Álit

I. Hinn 18. janúar 1996 leituðu til mín B og C, verkfræðingar, fyrir hönd A og kvörtuðu yfir töku Bifreiðaskoðunar Íslands hf. á sérstöku gjaldi vegna geymslu fyrir skráningarmerki og afstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins þar að lútandi. II. Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf 30. janúar 1996 og óskaði eftir því, með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Tilmæli mín ítrekaði ég með bréfum, dags. 25. mars, 9. maí og 12. júní 1996. Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi 20. júní 1996. Í bréfinu segir svo: "Ráðuneytið leitaði eftir umsögn Bifreiðaskoðunar vegna erindis þessa með bréfum, dags. 28. mars og 21. maí sl. Umsögn Bifreiðaskoðunar með fylgiskjölum barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 3. þ.m. Af þessu tilefni vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram. Um skráningu ökutækja gildir reglugerð nr. 523 15. desember 1988 með breytingum nr. 476 29. desember 1992, nr. 206 26. maí 1993 og nr. 312 7. júní 1996. Bifreiðaskoðun Íslands hf. annast skráninguna, sbr. auglýsingu um skráningu ökutækja, skoðun þeirra og eftirlit, nr. 530 23. desember 1988. Í 3. mgr. [22]. gr. reglugerðar nr. 523/1988 var upphaflega ákvæði þess efnis að Bifreiðaskoðun skuli varðveita skráningarmerki sem tekin eru af ökutæki eða lögð inn "í allt að þrjá mánuði án gjalds". Með reglugerð nr. 476/1992 var ákvæði þessu breytt þannig að Bifreiðaskoðun skal varðveita skráningarmerkin "í a.m.k. eitt ár". Í 27. gr. reglugerðar nr. 523/1988 segir að dómsmálaráðherra setji reglur um gjald fyrir skráningu ökutækja, þ.ám. skráningu eigendaskipta og fyrir skráningarmerki. Jafnframt segir þar að að öðru leyti fari um gjald fyrir starfsemi Bifreiðaskoðunar samkvæmt gjaldskrá sem félagið setur og ráðherra staðfestir. Í gjaldskrá fyrir skráningu ökutækja og skoðun, nr. 561 31. desember 1993, eru ákvæði um gjald fyrir nýskráningu ökutækja og skráningu eigendaskipta, fyrir notkun reynslumerkis og fyrir skráningarmerki. Gjaldskráin er sett með vísun til 64. gr. umferðarlaga en samkvæmt f-lið greinarinnar setur ráðherra reglur um gjald fyrir skráningu og skráningarmerki. Gjald fyrir geymslu skráningarmerkja er ekki tilgreint í gjaldskrá nr. 561/1993. Í reglugerð nr. 523/1988 var gert ráð fyrir að gjald kynni að verða tekið fyrir varðveislu skráningarmerkja í lengri tíma en þrjá mánuði. Ekki var gert ráð fyrir takmörkun á geymslutíma skráningarmerkja. Gjaldtaka vegna geymslu var þó ekki tekin upp. Með reglugerð nr. 476/1992 var varðveisluskylda Bifreiðaskoðunar takmörkuð við eitt ár. Að gjaldtöku vegna geymslu skráningarmerkja er þar ekki vikið. Hins vegar var gert ráð fyrir að til gjaldtöku kynni að koma, sbr. minnisblað frá Bifreiðaskoðun, dags. 21. nóvember 1992. Eins og fram kemur í bréfi Bifreiðaskoðunar, dags. 3. þ.m., sbr. og bréf Bifreiðaskoðunar til ráðuneytisins, dags. 1. júlí 1994, hófst gjaldtaka vegna vörslu skráningarmerkja 1. júlí 1994. Upphaf gjaldtökunnar tengdist breytingum á framkvæmd reglna um innheimtu bifreiðagjalds en frá 1. júlí 1994 var bifreið undanþegin bifreiðagjaldi ef skráningarmerki höfðu verið í vörslu Bifreiðaskoðunar í a.m.k. þrjá mánuði samfellt. Í þessu sambandi er rétt að taka fram að það fyrirkomulag hafði lengi tíðkast að innlögð skráningarmerki voru ekki eingöngu geymd hjá Bifreiðaskoðun (áður Bifreiðaeftirliti ríkisins), heldur einnig hjá lögreglu og jafnvel hreppstjórum. Síðar á árinu 1994 var ákveðið að Bifreiðaskoðun ein hefði með höndum geymslu skráningarmerkja, sbr. bréf ráðuneytisins þar um, dags. 17. október 1994. Með bréfinu 1. júlí 1994 fór Bifreiðaskoðun þess á leit að ráðuneytið heimilaði gjaldtöku vegna innlagðra skráningarmerkja, 600 krónur, óháð lengd geymslutíma, en þó að hámarki eitt ár, og að fyrsti geymslumánuður yrði gjaldfrjáls. Þessu bréfi var aldrei svarað af hálfu ráðuneytisins. Hins vegar hefur gjaldtaka þessi farið fram með vitund ráðuneytisins. Rétt er að taka fram að Bifreiðaskoðun hefur á undanförnum árum tekið gjald fyrir ýmiss konar þjónustu við skráningu ökutækja og skoðun sem ekki hefur verið borin undir ráðuneytið, enda þótt 2. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 476/1992 geri ráð fyrir staðfestingu ráðuneytisins á gjaldskrá Bifreiðaskoðunar. Vegna máls þess sem hér er til meðferðar hefur Bifreiðaskoðun leitað eftir staðfestingu ráðuneytisins á nokkrum gjöldum sem ekki eru tilgreind í gjaldskrá nr. 561/1993. Hefur ráðuneytið í dag fyrir sitt leyti staðfest viðbótargjaldskrá fyrir Bifreiðaskoðun þar sem m.a. er að finna 600 króna gjald vegna geymslu skráningarmerkja umfram einn mánuð. Starfsemi Bifreiðaskoðunar Íslands hf. byggðist í upphafi á ákvæði í 4. mgr. 65. gr. umferðarlaga eins og hún kom í lögin með 3. gr. laga nr. 62 24. maí 1988. Á grundvelli þessa ákvæðis var 10. ágúst 1988 gerður samningur milli ríkisins og Bifreiðaskoðunar um skoðun og skráningu ökutækja. Samningurinn gerði ráð fyrir að stjórn félagsins ákvæði gjaldskrá fyrir veitta þjónustu, en gjald fyrir aðalskoðun skuli háð staðfestingu dómsmálaráðherra. Um það var samið að miðað skuli við að rekstrartekjur félagsins nægi fyrir eðlilegum rekstrarútgjöldum og að hluthöfum skuli tryggður 10% arður af hlutafjáreign sinni. Samningur þessi gildir til ársloka árið 2000. Á þessum grundvelli hófst starfsemi Bifreiðaskoðunar í ársbyrjun 1989, sbr. auglýsingu nr. 530/1988. Að frumkvæði dómsmálaráðherra féllst Bifreiðaskoðun á árinu 1993 á að einkaréttur þess til að annast almenna skoðun ökutækja félli niður. Nýjar reglur um almenna skoðun (aðalskoðun og endurskoðun) ökutækja á grundvelli faggildingar skoðunarstofa voru settar í árslok 1993 og tóku gildi 1. janúar 1994. Síðan hafa faggiltar skoðunarstofur fengið heimild til að annast ýmsar breytingaskoðanir og sérskoðanir, sbr. bréf ráðuneytisins frá 16. desember 1994 og 1. desember 1995. Frekari heimildir fyrir starfsemi skoðunarstofa til að framkvæma skoðanir sem undanfara skráningar á ökutækjum eru í undirbúningi, sbr. bréf ráðuneytisins, dags. 22. janúar sl. Skráningarverkefni eru hins vegar óbreytt hjá Bifreiðaskoðun." Bréfi ráðuneytisins fylgdu þau gögn, er vitnað var til. Þar á meðal fylgdi afrit bréfs forstjóra Bifreiðaskoðunar Íslands hf., dags. 1. júlí 1994, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, um gjaldtöku vegna innlagðra skráningarnúmera. Í því bréfi segir meðal annars: "Í dag, 1. júlí 1994, tekur gildi ný reglugerð fjármálaráðuneytisins um bifreiðagjald. Í þessari reglugerð er sú nýbreytni að bifreiðar með "innlögð" skráningarmerki í vörslu Bifreiðaskoðunar Íslands hf. eru undanþegnar bifreiðagjaldi fyrir þann tíma sem skráningarmerki eru "innlögð", að því gefnu að skráningarmerki hafi "legið inni" lengur en þrjá mánuði. Á stjórnarfundi hjá Bifreiðaskoðun Íslands hf. í gær var samþykkt að fela forstjóra félagsins að fara þess á leit við ráðuneytið að það heimili fyrir sitt leyti gjaldtöku vegna "innlagðra" skráningarmerkja að upphæð 481 kr. eða 599 kr. með virðisaukaskatti. Er þá við það miðað að þetta gjald gildi óháð lengd geymslutímans en fyrsti geymslumánuðurinn verði gjaldfrjáls og gjaldið falli niður hafi skráningarmerkjum verið fleygt eftir 12 mánaða geymslu. Er það einlæg von