Bréf

Bréf setts umboðsmanns Alþingis til Hagsmunasamtaka heimilanna, dags. 8. júlí 2013, hljóðar svo í heild sinni:

I.

Vísað er til kvörtunar Hagsmunasamtaka heimilanna, sem barst umboðsmanni Alþingis 26. maí 2011, þar sem gerðar eru athugasemdir við reglur Seðlabanka Íslands nr. 492/2001 um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár. Lýtur kvörtun félagsins að því að fyrirmæli reglnanna um framkvæmd verðtryggingar skorti nauðsynlega lagastoð. Af því leiði að innheimta fjármálastofnana og -fyrirtækja á verðtryggðu lánsfé sé ólögmæt í þeirri mynd sem henni er háttað.

Með bréfi 14. júlí 2011 upplýsti umboðsmaður Alþingis Hagsmunasamtök heimilanna um að hann hefði lokið umfjöllun sinni um þá þætti kvörtunar samtakanna er lutu að neytendavernd verðtryggða húsnæðissamninga þar sem vísað var til laga nr. 121/1994 um neytendalán. Benti umboðsmaður á að samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laganna annaðist Neytendastofa eftirlit með ákvæðum laganna og yrði ákvörðunum sem Neytendastofa tæki á grundvelli laganna skotið til áfrýjunarnefndar neytendalána sem starfaði á grundvelli 4. gr. laga nr. 62/2005 um Neytendastofu og talsmann neytenda, að undanskildum ákvörðunum um dagsektir. Ekki væri hægt að kvarta til umboðsmanns ef skjóta mætti máli til æðra stjórnvalds og það hefði ekki fellt úrskurð sinn í málinu, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis. Taldi umboðsmaður samkvæmt framansögðu ekki skilyrði að svo stöddu til þess að fjalla frekar um þennan hluta erindis samtakanna. Umboðsmaður Alþingis ritaði bréf til Seðlabanka Íslands sama dag þar sem efni kvörtunar samtakanna var rakið að öðru leyti sem og þau sjónarmið sem þar er byggt á. Var óskað eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis að Seðlabankinn skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Svarbréf Seðlabanka Íslands barst umboðsmanni 30. ágúst 2011 þar sem meðal annars var gerð grein fyrir forsögu gildandi laga og reglna um verðtryggingu og tengsla þeirra við gildandi rétt í tilefni af kvörtun hagsmunasamtakanna. Með bréfi 31. ágúst 2011 gaf umboðsmaður Alþingis samtökunum kost á að senda þær athugasemdir sem þau teldu ástæðu að gera vegna svarbréfs Seðlabanka Íslands. Athugasemdir Hagsmunasamtaka heimilanna bárust embættinu 23. september 2011. Tel ég því óþarft að rekja efni þessara bréfaskipta nánar nema að því leyti sem nauðsynlegt er fyrir umfjöllun mína hér á eftir.

Með bréfi til Hagsmunasamtaka heimilanna 9. október 2012 skýrði umboðsmaður Alþingis samtökunum frá því að þeirri vinnureglu hefði verið fylgt af hans hálfu að fjalla ekki um einstakar kvartanir á sama tíma og mál vegna sömu atvika og ákvarðana væru rekin fyrir dómstólum og ætla mætti að þar reyndi á sömu atriði, bæði um atvik máls og lagareglur, sem annars myndi reyna á við athugun umboðsmanns á málinu. Áður höfðu fulltrúar samtakanna komið til fundar við umboðsmann þar sem þeim var kynnt þessi afstaða hans. Í ljósi fréttaumfjöllunar um að Hagsmunasamtök heimilanna stæðu á bak við höfðun einkamáls gegn Íbúðalánasjóði vegna verðtryggðs fasteignaveðláns óskaði umboðsmaður eftir því að honum yrði látið í té afrit af stefnu í umræddu dómsmáli til þess að honum yrði unnt að taka afstöðu til hverjar yrðu lyktir á athugun hans á málinu. Svarbréf hagsmunasamtakanna barst embætti umboðsmanns 23. október 2012. Samkvæmt úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 30. apríl sl. í máli nr. 3417/2012 var kröfum stefnenda í umræddu máli vísað frá dómi. Var úrskurðurinn kærður til Hæstaréttar sem staðfesti hann með dómi 29. maí sl. í máli nr. 341/2013.

Hinn 1. mars sl. var undirritaður settur í embætti umboðsmanns Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis og hefur því farið með mál þetta frá þeim tíma.

II.

