milli Hollustuverndar ríkisins og heilbrigðisnefnda að því er varðar eftirlit með mengandi starfsemi er fjallað í 3. kafla mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994. Þar er tekið fram, sbr. 1. mgr. 3. gr., að heilbrigðisnefnd hafi eftirlit með framkvæmd reglugerðarinnar undir yfirumsjón Hollustuverndar ríkisins. Hollustuvernd ríkisins annist eftirlit með þeim atvinnurekstri, sem upp er talinn í viðauka 7. Í 9. gr. reglugerðarinnar, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 378/1994, er tekið fram, að með sérstöku samkomulagi við hlutaðeigandi heilbrigðisnefndir, sem ráðherra staðfesti, geti Hollustuvernd ríkisins tekið að sér að sinna hluta eftirlits með starfsemi fyrirtækja, sem talin séu upp í viðauka 8. Á sama hátt geti heilbrigðisnefnd tekið að sér að sinna hluta eftirlits með starfsemi fyrirtækja, sem talin eru upp í viðauka 7. Eins og fram hefur komið, eru gjöld þau, sem um ræðir í máli þessu, tvenns konar, þ.e. annars vegar gjald fyrir "gerð" starfsleyfis, sbr. 2. gr. gjaldskrár nr. 95/1995, og hins vegar árleg gjöld af eftirlitsskyldri starfsemi, sbr. 3. gr. gjaldskrárinnar. Ég árétta það, sem fyrr greinir, að halda þarf aðgreindum kostnaði við "gerð" starfsleyfa og kostnaði vegna hins reglubundna eftirlits með eftirlitsskyldum aðilum, enda eiga þessir þættir ekki samstöðu, þegar kostnaður vegna þjónustu Heilbrigðiseftirlitsins er reiknaður út og honum jafnað niður á þá aðila, sem njóta þjónustunnar. Í gjaldskrá nr. 95/1995 er þessum þáttum réttilega haldið aðskildum, sbr. 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar. Áður en ég fjalla um kostnað þann, sem starfsleyfis- og eftirlitsgjöldum er ætlað að standa straum af, tel ég tilefni til að fjalla sérstaklega um það, hvaða starfsemi sé starfsleyfisskyld og þar með gjaldskyld til starfsleyfisgjalds. Samkvæmt 22. tölul. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 81/1988 skal taka fram í heilbrigðisreglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, sem ekki fellur að öllu leyti undir mengunarvarnareglugerð samkvæmt 3. gr. laganna. Í samræmi við þetta er fjallað um starfsleyfi í heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990, sbr. einkum 9. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt reglugerðinni þarf sérstakt starfsleyfi fyrir megnið af þeirri starfsemi, sem tilgreind er í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 81/1988. Eins og fram hefur komið, tekur gjaldtökuheimild 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988 aðeins til hluta þeirrar starfsemi, sem talin er upp í 2. mgr. 2. gr. laganna. Samkvæmt samanburði á gjaldtökuákvæðinu og starfsleyfisskyldu samkvæmt heilbrigðisreglugerð þarfnast öll gjaldskyld starfsemi starfsleyfis. Um framleiðslu og dreifingu matvæla gildir nú reglugerð nr. 522/1994, þar sem meðal annars er kveðið á um starfsleyfi í 3. gr. Með 23. gr. reglugerðar þessarar var meðal annars felld niður 2. mgr. 9. gr. heilbrigðisreglugerðar nr. 149/1990, þar sem kveðið var sérstaklega á um starfsleyfi vegna framleiðslu og dreifingar matvæla. Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 81/1988 skulu vera almenn ákvæði í mengunarvarnareglugerð eða öðrum reglugerðum um starfsleyfi fyrir allan atvinnurekstur, sem haft getur mengun í för með sér. Í 8. kafla mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994 með síðari breytingum eru ákvæði um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, sem getur haft mengun í för með sér. Tekið er fram í 1. mgr. 56. gr. reglugerðarinnar, að atvinnurekstur, sem upp er talinn í viðaukum 7 og 8 með reglugerðinni, megi ekki hefja fyrr en fengið er starfsleyfi samkvæmt ákvæðum 8. kafla reglugerðarinnar. Samkvæmt 71. gr. reglugerðarinnar er veiting starfsleyfa annars vegar í höndum Hollustuverndar ríkisins, sem gefur út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, sem upp er talinn í viðauka 7 með reglugerðinni, og hins vegar í höndum heilbrigðisnefnda, sem gefa út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur, sem