Álit

I. Hinn 9. nóvember 1995 leitaði bifreiðastjórafélagið A til mín og kvartaði yfir setningu reglna frá 27. júní 1995, um tímabundnar undanþágur frá akstri eigin leigubifreiðar. Telur félagið þau fyrirmæli, að einu bifreiðastjórafélagi skuli vera falið að sjá um framkvæmd og eftirlit með undanþágum leyfishafa frá akstri eigin leigubifreiðar, fái illa staðist, þegar svo standi á, að á sama svæði starfi fleiri en eitt félag leigubifreiðastjóra. II. Málsatvik eru í stuttu máli þau, að hinn 27. júní 1995 setti samgönguráðherra reglur um tímabundnar undanþágur frá akstri eigin leigubifreiðar. Mun reglum þessum vera ætlað að gilda á takmörkunarsvæði því, er nær yfir Reykjavík, Kópavog, Hafnarfjörð, Garðabæ, Seltjarnarnes, Mosfellsbæ og Bessastaðahrepp, sbr. 1. tölulið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar. Samkvæmt nefndum reglum er Bifreiðastjórafélaginu Frama falið "að sjá um framkvæmd og eftirlit með undanþágum leyfishafa frá akstri eigin leigubifreiðar". Í bréfi, er A ritaði samgönguráðherra 3. október 1995, gagnrýndi félagið efni framangreindra reglna og setningu þeirra. Jafnframt óskaði félagið eftir því, að það fengi heimild til að gefa út tímabundnar akstursheimildir með sama hætti og Bifreiðastjórafélaginu Frama hafði verið falið samkvæmt fyrrnefndum reglum. Í svarbréfi samgönguráðuneytisins 9. nóvember 1995 sagði meðal annars: "Þær reglur sem samþykktar voru af ráðuneytinu 27. júní sl. eru ekki í formi reglugerðar heldur [er] einungis um vinnureglur að ræða sem ráðuneytið síðan samþykkir fyrir hvert takmörkunarsvæði fyrir sig. Þær reglur sem gilda á höfuðborgarsvæðinu gilda ekki á öðrum takmörkunarsvæðum þó yfirleitt sé um sambærilegar reglur að ræða. Nú nýlega samþykkti ráðuneytið reglur um undanþágur sem gilda á Akureyri samkvæmt beiðni [bifreiðastjórafélagsins C]. Samkvæmt reglugerð nr. 224/1995 hefur því stéttarfélagi sem flesta félagsmenn hefur á svæðinu verið falin framkvæmd [undanþága], mál þessi eru nú til endurskoðunar í ráðuneytinu eins og kom fram á fundi með forsvarsmönnum [A] og [B] nú fyrir skömmu." III. Með bréfi, dags. 12. desember 1995, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að samgönguráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn þau, er málið snertu. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að fram kæmi, hvort umræddar reglur hefðu verið birtar samkvæmt lögum nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, og væri sú ekki raunin, hverjar væru ástæður þess. Einnig óskaði ég eftir skýringum ráðuneytisins á því, á hvaða lagaheimild og sjónarmiðum gjaldheimta fyrir veittar undanþágur væri byggð. Loks óskaði ég upplýsinga um tilhögun tímabundinna undanþága frá akstri eigin leigubifreiðar hjá bifreiðastjórafélögum í Reykjanesbæ, Miðneshreppi, Gerðahreppi og Vatnsleysustrandarhreppi, sbr. 2. tölulið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar. Í svarbréfi ráðuneytisins 29. janúar 1996 segir meðal annars: "Í 3. mgr. 7. gr. laga um leigubifreiðar nr. 61/1995 er kveðið á um að ráðherra sé heimilt að fela félagi bifreiðastjóra, þar sem meirihluti bifreiðastjóra á svæðinu er félagar, að annast framkvæmd undanþága í samráði við umsjónarnefnd. Bifreiðastjóri getur áfrýjað ákvörðunum félagsins til umsjónarnefndar enda skal fyllsta jafnræðis gætt. Ákvarðanir umsjónarnefndar um kæru eru endanlegar innan stjórnsýslunnar, sbr. og 11. gr. reglugerðar um leigubifreiðar nr. 224/1995. Þessu ákvæði laganna var breytt í meðförum Alþingis, en í frumvarpinu eins og það var lagt fram var miðað við að samgönguráðherra væri heimilt að fela umsjónarnefnd fólksbifreiða eða félögum bifreiðastjóra að setja reglur um þessar undanþágur og annast framkvæmd þeirra. Í 3. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar er því félagi bifreiðastjóra, þar sem meirihluti bifreiðastjóra á svæðinu er félagar falið að annast framkvæmd á veitingu undanþága í samráði við umsjónarnefnd. Með reglum um tímabundnar undanþágur frá akstri eigin leigubifreiðar frá 27. júní sl. er Bifreiðastjórafélaginu Frama falið að sjá um framkvæmd og eftirlit með undanþágum leyfishafa frá akstri eigin leigubifreiðar. Ráðuneytið telur að sú ákvörðun að fela Bifreiðastjórafélaginu Frama að annast framkvæmd á veitingu undanþága í samráði við umsjónarnefnd sé í fullu samræmi við ofangreind ákvæði laga og reglugerða. [...] Eftir að reglur um undanþágur voru settar er ráðuneytinu kunnugt um stofnun [bifreiðastjórafélagsins A]. Ráðuneytið hefur ítrekað óskað eftir að fá upplýsingar um samþykktir og fjölda félagsmanna hjá [bifreiðastjórafélögunum B og A], en engin svör hafa borist um það atriði. Ljóst er þó að mikill meirihluti leigubifreiðastjóra á höfuðborgarsvæðinu er í Bifreiðastjórafélaginu Frama. Í 3. mgr. 7. gr. laganna er kveðið á um að ráðherra geti með reglugerð ákveðið gjald fyrir veittar undanþágur. Í 3. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar er gjald fyrir veittar undanþágur ákveðið kr. 700 fyrir hvern byrjaðan mánuð sem undanþágan er veitt fyrir. Gjaldi þessu er ætlað að mæta kostnaði við útgáfu undanþáganna og eftirliti sem því er samfara. Gætt hefur verið að því að tekjur vegna gjaldsins séu ekki umfram þann kostnað sem skapast vegna þessa. Fjöldi leigubifreiða er takmarkaður á fjórum svæðum á landinu, sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Reglur um undanþágur frá akstri eigin leigubifreiðar á höfuðborgarsvæðinu voru staðfestar af ráðuneytinu 27. júní sl. Slíkar reglur hafa ekki verið settar fyrir Suðurnesjasvæðið, en með bréfi dags. 3. ágúst sl. óskaði ráðuneytið eftir tillögum umsjónarnefndar fólksbifreiða á Suðurnesjum og bifreiðastjórafélaganna um þær. Ráðuneytið hefur með bréfi dags. 6. nóvember sl. staðfest slíkar reglur fyrir leigubifreiðar á Akureyri. Efni þeirra reglna er í meginatriðum samhljóða þeim sem gilda á höfuðborgarsvæðinu. Engar tillögur hafa borist frá Selfossi um þetta efni. Í 2. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um að umsjónarnefnd, félag eða félög bifreiðastjóra skuli sjá um birtingu þessara reglna á þann hátt að þær séu aðgengilegar hverjum leyfishafa. Ráðuneytið hefur, enn sem komið er, ekki birt reglurnar í Stjórnartíðindum, enda ekki um formlega reglugerð að ræða, heldur reglur sem ráðuneytið í raun staðfestir að fengnum tillögum og þær varða mjög takmarkaðan hóp manna og hafa því ekki almenna þýðingu." Með bréfi, dags. 1. febrúar 1996, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf samgönguráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi þess, dags. 12. febrúar 1996. IV. Hinn 5. júní 1996 ritaði ég samgönguráðuneytinu á ný bréf og óskaði eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látnar í té upplýsingar um, hvort gjald það, sem innheimt væri samkvæmt 3. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar, rynni til Bifreiðastjórafélagsins Frama, og ef svo væri, hver væri grundvöllur þeirrar tilhögunar. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 5. júlí 1996, segir meðal annars: "Eins og fram kom í bréfi ráðuneytisins, dags. 29. janúar sl. vegna þessa máls er í 3. mgr. 7. gr. laganna kveðið á um að ráðherra geti með reglugerð ákveðið gjald fyrir veittar undanþágur. Í 3. mgr. 11. gr. reglugerðar um leigubifreiðar nr. 224/1995 er gjald fyrir veittar undanþágur ákveðið kr. 700 fyrir hvern byrjaðan mánuð sem undanþágan er veitt fyrir. Gjald þetta hefur runnið til Bifreiðastjórafélagsins Frama til að mæta kostnaði við útgáfu undanþáganna og eftirliti sem því er samfara. Gætt hefur verið að því að tekjur vegna gjaldsins séu ekki umfram þann kostnað sem skapast vegna þessa." Bréfi ráðuneytisins fylgdi bréf Bifreiðastjórafélagsins Frama, dags. 26. júní 1996, þar sem gerð var grein fyrir tekjum og gjöldum vegna undanþága frá leiguakstri eigin bifreiða. Í bréfi Frama segir meðal annars: "1. Tekjur. Gert er ráð fyrir að fjöldi byrjaðra mánaða á undanþágum sé u.þ.b. 3.000 á ári. Hefur þessi fjöldi verið óbreyttur sl. tvö ár og virðist sem svo að þetta sé sá fjöldi sem verður í ár. Þar með ættu tekjur af veittum undanþágum að vera kr. 2.100.000 á ári miðað við að gjald fyrir hvern byrjaðan mánuð heimildar sé 700 kr. 2. Gjöld. Skipta má kostnaði varðandi veittar undanþágur í tvennt. Kostnað sem tvímælalaust er vegna undanþága og kostnað sem félagið verður fyrir og er hluti af rekstri þess. Kostnaður sem félagið verður tvímælalaust fyrir er kostnaður vegna trúnaðarmanna sem hafa það hlutverk að fylgjast með því að reglunum sé framfylgt og ekki séu aðrir að aka en þeir, sem hafi til þess heimild. Þá er kostnaður vegna trúnaðarlæknis allur vegna undanþága. Félagið hefur komið sér upp aðstöðu til þess að sinna undanþágum frá akstri og hafa vinnubrögðin verið að þróast í nokkra áratugi. Þar sem þetta er mjög sérhæft hefur þurft að hanna sérstakan hugbúnað fyrir útgáfuna og hefur okkur tekist að gera útgáfu heimildanna skilvirka og með þeim hætti að erfitt er að misnota þessar heimildir. Einn starfsmaður félagsins sér um akstursheimildirnar ásamt öðru. Telur viðkomandi starfsmaður að um 70% til 80% af starfi hans sé vegna undanþáganna... Þar sem um veikindaundanþágu er að ræða, þar sem veikindi standa yfir í meira en tvo mánuði þarf trúnaðarlæknir félagsins að yfirfara læknisvottorð og gefa leyfi fyrir undanþágunni. Þá eru það hlutverk læknis og lögmanns félagsins að verja ákvarðanir þess fyrir umsjónarnefnd eða fyrir dómi og lendir sá kostnaður á félaginu. Kostnaður félagsins við þann starfsmann sem annast undanþágurnar var kr. 1.709.045 á síðasta ári. 60% af því er kr. 1.025.427. Kostnaður vegna trúnaðarmanna var kr. 478.800 og vegna trúnaðarlæknis er mjög varlega áætlað kr. 200.000 á ári. Annar kostnaður, laun (annarra en þess sem sér um heimildirnar), hugbúnaður, prentun, sími o.s.frv. er mjög varlega áætlaður kr. 500.000 á ári. Eins og sjá má er gjaldtöku vegna þessarar þjónustu haldið í algjöru lágmarki og augsýnilegt er að tekjur vegna hennar ná ekki að mæta þeim kostnaði sem til fellur." Í tilefni af bréfi þessu ritaði bifreiðastjórafélagið A mér bréf hinn 17. júlí 1996, með athugasemdum við bréf ráðuneytisins. Hinn 26. júlí s.á. ritaði ég samgönguráðuneytinu enn á ný bréf. Þar óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látnar í té upplýsingar um þrennt. Í fyrsta lagi, í hverju sá kostnaður hefði verið fólginn, sem lagður var til grundvallar, er ákveðið var í 3. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 224/1995, að gjald fyrir veitta undanþágu skyldi vera "kr. 700 fyrir hvern byrjaðan mánuð sem undanþágan er veitt fyrir". Í öðru lagi, hvort meiri kostnaður fylgdi því t.d. að veita undanþágu til tveggja mánaða en til tveggja vikna, en samkvæmt nefndu ákvæði væru greiddar 700 krónur fyrir "hvern byrjaðan mánuð". Þá benti ég á, að fram kæmi á kvittunum, er trúnaðarmenn gæfu í tilefni af útgáfu undanþága, að greitt væri sérstakt gjald, 300 krónur, auk áðurnefndra 700 króna samkvæmt 3. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 224/1995. Af því tilefni óskaði ég í þriðja lagi upplýsinga um lagagrundvöll gjaldsins, í hvaða tilvikum um það væri krafið og greiðsla hvaða kostnaðar skyldi með því innheimt. Í bréfi, er samgönguráðuneytið ritaði mér 31. júlí 1996, var upplýst, að ráðuneytið hefði óskað umsagnar Bifreiðastjórafélagsins Frama um fyrirspurnir mínar og til svars við þeim fylgdi bréf félagsins, dags. 31. júlí 1996. Í svörum félagsins segir meðal annars: "1. Bifreiðastjórafélagið Frami hefur séð um afgreiðslu undanþágu frá akstri eigin leigubifreiðar síðastliðna áratugi. Það kom til af því að leigubifreiðastjórum var skylt skv. lögum að vera í einu félagi sem var Frami. Með lögum nr. 61/1995 var félagaskylda bifreiðastjóra afnumin. Það þótti eðlilegt og nauðsynlegt með almannahagsmuni í huga að einn aðili sæi áfram um eftirlit með störfum leigubifreiðastjóra og þ.m.t. útgáfu akstursheimilda. Er ný lög um leigubifreiðar tóku gildi um mitt síðasta ár var Frama falið f.h. samgönguráðuneytisins að annast þessa starfsemi. Ekki fór fram nákvæm úttekt á kostnaði þeim sem fylgir hverri útgefinni undanþágu heldur var litið til reynslunnar í því efni. Á meðan félagaskylda bifreiðastjóra var fyrir hendi þótti eðlilegt að félagið greiddi að hluta niður þennan verkþátt og var gjald fyrir akstursheimild fyrir hvern byrjaðan mánuð kr. 500,00. Þegar nýju lögin höfðu tekið gildi og félagið hóf að annast útgáfur akstursheimilda í umboði ráðuneytisins lá ljóst fyrir að niðurgreiðslum með þessu verki yrði hætt. Ákveðið var til að byrja með að hafa gjaldið kr. 700,00 fyrir hverja akstursheimild fyrir hvern byrjaðan mánuð. Eins og fram hefur komið tók félagið við þessu starfi í umboði ráðuneytisins um mitt síðasta ár. Var því ákveðið að hafa framkvæmdina með þessum hætti út árið 1995 og haga bókhaldsuppgjöri fyrir það ár með sama hætti og verið hefur. Jafnframt var ákveðið að árið 1996 yrði notað til að finna út með meiri nákvæmni hver kostnaður af þessari starfsemi er fyrir félagið og aðgreina þessa starfsemi í uppgjöri fyrir árið 1996 frá annarri starfsemi félagsins. Rétt er að ítreka það sem fram kom í bréfi formanns Frama [...] að kostnaðarliðir þeir sem fylgja þessari starfsemi eru eftirfarandi: a) Laun starfsmanns auk hluta launa lögfræðings og formanns. b) Laun trúnaðarlæknis félagsins. c) Laun trúnaðarmanna sem eru samtals 10 og er þeirra hlutverk að fylgjast með að lögum og reglum um akstursheimildir sé framfylgt. [d)] Tölvukostnaður, þá bæði vélar og ekki síst hugbúnaður. [e)] Húsnæðiskostnaður. [f)] Bókhalds- og annar almennur skrifstofukostnaður. Að lokum er rétt að árétta það sem fram kemur hér að framan að alltaf hefur staðið til að reikna þennan kostnað út og halda þessari starfsemi aðgreindri frá annarri starfsemi félagsins í bókhaldi frá og með ársuppgjöri fyrir árið 1996. Nota átti reynslu þess árs í því skyni að finna út nákvæman kostnað. 2. Ákvæði 3. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 224/1995 um gjald fyrir akstursheimildir "... fyrir hvern byrjaðan mánuð ..." er byggt á áralangri reynslu. Kostnaður vegna akstursheimilda í orlofi er hlutfallslega mun minni en kostnaður vegna akstursheimilda í veikindum. Reynt skal að útskýra þetta í stuttu máli. Reglur um orlof bifreiðastjóra eru einfaldar og skýrar. Hver bifreiðastjóri á ákveðið marga daga í orlofi og getur hann nýtt þá eftir eigin hentugleika á meðan á orlofsárinu stendur. Tölva telur dagana niður og þegar þeir eru fullnýttir