Af erindi Hagsmunasamtaka heimilanna verður ráðið að gerð sé athugasemd við að 1. og 2. mgr. 4. gr. reglna nr. 492/2001 um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár skorti lagastoð. Bent er á að í reglunum sé kveðið á um verðtryggingu láns með breytingu á „höfuðstóli“ láns. Í 13. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, sem reglurnar grundvallist á, sé kveðið á um verðtryggingu „greiðslna“ en hvergi sé þar minnst á höfuðstól eða höfuðstólsfærslu verðbóta. Að mati Hagsmunasamtaka heimilanna verður framangreint ákvæði 13. gr. laga nr. 38/2001 ekki skilið á annan hátt en þann að verðbætur megi einungis leggja við afborganir lána en ekki höfuðstól lánsfjár áður en vextir og verðbætur séu reiknaðar eins og tíðkast hafi samkvæmt fyrrnefndu ákvæði 4. gr. reglna nr. 492/2001. Telja samtökin að sú túlkun samrýmist þeirri meginreglu sem upphafleg löggjöf um verðtryggingu hafi kveðið á um samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 71/1966 um verðtryggingu fjárskuldbindinga sem síðar hafi verið tekin upp í 34. gr. laga nr. 13/1979 um stjórn efnahagsmála o.fl., svokölluðum „Ólafslögum“. Því til stuðnings er í kvörtuninni vísað til lögfræðiálits sem unnið var fyrir samtökin þar sem segir meðal annars:

„1) Telja verður, að sú aðferð að reikna verðbætur sem leggjast reglubundið við höfuðstól útheimti jákvæða lagaheimild þar sem slík höfuðstólsfærsla felur í sér viðbótarlánveitingu í hvert sinn sem verðbætur eru lagðar við höfuðstól. Slík jákvæð heimild er hins vegar ekki til staðar.

2) Fordæmi er um slíkar heimildir í Ólafslögum frá 1979. Í þeim tilvikum eru lagafyrirmæli lýsandi fyrir aðferðina á sams konar hátt í reglum [Seðlabanka Íslands], enda ekki sjálfgefið að verðbætur leggist alltaf við höfuðstól áður en vextir og verðbætur eru reiknaðar. Slík aðferðalýsing er hins vegar ekki til staðar í lögum nr. 38/2001.

3) Áðurnefndar heimildir í Ólafslögum voru tímabundnar ráðstafanir bundnar við bráðabirgðaákvæði sbr. 13. gr. þeirra [laga]. Talið var m.ö.o. að sérstaka heimild þyrfti til að höfuðstólsfæra verðbætur. Sú túlkun er enda í samræmi við áðurnefnda meginreglu laga sem kynnt var fyrst til sögunnar í lögum nr. 71/1966. Bráðabirgðaákvæðið var síðar fellt úr gildi og sama meginregla og áður, að reikna skyldi verðbætur ofan á greiðslur, tekin upp í lögum nr. 38/2001.

4) Sú skýring að „greiðslur“ séu í skilningi laganna „höfuðstóll“, þar sem „hlutagreiðsla“ kæmi í stað núverandi hugtakanotkunar á „afborgunum“ stenst ekki nánari skoðun. Í umræddum lagagreinum er fjallað um greiðslur í fleirtölu og nærtækasta skýringin því sú að þarna sé verið að vísa til afborgana og vaxtagreiðslna. Auk þess stæðu bráðabirgðaákvæði Ólafslaga eftir óútskýrð ásamt þeirri staðreynd að í núgildandi lögum er enga aðferðalýsingu að finna eða jákvæða heimild fyrir því viðbótarláni sem höfuðstólsfærslur á verðbótum fela í sér.

5) Höfuðstólsfærsla, sem felur í sér sífellda endurnýjun á láni með nýju láni, eins og háttar til um framkvæmd fjármálastofnana og [fjármálafyrirtækja] á verðtryggingunni, er á skjön við almenna lánastarfsemi. Við það greiðast ekki aðeins hærri vextir, heldur einnig hærri afborgun af höfuðstól sem hækkar með hverjum reiknuðum verðbótaþætti (nýju láni) sem leggst við hann.“

Kvörtun samtakanna byggist á því að af framangreindu leiði að lög heimili einungis að verðbætur reiknist af hverri afborgun og vöxtum af verðtryggðu lánsfé. Eftir standi höfuðstóll að frádreginni samningsbundinni afborgun. Höfuðstólsfærsla verðbóta eigi sér því ekki stoð í núgildandi lögum nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu. Áður en ég vík að framangreindum efnisatriðum kvörtunar Hagsmunasamtaka heimilanna tel ég rétt að rekja í meginatriðum þá löggjöf sem gilt hefur um verðtryggingu hér á landi síðustu áratugi.

III.

1.

Lög nr. 71/1966 um verðtryggingu fjárskuldbindinga

Eins og fram kemur í svarbréfi Seðlabanka Íslands 30. ágúst 2011 voru lög nr. 71/1966 um verðtryggingu fjárskuldbindinga fyrsta heildstæða löggjöfin um skilyrði og skilmála verðtryggingar. Í lögunum voru settar fram ýmsar meginreglur um verðtryggingu fjárskuldbindinga sem héldu gildi sínu í síðari löggjöf. Í lögunum var gert ráð fyrir verulegum takmörkunum á notkun verðtryggingarákvæða. Verðtrygging gat samkvæmt lögunum annað hvort verið byggð á heimild Seðlabanka Íslands eða sérstakri lagaheimild. Meginregla laganna var sú að verðtrygging var ekki heimil, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna sem var svohljóðandi:

„Eigi er heimilt frekar en leyft er í lögum þessum að stofna til fjárskuldbindinga í íslenzkum krónum eða öðrum verðmæli með ákvæðum þess efnis, að greiðslur, þar með taldir vextir, skuli breytast í hlutfalli við breytingar á vísitölum, vöruverði, gengi erlends gjaldeyris, verðmæti gulls, silfurs eða annars verðmælis.“

Í athugasemdum við 1. gr. frumvarpsins er varð að sama ákvæði í lögum nr. 71/1966 kom fram að hugtakið verðtrygging væri „tekið í víðri merkingu“ og ætti við hvers konar tilvik, þar sem um væri að ræða að greiðsla eða fullnæging væri tengd breytingu á vísitölu, vöruverði, gengi gjaldeyris eða annarri viðmiðun. Seðlabanka Íslands var falið að hafa umsjón með framkvæmd laganna og veitti bankinn heimildir til verðtryggingar nema hún væri sérstaklega heimiluð í lögum, sbr. 3. gr. laganna. Mælt var fyrir um almenn skilyrði verðtryggingar samkvæmt lögunum í 4. gr. þeirra.

