Álit

I. Hinn 28. apríl 1995 leitaði til mín A, forstjóri ríkisstofnunar, vegna ákvörðunar kjaranefndar frá 14. febrúar 1995 á launum hans. II. Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir þeir helstir, að kjaranefnd tók launamál forstjórans til endurskoðunar í tilefni af bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 15. desember 1994, þar sem þess var farið á leit, að kjaranefnd ákvarðaði forstjóranum laun til samræmis við aukna ábyrgð hans í starfi. Í bréfi kjaranefndar frá 12. janúar 1995 var forstjórinn beðinn um að veita nánar tilgreindar upplýsingar um launakjör sín fyrir 23. janúar s.á. Hann gaf þær upplýsingar með bréfi, dags. 20. janúar 1995. Fyrirspurn um sama efni beindi kjaranefnd einnig til ráðuneytisstjóra dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Þá kemur fram, að ráðuneytisstjórinn hafi komið á fund nefndarinnar 24. janúar 1995, að ósk nefndarinnar. Hinn 14. febrúar 1995 ákvað kjaranefnd launakjör forstjórans sbr. 9. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. Samkvæmt kvörtun A telur hann, að með lögum nr. 120/1992 sé brotið gegn rétti hans og frelsi til að semja um starfskjör og lögin ekki samþýðanleg stjórnarskrá. Þá kvartar hann yfir því, að hann hafi ekki fengið að tjá sig eða koma á fund kjaranefndar, áður en nefndin lagði úrskurð á málið. Ráðuneytisstjóra dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem jafnframt sé formaður samninganefndar ríkisins, hafi hins vegar verið gefinn kostur á því að koma á fund nefndarinnar. A kvartar yfir því, að úrskurður nefndarinnar hafi ekki verið rökstuddur. Um þann þátt kvörtunarinnar segir í bréfi A til mín frá 23. maí 1995: "... Þegar símtalið [við formann kjaranefndar hinn 8. febrúar 1995] átti sér stað hafði kjaranefnd hins vegar komist að efnislegri niðurstöðu í málinu sem formaður gerði mér grein fyrir. Þegar hann skýrði mér frá ákvörðun nefndarinnar benti ég honum á að mér þætti hún afar óeðlileg og þarfnast rökstuðnings. Ég hafði jafnframt uppi andmæli við niðurstöðunni og benti formanni á að kjaranefnd bæri samkvæmt stjórnsýslulögum að rökstyðja ákvörðun sína. Í þessu símtali óskaði ég eftir því að rökstuðningurinn myndi koma fram í ákvörðun nefndarinnar. Formaður upplýsti hins vegar að kjaranefnd bæri ekki að rökstyðja ákvarðanir sínar samkvæmt lögum um Kjaradóm og kjaranefnd og hafnaði ósk minni. Þessu mótmælti ég ennfremur og benti formanni á að samkvæmt nýjum stjórnsýslulögum þyrfti rökstuðningur að fylgja ákvörðun kjaranefndar og að þessi málsmeðferð fengi ekki staðist í ljósi þeirra laga og góðra stjórnsýsluhátta. Engu að síður barst mér ákvörðun nefndarinnar frá 14. febrúar með einnar setningar bréfi ritara hennar frá 16. sama mánaðar. Þar er heldur ekki að finna leiðbeiningar um heimild mína til þess að fá ákvörðun kjaranefndar rökstudda samkvæmt 1. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37, 30. apríl 1993. Þessi málsmeðferð er í samræmi við fyrrgreint álit formanns kjaranefndar. Að svo búnu taldi ég þýðingarlaust að bera fram frekari beiðnir um rökstuðning. Málinu væri lokið af hálfu kjaranefndar." Ennfremur lýtur kvörtun A að því, að ekki sé unnt að skjóta úrskurði kjaranefndar til æðra stjórnvalds. Loks kvartar hann yfir því í bréfi, dags. 4. maí 1995, að X, formaður kjaranefndar, hafi verið vanhæf til meðferðar málsins. Í því sambandi vísar hann meðal annars til 7. gr. laga nr. 120/1992, þar sem segir, að Kjaradómur skuli setja kjaranefnd