Álit

I. Kvörtun.

Hinn 27. júní 2012 leitaði til mín A og kvartaði yfir því að innanríkisráðuneytið hefði með úrskurði, dags. 10. maí 2012, vísað frá kæru félagsins, dags. 7. febrúar 2012, vegna þeirrar ákvörðunar Flugmálastjórnar Íslands, dags. 22. mars 2011, að kyrrsetja sviffluguna TF-... í eigu félagsins í framhaldi af svonefndri ACAM-úttekt. Byggðist frávísunin á því mati ráðuneytisins að félagið hefði ekki lögvarða hagsmuni af því að fá úrskurð um lögmæti ákvörðunar flugmálastjórnar þar sem kyrrsetningunni hefði verið létt af svifflugunni.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. október 2013.

II. Málavextir.

Með stjórnsýslukæru, dags. 7. febrúar 2012, kærði A ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands frá 22. mars 2011 um kyrrsetningu svifflugunnar TF-... . Svifflugan var kyrrsett á grundvelli þess að við svonefnda ACAM-úttekt voru gerðar þrjár athugasemdir við hana og voru tvær þeirra af því tagi að vörðuðu kyrrsetningu. Félagið taldi athugasemdirnar ekki eiga við rök að styðjast, en viðkomandi atriði voru engu að síður löguð til að gera sviffluguna lofthæfa að nýju og ritaðar skýrslur um úrbætur af þessu tilefni. Í framhaldinu, eða 6. júní 2011, var svifflugan gerð lofthæf á nýjan leik af hálfu flugmálastjórnar vegna úrbótanna.

Í umsögn flugmálastjórnar, dags. 26. apríl 2012, í tilefni af kæru A, var farið fram á að stjórnsýslukæru félagsins yrði vísað frá, m.a. vegna þess að félagið hefði ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá úrskurð um ákvörðunina. Byggðist sú afstaða flugmálastjórnar á því að hin kærða ákvörðun væri ekki lengur í gildi. Innanríkisráðuneytið féllst á þá afstöðu og vísaði kærunni frá. Í úrskurði ráðuneytisins sagði um þetta atriði:

„Ráðuneytið telur ljóst að kæruefnið sé ákvörðun FMS um að kyrrsetja sviffluguna TF-[...] á grundvelli þeirra frávika sem opnuð voru í úttekt stofnunarinnar á svifflugunni þann 22. mars 2011. Eins og fram kemur í bréfi FMS til ráðuneytisins dags. 26. apríl 2012 liggur fyrir að þann 6. júní 2011 var lokun þeirra frávika sem opnuð höfðu verið við þá úttekt samþykkt af FMS og þar með varð svifflugan TF-[...] lofthæf á ný. Í ljósi þess að hin kærða ákvörðun er þannig ekki í gildi lengur telur ráðuneytið ljóst að SFÍ geti ekki haft af því lögvarða hagsmuni að fá skorið úr um gildi ákvörðunarinnar. Verður kærunni því vísað frá ráðuneytinu.“

Meðal þeirra gagna sem umboðsmanni bárust vegna málsins var bréf A til innanríkisráðuneytisins, dags. 21. maí 2012, þar sem félagið mótmælti frávísuninni og verklagi ráðuneytisins við afgreiðslu kærunnar. Þar kom fram að þrátt fyrir að félagið hefði uppfyllt kröfur flugmálastjórnar um úrbætur hafi það enn mikla hagsmuni af því að fá efnislega niðurstöðu í málinu. Fyrir því voru m.a. gefnar þær ástæður að um fyrstu ACAM-úttektina hefði verið að ræða og mikilvægt væri að fá úr því skorið hvort rétt hefði verið að henni staðið þar sem framkvæma ætti fleiri slíkar kannanir á loftförum félagsins. Þá væri fjárhagslegt tjón félagsins vegna þess kostnaðar sem hlaust af kyrrsetningunni svo verulegt og íþyngjandi að nauðsynlegt væri að fá úr því skorið hvort ákvarðanir flugmálastjórnar samrýmdust lögum og reglum. Loks mótmælti félagið þeirri afstöðu ráðuneytisins að það hefði fyrirgert rétti sínum til að fá niðurstöðu í kærumáli með því að bregðast við athugasemdum og uppfylla kröfur stjórnarinnar í þeirri viðleitni að koma loftfarinu aftur í notkun og lágmarka þannig tjón félagsins og félagsmanna þess.