Í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 71/1966 sagði að því væri ætlað að vera almenn löggjöf um hvers konar verðtryggingu í viðskiptum öðrum en kaupgjaldsmálum. Meginefni frumvarpsins væri verðtrygging þar sem annað hvort væri miðað við vísitölu eða annan hliðstæðan grundvöll og næði það til fjárskuldbindinga, bæði þeirra sem ákveðnar væru í peningum og svo í öðrum verðmæli. Það væri meginstefna frumvarpsins að verðtrygging væri aðeins leyfð þegar ákveðnum skilyrðum væri fullnægt. Gert væri ráð fyrir sjálfstæðri en takmarkaðri heimild til verðtryggingar hjá lífeyrissjóðum og fjárfestingarlánastofnunum. Verðtrygging á innlánum eða útlánum innlánsstofnana yrði háð ákvörðun Seðlabankans svo og verðtrygging í samningum milli annarra aðila. Í athugasemdunum sagði meðal annars eftirfarandi:

„Þar sem hér er farið inn á nýtt svið, ekki aðeins í löggjöf, heldur í öllu skipulagi peningamála, er vafasamt að binda öll atriði fast í löggjöf. Er því gert ráð fyrir því, að Seðlabankinn geti haft veruleg áhrif á, hve ört verðtryggingarákvæði í samningum verði tekin upp og í hvaða formi. Mundi þá verða hægt að láta reynsluna skera úr því, hve hratt skuli farið og hvaða fyrirkomulag endanlega valið.“ (Alþt. 1965-1966, A-deild, bls. 290-291.)

Af lögum og lögskýringargögnum verður ráðið að með lögunum hafi einkum verið stefnt að beitingu þeirra við fjárfestingarlán til langs tíma og munu nánari heimildir til verðtryggingar hafa verið veittar með skírskotun til þeirra allt til ársins 1979. Í reynd komu lögin aldrei til framkvæmdar að því er tók til almennra bankalána. (Bjarni Bragi Jónsson: Verðtrygging lánsfjármagns og vaxtastefna á Íslandi. Sérrit 3. Seðlabanki Íslands 1998, bls. 41.)

2. Lög nr. 13/1979 um stjórn efnahagsmála o.fl. og reglur Seðlabanka Íslands

Með lögum nr. 13/1979 um stjórn efnahagsmála o.fl., svokölluðum „Ólafslögum“, voru lögin frá 1966 felld úr gildi og sett almenn heimild til verðtryggingar fjárskuldbindinga. Í athugasemdum við VII. kafla frumvarps þess er varð að lögunum, um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár, kemur fram að meginstefnan væri sú að tekin yrði upp sem almennust verðtrygging á inn- og útlánum. Með samþykkt þeirra væru því sett almenn lagaákvæði um ákvörðun verðtryggingar, bæði í viðskiptum innlánsstofnana og utan þeirra, en Seðlabankinn myndi setja nánari reglur varðandi verðtryggingu með sama hætti og vextir væru ákveðnir.

Ákvæði 34. gr. laganna, í VII. kafla, var svohljóðandi:

„Stefna skal að því að verðtryggja sparifé landsmanna og almannasjóða. Í því skyni er heimilt, eins og nánar greinir í þessum kafla, að mynda sparifjárreikninga og stofna til lánsviðskipta í íslenskum krónum eða öðrum verðmæli með ákvæðum þess efnis, að greiðslur, þar með taldir vextir, skuli breytast í hlutfalli við verðvísitölu eða gengi erlends gjaldeyris, sbr. 39. gr.“

Í athugasemdum við ákvæði 33. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 13/1979, sem varð að 34. gr. laganna, kemur fram svipuð skilgreining og í eldri lögum um hugtakið „verðtryggingu“, en þar segir meðal annars:

„Það er meginstefna þessara tillagna að heimila verðtryggingu sparifjár og lánsfjár, eftir þeim reglum, sem koma fram í tillögum þessa kafla og ætlað er að tryggja sanngjarna og örugga framkvæmd. Í 33. gr. er veitt almenn heimild til verðtryggingar og þar með fallið frá þeirri neikvæðu framsetningu, sem einkennir 1. gr. l. 71/1966. Einnig er fallið frá hinni rúmu skilgreiningu fjárskuldbindinga, sbr. 1. gr. l. 71/1966, og gildissvið takmarkað við hreinar fjárskuldbindingar eða peningalánsviðskipti, án íhlutunar í verðmyndun raunverðmæta, sbr. og 1. mgr. 34. gr. frumvarpsins, og öll slík viðskipti við banka, þ.m.t. innlán.