okkar að ráðuneytið sjái sér fært að verða við þessari málaleitan og gefi út viðauka við reglugerð um gjaldskrá fyrir skráningu ökutækja við fyrsta tækifæri." Með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín fylgdi einnig afrit af bréfi þess til Bifreiðaskoðunar Íslands hf., dags. 28. mars 1996. Í því var vísað til kvörtunar A til mín og þess óskað, að félagið léti ráðuneytinu í té umsögn af því tilefni. Svar félagsins barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 19. apríl 1996. Í því sagði meðal annars: "Í kjölfar reglugerðar fjármálaráðuneytisins nr. 381/1994 var sett geymslugjald á vörslu skráningarmerkja hjá Bifreiðaskoðun, þegar þau eru geymd lengur en 1 mánuð. Hjálagt er afrit af bréfi fyrirtækisins, dags 01.07.1994, til dómsmálaráðuneytisins þar sem leitað er eftir heimild til þess að innheimta þetta gjald, sbr. ákvæði í reglugerð nr. 523/1988 um að ráðuneytið skuli staðfesta gjöld, sem ekki eru auglýst sérstaklega í Gjaldskrá fyrir skráningu ökutækja og skoðun nr. 561/1993. Ráðuneytið svaraði ekki þessari málaleitan skriflega og taldi ekki ástæðu til þess að staðfesta formlega önnur gjöld en þau sem þá þegar höfðu verið birt í Gjaldskrá nr. 561/1993, sbr. ákvæði í umferðarlögum nr. 50/1987 þar sem kveðið er á um að ráðherra ákveði gjald fyrir skráningu og skráningarmerki ökutækja. Nú er ljóst að efasemdir eru hjá [D] hf. um réttmæti gjaldskrár Bifreiðaskoðunar varðandi gjöld sem ráðuneytið hefur ekki staðfest formlega og hefur fyrirtækið leitað eftir áliti Umboðsmanns Alþingis." Í gögnum þeim, er dóms- og kirkjumálaráðuneytið sendi mér, kom auk þess fram, að forstjóri Bifreiðaskoðunar Íslands hf. fór þess á leit við ráðuneytið, með bréfi, dags. 13. júní 1996, að það staðfesti gjaldskrá, er fylgdi bréfi hans, en þar var geymslugjald skráningarmerkja (umfram 1 mánuð) tilgreint 600 kr. Þá kemur fram, að ráðuneytið staðfesti gjaldskrána daginn eftir, 14. júní 1996. Með bréfi 31. júlí 1996 var B og C gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum vegna bréfs ráðuneytisins. Athugasemdir þeirra bárust mér með bréfum 30. og 31. október 1996. Hinn 20. nóvember 1996 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra svohljóðandi bréf: "Ég vísa til fyrri bréfaskipta vegna kvörtunar [A] út af gjaldtöku Bifreiðaskoðunar Íslands hf. Í bréfi ráðuneytis yðar, dags. 14. júní 1996, kemur m.a. fram, að Bifreiðaskoðun Íslands hf. hafi farið fram á það við ráðuneytið, með bréfi 1. júlí 1994, að það heimilaði gjaldtöku vegna innlagðra skráningarmerkja. Fram kemur, að bréfi þessu hafi aldrei verið svarað, en að gjaldtaka, sem Bifreiðaskoðun Íslands hf. hóf 1. júlí 1994, hafi "farið fram með vitund ráðuneytisins". Meðal þeirra bréfa, sem fylgdu bréfi ráðuneytisins til mín, er bréf þess til Bifreiðaskoðunar Íslands hf., dags. 14. júní 1996, þar sem það staðfestir viðbótargjaldskrá fyrir Bifreiðaskoðun. Ekki kemur fram, hvort gjaldskráin, svo breytt, eða viðbót við hana, hafi verið birt. Vegna þess, sem hér er rakið, óska ég eftir því, með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið upplýsi um viðhorf sitt til þess, hvort taka Bifreiðaskoðunar Íslands hf. á hinu sérstaka gjaldi vegna geymslu á skráningarmerkjum bifreiðar hafi verið lögmæt, þegar [A] innti það af hendi 2. janúar 1996." Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 20. janúar 1997, segir meðal annars svo: "Eins og fram kom í bréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 14. júní sl., hafði Bifreiðaskoðun með bréfi, dags. 1. júlí 1994, farið fram á staðfestingu ráðuneytisins á umræddri gjaldtöku. Formleg staðfesting á gjaldinu fór hins vegar ekki fram, svo sem áskilið var með 2. mgr. 27. gr. reglugerðar um skráningu ökutækja, nr. 523/1988, og fyrirtækið hóf gjaldtökuna sem síðan hefur farið fram með vitund ráðuneytisins. Eins og á stóð telur ráðuneytið þó að Bifreiðaskoðun hafi verið vítalaust að hefja gjaldtökuna án þess að formleg staðfesting á gjaldinu hafi verið fengin. Að gefnu tilefni tekur ráðuneytið fram að gjaldskrá sú (gjaldskrárviðauki) sem staðfest var 14. júní 1996 og þá tilkynnt Bifreiðaskoðun hefur ekki verið birt með öðrum hætti af ráðuneytisins hálfu. Hún var þó kynnt á samráðsfundi með skoðunarstofum sem ráðuneytið stóð fyrir 27. júní sl." Hinn 3. febrúar 1997 birtist í Stjórnartíðindum Gjaldskrá nr. 84/1997, fyrir skráningu ökutækja. Er þar í 4. mgr. 3. gr. tekið fram, að gjald fyrir vörslu skráningarmerkja umfram einn mánuð skuli vera 600 kr. III. Niðurstaða álits míns frá 6. maí 1997, var svohljóðandi: "1. Samkvæmt 5. tölul. 3. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, fer dóms- og kirkjumálaráðuneytið með mál, er varða bifreiðaeftirlit og umferð. Samkvæmt 64. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 setur dóms- og kirkjumálaráðherra meðal annars reglur um skráningu ökutækja og eigenda þeirra og um gjald fyrir skráningu og skráningarmerki. Á þessum grundvelli var sett reglugerð nr. 269/1988, um skráningu ökutækja, og leysti hún af hólmi reglugerð um skráningu ökutækja nr. 40/1976, sbr. reglugerð nr. 381/1976, sem sett var á grundvelli eldri umferðarlaga nr. 40/1968. Reglugerð nr. 269/1988 hefur síðar verið breytt, svo sem nánar verður vikið að síðar. Í 65. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 var upphaflega kveðið svo á að Bifreiðaeftirlit ríkisins annaðist skráningu ökutækja, skoðun þeirra og eftirlit. Með lögum nr. 62/1988, um breyting á umferðarlögum, nr. 50 30. mars 1987, var 65. gr. laganna breytt. Var kveðið svo á, að heimilt væri að fela hlutafélagi, sem ríkissjóður ætti hlut í, að annast skráningu ökutækja, skoðun þeirra og eftirlit. Tæki hlutafélagið þá við hlutverki Bifreiðaeftirlits ríkisins samkvæmt nánari ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðherra, sem einnig færi með mál, er snertu eignaraðild ríkisins að hlutafélaginu. Í kjölfar þessarar lagabreytingar voru breytingar gerðar á reglugerð nr. 269/1988, sbr. reglugerð nr. 523/1988, um skráningu ökutækja, og leiddi meðal annars af henni, að Bifreiðaskoðun Íslands hf. tók við hlutverki Bifreiðaeftirlits ríkisins. Með 17. gr. laga nr. 44/1993, um breyting á umferðarlögum, nr. 50 30. mars 1987, var efni 65. gr. umferðarlaga fellt niður að öðru leyti en því, að enn er tekið fram, að dóms- og kirkjumálaráðherra fari með mál, er varða eignaraðild ríkisins að Bifreiðaskoðun Íslands hf. Með 18. gr. laga nr. 44/1993 var ákvæði 67. gr. umferðarlaga breytt og ráðherra veitt heimild til að setja reglur um það, hver annist skoðun ökutækja. Sú heimild ráðherra tekur aftur á móti ekki til skráningar ökutækja. Ég tel, eins og mál þetta liggur fyrir og kvörtunarefnið hefur verið afmarkað, að ekki sé í þessu máli þörf á að fjalla um afleiðingar þessarar lagabreytingar. Í 22. gr. reglugerðar nr. 523/1988, um skráningu ökutækja, var kveðið svo á, að skráningarmerki, sem tekin hefðu verið af ökutæki, skyldi afhenda Bifreiðaskoðun Íslands hf., sem skyldi varðveita þau í allt að þrjá mánuði án gjalds. Þessu reglugerðarákvæði var breytt með 4. gr. reglugerðar nr. 476/1992 á þá lund, að skráningarmerki skyldi varðveita í a.m.k. eitt ár. Ekki var í ákvæði þessu vikið að því, hvort heimta mætti gjald fyrir varðveislu skráningarmerkja. Í