Í svari innanríkisráðuneytisins við bréfinu, dags. 15. janúar 2013, er ítrekað að hin kærða ákvörðun hafi ekki lengur verið í gildi og því hafi ekki getað verið um lögvarða hagsmuni að ræða í málinu.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og innanríkisráðuneytisins.

Gögn málsins bárust 3. september 2012 samkvæmt beiðni þar um. Ráðuneytinu var síðan ritað bréf, dags. 20. mars 2013, þar sem m.a. var óskað eftir skýringum ráðuneytisins á því á hvaða lagasjónarmiðum sú afstaða þess væri byggð að ráðuneytið hafi ekki þurft að fjalla efnislega um kæru A þar sem það hafi ekki haft lögvarða hagsmuni af úrlausn kærunnar. Var tekið fram að þá væri sérstaklega haft í huga að ákvarðanir flugmálastjórnar sem þessar gætu varðað verulega fjárhagslega hagsmuni viðkomandi aðila.

Í svarbréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 14. júní 2013, sagði m.a. eftirfarandi:

„Færa má rök fyrir því að meta þurfi með hliðsjón af réttaröryggi í hverju tilviki fyrir sig hvort taka skuli mál til úrskurðar þegar ljóst er að réttaráhrif þeirrar ákvörðunar sem kærð er, eru fallin niður. Við það mat geta komið til skoðunar hagsmunir viðkomandi af því að fá leyst úr málinu og að tekin verði afstaða til kröfu hans. Jafnframt mætti líta til þess hvort að úrlausn málsins hafi þýðingu til framtíðar fyrir viðkomandi, t.a.m. ef líklegt þykir að sambærileg mál er hann varða kunni að koma upp. Með hliðsjón af þessum sjónarmiðum úrskurðaði ráðuneytið t.a.m. í málum nr. [...], þrátt fyrir að hinar kærðu ákvarðanir í þeim málum hefðu verið tímabundnar og réttaráhrif þeirra fallin niður fyrir nokkru er úrskurður var kveðinn upp.

Ráðuneytið bendir á að kæru [A] er vísað frá ráðuneytinu á þeim forsendum að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið lengur í gildi þegar kæran er send ráðuneytinu en málið snýst um kyrrsetningu svifflugunnar TF-[...]. Var svifflugan upphaflega kyrrsett af Flugmálastjórn Íslands (FMS) en eftir að þeim frávikum sem opnuð voru við skoðun svifflugunnar var lokað eftir úrbætur [A], var kyrrsetningunni aflétt og vélin lofthæf á ný. Þegar kæra berst ráðuneytinu um lögmæti ákvörðunar FMS um að kyrrsetja sviffluguna er ákvörðunin þannig í raun fallin úr gildi.

Þau úrræði skv. 26. gr. stjórnsýslulaga sem standa til boða þegar mál eru tekin til efnislegrar meðferðar eru í fyrsta lagi að staðfesta hina kærðu ákvörðun, í öðru lagi að fella hana úr gildi og í þriðja lagi að breyta henni. Í tilvikum sem þessum, þegar það ástand sem kært er vegna, er ekki lengur til staðar, getur því ekki komið til þess að ákvörðun verði breytt eða hún felld úr gildi og málið sent að nýju til meðferðar hjá viðkomandi stjórnvaldi. Hins vegar er ljóst að ráðuneytið getur skoðað lögmæti máls á grundvelli yfirstjórnunarheimilda sinna, en hins vegar var ekkert í þessu máli sem hér er til umfjöllunar, sem gaf ástæðu til slíkrar athugunar.

Þar sem kyrrsetningu hafði verið aflétt á svifflugvélinni TF-[...], voru ekki lengur til staðar lögvarðir hagsmunir af því að tekin yrði afstaða til kröfu SFÍ um að gefið yrði út lofthæfisskírteini fyrir vélina. Taldi ráðuneytið því rétt að vísa hinni kærðu ákvörðun frá.

[...]

Þrátt fyrir framangreint telur ráðuneytið að í tilvikum þar sem framangreind staða er uppi, [geti] komið til þess að ráðuneytið taki mál til meðferðar sem kvörtun og þá á grundvelli almennrar eftirlitsheimildar en ekki sem kærumál, enda hefur ráðuneytið heimild að lögum til þess. Geti slíkt þannig komið til í þeim tilvikum þegar aðili telur á sér brotið en ákvörðun lægra setts stjórnvalds er ekki lengur í gildi.