meginreglur um úrskurði nefndarinnar. Um þennan þátt kvörtunarinnar segir ennfremur í bréfi A frá 23. maí 1995: "Ég tel stöðu [X] sem dómara í Kjaradómi og formanns kjaranefndar vera þannig að ekki sé svo tryggilega um hnúta búið hlutlægt séð að engin ástæða sé til að draga í efa að [X] sé óvilhöll þegar kemur að störfum hennar í kjaranefnd. Skiptir ekki máli í því sambandi að mínu mati þótt hún sitji hjá þegar Kjaradómur setur kjaranefnd viðmiðunarreglur til að starfa eftir. Þá eru ákvæði laga nr. 120, 31. desember 1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, með þeim hætti að ástæða er til að draga í efa að kjaranefnd fái litið óvilhallt á mál. Ennfremur má vekja athygli á því að samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna er gerð sú krafa að formaður Kjaradóms uppfylli ákveðið hæfisskilyrði um menntun. Hann skal vera lögfræðingur og skipaður af Hæstarétti Íslands. Öðru máli gegnir um formann kjaranefndar samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna. Engin krafa er gerð um menntun, en hann skal skipaður af fjármálaráðherra. Þá eru engin lagaskilyrði um það að kjaranefnd hafi þekkingu eða reynslu á sviði kjaramála eða stjórnunar, hvorki á hinum almenna vinnumarkaði né hjá hinu opinbera. Það skal dregið í efa að þessi skipan kjaranefndar sé með þeim hætti að hún sé hæf til að fjalla um og taka ákvarðanir í þeim málum sem henni er ætlað samkvæmt lögunum. Meðal annars af ofangreindum sökum er efast um gildi ákvörðunar kjaranefndar frá 14. febrúar 1995 um launakjör undirritaðs." III. Ég ritaði kjaranefnd bréf 30. maí 1995 og óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að kjaranefnd léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sín til kvörtunar A. Sérstaklega var þess óskað, að kjaranefnd veitti mér upplýsingar um, hvort hún fylgdi málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í störfum sínum. Ef svo væri ekki, óskaði ég upplýsinga um ástæður þess. Í svarbréfi kjaranefndar, dags. 31. ágúst 1995, vísar kjaranefnd til þess, að í bréfi frá 20. janúar 1995 hafi A svarað þeim spurningum, sem til hans hafi verið beint, og gert grein fyrir máli sínu almennt. Kjaranefnd vísar því á bug, að A hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig, áður en nefndin tók ákvörðun um launamál hans. Hann hafi ekki óskað sérstaklega eftir því að reifa mál sitt munnlega fyrir kjaranefnd. Þá segir í bréfinu, að ráðuneytisstjóra dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hafi verið boðið á fund nefndarinnar til þess að ræða nánar launamál forstjórans og fleiri embættismanna, sem undir ráðuneytið heyrðu, en þar hafi ekki farið fram munnleg málsreifun í skilningi 3. mgr. 2. gr. "meginreglna um úrskurði kjaranefndar". Um það kvörtunaratriði, að úrskurður kjaranefndar hafi ekki verið rökstuddur, segir í bréfi kjaranefndar, að í lögum nr. 120/1992 séu engin ákvæði, sem skyldi kjaranefnd til þess að rökstyðja úrskurði sína. Lögin hafi hins vegar að geyma ítarleg fyrirmæli um það, hver sjónarmið kjaranefnd skuli leggja til grundvallar, þegar hún taki ákvarðanir sínar, sbr. 11. og 12. gr. þeirra. Nefndin hafi þau atriði í huga, þegar hún taki ákvarðanir um launamál þeirra, sem undir úrskurðarvald hennar heyri, og svo hafi einnig verið í tilviki A. Síðan segir í bréfi kjaranefndar: "[A] var með bréfi kjaranefndar, dags. 16. febrúar 1995, sendur úrskurður kjaranefndar. Kjaranefnd hefur ekki borist formleg beiðni frá [A] um rökstuðning, sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en tekið skal fram, að í bréfi kjaranefndar til [A], dags. 16. febrúar 1995, var honum ekki bent sérstaklega á heimild sína til að fá ákvörðun kjaranefndar rökstudda, sbr. 1. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Í þessu sambandi vill kjaranefnd benda á, að það er að ýmsu leyti örðugt að rökstyðja launaákvarðanir, sem teknar eru einhliða af handhafa opinbers valds eins og kjaranefnd. Slíkt verður varla gert með öðrum hætti en þeim að vísa til þeirra sjónarmiða, sem nefndin skal lögum samkvæmt hafa í huga, þegar hún tekur ákvarðanir sínar. Þá tekur kjaranefnd fram, að hún skildi erindi dómsmálaráðuneytisins og skýringar [A] þannig, að óskað væri eftir hækkun launa honum til handa, og tók kjaranefnd það erindi til greina, þ.e. hún hækkaði laun forstjórans í ákvörðun sinni. Lítur kjaranefnd því svo á, að samkvæmt 3. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, hafi ekki þurft leiðbeiningar við, sbr. 1. tl. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga." Um það kvörtunaratriði, að X hafi ekki verið hæf til meðferðar málsins, segir svo í bréfi kjaranefndar: "Kjaranefnd lítur svo á, að það sé á verksviði þess stjórnvalds, sem hverju sinni skipar menn til setu í nefndum og ráðum á vegum ríkisins, að meta það, hvort þeir aðilar, sem skipaðir eru, fullnægi almennum hæfisskilyrðum. Kjaranefnd fær ekki séð, að það valdi vanhæfi, þótt sami aðili sitji bæði í kjaranefnd og Kjaradómi, enda gera lög nr. 120/1992 ráð fyrir ákveðnum tengslum milli Kjaradóms og kjaranefndar. Með vísan til þess, sem áður segir, telur nefndin það þó ekki vera á verksviði sínu, heldur fjármálaráðherra, að meta hæfi [X] í þessu tilviki, en [X] er skipuð af fjármálaráðherra í Kjaradóm og sem formaður kjaranefndar. [...]" Hvað snertir þann þátt kvörtunarinnar, að lög nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, séu ekki samþýðanleg stjórnarskrá, telur kjaranefnd það hlutverk almennra dómstóla að skera úr því. Þá telur kjaranefnd, að með lögum 120/1992 hafi löggjafinn mælt fyrir um það, hvernig ákvarða skuli laun tiltekinna starfsmanna ríkisins, og það sé rétt, að þau geri ekki ráð fyrir því, að ákvörðunum kjaranefndar verði skotið til æðra stjórnvalds. Í bréfinu segir ennfremur, að kjaranefnd telji sér skylt að fylgja þeim lágmarkskröfum, sem stjórnsýslulög nr. 37/1993 geri til málsmeðferðar. Jafnframt séu kjaranefnd settar sérstakar málsmeðferðarreglur, sbr. 10. gr. laga nr. 120/1992, auk þess sem Kjaradómur setji nefndinni meginreglur um úrskurði hennar, sbr. 7. gr. sömu laga. Bréfi kjaranefndar fylgdu tilvitnaðar meginreglur um úrskurði kjaranefndar, dags. 4. nóvember 1993, auk gagna málsins. Með bréfi, dags. 5. september 1995, óskaði ég eftir því, að A sendi mér þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til að gera vegna bréfs kjaranefndar. Í athugasemdum A, dags. 21. september 1995, kemur fram, að honum hafi ekki staðið til boða að reifa mál sitt á fundi nefndarinnar og hann hafi hvorki haft vitneskju um það fyrirfram, að til stæði að fjalla um erindi hans á fundi nefndarinnar 24. janúar 1995 né að ráðuneytisstjóra dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hefði verið boðið til fundarins. Um rökstuðning umræddrar ákvörðunar segir meðal annars í bréfi A, að kjaranefnd hafi ekki gætt ákvæða stjórnsýslulaga, eins og henni hafi borið. Formaður nefndarinnar hafi hafnað kröfu um rökstuðning