er orlofinu lokið, punktur. Akstursheimildum í veikindum fylgir aftur á móti mun meiri umsýsla. Bifreiðastjórar sækja um akstursheimild í veikindum á sérstöku eyðublaði og skila jafnframt læknisvottorði. Í kringum þetta er ákveðin skjalagerð auk þess sem hér er oft um langan tíma að ræða og því aukin vinna fyrir trúnaðarmenn félagsins. Vari veikindin lengur en 3 mánuði ber trúnaðarlækni félagsins að fara yfir vottorð lækna og sérfræðinga. Í einstaka tilfellum kallar trúnaðarlæknir viðkomandi bifreiðastjóra til sín í viðtal. Öllu þessu fylgir aukinn kostnaður. Allar þessar reglur eru byggðar á áralangri reynslu og niðurstaða þeirra sem um þessi mál hafa fjallað er sú að þessi háttur á greiðslufyrirkomulagi komist næst því að vera sanngjarn, þ.e. hver og einn greiðir þann kostnað sem hlýst af þeirri vinnu sem fylgir hverri akstursheimild. 3. Rétt er að gera stutta grein fyrir því í hverju starf trúnaðarmanna er fólgið og hvernig þeir fá greitt fyrir það starf. Starf trúnaðarmanna er fólgið í að hafa eftirlit með því að lögum og reglum um undanþágur frá akstri eigin bifreiðar sé fylgt. Auk þess hafa þeir á hendi útgáfu akstursheimilda utan hins venjulega skrifstofutíma. Laun þeirra eru kr. 40.000,00 á ári fyrir eftirlitsstörf. Auk þess hafa þeir fengið greiddar kr. 300,00 fyrir hverja útgefna akstursheimild. Til frekari skýringar skal eftirfarandi tekið fram. Trúnaðarmenn félagsins hafa heimild til að gefa út akstursheimildir í stuttan tíma á þeim tíma sem skrifstofan er lokuð. Það hefur þótt sjálfsögð þjónusta við bifreiðastjóra að þeir geti ráðið afleysingarmann með stuttum fyrirvara t.d. um helgar. Það hefur jafnframt þótt eðlilegt að þeir sem nýti þessa þjónustu greiði aukalega fyrir hana. Það er alkunna að þeir sem nýta einhvers konar þjónustu sem veitt er utan hins almenna vinnutíma greiða fyrir þann kostnað sem það kostar að halda slíkri þjónustu úti. Trúnaðarmenn félagsins þurfa ávallt að vera til taks þegar skrifstofan er lokuð þeir verða líka að hafa yfir bíla- eða G.S.M. síma að ráða. Auk þess hefur verið tekið tillit til þess að á meðan þeir sinna útgáfu akstursheimilda stunda þeir ekki vinnu í akstri. Litið hefur verið svo á að hér sé um svokallað "útkall" að ræða og að sá sem þá þjónustu fær greiði aukalega fyrir hana. Ekki er bein lagaheimild fyrir gjaldi þessu heldur er það byggt á áralangri hefð. Fallast má á að eðlilegra sé að kveðið væri á um réttindi og skyldur trúnaðarmanna í reglugerð og þ.m.t. þetta aukagjald." Hinn 7. ágúst 1996 ritaði ég A bréf, og óskaði eftir því, að það sendi mér athugasemdir sínar við bréf ráðuneytisins. Mér bárust athugasemdir félagsins, dags. 21. ágúst 1996. V. Í forsendum álits míns segir: "Kvörtun sú, er bifreiðastjórafélagið A hefur borið fram, lýtur að þeirri ákvörðun samgönguráðuneytisins, að fela Bifreiðastjórafélaginu Frama að annast framkvæmd á veitingu undanþága frá akstri eigin leigubifreiða, sbr. 2. málslið 3. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar. Einnig koma til athugunar reglur um tímabundnar undanþágur frá akstri eigin leigubifreiða frá 27. júní 1995 og ákvörðun gjalds fyrir veittar undanþágur. 1. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar, má veita þeim, er hafa fengið leyfi til þess að stunda leiguakstur á fólki, sbr. 5. gr. laganna, "tímabundnar undanþágur frá akstri eigin bifreiðar" vegna: a) orlofs, veikinda eða annarra forfalla, b) vaktaskipta á álagstímum og c) viðgerðar eða endurnýjunar á bifreið. Síðan segir í 3. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995: "Samgönguráðherra setur reglur um undanþágur skv. 2. mgr. að fengnum tillögum umsjónarnefndar og félags eða félaga bifreiðastjóra á hlutaðeigandi svæði. Ráðherra er heimilt að fela félagi bifreiðastjóra, þar sem meiri hluti bifreiðastjóra á svæðinu eru félagar, að annast framkvæmd á veitingu undanþága í samráði við umsjónarnefnd. Bifreiðastjóri getur áfrýjað ákvörðun félagsins til umsjónarnefndar enda skal fyllsta jafnræðis gætt. Ákvarðanir umsjónarnefndar um kæru eru endanlegar innan stjórnsýslunnar. Ráðherra getur með reglugerð ákveðið gjald fyrir veittar undanþágur." Í almennum athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 61/1995, segir: "Frumvarp þetta er samið í samgönguráðuneytinu. Tilgangur þess er einkum að gera nauðsynlegar breytingar á lögum til samræmis við niðurstöðu Mannréttindadómstóls Evrópu vegna kæru Sigurðar Á. Sigurjónssonar leigubifreiðastjóra á hendur íslenska ríkinu. Dómurinn taldi ákvæði laga um leigubifreiðar, nr. 77/1989, sem gera það að skilyrði fyrir atvinnuleyfi leigubifreiðastjóra að þeir séu félagar í stéttarfélagi leigubifreiðastjóra, brjóta gegn mannréttindasáttmála Evrópu." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 2631.) Ákvæði 2. mgr. 7. gr. frumvarpsins var upphaflega svohljóðandi: "Samgönguráðherra er heimilt að fela umsjónarnefnd fólksbifreiða eða félögum bifreiðastjóra að setja reglur um þessar undanþágur og annast framkvæmd þeirra. Ráðherra er heimilt að ákveða með reglugerð gjald fyrir veittar undanþágur." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 2630.) Í skýringum við ákvæðið var í greinargerð með frumvarpinu tekið fram, að í því væri gert ráð fyrir því, að samgönguráðherra gæti falið umsjónarnefnd eða félögum bifreiðastjóra að setja reglur um undanþáguveitingar og annast framkvæmd þeirra. Síðan sagði: "Hið svokallaða innra eftirlit verði því hér eftir á hendi annars þessara aðila, þar á meðal að fylgjast með að þeir sem aka í forföllum leyfishafa uppfylli skilyrði laga og reglna um leigubifreiðar. Miðað er við að sá aðili sem hefur þetta með höndum geti gert allar nauðsynlegar ráðstafanir til að annast þetta eftirlit og falið það sérstökum eftirlitsmönnum eftir því sem nánar verður ákveðið í reglugerð. Jafnframt eiga bifreiðastöðvar að hafa eftirlit með að reglum þessum sé fylgt, sbr. 2. gr. frumvarpsins. Til að mæta þeim kostnaði sem af þessu eftirliti hlýst er miðað við að ráðherra verði heimilt að kveða á um sérstakt gjald fyrir veittar undanþágur." (Alþt. 1994, A-deild, bls. 2638.) Við meðferð samgöngunefndar á frumvarpinu var ákvæðinu breytt og það fært í það horf, sem nú er samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995. Í framsöguræðu formanns samgöngunefndar segir svo um breytingarnar: "Nefndin gerir brtt. við 7. gr. frv. Í 7. gr., eins og frv. er orðað, segir, með leyfi hæstv. forseta í 3. mgr.: "Samgönguráðherra er heimilt að fela umsjónarnefnd fólksbifreiða eða félögum bifreiðastjóra að setja reglur um þessar undanþágur" - Það eru undanþágur sem skýrðar eru í 2. mgr. sömu greinar - "og annast framkvæmd þeirra." Ýmsar athugasemdir komu fram við þessa orðaskipan eða þessi ákvæði 7. gr. og ákvað nefndin að gera brtt. sem fela í sér tvennt: Í fyrsta lagi að samgrh. setji reglur um undanþágur samkvæmt 2. mgr. að fengnum tillögum umsjónarnefndar og félags eða félaga bifreiðastjóra á hlutaðeigandi svæði. Með þessu er æðsta stjórnvaldi, þ.e. ráðherra, falið að setja reglur um undanþágur að fengnum tillögum frá þeim aðilum sem um málið fjalla og reglunum eiga að hlíta. Það kynni að vera óeðlilegt og nefndin leit svo á að það væri óeðlilegt að heimilt væri að fela einstökum félögum að setja slíkar reglur og miklu sterkara að það sé gert af æðsta stjórnvaldi. Á hinn bóginn leggur nefndin til að ráðherra verði heimilt að fela félagi bifreiðastjóra, þar sem meiri hluti bifreiðastjóra á svæðinu eru félagar, að annast framkvæmd á þessum málum, þ.e. á veitingu [undanþága] samkvæmt reglunum í samráði við umsjónarnefnd fólksbifreiða."