Ráðuneytið er reiðubúið að taka til skoðunar þau atriði sem borin voru fram í kæru [A], berist beiðni frá þar um. Með þeim hætti fær viðkomandi úrlausn um efni kærunnar, þótt afleiðingar ákvörðunar séu ekki lengur fyrir hendi. Ráðuneytið mun senda SFÍ erindi þessa efnis. Við meðferð slíks máls getur ráðuneytið yfirfarið stjórnsýslu FMS í málinu og gefið álit sitt á því hvort það telji aðgerðir stofnunarinnar í samræmi við lög. Í þessu sambandi vill ráðuneytið benda á að í nokkru var leyst úr sambærilegu álitaefni með úrskurðum ráðuneytisins frá [...].“

Athugasemdir A við svarbréf innanríkisráðuneytisins bárust með bréfi, dags. 9. júlí 2013. Þar sem mér bárust engar upplýsingar um að félagið hygðist óska eftir því við innanríkisráðuneytið að það fjallaði um málið á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna hef ég haldið áfram athugun minni á því.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Lagagrundvöllur málsins.

Í 10. gr. laga nr. 100/2006, um Flugmálastjórn Íslands, sem voru í gildi þegar atvik máls þessa áttu sér stað, var að finna kæruheimild á grundvelli laganna en samkvæmt ákvæðinu sættu ákvarðanir flugmálastjórnar kæru til ráðuneytisins í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Flugmálastjórn heyrir stjórnarfarslega undir innanríkisráðuneytið, sbr. þá 3. tölul. k-liðar 5. gr. forsetaúrskurðar nr. 125/2011, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.

Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er að finna almenna kæruheimild. Þar segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Í athugasemdum við VII. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögunum segir að oft sé reynt að haga uppbyggingu stjórnkerfisins með þeim hætti að hægt sé að fá stjórnvaldsákvarðanir endurskoðaðar hjá öðrum aðilum en stjórnvaldi því er ákvörðunina tók og er stjórnsýslukæra eitt af þeim úrræðum. Stjórnsýslukærur séu mjög áhrifaríkt úrræði til þess að auka réttaröryggi í stjórnsýslunni og byggist stjórnsýslulögin á því sjónarmiði að gera þær virkari. Með stjórnsýslukæru sé átt við það réttarúrræði að aðili máls eða annar sá sem á kærurétt skjóti stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds sem þá sé skylt að endurskoða ákvörðunina. Stjórnsýslukæra hafi að sumu leyti kosti umfram þá leið að bera mál undir dómstóla. Megi þar nefna að kæra sé ódýr, skilvirk og fremur einföld leið til þess að fá ákvörðun endurskoðaða. Þá hafa æðri stjórnvöld yfirleitt tiltölulega rúma heimild til þess að taka afstöðu til mats lægri stjórnvalda, auk þess sem þau hafa ekki einasta heimild til þess að fella ákvörðun niður, heldur oftast að auki vald til þess að taka nýja ákvörðun í staðinn. Almennt hafi verið viðurkennt hér á landi að sú óskráða réttarregla gildi að heimilt sé að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds sé slíku stjórnvaldi á annað borð til að dreifa. Í samræmi við athugasemdir við VII. kafla frumvarps til laganna verður að ganga út frá því að þeir aðilar sem eiga beina, sérstaka, verulega og lögvarða hagsmuni að gæta við úrlausn máls eigi kæruaðild.

Þótt sú grundvallarregla sé ekki lögfest í stjórnsýslulögunum er það eitt meginskilyrða fyrir því að stjórnvöld leysi úr stjórnsýslumáli að aðili máls hafi lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn um málið. Í því felst m.a. að úrlausn stjórnsýslumáls verður að hafa þýðingu fyrir stöðu aðila að lögum en þegar tekin er afstaða til þess verður almennt að gæta töluverðrar varfærni. Þannig þyrfti t.a.m. almennt að liggja fyrir með nokkuð skýrum hætti að úrlausn ágreinings hefði ekkert raunhæft gildi fyrir viðkomandi aðila svo að unnt yrði með réttu að fullyrða að hann hefði ekki lögvarða hagsmuni af úrlausninni.