og ekki skipti máli, að sú krafa hafi ekki verið endurtekin með formlegum hætti, þegar niðurstaða lá fyrir. Þá segir, að umfjöllun og rökstuðningur um þau efni, sem getið sé í 11. og 12. gr. laganna, eigi að liggja fyrir í úrskurðum kjaranefndar og vera aðgengilegur og viðkomandi aðilum kunnur. Að öðrum kosti séu ákvarðanir kjaranefndar "hreinar geðþóttaákvarðanir", byggðar á einhverju, sem nefndin "hafi í huga". Ég ritaði fjármálaráðherra bréf 23. febrúar 1996, sem ítrekað var með bréfum, dags. 13. maí, 12. júní og 24. júlí 1996, og óskaði þess, að fjármálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sérstaklega að því er snerti hæfi X til þess að eiga sæti samtímis í kjaranefnd og Kjaradómi. Í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 24. september 1996, var tilkynnt, að ráðuneytið myndi svara bréfi mínu svo fljótt, sem kostur væri, en dráttur á svörum stafaði af misskilningi innan ráðuneytisins. Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 4. október 1996, segir meðal annars svo: "Þegar [X] var skipuð formaður kjaranefndar, með bréfi fjármálaráðherra dags. 2. apríl 1993, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 120/1992 um Kjaradóm og kjaranefnd, hafði ráðherra áður skipað hana einn af dómendum Kjaradóms, sbr. 1. mgr. 1. gr. sömu laga, [...]. Sú ákvörðun að skipa [X] sem formann kjaranefndar var að sjálfsögðu tekin eftir að mat hafði farið fram á því hvort hún fullnægði almennum hæfisskilyrðum. Það var, og er enn, mat þessa ráðuneytis að sú staðreynd að [X] hafi áður verið skipaður einn af dómendum Kjaradóms geti ekki verið til þess fallin að draga í efa óhlutdrægni hennar við störf sem formaður kjaranefndar. Ráðuneytið getur með engu móti séð að það valdi vanhæfi að sami aðili sitji í kjaranefnd og Kjaradómi, enda gera lög nr. 120/1992, með síðari breytingum, einmitt ráð fyrir ákveðnum tengslum á milli kjaranefndar og Kjaradóms." Þá segir í bréfi ráðuneytisins, að með vísan til þeirrar skipan kjaranefndar, sem ákvæði 1. mgr. 8. gr. laga nr. 120/1992 geri ráð fyrir, verði að telja nefndina sjálfstæða stjórnsýslunefnd í skilningi stjórnsýslulaga. Í lögunum sé ekki kveðið á um að heimilt sé að skjóta úrskurðum kjaranefndar til æðra stjórnvalds og því ljóst að kæruheimild sé ekki fyrir hendi. Loks telur ráðuneytið það vera hlutverk almennra dómstóla að skera úr um, hvort lög séu samþýðanleg stjórnarskrá eða ekki, og því sé ráðuneytið ekki bært til þess að fjalla um þann þátt kvörtunarinnar. Með bréfi 10. október 1996 gaf ég A kost á að koma að athugasemdum sínum í tilefni af bréfi fjármálaráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 15. október 1996. IV. Í álitinu segir svo um kvörtunarefni A: "1. Í lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, er mælt fyrir um, hvernig ákveða skuli laun tiltekinna starfsmanna ríkisins. Samkvæmt lögunum hefur löggjafinn ákveðið, að um launakjör skuli forstjórinn heyra undir úrskurð kjaranefndar, sbr. 9. gr. laganna. Ég tek fram, að það er almennt ekki í verkahring umboðsmanns Alþingis að leggja dóm á það, hvernig til hafi tekist um löggjöf, sem Alþingi hefur sett. Það er og skoðun mín, að ekki séu nægileg rök til þess, að ég fjalli um framangreind lög á grundvelli 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. Tel ég því ekki vera fyrir hendi skilyrði til þess að ég fjalli frekar um þann þátt kvörtunar A, sem snýr að áhrifum umræddra laga á rétt hans og frelsi til að semja um