Hugtakið verðtrygging er tekið í víðri merkingu og á við hvers konar tilvik, þar sem um er að ræða, að greiðsla eða fullnæging fjárkröfu sé tengd breytingu á verðvísitölu og gengi gjaldeyris, þegar það á við í endurlánum eða annarri viðmiðun.“ (Alþt. 1978-1979, A-deild, bls. 1659.)

Í 35. gr. laganna kom fram að ákvæði VII. kafla laganna giltu um skriflegar skuldbindingar þar sem skuldari lofaði að greiða peninga, hvort sem um væri að ræða lánað fé, endurgjald eða eftirstöðvar endurgjalds fyrir verðmæti sem hefðu verið seld eða afhent. Í 39. gr. laganna voru sett fram almenn skilyrði verðtryggingar samkvæmt lögunum. Í 36. gr. laganna var, eins og áður, kveðið á um að Seðlabanki Íslands skyldi hafa umsjón með framkvæmd ákvæða VII. kafla laganna og veita heimildir til verðtryggingar nema hún væri heimiluð sérstaklega í lögum.

Samkvæmt 33. gr. laga nr. 13/1979 skyldi svo bæta við 13. gr. laga nr. 10/1961 um Seðlabanka Íslands svohljóðandi bráðabirgðaákvæði:

„Vaxtaákvarðanir á árunum 1979 og 1980 skulu við það miðaðar, að fyrir árslok 1980 verði í áföngum komið á verðtryggingu sparifjár og inn- og útlána, sbr. VII. kafla þessara laga um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár. Meginreglan verði sú, að höfuðstóll skuldar breytist með verðlagsþróun en jafnframt verði nafnvextir lækkaðir. Afborganir og vextir reiknist af verðbættum höfuðstól. Verðtrygging verði reiknuð í hlutfalli við verðbreytingar. Samhliða verðtryggingu verði lánstími almennt lengdur og skal setja um þetta efni almennar reglur, þar á meðal um heimildir til skuldabréfaskipta af þessu tilefni.“

Um ákvæðið er fjallað með eftirfarandi hætti í athugasemdum við frumvarpsgrein þá er varð að 33. gr. laga nr. 13/1979:

„Í þessari grein er gerð tillaga um það, að tekin verði upp í áföngum á þessu og næsta ári almenn verðtrygging, en vextir verði jafnframt lækkaðir. Hin öra verðbólguþróun hérlendis að undanförnu hefur eðlilega leitt til þess, að leitað er leiða til þess að leiðrétta skekkju af völdum verðbólgunnar á ýmsum sviðum efnahagslífsins. En tilfærsla eigna frá þeim, sem skulda í peningum með vöxtum, sem liggja undir hraða verðbólgunnar, til hinna, sem geyma fé sitt á vöxtum undir verðbreytingum, er ef til vill einn alvarlegasti fylgikvilli verðbólgunnar. Auk eignatilfærslu fylgir því ástandi, sem hér hefur ríkt, óhófleg eftirspurn eftir lánsfé og jafnframt brenglar verðbólga mat á framtíðargildi fjárfestingar, þegar raunverulegur vaxtakostnaður kemur ekki fram í lánskjörum. Leiðirnar til þess að verjast þessu eru tvær: Hækkun nafnvaxta eða verðtrygging með lágum vöxtum. Hækkun nafnvaxta og lækkun eftir verðbólgustigi hefur ýmsa ókosti, sem verðtrygging hefur ekki, einkum ef hraði verðbólgunnar er breytilegur. Á hinn bóginn er ljóst, að verðtrygging eftir á hentar ekki í öllum lánsviðskiptum til skamms tíma. Í þessari grein er lagt til, að stefnt verði að verðtryggingu - og þar með jákvæðum en lágum raunvöxtum – með vaxtaákvörðun Seðlabankans á næstunni. Hér er um vandasamt verk að ræða, sem hlýtur að taka nokkurn tíma að koma á, en í frumvarpi þessu er mörkuð skýr stefna í þessu efni.“ (Alþt. 1978-1979, A-deild, bls. 1658.)

Af 33. gr. laga nr. 13/1979 verður í fyrsta lagi ráðið að gert hafi verið ráð fyrir að almennri verðtryggingu yrði komið á í áföngum og að aðlögunartími yrði til ársloka 1980. Eins og fram kemur í lögskýringargögnum var gert ráð fyrir að það tæki nokkurn tíma að koma henni á enda teygðist úr þeim aðlögunartíma sem upphaflega var miðað við í lögunum og var hann framlengdur til ársloka 1981 með bráðabirgðalögum nr. 87/1980 um ráðstafanir til viðnáms gegn verðbólgu, sbr. 2. gr. laganna. Bráðabirgðalögin voru síðan staðfest með lögum nr. 10/1981 um ráðstafanir til viðnáms gegn verðbólgu. Lög nr. 10/1981 voru felld úr gildi með 6. gr. laga nr. 118/1990. Ákvæði 33. gr. laga nr. 13/1979 stóð í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 19/1961 um Seðlabanka Íslands þar til ný lög nr. 36/1986 leystu þau eldri af hólmi.