Við mat á lögvörðum hagsmunum í stjórnsýslurétti verður að taka mið af þeirri sérstöku stöðu sem stjórnvöld eru í gagnvart borgurunum og þeim lagasjónarmiðum sem búa að baki skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins. Sé stjórnvaldsákvörðun tekin í máli aðila verður að ganga út frá því að hann hafi lögvarða hagsmuni af því að fá endurskoðun æðra stjórnvalds í kærumáli á því hvort hún sé lögmæt og rétt að efni til. Þrátt fyrir það geta lögvarðir hagsmunir aðila máls liðið undir lok áður en hann kærir stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds eða undir rekstri málsins. Þegar tekin er afstaða til þess hvort þannig hátti til þarf að huga að þeim réttaröryggissjónarmiðum sem búa að baki stjórnsýslukærum og þeim úrræðum sem æðri stjórnvöld hafa í kærumálum. Þau geta, eins og segir í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, fellt ákvörðun lægra setts stjórnvalds úr gildi eða breytt henni. Ógilding stjórnvaldsákvörðunar felur það í sér að ákvörðun hefur ekki þá þýðingu að lögum sem efni hennar gefur til kynna. Úrræðið er ekki bundið við það að breyta réttarstöðu eða létta skyldum af aðila. Aðili kann að hafa lögvarða hagsmuni af því að fá afstöðu æðra stjórnvalds til lögmætis ákvörðunar lægra setts stjórnvalds og þeirrar afstöðu sem felst í því að fá hana fellda úr gildi. Við mat á því hvort aðili hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn máls verður ekki aðeins að líta til réttaröryggissjónarmiða sem búa að baki kærurétti hans heldur einnig til þeirrar meginreglu að ef stjórnvaldsákvörðun er ógild þá telst hún ógild frá öndverðu.

Hér verður einnig að hafa hugfast að æðra stjórnvald getur tekið efnislega nýja ákvörðun í máli í ljósi málsatvika eins og þau horfa við þegar það tekur ákvörðun. Því ber að taka ákvörðun sem er lögum samkvæm og rétt að öðru leyti. Eftir því hvernig mál er vaxið kann æðra stjórnvald að taka þá ákvörðun að heimvísa máli til lægra setts stjórnvalds, t.d. til að rannsaka sérstaklega einhver atriði eða leggja mat á önnur atriði eða sömu atriðin með öðrum hætti. Ekki er því útilokað að síðari málsatvik geti skipt máli við mat á lögvörðum hagsmunum aðila. Að lokum þá getur niðurstaða æðra stjórnvalds ekki aðeins leitt til þess að það leiti leiða til að rétta hlut viðkomandi, t.d. með greiðslu skaða- og miskabóta, heldur kann hún einnig að skipta máli fyrir mat aðilans á því hvort hann hyggist leita réttar síns, t.d. með höfðun dómsmáls. Þessu til viðbótar kann það að skipta aðila máli að lögum að fá niðurstöðu um lögmæti stjórnvaldsákvörðunar þar sem hún getur haft þýðingu við mat í öðru máli, t.d. í þeim tilvikum þegar ekki er ólíklegt að það kunni að reyna á önnur sambærileg tilvik hjá einum og sama aðilanum eða verður grundvöllur að stærra máli þar sem fyrri ákvarðanir stjórnvalds kunna að hafa þýðingu. Einnig verður að hafa í huga þá meginreglu stjórnsýsluréttar að úrlausn æðra stjórnvalds um beitingu á lögum er bindandi fyrir lægra sett stjórnvöld. Sjá Hrd. 1998, bls. 2821.

2. Atvik málsins.

Líkt og áður er rakið er í úrskurði innanríkisráðuneytisins, dags. 10. maí 2012, við það miðað að þar sem ákvörðun flugmálastjórnar um kyrrsetningu svifflugunnar TF-... væri ekki lengur í gildi yrði ekki fjallað efnislega um kæru A sökum þess að félagið hefði ekki lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn um efni hennar. Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns er vísað til þess að það geti ekki fellt úr gildi ákvörðun sem hefur liðið undir lok.