launakjör sín. 2. Ég skil svo þann þátt kvörtunar A, er lýtur að hæfi formanns kjaranefndar, að hún beinist annars vegar að því, að ákvæði laga nr. 120/1992 geri ekki fullnægjandi kröfur til hæfis nefndarmanna. Um það atriði vísa ég til þess, er að framan greinir um lagasetningu Alþingis. Þá skil ég kvörtun A svo, að hann telji, að X fullnægi ekki skilyrðum til að verða skipuð formaður kjaranefndar, einkum vegna þess, að hún hafi áður verið skipuð til setu í Kjaradómi. Samkvæmt bréfi fjármálaráðuneytisins frá 4. október 1996 er það mat ráðuneytisins, að X fullnægi almennum hæfisskilyrðum til þess að verða skipuð formaður kjaranefndar. Jafnframt sé það mat ráðuneytisins, að fyrri skipan hennar í Kjaradóm sé ekki til þess fallin, að draga í efa óhlutdrægni hennar við störf formanns kjaranefndar. Þá telur ráðuneytið, að það valdi ekki vanhæfi að sami aðili sitji í kjaranefnd og Kjaradómi, enda geri lög nr. 120/1992, með síðari breytingum, ráð fyrir ákveðnum tengslum á milli kjaranefndar og Kjaradóms. Í kvörtun A er því ekki haldið fram, að ómálefnalegra eða annarra ólögmætra sjónarmiða hafi gætt í störfum formanns kjaranefndar. Engin vísbending um slíkt kemur heldur fram í gögnum málsins. Kemur því hér aðeins til úrlausnar, hvort sami maður geti almennt að lögum gegnt samtímis nefndarstörfum í kjaranefnd og átt sæti í Kjaradómi. Við þá úrlausn skipta tengsl þessara starfa meginmáli. Samkvæmt 8. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, skal kjaranefnd skipuð þremur mönnum. Kjaradómur tilnefnir tvo nefndarmenn, og fjármálaráðherra skipar einn og skal hann jafnframt vera formaður. Samkvæmt 7. gr. laganna skal Kjaradómur setja kjaranefnd meginreglur um úrskurði nefndarinnar. Framangreind ákvæði um skipan kjaranefndar og um að Kjaradómur skuli setja meginreglur um úrskurði kjaranefndar verða rakin til breytinga, sem gerðar voru á frumvarpi til laga um Kjaradóm og kjaranefnd í meðferð Alþingis, en samkvæmt frumvarpinu skyldi fjármálaráðherra skipa tvo nefndarmenn án tilnefningar og einn samkvæmt tilnefningu forseta Alþingis. Með þeirri breytingu, sem gerð var á skipan kjaranefndar, var samkvæmt áliti meirihluta efnahags- og viðskiptanefndar miðað að því, að færa kjaranefnd fjær framkvæmdarvaldinu og nær því að vera óháður úrskurðaraðili en ákvæði frumvarpsins höfðu kveðið á um. Þá segir í framangreindu nefndaráliti um þessar breytingar: "... Er með þessu leitast við að gera kjaranefnd að eins konar undirdómi Kjaradóms og þannig sniðnir af þeir annmarkar sem þóttu vera á skipan kjaranefndar samkvæmt frumvarpinu. Til að undirstrika þessa nýju skipan enn frekar er lagt til að ný grein komi á eftir 6. gr. þar sem kveðið er á um að Kjaradómur skuli setja kjaranefnd meginreglur um úrskurði nefndarinnar." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3192-3193.) Á grundvelli 7. gr. umræddra laga setti Kjaradómur meginreglur um úrskurði kjaranefndar 4. nóvember 1993. Samkvæmt 3. gr. reglnanna skal kjaranefnd gæta ákvæða 11. og 12. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. Sérstaklega skal gæta þess, að úrskurðir kjaranefndar raski ekki þeim grunni, sem Kjaradómur leggur. Í 3. mgr. 3. gr. reglnanna segir svo: "Áður en úrskurðir kjaranefndar eru kveðnir upp með formlegum hætti skal niðurstaðan kynnt Kjaradómi. Líti Kjaradómur svo á að ákvörðun (einstök úrlausn) raski því samræmi sem krafist er í niðurlagi 11. gr. laga nr. 120 31. desember 1992 um Kjaradóm og kjaranefnd, skal Kjaradómur innan 15 daga frá því að slík úrlausn barst honum frá kjaranefnd beina rökstuddum tilmælum til kjaranefndar um að nefndin taki ákvörðun sína (úrlausn) til umfjöllunar og ákvörðunar á nýjan leik. Ber kjaranefnd að verða við þeim tilmælum." Af framanrituðu tel ég ljóst, að störf þau, sem hér um ræðir, tengist á þann hátt, að Kjaradómur taki úrskurði kjaranefndar til athugunar að efni til, áður en þeir eru kveðnir upp, og hafi að vissu marki eftirlit með starfi nefndarinnar. Eins og hér að framan greinir, gera lög nr. 120/1992 ráð fyrir ákveðnu stjórnsýslusambandi á milli Kjaradóms og kjaranefndar. Hvorki í lögum né lögskýringargögnum er á hinn bóginn að finna neitt um það, að ekki eigi að gilda bæði almennar og sérstakar hæfisreglur stjórnsýsluréttarins um umrædda nefndarmenn eða að þær skuli sæta afbrigðilegri túlkun. Um sérstakt hæfi nefndarmanna kjaranefndar (og dómara Kjaradóms) til umfjöllunar einstakra mála fer því skv. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 4. tölul. 3. gr. laga nr. 37/1993 má nefndarmaður ekki taka þátt í meðferð máls á kærustigi, hafi hann áður tekið þátt í meðferð þess á lægra stjórnsýslustigi. Sama gildir um mann, sem fer með umsjónar- eða eftirlitsvald, hafi hann áður haft afskipti af málinu hjá þeirri stofnun, sem eftirlitið lýtur að. Eins og nánar kemur fram í skýrslu minni fyrir árið 1992, bls. 108, og 1994, bls. 313, verður að ganga út frá því, að sú grundvallarregla gildi um almennt hæfi nefndarmanna í opinberum nefndum, að ekki skuli skipa þá menn til nefndarsetu, sem annaðhvort er fyrirsjáanlegt að verði oft vanhæfir til meðferðar einstakra mála eða gegna stöðu, sem vegna ákveðinna tengsla við nefndina veldur sjálfkrafa, að þeir geta ekki talist hæfir til að fjalla um sömu mál í báðum störfunum. Í því máli, sem hér er til úrlausnar, er ekki um að ræða beina lagaheimild til að skjóta ákvörðunum kjaranefndar til Kjaradóms. Engu að síður verður ráðið af 7. gr. laga nr. 120/1992, þar sem segir, að Kjaradómur skuli setja kjaranefnd meginreglur, og lögskýringargögnum, einkum áliti meirihluta efnahags- og viðskiptanefndar, þar sem segir, að tilgangur viðkomandi breytinga sé "að gera kjaranefnd að eins konar undirdómi Kjaradóms", að Kjaradómi sé ætlað ákveðið endurskoðunar- eða eftirlitshlutverk, að því er tekur til ákvarðana kjaranefndar, sbr. einnig 3. mgr. 3. gr. meginreglna þeirra, sem Kjaradómur hefur sett kjaranefnd á grundvelli 7. gr. laga nr. 120/1992. Hin óskráða grundvallarregla um almennt hæfi nefndarmanna tekur ekki aðeins til vanhæfis á æðra stjórnsýslustigi í tilefni af stjórnsýslukæru, þegar starfsmaður hefur áður tekið þátt í meðferð máls á lægra stjórnsýslustigi, heldur á reglan einnig við, þegar reynir á annars konar eftirlit og skyld réttarúrræði, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 19. mars 1993 (Hrd. 1993:603), en í dómnum var hin óskráða grundvallarregla um almennt hæfi orðuð svo, "að fyrirfram [bæri] að girða fyrir það að borgararnir [hefðu] réttmæta ástæðu til að efast um að mál þeirra hljóti lögmæta og hlutlæga meðferð á öllum úrskurðarstigum". Hér að framan hefur verið vikið að lögskýringargögnum, sem varpa ljósi á markmið löggjafans með hinu sérstæða fyrirkomulagi samkvæmt lögum nr. 120/1992. Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. reglna, sem Kjaradómur setti kjaranefnd, skal sérhver úrskurður nefndarinnar borinn undir dóminn til endurskoðunar um ákveðin atriði, áður en hann er kveðinn upp. Þegar haft er í huga, hversu viðamikil störf kjaranefndar eru, sbr. 9. gr. laganna, verður að telja, að bæði eðli og umfang þess eftirlits, sem Kjaradómur hefur með störfum kjaranefndar á grundvelli 3. mgr. 3. gr. reglna, sem settar eru á grundvelli 7. gr. laganna, sbr. og niðurlag 11. gr., leiði til þess, að samkvæmt hinni óskráðu grundvallarreglu um almennt hæfi geti sami maður ekki gegnt samtímis störfum í kjaranefnd og Kjaradómi. Eru það því tilmæli mín, að fjármálaráðherra, sem skipað hefur sama mann til setu í Kjaradómi og í kjaranefnd, endurskoði þá skipun með tilliti til framangreindra sjónarmiða. Eins og fram hefur komið hér að framan, er ekki til úrlausnar í máli þessu, hvort kjaranefnd hafi byggt ákvörðun í málinu á ólögmætum sjónarmiðum. Með vísan til framangreinds og þess, að kvörtun A beinist að ákvörðun kjaranefndar, sem samkvæmt framansögðu verður að telja ákvörðun á fyrra stigi stjórnsýslu, taka ákvæði 4. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga ekki til umfjöllunar þessa máls af hálfu X sem formanns kjaranefndar. Að framansögðu athuguðu tel ég ekki ástæðu til athugasemda við afgreiðslu kjaranefndar í máli þessu. 3. A telur, að málsmeðferð kjaranefndar brjóti gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt og rökstuðning ákvörðunar. Kveðið er meðal annars á um meðferð mála í kjaranefnd í 10. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd. Þar segir: "Kjaranefnd aflar sér af sjálfsdáðum nauðsynlegra gagna og upplýsinga og er henni rétt að krefjast skýrslna, munnlegra og skriflegra, af einstökum mönnum og embættismönnum. Skulu embættismenn m.a. veita upplýsingar um aukastörf og hlunnindi sem störfum þeirra fylgja. Talsmönnum þeirra sem undir úrskurðarvald kjaranefndar falla, svo og ráðuneytum vegna embættismanna og stofnana sem undir þau heyra, skal gefinn kostur á að leggja fram skriflegar eða munnlegar greinargerðir vegna þeirra mála sem til úrlausnar eru. Nefndin getur og heimilað einstökum embættismönnum að reifa mál sitt fyrir nefndinni." Nánar er vikið að málsmeðferðarreglum kjaranefndar í 2. gr. meginreglna Kjaradóms um úrskurði kjaranefndar. Þá segir í 5. gr. reglnanna, að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli að öðru leyti taka til kjaranefndar, eftir því sem við eigi hverju sinni, svo sem um sérstakt hæfi, leiðbeiningarskyldu, andmælarétt og birtingu úrskurða. Í athugasemdum við frumvarp það, er varð að stjórnsýslulögum, kemur fram, að stjórnsýslulögin hafi að geyma lágmarkskröfur til málsmeðferðar í stjórnsýslu (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3277). Hvað sem líður ákvæðum reglna þeirra, er Kjaradómur setti kjaranefnd, gilda stjórnsýslulögin, samkvæmt skýrum ákvæðum 1. og 2. gr. þeirra, um málsmeðferð kjaranefndar að því leyti sem ekki er kveðið á um strangari málsmeðferð í fyrrnefndum reglum og lögum nr. 120/1992, sbr. gagnályktun frá 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga og fyrrnefnd ummæli í lögskýringargögnum. Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls, áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í málinu liggur fyrir, að forstjórinn hafi í bréfi, dags. 20. janúar 1995, veitt umbeðnar upplýsingar og gert nánar grein fyrir máli sínu. Verður því að telja, að afstaða hans til málsins hafi verið kjaranefnd ljós. Með vísan til gagna málsins og skýringa kjaranefndar er það skoðun mín, að málsmeðferð nefndarinnar samræmist að þessu leyti ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, svo og tilvitnuðum meginreglum um úrskurði kjaranefndar. Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal veita aðila leiðbeiningar um heimild hans til þess fá ákvörðun rökstudda, hafi hún verið tilkynnt skriflega, án þess að henni fylgi rökstuðningur. Ekki þarf þó að veita slíkar leiðbeiningar, hafi umsókn aðila verið staðfest að öllu leyti, sbr. 3. mgr. 20. gr. sömu laga. Samkvæmt greinargerð kjaranefndar, dags. 31. ágúst 1995, var A ekki bent sérstaklega á heimild til að fá ákvörðun nefndarinnar rökstudda. Kjaranefnd líti svo á, að hún hafi tekið erindi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um hækkun launa forstjórans til greina, og því hafi ekki þurft slíkra leiðbeininga við, sbr. framangreint ákvæði stjórnsýslulaga. Erfitt getur verið að leysa úr því, hvort umrætt erindi um launahækkun hafi verið tekið til greina að öllu leyti í skilningi 1. tölul. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga, þar sem ákvörðun kjaranefndar byggðist á mati og kröfugerð var ekki sett fram í tölum. Ég tel, að ekki verði ráðið með fullri vissu af gögnum málsins, að ákvörðun kjaranefndar í málinu hafi í reynd falið í sér þá hækkun launa A, að litið verði svo á, að kröfur í málinu hafi verið teknar til greina í skilningi 20. gr. laga nr. 37/1993. Hvað sem því líður tel ég, að kjaranefnd hafi hlotið að vera ljóst af samskiptum nefndarinnar og A, áður en formleg ákvörðun kjaranefndar lá fyrir, að hann teldi umrætt erindi ekki hafa verið tekið til greina að öllu leyti. Í athugasemdum, er fram komu við 21. gr. frumvarps þess, er varð að stjórnsýslulögum, var sú skoðun látin í ljós, að eðlilegast væri að rökstyðja umsókn, ef vafi léki á því, hvort ákvörðun væri að öllu leyti í samræmi við umsókn aðila (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3301-3302). Að þessu athuguðu er það skoðun mín, að málsatvik hafi verið svo vaxin, að kjaranefnd hafi borið að gæta ákvæðis 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, þar sem undantekning 3. mgr. 20. gr., sbr. 1. tölul. 2. mgr. 21. gr. laganna, hafi ekki átt við." V. Niðurstöðu álits míns, dags. 23. desember 1996, dró ég saman með svofelldum hætti: "Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að miðað við gildandi lög og reglur um Kjaradóm og kjaranefnd geti sami maður ekki gegnt samtímis störfum í kjaranefnd og Kjaradómi. Er þeim tilmælum því beint til fjármálaráðherra, að hann endurskoði skipun manna til umræddra starfa með tilliti til þeirra sjónarmiða, sem niðurstaða mín byggist á. Um meðferð kjaranefndar á því máli, er laut að ákvörðun á launum forstjórans, tel ég ekki ástæðu til annarra athugasemda en þeirrar, að kjaranefnd hafi borið lögum samkvæmt að veita leiðbeiningar um heimild aðila til þess að fá niðurstöðu nefndarinnar rökstudda." VI. Með bréfi, dags. 20. mars 1997, óskaði ég eftir upplýsingum frá fjármálaráðherra hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af fyrrgreindu áliti mínu. Fjármálaráðuneytið svaraði bréfi mínu með bréfi, dags. 14. apríl 1997. Þar kom fram að breytingar hefðu verið gerðar á skipan í Kjaradóm og kjaranefnd. Í lok bréfsins segir: "Að framangreindu virtu er ljóst að tekið hefur verið tillit til þeirra sjónarmiða, sem niðurstaða yðar í framangreindu áliti byggir á, þegar skipað var í Kjaradóm og kjaranefnd. M.ö.o. sami maður gegnir nú ekki samtímis störfum í kjaranefnd og Kjaradómi."