upp er talinn í viðauka 8. Í viðauka 8 er talinn upp atvinnurekstur, sem heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi fyrir, og í viðauka 9 er að finna flokkun starfsleyfisskyldra fyrirtækja með tilliti til mengunarhættu og fyrirkomulags eftirlits. Er starfsemi skipað í fimm flokka samkvæmt viðauka 9. Í fylgiskjali með gjaldskrá nr. 95/1995 var að finna flokkun "starfsleyfis- og eftirlitsskyldrar starfsemi skv. 7., 8., 12., 13., 14., 15., 16. og 17. tölulið 2. gr. laga nr. 81/1988, um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit, og starfsemi sem talin er upp í viðauka 8 í mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994 ásamt síðari breytingum". Tekið var fram, að starfsemi, sem talin er upp í viðauka 8 í mengunarvarnareglugerð, sé flokkuð í samræmi við 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar með hliðsjón af flokkum viðauka 9 í reglugerðinni. Samkvæmt framansögðu fellur starfsleyfis- og eftirlitsskylda saman að því er varðar gjaldskylda starfsemi, bæði mengandi starfsemi og þá starfsemi, sem lýtur almennu heilbrigðiseftirliti. Í svarbréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 27. september 1996, kemur ekki fram sundurliðun á kostnaði stofnunarinnar annars vegar vegna "gerðar" starfsleyfa og hins vegar vegna eftirlits. Í 3. tölulið í bréfi mínu, dags. 19. júní 1996, óskaði ég eftir upplýsingum um kostnað af störfum við mengunar- og heilbrigðiseftirlit árið 1995, sem þjónustugjöldum samkvæmt 2. og 3. gr. gjaldskrár nr. 95/1995 er ætlað að standa undir. Í svarbréfi Heilbrigðiseftirlitsins er heildarkostnaður vegna þessa talinn hafa numið 34.724.145 kr., en enga skiptingu kostnaðarins er að finna annars vegar milli starfsleyfa og hins vegar eftirlits. Hins vegar er að finna í svarbréfinu skiptingu tekna annars vegar af starfsleyfisgjöldum og hins vegar af eftirlitsgjöldum, sbr. 4. tölulið í bréfi mínu frá 19. júní 1996. Í bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 27. september 1996, kemur fram, að ákveðið hafi verið að innheimta aðeins hálft gjald á árinu 1995, þar sem stofnunin væri þess ef til vill ekki umkomin að veita þá þjónustu, sem full gjaldtaka myndi krefjast. Í bréfinu er upplýst, að heildarfjárhæð starfsleyfisgjalda árið 1995 hafi numið 395.000 kr. og eftirlitsgjalda 16.035.000 kr. það ár. Heildarfjárhæð allra þjónustugjalda hafi numið 17.691.000 kr. á þessu ári. Þá kemur fram, að heildarrekstrarkostnaður Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur hafi verið 43.247.192 kr. árið 1995 og heildarrekstrarkostnaður heilbrigðisnefndar Reykjavíkur hafi verið 1.379.115 kr. Kostnaður af þeim störfum við mengunar- og heilbrigðiseftirlit árið 1995, sem þjónustugjöldum samkvæmt 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar er ætlað að standa undir, er í bréfinu talinn hafa numið 34.724.145 kr. og áætlun kostnaðarins hafi numið 35.250.000 kr. Hér að framan hefur verið á það bent, að þegar svo háttar til, að stjórnvald fer með almennt eftirlitshlutverk og hins vegar ákveðin þjónustuverkefni, verði að gera þá kröfu, að skýrlega sé mælt fyrir um það í lögum, ef ætlunin er, að heimild til innheimtu þjónustugjalda taki jafnt til kostnaðar við hið almenna eftirlit og þjónustuverkefni, og þá á hvaða grundvelli eigi að ákveða gjald vegna hins almenna eftirlits og í hvaða mæli þau gjöld, sem heimilað er að innheimta, eigi að nægja til að greiða heildarkostnað við starfsemi viðkomandi stofnunar. Lög nr. 81/1988 gera ekki ráð fyrir, að allur kostnaður sveitarfélaga, sem hlýst af framkvæmd þeirra, verði borinn uppi með þjónustugjöldum. Almennt verða þjónustugjöld ekki skýrð svo, að þeim sé ætlað að standa undir öllum rekstrarkostnaði stofnunar, nema það komi skýrt fram í lögum. Við útreikning á þjónustugjöldum í öðrum tilvikum verður yfirleitt aðeins tekið tillit til beins kostnaðar við þá þjónustu, sem veitt er, svo og annars kostnaðar, sem er í nægjanlega nánum tengslum við þjónustuna. Gjaldtökuheimild 