(Alþt. 1994, B-deild, dálk. 5224-25.) Með stoð í lögum nr. 61/1995 setti samgönguráðherra reglugerð nr. 224/1995, um leigubifreiðar. Í 3. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar er tekið fram, að "félag bifreiðastjóra, þar sem meirihluti bifreiðastjóra á svæðinu er félagar, [annist] framkvæmd á veitingu undanþága í samráði við umsjónarnefnd" og að gjald fyrir veitta undanþágu sé 700 krónur fyrir hvern byrjaðan mánuð, sem undanþágan er veitt fyrir. Samkvæmt því, sem hér hefur verið rakið, getur samgönguráðherra ákveðið að fela einu félagi bifreiðastjóra, þar sem "meiri hluti bifreiðastjóra á svæðinu eru félagar, að annast veitingu undanþága í samráði við umsjónarnefnd". Af gögnum málsins verður ekki séð, að um það sé deilt, að flestir bifreiðastjórar á því svæði, sem hér um ræðir, hafi verið í Bifreiðastjórafélaginu Frama. Samkvæmt þessu verður að líta svo á, að samgönguráðherra hafi á grundvelli 3. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995 verið heimilt að fela Bifreiðastjórafélaginu Frama að sjá um veitingu umræddra undanþága. 2. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995 setur samgönguráðherra reglur um veitingu tímabundinna undanþága samkvæmt 2. mgr. sama ákvæðis, að fengnum tillögum umsjónarnefndar og félags eða félaga bifreiðastjóra á hlutaðeigandi svæði. Í 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar, er ennfremur tekið fram, að umsjónarnefnd og félag eða félög bifreiðastjóra skuli "sjá um birtingu þeirra á þann hátt, að þær séu aðgengilegar hverjum leyfishafa". Reglur þær, sem hér um ræðir, teljast til almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Slík stjórnvaldsfyrirmæli, sem gefin eru út eða staðfest af ráðherra, skal birta í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 2. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda. Mælist ég til þess, að samgönguráðuneytið bæti úr þessu. 3. Samkvæmt lokamálslið 3. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995 getur ráðherra ákveðið með reglugerð gjald fyrir veittar undanþágur frá akstri eigin bifreiðar. Í lokamálslið 3. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 224/1995 er tekið fram, að gjald fyrir veitta undanþágu sé 700 kr. "fyrir hvern byrjaðan mánuð sem undanþágan er veitt fyrir". Ákvæði 3. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995 veitir ráðherra heimild til töku gjalds, sem telst til svonefndra þjónustugjalda. Um þau meginsjónarmið, er gæta verður við ákvörðun þjónustugjalda, og um mun á slíkum gjöldum og sköttum, hef ég áður fjallað. Má þar nefna tvö mál, sem fjallað er um í skýrslu minni fyrir árið 1994 (SUA 1994: 225 og 233), og ennfremur fjögur mál, sem fjallað er um í skýrslu minni fyrir árið 1995 (SUA 1995: 379, 394, 402 og 407). Um þjónustugjöld gildir sú meginregla, að fjárhæð þeirra megi ekki vera hærri en nemur þeim kostnaði, sem almennt leiðir af því að veita þá þjónustu, sem gjaldtökuheimildin nær til. Fjárhæð umrædds gjalds, sem hér um ræðir, ræðst af þeim kostnaði, sem er af útgáfu leyfanna og því eftirliti, sem nauðsynlegt er. Því hefur það grundvallarþýðingu að við ákvörðun gjaldsins séu afmarkaðir þeir kostnaðarliðir, sem samkvæmt þessum sjónarmiðum verða felldir undir gjaldið, og fjárhæð þeirra. Ekki liggur ljóst fyrir, hvaða gögn lágu fyrir í samgönguráðuneytinu við ákvörðun fjárhæðar þess gjalds, 700 kr., sem heimilað er að heimta í 3. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar. Í bréfi Bifreiðastjórafélagsins Frama, sem dagsett er 26. júní 1996 og rakið er í IV. kafla hér að framan, eru ýmsir helstu kostnaðarliðir áætlaðir, án þess að nákvæmar skýringar fylgi. Ennfremur segir í nefndu bréfi, að ákveðið hafi verið, að árið 1996 yrði notað til að finna út með meiri nákvæmni, hvaða kostnaður væri af þessari starfsemi fyrir félagið og aðgreina hana í uppgjöri fyrir árið 1996 frá annarri starfsemi félagsins. Samkvæmt því, sem að framan hefur verið rakið, tel ég, að ekki verði séð, að ákvörðun fjárhæðar gjalds þess, sem ákveðið er í 3. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar, hafi verið byggð á nægjanlega traustum grundvelli. Auk framangreinds 700 kr. gjalds samkv. 3. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 224/1995, hefur Bifreiðastjórafélagið Frami innheimt 300 kr. "fyrir hverja akstursheimild", þegar sótt er um slíka heimild og hún veitt "utan hins almenna vinnutíma". Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar, getur ráðherra ákveðið með reglugerð gjald fyrir veittar undanþágur. Samkvæmt því getur slíkt gjald ekki byggst á annarri heimild. Nefnt 300 kr. gjald á sér ekki neina stoð í reglugerð nr. 224/1995 eða öðrum reglugerðum, settum af samgönguráðherra. Gjaldtaka þessi er því óheimil að lögum. Það eru tilmæli mín, að samgönguráðuneytið geri ráðstafanir til þess, að ákvörðun gjalds þess, sem heimilað er í 3. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar, verði hagað í samræmi við þau sjónarmið, sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan." VI. Niðurstöður álits míns og tilmæli til samgönguráðuneytisins, frá 15. nóvember 1996, voru eftirfarandi: "Skoðun mín er sú, að samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar, hafi samgönguráðuneytinu að lögum verið heimilt að fela Bifreiðastjórafélaginu Frama að sjá um veitingu undanþága "frá akstri eigin bifreiðar" á því svæði, sem greinir í 1. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar. Þá er það álit mitt, að í samræmi við fyrirmæli 2. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, hafi átt að birta í B-deild Stjórnartíðinda "reglur um tímabundnar undanþágur frá akstri eigin leigubifreiðar", sem samgönguráðherra samþykkti 27. júní 1995. Mælist ég til þess að samgönguráðuneytið bæti úr þessu. Loks eru það tilmæli mín, að samgönguráðuneytið geri ráðstafanir til þess, að ákvörðun þess gjalds, sem heimilað er í 3. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar, verði hagað í samræmi við þau sjónarmið, sem gerð hefur verið grein fyrir í áliti þessu." VII. Með bréfi til samgönguráðherra, dags. 20. mars 1997, óskaði ég eftir upplýsingum um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af fyrrgreindu áliti mínu. Samgönguráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 25. júlí 1997. Þar segir meðal annars: "1. Um birtingu reglna um tímabundnar undanþágur frá akstri eigin leigubifreiðar. Ráðuneytið hefur nú sent umræddar reglur sem samþykktar voru af samgönguráðherra 27. júní 1995 til birtingar í B-deild Stjórnartíðinda. Er það í samræmi við tilmæli yðar og fyrirmæli 2. gr. l. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldsfyrirmæla. 2. Um ákvörðun gjalds þess er heimilað var í 3. mgr. 7. gr. l. 61/1995 um leigubifreiðar. Ráðuneytið hefur nú til endurskoðunar grundvöll umræddra undanþága bæði vegna gjaldtökunnar og framtíðartilhögunar þessa þáttar."