reglugerð nr. 78/1997, um skráningu ökutækja, er kveðið á um það, í 30. og 31. gr., að skráningarstofa, sbr. auglýsingu nr. 77/1997, um skráningu ökutækja, eða aðili í umboði hennar, skuli varðveita skráningarmerki í a.m.k. eitt ár, ef skráningarmerki eru lögð inn til geymslu. Ekki er vikið að gjaldtöku í þessu sambandi. Samkvæmt f-lið 64. gr. umferðarlaga og 27. gr. reglugerðar nr. 523/1988, um skráningu ökutækja, skal dóms- og kirkjumálaráðherra setja reglur um gjald fyrir skráningu ökutækja og skráningarmerki. Í reglugerðarákvæðinu kemur fram, að um gjald fyrir starfsemi Bifreiðaskoðunar Íslands hf. fari að öðru leyti samkvæmt gjaldskrá, sem félagið setur og ráðherra staðfestir. Þetta mál gefur ekki tilefni til að lagastoð þessa ákvæðis reglugerðarinnar verði tekið til athugunar. Með vísan til 64. og 67. gr. umferðarlaga var birt í Stjórnartíðindum gjaldskrá nr. 1/1989, fyrir Bifreiðaskoðun Íslands hf. Ekki var þar að finna lið tengdan varðveislu skráningarmerkja. Slíkan lið var ekki heldur að finna í þeim gjaldskrám, er höfðu verið birtar, þegar A innti gjaldið af hendi, þ.e. gjaldskrá fyrir Bifreiðaskoðun Íslands hf. nr. 11/1990, nr. 215/1991, sbr. auglýsingar nr. 242/1991 og 48/1993, og gjaldskrá fyrir Bifreiðaskoðun Íslands hf. nr. 561/1993. Með gjaldskrá fyrir skráningu ökutækja nr. 84/1997, sem öðlaðist gildi 4. febrúar 1997, var hins vegar í 4. mgr. 3. gr. ákvæði um, að gjald fyrir vörslu skráningarmerkja umfram einn mánuð skyldi vera 600 kr. Eins og áður greinir, heyrir það undir dóms- og kirkjumálaráðuneytið, að setja reglur um skráningu ökutækja og eigenda þeirra og um gjald fyrir skráningu og skráningarmerki. Að gildandi lögum er skráning ökutækja ótvíræð stjórnsýsla. Fer því um gjaldtöku fyrir geymslu skráningarmerkja samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins. Af þessu leiðir, að sérstaka heimild þurfti til þeirrar gjaldtöku, sem A kvartar yfir. Slíkri heimild var ekki fyrir að fara í þeim reglugerðum og gjaldskrám, sem hér hafa verið raktar, og hefur dóms- og kirkjumálaráðuneytið ekki bent á aðrar heimildir, sem komið geta til greina. Tel ég því, að umrædd gjaldtaka hafi verið óheimil. Ber því dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að sjá til þess, að mál A verði tekið upp á ný og hlutur hans réttur, fari hann fram á það. Vegna þess, sem fram kemur í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 20. janúar 1997, að ný gjaldskrá hafi verið kynnt á samráðsfundi með skoðunarstofum, tek ég fram, að lögformleg birting gjaldskrár fyrir skráningu ökutækja var 3. febrúar og tók hún gildi 4. febrúar 1997, sbr. 6. gr. hennar. Ég legg áherslu á, að ég tek ekki afstöðu í máli þessu til gjaldskrárinnar sem slíkrar. IV. Samkvæmt ofansögðu er það niðurstaða mín, að taka á gjaldi vegna varðveislu skráningarmerkja, sem A innti af hendi 2. janúar 1996, hafi verið óheimil, og að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu beri að taka mál hans til úrlausnar á ný og rétta hlut hans, fari hann fram á það." V. Með bréfi, dags. 27. febrúar 1998, óskaði ég eftir upplýsingum dóms- og kirkjumálaráðherra um, hvort A hafi leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því. Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 23. mars 1998, kemur fram, að A hafi leitað til ráðuneytisins á ný 15. janúar 1998 og óskað eftir, að mál hans yrði tekið til umfjöllunar á ný. Ráðuneytið lauk umfjöllun sinni um málið 23. mars 1998. Niðurstaða ráðuneytisins var sú að endurgreiða bæri A gjald það sem hann innti af hendi fyrir geymslu skráningarmerkja 2. janúar 1996, með vöxtum, sbr. 2. gr. laga nr. 29/1995.