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988 er bundin við hluta af eftirlitsskyldri starfsemi, sem er sérstaklega afmörkuð í gjaldtökuákvæðinu. Í athugasemdum með 1. gr. í frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 92/1984, er breytti lögum nr. 50/1981, og meðal annars fól í sér lögtöku þeirrar gjaldtökuheimildar, sem hér um ræðir, sbr. V. kafla 2 hér að framan, kemur fram ráðagerð um, að gjaldtökur standi undir a.m.k. helmingi kostnaðar. (Alþt. 1983, A-deild, bls. 2147-2148.) Þegar það er virt, sem hér hefur verið rakið, og til þess er litið, að verksvið Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur er að lögum víðtækt, og jafnframt er haft í huga, að umrædd gjaldtökuheimild nær einungis til takmarkaðra þátta í starfsemi Heilbrigðiseftirlitsins samkvæmt orðan hennar og túlkun, verður að draga í efa, að upplýsingar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur um kostnað við gjaldskylda starfsemi hafi verið teknar saman á grundvelli framangreindra sjónarmiða, enda þýða þessar tölulegu upplýsingar það, að meginhluti rekstrarkostnaðar Heilbrigðiseftirlitsins telst stafa af gjaldskyldri starfsemi einni. Þar sem framkomnar upplýsingar um kostnað vegna gjaldskyldrar starfsemi eru ekki fullnægjandi, sundurliðun á kostnaði milli starfsleyfa og eftirlits liggur ekki fyrir og umfang gjaldskyldrar starfsemi er að takmörkuðu leyti skilgreint, verður ekki ráðið í það, hvort gjaldfjárhæðir samkvæmt 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar séu innan eðlilegra marka. Ég tel þó athugunarvert, að starfsleyfisgjöldum er skipað í sama flokkakerfi og eftirlitsgjöldum, og jafnframt, að starfsleyfisgjald er helmingur af gjaldfjárhæð eftirlitsgjalds í viðkomandi flokki. Vinna vegna starfsleyfis hlýtur að vera of frábrugðin vinnu vegna reglubundins eftirlits til að slíkt samhengi í gjaldtökum standist. Í kvörtun sinni, dags. 1. ágúst 1995, draga Vinnuveitendasambandið og Verslunarráðið í efa, að skipting gjaldskyldra aðila í flokka fái staðist. Ekki sé ljóst, á hvaða sjónarmiðum sé byggt við skiptingu í gjaldflokka eða færð rök fyrir kostnaðarmun einstakra gjaldflokka. Slík gjaldflokkaskipting stríði gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, ef málefnaleg og hlutlæg sjónarmið séu ekki lögð til grundvallar. Af þessu tilefni bendi ég á, að sá, sem greiðir þjónustugjald, getur yfirleitt ekki vænst þess, að sá kostnaður, sem hlýst af því að veita honum þjónustu, sé nákvæmlega reiknaður út og honum gert að greiða gjald, sem honum nemur. Verða gjaldendur oftast að sæta því að greiða þjónustugjald, sem nemur þeirri fjárhæð, sem almennt kostar að veita viðkomandi þjónustu. Hins vegar er nauðsynlegt, að þess sé gætt við ákvörðun þjónustugjalda, að gjaldendur, sem gert er að greiða þjónustugjöld samkvæmt reiknuðu meðaltali, eigi nægjanlega samstöðu að því leyti, að kostnaður vegna þjónustu við hvern og einn sé svipaður. Að öðrum kosti greiðir ákveðinn gjaldendahópur mun hærra þjónustugjald en almennt hlýst af því að veita umrædda þjónustu og greiðir þannig þjónustuna fyrir annan gjaldendahóp. Til slíks þarf almennt sérstaka lagaheimild. Í gjaldskrá nr. 95/1995 er bæði starfsleyfisgjöldum og árlegum gjöldum vegna eftirlits skipt í fimm flokka með misháum gjaldfjárhæðum, sbr. 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar. Í fylgiskjali með gjaldskránni er gjaldskyldri starfsemi skipað í þessa flokka og lendir hver starfsemi í sama númeri flokks samkvæmt 2. og 3. gr. gjaldskrárinnar, þ.e. byggt er á sama vægi að því er varðar röðun í flokk, bæði að því er snertir starfsleyfisgjald og árlegt eftirlitsgjald. Að þeirri samsvörun hef ég vikið hér að framan. Í fylgiskjalinu er að nokkru tekið fram um forsendur fyrir flokkuninni. Kemur þar fram, að starfsemi, sem talin er upp í viðauka 8 í mengunarvarnareglugerð, sé flokkuð með hliðsjón af flokkum viðauka 9 í sömu reglugerð. Flokkun annarrar starfsemi sé "miðuð við umfang og eðli hennar og þeirra áhrifa sem hún getur haft á hollustuhætti fólks". Í viðauka 