Af ákvæðinu verður í öðru lagi ráðið að grundvallaratriði lánskjarastefnu laganna var að vextir yrðu lágir en höfuðstóll verðtryggður. Er sérstaklega tekið fram að meginreglan yrði að höfuðstóll skuldar breyttist með verðlagsþróun en jafnframt að nafnvextir yrðu lækkaðir. Afborganir og vextir skyldu reiknast af verðbættum höfuðstól og verðtrygging yrði reiknuð í hlutfalli við verðbreytingar, sjá einnig til hliðsjónar Bjarna Braga Jónsson: Verðtrygging lánsfjármagns og vaxtastefna á Íslandi. Sérrit 3. Seðlabanki Íslands 1998, bls. 45 og Eirík Guðnason: Framkvæmd vaxtastefnunnar. Fjármálatíðindi. Hagfræðideild Seðlabanka Íslands, ágúst-desember 1979, bls. 165-166. Í athugasemdum við VII. kafla frumvarps þess er varð að lögum nr. 13/1979 kemur auk þess fram að almenn upptaka verðtryggingar sparifjár og lánsfjár hafi áhrif á ýmis önnur atriði sem taka verði til endurskoðunar. Megi þar nefna að verðtrygging krefjist samræmingar á ákvæðum skatta- og bókhaldslaga um endurmat eigna og meðferð verðbóta.

Þá verður að hafa í huga að með lögum nr. 13/1979 var komið á tvenns konar formi verðtryggingar. Annars vegar beinni vísitölutengingu höfuðstóls, afborgana og vaxta, eins og áður greinir og hins vegar verðbótaþætti vaxta sem lagðist við höfuðstól til deilingar á eftirstandandi afborganir. Í 1. og 2. mgr. 40. gr. var mælt fyrir um síðara formið með eftirfarandi hætti:

„Bönkum og öðrum innlánsstofnunum er heimilt að taka á móti sparifé og öðrum innistæðum gegn verðtryggingu og lána út samsvarandi fé, auk jafnvirðis eigin fjár með verðtryggingu, í samræmi við ákvæði þessa kafla.

Heimilt er að ákveða verðtryggingu í því formi, að sérstakur verðbótaþáttur vaxta, sem sé tengdur verðlagsbreytingum með formlegum hætti, leggist við höfuðstól láns eða sé hluti forvaxta.“

Í athugasemdum við 39. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 13/1979, er varð að 40. gr. laganna, kemur fram að í fyrstu málsgrein verði innlánsstofnunum heimilað að verðtryggja sparifé. Við það sé miðað að útlán með verðtryggingu samsvari að fjárhæð og vaxtakjörum þeim verðtryggðu innlánum sem skapist. Um vaxtamismun verði að sjálfsögðu að ræða vegna rekstrar stofnunarinnar. Eðlilegt sé að innlánsstofnanir megi lána út eigið fé sitt með verðtryggingu enda séu skilyrði um lánstíma og vexti þau sömu og komi til með að gilda um önnur verðtryggð útlán. Önnur málsgrein geri ráð fyrir að heimilt verði að ákveða verðtryggingu útlána með þeim hætti að verðbótaþáttur vaxta, sem ákveðinn er af bönkum og öðrum innlánsstofnunum með hliðsjón af verðlagsþróun, leggist við höfuðstól láns í lok hvers vaxtatímabils, sem hafi þau áhrif að dreifa raunverulegri greiðslubyrði afborgana og vaxta sem jafnast á lánstímann. (Alþt. 1978-1979, A-deild, bls. 1660-1661.)

Við upphaf verðtryggingar samkvæmt lögum nr. 13/1979 var komið á fót sérstakri lánskjaravísitölu samsettri að tveimur þriðju úr framfærsluvísitölu og þriðjungi úr byggingavísitölu. Var hún síðan afnumin með lögum nr. 13/1995 um breytingu á vaxtalögum og vísitala neysluverðs sett í hennar stað og tengd henni á eldri lánum.

Í samræmi við framangreind lagaákvæði var í fyrstu auglýsingu Seðlabanka Íslands frá 29. maí 1979, sem sett var á grundvelli laga nr. 13/1979, fjallað um þær tegundir verðtrygginga sem heimilt væri að beita í skriflegum lánssamningum utan innlánsstofnana. Í fyrri málslið 1. tölul. II. kafla var fjallað um „verðbótaþátt vaxta“ með eftirfarandi hætti:

„Í skriflegum skuldbindingum um lán til lengri tíma en 3ja mánaða, öðrum en víxlum og lánum, sem af eru reiknaðir forvextir, er lánveitendum heimilt að áskilja, að verðbótaþáttur vaxta,[...] leggist við höfuðstól láns og greiðist eftirá á sama hátt og höfuðstóllinn. [...]“

Í 2. tölulið II. kafla var fjallað um „fulla verðtryggingu“ þar sem sagði meðal annars svo:

„Heimilt er að veita lán í formi skuldabréfa gegn fullri verðtryggingu, þar sem miðað sé við breytingar á lánskjaravísitölu, sem Seðlabankinn auglýsir mánaðarlega [...].“

Meðal skilyrða sem giltu um lán af þessum toga var að „[h]öfuðstóll skuldabréfanna miðist við lánskjaravísitölu“.