Ef fortakslaust væri lagt til grundvallar að stjórnvaldsákvarðanir sem hafa liðið undir lok, eins og kyrrsetning sem hefur verið aflétt, fái ekki úrlausn æðra stjórnvalds í kærumáli, væri það úrræði sem borgurunum er tryggt með stjórnsýslukæru harla þýðingarlítið í þeim tilvikum. Hagsmunir aðila geta staðið til þess að aðhafast til að fá íþyngjandi ráðstöfunum aflétt eins fljótt og auðið er þótt hann teldi ákvörðunina ólöglega. Í samræmi við það kann aðili að grípa til athafna sem hafa fjárútlát í för mér sér, þótt hann telji sér í raun ekki skylt að lögum að framkvæma þær. Í slíkum tilvikum myndi aðili hafa takmarkað tækifæri til að fá úr því skorið hvort ákvörðun sé að efni til lögmæt og rétt og málsmeðferðin í samræmi við skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins. Yrði kæru hans til æðra stjórnvalds vísað frá, með vísan til þess að viðkomandi hefði sjálfur gripið til aðgerða sem gerðu það að verkum að réttaráhrifa umræddrar ákvörðunar nyti ekki lengur við, er óhjákvæmilegt að líta svo á að réttaröryggi hans væri fyrir borð borið. Raunar hefur innanríkisráðuneytið ekki lagt slíkt fortakslaust til grundvallar, líkt og ráða má af bréfi þess til umboðsmanns, dags. 14. júní 2013. Það var aftur á móti mat ráðuneytisins í þessu tiltekna tilviki að A hefði ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins.

Í því máli sem hér er til umfjöllunar hafði flugmálastjórn kyrrsett svifflugu félagsins með vísan til atriða sem A taldi ekki vera í samræmi við lög. Í framhaldinu kostaði félagið töluverðu í þeirri viðleitni að aflétta kyrrsetningunni og gera sviffluguna lofthæfa á ný. A hafði því orðið fyrir útgjöldum vegna ákvörðunar flugmálastjórnar sem það taldi umfram lög. Getur það því skipt félagið miklu að fá úrlausn um hvort sú ákvörðun hafi verið lögmæt. Félagið hefur einnig haldið því fram að þær kröfur sem flugmálastjórn gerði til svifflugunnar séu nýjar og feli í sér mikinn kostnað fyrir starfsemi félagsins. Í því sambandi er bent á að a.m.k. annað þeirra frávika sem flugmálastjórn úrskurðaði sem fyrsta stigs frávik og þar með kyrrsetningarsök var þess eðlis að það gat haft víðtækari þýðingu fyrir starfsemi félagsins. Frávikið var að merkingar í stjórnklefa voru á þýsku en ekki á ensku. Auk þess var hér um að ræða hina fyrstu svokölluðu ACAM-úttekt. Hefur félagið haldið því fram að af þeim sökum hafi verið mikilvægt að fá úr því skorið hvort rétt hafi verið að úttektinni staðið, ekki síst þar sem fyrirhugað var að framkvæma fleiri slíkar kannanir á loftförum félagsins. Hefur það og orðið raunin.

Hvað viðvíkur þeirri afstöðu ráðuneytisins að „þegar það ástand sem kært er vegna, er ekki lengur til staðar, [geti] því ekki komið til þess að ákvörðun verði breytt eða hún felld úr gildi“ legg ég áherslu á að ógilding stjórnvaldsákvarðana er ekki bundin við afléttingu viðvarandi ástands eða að réttaráhrif ákvörðunar séu virk. Þegar svo háttar til verður stjórnvald að leggja mat á hvort aðili hafi engu að síður lögvarða hagsmuni af úrlausn máls. Í því sambandi árétta ég að við mat á lögvörðum hagsmunum aðila, í tilvikum þegar réttaráhrif ákvörðunar hafa nú þegar liðið undir lok, verður að líta til þeirra réttaröryggissjónarmiða sem búa að baki kæruúrræðinu. Gæta verður ítrustu varfærni þegar ályktað er á þá leið að aðili máls á lægra stjórnsýslustigi, sem stjórnvaldsákvörðun beinist að, hafi ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn æðra stjórnvalds um lögmæti ákvörðunarinnar. Að virtum atvikum málsins get ég því ekki fallist á það mat innanríkisráðuneytisins að lögvarðir hagsmunir A hafi fallið niður áður en félagið kærði ákvörðun flugmálastjórnar til þess. Það er því álit mitt að frávísun ráðuneytisins á kæru A hafi verið í andstöðu við lög.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að frávísun innanríkisráðuneytisins á kæru A með úrskurði þess, dags. 10. maí 2012, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til innanríkisráðuneytisins að það taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þar um frá því. Þá beini ég þeim almennu tilmælum til innanríkisráðuneytisins að það taki í störfum sínum framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér svarbréf innanríkisráðuneytisins, dags. 18. júní 2014, þar sem kemur fram að fallist hafi verið á beiðni A um endurupptöku málsins, málið sett í hefðbundið kæruferli og því verði lokið með úrskurði. Einnig kemur fram að ráðuneytið hafi almenn sjónarmið á áliti mínu í huga og meðferð sambærilegra mála verði lokið með úrskurði.