7 með reglugerð nr. 48/1994 er tilgreindur atvinnurekstur, sem Hollustuvernd ríkisins gefur út starfsleyfi fyrir, en í viðauka 8 er talinn upp atvinnurekstur, sem heilbrigðisnefnd veitir starfsleyfi fyrir. Eins og fyrr segir, er skipting eftirlits og miðuð við upptalningar í viðaukum þessum. Í viðauka 9 er að finna "flokkun starfsleyfisskyldra fyrirtækja með tilliti til mengunarhættu og fyrirkomulags eftirlits". Er starfsemi skipað þar í fimm flokka. Með flokkuninni eru í raun, að því er varðar hverja starfsemi, sem undir eftirlit fellur, ákvarðaðar þær eftirlitskröfur, sem settar eru fram í 5. gr. reglugerðarinnar. Samsvarandi kröfur um lágmarkstíðni eftirlits og mengunarvarnareglugerð hefur að geyma er ekki að finna í heilbrigðisreglugerð. Í IV. kafla reglugerðar nr. 522/1994, um matvælaeftirlit og hollustuhætti við framleiðslu og dreifingu matvæla, eru hins vegar allítarleg ákvæði um tilhögun eftirlits með matvælafyrirtækjum. Um tíðni eftirlits er tekið fram í 11. gr. reglugerðarinnar, að hún sé háð mati eftirlitsaðila og við slíkt mat skuli tekið tillit til umfangs og innra eftirlits viðkomandi fyrirtækis. Hollustuvernd geti gefið út viðmiðunarreglur um fjölda eftirlitsferða, töku sýna á eftirlitsskyldum stöðum og um mat á niðurstöðum rannsókna (prófana). Samkvæmt framansögðu er flokkun annarrar starfsemi en mengandi starfsemi samkvæmt fylgiskjali með gjaldskránni miðuð við umfang og eðli starfseminnar og þeirra áhrifa, sem hún getur haft á hollustuhætti fólks. Undir þetta fellur gjaldskyld starfsemi, sem lýtur almennu heilbrigðiseftirliti samkvæmt heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990 og reglugerð nr. 522/1994, um matvælaeftirlit og hollustuhætti við framleiðslu og dreifingu matvæla, sbr. og 2. mgr. 2. gr. laga nr. 81/1988. Í bréfi mínu til borgarstjórnar Reykjavíkur, dags. 19. júní 1996, óskaði ég eftir því, að gerð yrði grein fyrir þeim sjónarmiðum, sem flokkaskipting samkvæmt gjaldskrá nr. 95/1995 væri byggð á, þ. á m. um tíðni eftirlitsferða svo og eðli og umfang eftirlitsins. Í svarbréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 27. september 1996, er gerð grein fyrir tíðni eftirlits í fyrsta lagi með matvælafyrirtækjum, sbr. reglugerð nr. 522/1994, í öðru lagi með fyrirtækjum og stofnunum, sem heyra undir eftirlit samkvæmt heilbrigðisreglugerð nr. 149/1990, og í þriðja lagi með fyrirtækjum og stofnunum, sem heyra undir eftirlit Heilbrigðiseftirlitsins samkvæmt mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994. Verður að skilja svarið svo, að skipting í flokka ráðist fyrst og fremst af tíðni eftirlitsferða. Jafnframt er getið um sýnatökur og að yfirfarin séu starfsleyfisskilyrði. Aðstæður geta verið þannig, að unnt sé að byggja gjaldtökur fyrir leyfi (starfsleyfi) á föstum gjöldum og jafnframt tækt að nota föst árgjöld fyrir eftirlit, sérstaklega þegar gert er ráð fyrir reglubundnum eftirlitsheimsóknum. Ef eftirlitsheimsóknir eru aftur á móti óreglulegar, verður gjaldtaka almennt ekki ákvörðuð með þeim hætti. Þegar eftirlit er lítið eða fer fram með löngu millibili er almennt heppilegra að ákvarða gjöld sem tímagjöld, sem reiknast á hvert verk. Áður en tekin eru upp föst árleg gjöld vegna eftirlits, þarf að liggja ljóst fyrir, hversu mikil vinna verði á viðkomandi eftirlitssviði. Því þarf að undirbúa eftirlitið rækilega og grundvöllur árlegra eftirlitsgjalda og jafnframt starfsleyfisgjalda verður naumast nægilega traustur, nema hann sé byggður á tímamælingum. Ekki hefur komið fram af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, hvort og þá hvaða athuganir lágu til grundvallar ákvörðun um föst starfsleyfisgjöld og föst árleg eftirlitsgjöld samkvæmt gjaldskrá nr. 95/1995. Þótt eftirlitskröfur séu skilgreindar út frá tíðni eftirlitsferða, sbr. 4. gr. mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994 og upplýsingar Heilbrigðiseftirlitsins um þau efni að öðru leyti í bréfi þess, dags. 27. september 1996, er ekki þar með kominn tækur grundvöllur til að ákvarða