Eins og nánar er rakið í svari Seðlabanka Íslands er orðalag í síðari auglýsingum bankans með sambærilegum hætti. Gefnar voru út sérstakar reglur um vexti af innlánum og útlánum og vanskilavexti árið 1981 og þær endurútgefnar árið eftir. Breyting var síðan gerð á reglunum 8. apríl 1983. Fjallað var um „[l]án með verðtryggingu miðað við lánskjaravísitölu“ í f-lið II. kafla þar sem meðal annars sagði eftirfarandi:

„Höfuðstóll láns breytist í hlutfalli við breytingar lánskjaravísitölu frá grunnvísitölu til fyrsta gjalddaga, og síðan í hlutfalli við breytingar á vísitölunni milli gjalddaga. Skal höfuðstóll lánsins breytast á hverjum gjalddaga, áður en vextir og afborgun eru reiknuð út. Grunnvísitala skal vera lánskjaravísitala sú, sem í gildi er þegar lán er veitt.“

Orðalag þessa ákvæðis er sambærilegt við ákvæði 2. mgr. 4. gr. gildandi reglna bankans nr. 492/2001. Hefur orðalagið haldist að meginstefnu óbreytt í reglum bankans frá þessum tíma.

3. Vaxtalög nr. 25/1987, sbr. lög nr. 13/1995

Verðtryggingarkafli VII. kafla laga nr. 13/1979 var felldur inn í vaxtalög nr. 25/1987, með lögum nr. 13/1995, sem V. kafli þeirra og um leið gerðar tilteknar breytingar meðal annars á vísitöluviðmiðum. Ákvæði 20. gr. laga nr. 25/1987 var eftir breytingarnar svohljóðandi:

„Ákvæði kafla þessa gilda um skuldbindingar um sparifé og lánsfé í íslenskum krónum þar sem skuldari lofar að greiða peninga og þar sem áskilið er að greiðslurnar skuli breytast í hlutfalli við verðvísitölu eða vísitölu gengis á erlendum gjaldmiðli, sbr. 21. gr.“

Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 13/1995 kom meðal annars eftirfarandi fram:

„Með frumvarpi þessu er felldur úr gildi kafli um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár í lögum nr. 13/1979, um stjórn efnahagsmála o.fl. „Ólafslögum“, enda fjölmörg ákvæði þess kafla orðin úrelt vegna framþróunar á fjármagnsmarkaði. Í staðinn er lagt til að nýjum kafla um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár verði bætt við vaxtalög, nr. 25/1987. Þykir heppilegt að kveðið verði á um vexti og verðtryggingu í sömu lögum, enda um náskyld atriði að ræða.” (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 3896).

Í athugasemdum með 1. gr. frumvarpsins, sem tók meðal annars til breytinga á 20. gr. vaxtalaga með nýju efnislegu ákvæði í lögin um verðtryggingu, kom eftirfarandi meðal annars fram:

„Hér er gildissvið kaflans afmarkað. [...]. Þessi grein á sér samsvörun í 34. og 35. gr. laga nr. 13/1979 en orðalag hefur verið einfaldað í ljósi breyttra aðstæðna.? (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 3896).

Þá kom meðal annars eftirfarandi fram í flutningsræðu viðskiptaráðherra við fyrstu umræðu frumvarpsins á Alþingi:

„[...] er tækifærið notað til lagahreinsunar, þ.e. tekin hefur verið ákvörðun um það með frv. þessu að fella V. kafla laga nr. 13/1979, um stjórn efnahagsmála og fleira, svokölluð Ólafslög, í lög um vexti, nr. 25/1987, og þar komi inn verðtryggingarkaflinn sem upphaflega var í Ólafslögum og tækifærið hefur verið notað til þess að breyta honum eilítið í ljósi reynslunnar meðal annars. [...] Auk þess að gera þá breytingu sem hér um getur var gerð nokkur lagahreinsun á kaflanum um verðtryggingar í Ólafslögum um leið og gerð er tillaga um að færa þann kafla í vaxtalög, nr. 25/1987, eins og fyrr segir.? (Alþt. 1994–1995, B-deild, bls. 5470).

Seðlabankanum var eins og áður falið að setja nánari reglur um verðtryggingu, sbr. 23. gr. laga nr. 25/1987, sbr. reglur nr. 330/1995 og reglur nr. 879/1999 sem síðar leystu þær af hólmi. Í stuttu máli má segja að mælt hafi verið fyrir um framkvæmd verðtryggingar með sama hætti og áður í reglum bankans með þeirri undantekningu að breytingar höfðu orðið á vísitöluviðmiðum.

4. Lög nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu

Lög nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu leystu af hólmi vaxtalög nr. 25/1987. Almennt gildissvið laganna er afmarkað í 1. gr. en í 1. mgr. kemur fram að þau gildi um vexti af peningakröfum á sviði fjármunaréttar og á öðrum sviðum réttarins, eftir því sem við getur átt, svo og um annað endurgjald sem áskilið er eða tekið fyrir lánveitingu eða umlíðun skuldar. Þá segir í 2. mgr. sömu greinar að lögin gildi einnig um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár.