gjaldfjárhæðir. Samkvæmt jafnræðisreglu skulu gjaldendur sitja við sama borð. Á gjaldskyldu sviði getur hins vegar verið mismunur á gjaldtökum, sem byggist á hlutrænum þáttum, t.d. er rétt og eðlilegt að taka hærra gjald af þeim, sem þurfa meira eftirlit en aðrir. Af þessum sökum getur staðist, þegar um föst gjöld er að ræða, að skipta eftirlitsskyldum fyrirtækjum í gjaldflokka bæði með tilliti til gjaldtöku fyrir starfsleyfi og árleg eftirlitsgjöld. Ég hef því út af fyrir sig ekki athugasemdir við það, að gjaldskyldum aðilum sé skipt í flokka með mismunandi gjaldfjárhæðum samkvæmt gjaldskrá nr. 95/1995. Það er hins vegar áríðandi, að slík flokkaskipting sé byggð á traustum grunni og svari nægilega til mismunandi kostnaðar við starfsleyfi og eftirlit, sem slík skipting verður að byggjast á. Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 48/1994 er kveðið á um lágmarkstíðni eftirlits. Í svarbréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur er upplýst um tíðni eftirlits með þeim fyrirtækjum og stofnunum, sem heyra undir eftirlit Heilbrigðiseftirlitsins samkvæmt mengunarvarnareglugerðinni. Samkvæmt þeim upplýsingum er framkvæmd eftirlitsins ekki að öllu leyti í samræmi við lágmarkskröfur reglugerðarinnar. Samkvæmt því, sem fram kemur í bréfinu, fer eftirlit með aðilum í 3. flokki fram á 18 mánaða fresti, en samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 48/1994 skal tímabil milli skoðana samkvæmt 3. flokki, sbr. viðauka 9 með reglugerðinni, vera 12 mánuðir. Eftirlitstíðni með starfsemi, sem fellur undir almennt heilbrigðiseftirlit og gerð er grein fyrir í bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, hlýtur að byggjast á mati Heilbrigðiseftirlitsins á eftirlitsþörfinni, enda er engum reglum um það til að dreifa, hvorki í lögum né reglugerðum, og ekki liggur fyrir, að þær viðmiðunarreglur hafi verið settar um fjölda eftirlitsferða o.fl., sem getið er í 11. gr. reglugerðar nr. 522/1994. Ég dreg ekki í efa, að mat stofnunarinnar á eftirlitsþörfinni sé byggt á málefnalegum grundvelli. Ég tel ekki efni til að fara grannt í saumana á flokkun eftirlitsskyldrar starfsemi í gjaldflokka. Ég vek þó athygli á því, að flokkun starfsemi, sem fellur undir mengunarvarnareglugerð, er bundin ákvæðum þeirrar reglugerðar, sbr. forsendur flokkunarinnar, sem fram komu í fylgiskjali með gjaldskrá nr. 95/1995. Við athugun hef ég orðið var við nokkurt ósamræmi milli flokkunar samkvæmt fylgiskjali með gjaldskránni og flokkunar þeirrar, sem fram kemur í viðauka 9 með mengunarvarnareglugerðinni. Sem dæmi má nefna, að sútunarverksmiðjur og ullarþvottastöðvar eru í 3. flokki samkvæmt viðauka 9, en er skipað í 5. flokk samkvæmt fylgiskjali með gjaldskránni. Þá eru reykhús í 4. flokki samkvæmt viðaukanum, en í 3. flokki samkvæmt fylgiskjali með gjaldskránni. Mjólkurstöðvar eru í 4. flokki samkvæmt viðaukanum, en í 1. flokki samkvæmt fylgiskjalinu. Fleiri dæmi um misræmi af þessu tagi er að finna, sem ég hirði ekki um að rekja nánar. Að því er varðar flokkun annarrar starfsemi samkvæmt fylgiskjali með gjaldskránni, þ.e. sem fellur undir heilbrigðisreglugerð og reglugerð um matvælaeftirlit, þá tel ég ástæðu til að benda á, að forsendur fyrir þeirri flokkun í upphafi fylgiskjalsins eru ekki að öllu leyti í samræmi við þau meginatriði, sem ákvarðanir um þjónustugjöld verða að byggjast á, enda skal við flokkun á starfsemi horft til "þeirra áhrifa sem hún (starfsemin) getur haft á hollustuhætti fólks". Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að við samningu gjaldskrár nr. 95/1995 hafi hvorki grundvöllur fastra gjalda verið nægilega traustur né hafi skipting í gjaldflokka verið svo markviss sem skyldi. Í 2. gr. gjaldskrár nr. 95/1995 var kveðið á um gjaldtöku fyrir "gerð starfsleyfis". Hætta gat verið á því, að orðalag greinarinnar yrði misskilið svo, að átt væri við gjaldtöku vegna beins kostnaðar við útgáfu starfsleyfis. Að mínum dómi þarf orðalagið að vera þannig, að skýrt komi fram, að gjaldtaka sé vegna kostnaðar vegna undirbúnings, skoðunar og annarrar vinnu, sem af því hlýst að taka út fyrirtæki í sambandi við veitingu starfsleyfa. Auk þeirra meginatriða, sem hér að framan hafa verið rakin, tel ég rétt að víkja stuttlega að nokkrum atriðum í gjaldskrá nr. 95/1995, sem gefa mér tilefni til athugasemda. Í 5. gr. gjaldskrárinnar var mælt svo fyrir, að af starfsemi, sem upp er talin í viðauka 7 í mengunarvarnareglugerð nr. 48/1994, skyldi greiða gjöld samkvæmt gjaldskrá Hollustuverndar ríkisins um starfsleyfisskyld fyrirtæki, eins og hún er á hverjum tíma. Hér virðist gengið út frá því, að heilbrigðisnefnd geti að vissu marki haft með höndum eftirlit með starfsemi, sem fellur undir viðauka 7, sbr. 9. gr. reglugerðar nr. 48/1994, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 378/1994. Rétt væri að kveða beint á um gjöld þessi í gjaldskránni í stað þess að vísa til gjaldskrár Hollustuverndar ríkisins, enda getur slík tilvísun aldrei orðið tækur grundvöllur fyrir töku þjónustugjalda, þar sem gjöldin verða að svara til kostnaðar viðkomandi stofnunar, en ekki annarrar stofnunar. Svo sem fram hefur komið, var 3. gr. gjaldskrár nr. 95/1995 þannig upp byggð, að flokkun í misháa gjaldflokka tók fyrst og fremst mið af mismunandi eftirlitstíðni, allt frá árlegu eftirliti til eftirlits á 36 mánaða fresti. Í lægstu gjaldflokkum voru því fyrirtæki og stofnanir, sem sjaldnast eru heimsótt. Þegar svona háttar til, er ekki unnt að jafna árlegum heildarkostnaði niður á eftirlitsþolana, enda svarar gjaldið til eftirlitskostnaðar á lengra tímabili. Kemur fram í bréfi Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur, dags. 27. september 1996, að vegna strjálla eftirlits en árlegs sé eftirlitskostnaði deilt niður á árafjöldann og þannig fenginn árlegur meðaltalskostnaður við eftirlitið. Þannig greiði fyrirtæki, sem heimsótt sé á tveggja ára fresti, helming eftirlitskostnaðar fyrra árið en hinn helminginn síðara árið. Í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988 er ekki að finna sérstaka heimild til þess að haga megi gjaldtöku með þessum hætti. Þá hafa dómstólar ekki tekið afstöðu til þess, hvort slíkt fyrirkomulag sé heimilt án sérstakrar lagaheimildar. Ég tel þó ekki útilokað, að slík tilhögun fái staðist á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988 að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Þar sem gjaldtaka í slíkum tilvikum svarar til eftirlitskostnaðar yfir lengra tímabil en eitt ár og mögulega allt að þremur árum, hlýtur að verða að uppfylla það skilyrði, að við ákvörðun um gjaldfjárhæð sé sérstaklega tekið mið af þessu og þess rækilega gætt með traustum útreikningum, að gjaldtaka svari sem nákvæmast til kostnaðar vegna viðkomandi eftirlitsþola. Í sambandi við framangreindar athugasemdir tel ég rétt að taka fram, að sum ákvæði í fyrirmynd að gjaldskrá fyrir mengunarvarnaeftirlit sveitarfélaga, sbr. auglýsingu nr. 76/1994, eru sama marki brennd og annmörkum haldin og ákvæði gjaldskrár nr. 95/1995. Sé ég ekki ástæðu til að rekja það hér í einstökum atriðum. 8. Eins og nánar er rakið hér að framan, hafa sveitarfélög ótvíræða heimild til töku heilbrigðiseftirlitsgjalda skv. 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988. Svo sem umrætt ákvæði er úr garði gert, hefur löggjafinn ekki sjálfur mælt fyrir um fjárhæð umræddra gjalda. Ákvæðið felur því í raun í sér valdframsal til sveitarstjórna til ákvörðunar á fjárhæð þess. Við meðferð þess valds verða sveitarstjórnir að fara að þeim réttarreglum og lagasjónarmiðum, sem gilda um þjónustugjöld og vikið hefur verið að hér að framan. Ákvörðun á fjárhæð þjónustugjalda er misflókin allt eftir því, (a) hvers eðlis hin veitta þjónusta er svo og (b) hvernig sú lagaheimild er úr garði gerð, sem gjaldtakan er byggð á. a) Í þessu sambandi er rétt að hafa í huga, að viðfangsefni á sviði opinbers eftirlits eru almennt þess eðlis, að innheimta þjónustugjalda til að standa straum af kostnaði við þau er vandmeðfarin, ekki síst vegna hins nána sambands, sem verður að vera á milli þeirrar þjónustu, sem látin er í té, og gjaldtöku fyrir hana. Er því mjög algengt að tekna sé aflað til að standa undir opinberu eftirliti með sköttum. b) Að því er snertir ákvæði 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988, sem gjaldskrá sveitarfélaga fyrir heilbrigðiseftirlitsgjöld er byggð á, þá er sú lagaheimild mjög fábrotin. Þannig er í lagaheimildinni t.d. engin afstaða tekin til þess erfiða álitaefnis, hvaða kostnaðarliðir verði felldir undir þjónustugjaldið við útreikning á fjárhæð þess. Ekki er heldur tekin afstaða til neinna af þeim fjölmörgu álitaefnum, sem hér að framan hafa verið rakin. Þar við bætist síðan, að í lögskýringargögnum er ráðagerð um, að þjónustugjaldinu sé ætlað að standa undir "a.m.k. helmingi kostnaðar" (Alþt. 1983-1984, A-deild, bls. 2147-2148). Samkvæmt framansögðu er ljóst, að sveitarstjórnum er vandi á höndum, þegar setja skal gjaldskrá um mengunar- og heilbrigðiseftirlit. Með hliðsjón af eðli hinnar veittu þjónustu svo og því, hvernig sú lagaheimild er úr garði gerð, sem gjaldtakan er byggð á, er ljóst, að það er tímafrek nákvæmnisvinna að semja slíka gjaldskrá. Með tilliti til þeirrar réttaróvissu, sem ríkir um ákveðna þætti þessarar gjaldtöku, verður að telja, að ákvörðun gjalda sé sveitarstjórnum erfitt viðfangsefni. VI. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að sveitarfélög hafi ótvíræða heimild til töku eftirlitsgjalda samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988. Löggjafinn hefur hins vegar ekki mælt fyrir um fjárhæð gjaldanna og felur ákvæðið því í raun í sér valdframsal til sveitarstjórna til ákvörðunar á fjárhæð þeirra. Við meðferð þess valds verða sveitarstjórnir að fara eftir þeim réttarreglum og lagasjónarmiðum, sem gilda um þjónustugjöld. Lagaheimildin til töku gjaldanna er hins vegar mjög fábrotin. Meðal annars er engin afstaða tekin til þess álitaefnis, hvaða kostnaðarliðir verði felldir undir gjaldtöku við útreikninga á gjaldfjárhæð. Er þannig réttaróvissa um ákveðna þætti þessarar gjaldtöku. Samkvæmt þessu og þar sem viðfangsefni á sviði opinbers eftirlits eru almennt þess eðlis, að innheimta þjónustugjalda til að standa straum af kostnaði við þau er yfirleitt vandmeðfarin, er ljóst, að sveitarstjórnum er vandi á höndum, þegar setja skal gjaldskrá um mengunar- og heilbrigðiseftirlit. Að því er varðar setningu gjaldskrár nr. 95/1995, fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík, þá tel ég, að gjaldtökur samkvæmt gjaldskrá þessari hafi ekki verið undirbúnar á viðhlítandi hátt á grundvelli réttra lagasjónarmiða og traustra útreikninga á kostnaði við þá þjónustu, sem gjaldtökuheimildin nær til, í samræmi við þær reglur, sem gilda um ákvörðun þjónustugjalda. Ég tel, að sá heildarkostnaður, sem Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur hefur tilgreint vegna gjaldskyldrar starfsemi, fái ekki staðist. Þá álít ég, að ekki hafi verið nægilega vandað til ákvörðunar fastra gjalda, hvorki starfsleyfisgjalda né árlegra eftirlitsgjalda,. Jafnframt hefði þurft að afmarka betur gjaldtökur vegna starfsleyfa annars vegar og árlegra eftirlitsgjalda hins vegar. Ennfremur er það skoðun mín, að skipting gjaldskyldra aðila í flokka hafi ekki verið nægilega markviss. Hins vegar hef ég út af fyrir sig ekki athugasemdir við það, að gjaldskyldum aðilum sé skipt í flokka með mismunandi gjaldfjárhæðum, en brýnt er, að slík flokkaskipting sé byggð á traustum grunni og svari nægilega til mismunandi kostnaðar við starfsleyfi og eftirlit, sem slík skipting verður að byggjast á. Að því er snertir tilhögun niðurjöfnunar eftirlitskostnaðar yfir lengra tímabil, þ.e. þegar eftirlit fer fram á lengra millibili en einu ári, bendi ég á, að í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988 er ekki að finna sérstaka heimild til að haga gjaldtöku með þessum hætti. Þá hafa dómstólar ekki tekið afstöðu til þess, hvort slíkt fyrirkomulag sé heimilt án sérstakrar lagaheimildar. Ég tel þó ekki útilokað, að slík tilhögun fái staðist