Í VI. kafla laganna eru ákvæði um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár. Ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 38/2001 er svohljóðandi:

„Ákvæði þessa kafla gilda um skuldbindingar sem varða sparifé og lánsfé í íslenskum krónum þar sem skuldari lofar að greiða peninga og þar sem umsamið eða áskilið er að greiðslurnar skuli verðtryggðar. Með verðtryggingu er í þessum kafla átt við breytingu í hlutfalli við innlenda verðvísitölu. Um heimildir til verðtryggingar fer skv. 14. gr. nema lög kveði á um annað.“

Nánar er kveðið á um hvers konar vísitala eða önnur viðmiðun geti legið til grundvallar verðtryggingu í 14. gr. laganna, sbr. 1. gr. laga nr. 51/2007. Greinin er svohljóðandi:

„Heimilt er að verðtryggja sparifé og lánsfé skv. 13. gr. sé grundvöllur verðtryggingarinnar vísitala neysluverðs sem Hagstofa Íslands reiknar samkvæmt lögum sem um vísitöluna gilda og birtir mánaðarlega í Lögbirtingablaði. Vísitala sem reiknuð er og birt í tilteknum mánuði gildir um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár frá fyrsta degi þar næsta mánaðar.

Í lánssamningi er þó heimilt að miða við hlutabréfavísitölu, innlenda eða erlenda, eða safn slíkra vísitalna sem ekki mæla breytingar á almennu verðlagi.“

Þá er í 15. gr. laganna kveðið á um heimildir Seðlabanka Íslands til nánari útfærslu á verðtryggingu með eftirfarandi hætti:

„Seðlabankinn getur að fengnu samþykki ráðherra ákveðið lágmarkstíma verðtryggðra innstæðna og lána. Bankinn getur jafnframt að fengnu samþykki ráðherra ákveðið að vextir verðtryggðra innstæðna og lána skuli vera óbreytanlegir á lánstímanum.

Seðlabankinn setur nánari reglur um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár.“

Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 38/2001 kemur fram að ekki séu lagðar til meginbreytingar á stefnu stjórnvalda í verðtryggingarmálum. Gert sé ráð fyrir að heimilt verði að verðtryggja sparifé og lánsfé sé grundvöllur hennar vísitala neysluverðs og Seðlabankinn geti ákveðið lágmarkstíma verðtryggðra innstæðna og lána. Í framhaldinu voru þær breytingar, sem lagðar voru til að gerðar yrðu á verðtryggingarkafla vaxtalaga, raktar.

Á grundvelli VI. kafla laga nr. 38/2001 hefur Seðlabanki Íslands sett fyrrnefndar reglur nr. 492/2001 um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár. Í 4. gr. reglnanna er kveðið á um nánari útfærslu á verðtryggingu útlána en 1. og 2. mgr. ákvæðisins eru svohljóðandi:

„Verðtrygging láns með ákvæði um að höfuðstóll þess miðist við vísitölu neysluverðs er því aðeins heimil að lánið sé til fimm ára hið minnsta.

Höfuðstóll láns breytist í hlutfalli við breytingar á vísitölu neysluverðs frá grunnvísitölu til fyrsta gjalddaga og síðan í hlutfalli við breytingar á vísitölunni milli gjalddaga. Skal höfuðstóll láns breytast á hverjum gjalddaga, áður en vextir og afborgun eru reiknuð út.“

Um ákvörðun vísitölu neysluverðs fer samkvæmt lögum nr. 12/1995 um vísitölu neysluverðs. Þá gilda um Hagstofu Íslands lög nr. 163/2007 um Hagstofu Íslands og opinbera hagskýrslugerð. Ég tel ekki ástæðu til að rekja efni þeirra laga eða reglna settra á grundvelli þeirra.

IV.

1.

Eins og áður er rakið byggja Hagsmunasamtök heimilanna kvörtun sína á því að 1. og 2. mgr. 4. gr. reglna nr. 492/2001 um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár skorti lagastoð. Gerð er athugasemd við að í reglunum sé kveðið á um verðtryggingu láns með breytingu á „höfuðstóli“ láns. Í 13. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu sé aftur á móti kveðið á um verðtryggingu „greiðslna“ en hvergi sé þar minnst á höfuðstól eða höfuðstólsfærslu verðbóta. Í erindinu er á því byggt að „greiðslur“ í skilningi 13. gr. laganna geti einungis átt við afborganir lána en ekki höfuðstól lánsfjár áður en vextir og verðbætur séu reiknaðar, eins og 2. mgr. 4. gr. reglna nr. 492/2001 gangi út frá. Sú túlkun sé í samræmi við þá meginreglu sem upphafleg löggjöf um verðtryggingu hafi kveðið á um, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 71/1966 um verðtryggingu fjárskuldbindinga og hafi síðan verið tekin aftur upp í lög nr. 38/2001. Sú regla að verðbæta höfuðstól, sem hafi verið heimil samkvæmt lögum nr. 13/1979, eigi sér ekki stoð í gildandi lögum nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu.

2.