á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 81/1988 að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Að því er varðar staðfestingu umhverfisráðuneytisins á gjaldskrá nr. 95/1995 þá tel ég, að ráðuneytið hafi ekki á fullnægjandi hátt sinnt þeirri endurskoðunar- og eftirlitsskyldu, sem leiðir af staðfestingarhlutverki þess." VII. Hinn 4. september 1997 barst mér afrit af bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 2. september 1997, til borgarstjórans í Reykjavík, þar sem óskað var eftir viðræðum um málið í framhaldi af fyrrgreindu áliti mínu. Hinn 8. apríl 1998 ritaði ég umhverfisráðherra bréf, og óskaði eftir upplýsingum um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af áliti mínu. Svar umhverfisráðuneytisins barst mér 10. júní 1998. Þar segir meðal annars: "[Af] þessu tilefni er rétt að benda á að umboðsmaður Alþingis fjallaði áður um sambærilegt mál í tilefni kvörtunar [nr. 1041/1994, sjá SUA 1995:407]. Í áliti umboðsmanns kom fram að ráðuneytinu er rétt að kalla eftir þeim útreikningum sem liggja til grundvallar ákvörðunar um upphæð gjalda í gjaldskrám sem ráðuneytið staðfestir. Með bréfi, dags. 25. október 1995, var sveitarstjórnum tilkynnt um að ráðuneytið myndi eftirleiðis fara fram á að með beiðni um staðfestingu gjaldskráa fylgi útreikningar, sem liggja til grundvallar upphæð gjalda sem ráðuneytinu ber að staðfesta. Hér er fyrst og fremst um gjaldskrár vegna sorphirðu, hundahald og heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit að ræða. Sveitarfélögum var tilkynnt að þau sveitarfélög sem óska eftir staðfestingu gjaldskráa "skuli leggja fram með gjaldskránni rekstraráætlun ásamt rökstuddri greinargerð þar sem fram komi öll þau atriði sem ákvörðun gjalds byggist á, þ.e.a.s. kostnaður við hlutaðeigandi eftirlit eða þjónustu. Skal áætluninni skipt niður eftir rekstrarþáttum og sérstök grein gerð fyrir því hvernig fjárfestingakostnaður er reiknaður. Sýna skal fram á að upphæð gjalda sé ekki hærri en sem nemur sannanlegum kostnaði við veitta þjónustu eða tiltekið eftirlit". Þessu hefur verið fylgt eftir að hálfu ráðuneytisins frá árinu 1996. Umboðsmanni Alþingis var sent afrit af þessu bréfi til sveitarstjórna. Í framhaldi af bréfi umboðsmanns Alþingis, dags. 30. júní 1997, þar sem ráðherra er sent álit vegna máls 1517/1995 tók ráðuneytið málið til skoðunar. Með bréfi umhverfisráðuneytis til Borgarstjóra, dags. 2. september sl., sem sent var Umboðsmanni Alþingis í afriti; var óskað eftir viðræðum um málið. Á vegum Reykjavíkurborgar, samtaka atvinnulífsins og Sambands íslenskra sveitarfélaga var málið skoðað og undirbúin ný gjaldskrá. Þann 3. mars 1998 var gefin úr ný og endurskoðuð gjaldskrá nr. 125/1998 fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Reykjavík. Þá hefur einnig verið gefin út ný gjaldskrá nr. 244/1998 fyrir mengunar- og heilbrigðiseftirlit í Kópavogi, þar sem tekin er mið af þeirri vinnu sem fram fór í Reykjavík. Stjórnskipuð nefnd endurskoðaði lög nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit á árinu 1997 og var í þeirri nefnd m.a. fjallað um framangreint álit umboðsmanns og vinnu vegna endurskoðunar gjaldskrár í Reykjavík. Ný lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir voru samþykkt á Alþingi í mars sl. Þar er tekin ákvörðun um setningu hámarksgjaldskrár og segir í 3. mgr. 12. gr. þeirra laga: "Heimilt er sveitarfélögum, ..., að innheimta gjald af eftirlitsskyldri starfsemi sé eftirlitið á vegum sveitarfélaga. Umhverfisráðherra, ..., setur, ..., hámarksgjaldskrá sem sveitarstjórnir geta innheimt eftir. Upphæðin skal byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. ..." Í ráðuneytinu er hafin undirbúningur að setningu hámarksgjaldskrár og er stefnt að því að slík gjaldskrá taki gildi um næstu áramót. Með vísan til framanritaðs er ljóst að álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1517/1995, sbr. og mál nr. 1041/1994 hefur haft áhrif á lög um hollustuhætti og mengunarvarnir og gjaldskrár sem þar eiga hlut að máli."