Í 13. gr. laga nr. 38/2001 segir að ákvæði VI. kafla um verðtryggingu gildi „um skuldbindingar sem varða sparifé og lánsfé í íslenskum krónum þar sem skuldari lofar að greiða peninga og þar sem umsamið eða áskilið er að greiðslurnar skuli verðtryggðar.“ Um heimildir til verðtryggingar er vísað til 14. gr. sömu laga þar sem segir að „heimilt [sé] að verðtryggja sparifé og lánsfé skv. 13. gr. sé grundvöllur verðtryggingarinnar vísitala neysluverðs [...].“ Ákvæði 13. gr. vísar því til 14. gr. um lögmætan grundvöll verðtryggingar. Hugtakið „verðtrygging“ er ekki skilgreint efnislega í lögum nr. 38/2001 frekar en í forvera þeirra sem voru lög nr. 25/1987, sbr. lög nr. 13/1995.

Í lögum nr. 38/2001 hefur löggjafinn þannig valið þá leið að mæla fyrir um heimild til að „verðtryggja sparifé og lánsfé“, sbr. 14. gr. laganna. Orðalag ákvæðis 14. gr. felur samkvæmt almennum málskilningi í sér að heimilt er að verðtryggja þá peninga sem fengir eru að láni eða eru lagðir á vöxtum í banka eða sparisjóð. Í 1. mgr. 13. gr. sömu laga, sem vísar með beinum hætti til 14. gr., er kveðið á um að ákvæði VI. kaflans gildi „um skuldbindingar sem varða sparifé og lánsfé í íslenskum krónum þar sem skuldari lofar að greiða peninga og þar sem umsamið eða áskilið er að greiðslurnar skuli verðtryggðar.“ Í 13. gr. laganna er þannig ekki mælt fyrir um framkvæmd verðtryggingar heldur einungis að ákvæði VI. kafla gildi um skuldbindingar þegar þar er mælt fyrir um að greiðslur skuldara séu verðtryggðar. Ég tel því að hvorki sé unnt að túlka framangreind lagaákvæði um framkvæmd verðtryggingar með því að horfa sjálfstætt og einangrað til orðsins „greiðslna“ í 13. gr. án heildarmats á texta 13. og 14. gr. og samhengi þeirra né að af því verði sjálfkrafa ályktað að eingöngu sé heimilt að verðtryggja afborganir lána en ekki höfuðstól lánsfjár.

Þegar litið er til annarra ákvæða laga nr. 38/2001 er í VII. kafla þeirra fjallað um viðurlög og málsmeðferð. Í 7. mgr. 18. gr. þess kafla kemur fram að hafi, einu sinni eða oftar, orðið aðila- eða skuldaraskipti að lánssamningi þar sem um er að ræða ólögmæta vexti og/eða verðtryggingu skuli hver skuldari eiga sjálfstæðan rétt gagnvart kröfuhafa til leiðréttingar á greiðslum þeim sem þeir inntu af hendi vegna lánsins svo og rétt eða skyldu til leiðréttingar „vegna breytinga á höfuðstól lánsins vegna áhrifa gengistryggingar.“ Mælt er fyrir um að leiðrétting nái bæði til greiðslna og höfuðstóls á því tímabili samkvæmt nánar tilteknum reglum þar sem í b-lið er fjallað um höfuðstólsleiðréttingu með eftirfarandi hætti:

„Breytingar á höfuðstól vegna ólögmætrar verðtryggingar sem reiknaður hefur verið á höfuðstól láns meðan hver aðili var skuldari láns skal koma til sérstaks uppgjörs sem miðast við dagsetningu aðilaskipta að lánssamningi og miðast réttur eða skylda hvers aðila til leiðréttingar við þann dag.“

Tilvitnað ákvæði 7. mgr. 18. gr. laga nr. 38/2001 var bætt við lög um vexti og verðtryggingu með lögum nr. 151/2010 sem sett voru af því tilefni að Hæstiréttur kvað upp dóma 16. júní 2010 sem skáru úr um ólögmæti bindingar lána í íslenskum krónum við gengi erlendra gjaldmiðla og dóms 16. september 2010 um vaxtareikning slíkra ólögmætra gengistryggðra lána. (Alþt. 2010-2011, A-deild, þskj. 225, bls. 6.) Hvað sem líður því tilefni lagasetningarinnar verður ekki dregin önnur ályktun af ákvæðinu en að löggjafinn hafi gengið út frá því að breytingar geti orðið á höfuðstól lána vegna áhrifa verðtryggingar og taka skuli tillit til þess ef kemur til leiðréttingar á slíkum lánum. Við túlkun á 13. og 14. gr. sömu laga verður í ljósi samræmisskýringar þannig að ljá efnisreglu 7. mgr. 18. gr. laganna tiltekið vægi.

Við frekari afmörkun á 13. og 14. gr. laga nr. 38/2001 hefur jafnframt verulega þýðingu að líta til forvera laga nr. 38/2001 og markmiðs þess að lögfest voru sérstök ákvæði um verðtryggingu. Með lögum nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu sem felldu úr gildi vaxtalög nr. 25/1987 var orðalag 1. mgr. 13. gr. hinna nýju laga um verðtryggingu sparifjár og lánsfjár að mestu óbreytt frá því sem verið hafði. Í lögskýringargögnum með nýju lögunum var sérstaklega tekið fram að ekki væru lagðar til meginbreytingar á stefnu stjórnvalda í verðtryggingarmálum. Þegar eldri vaxtalögum nr. 25/1987 var breytt með lögum nr. 13/1995 og nýjum kafla um verðtryggingu, V. kafla, var bætt við lögin þá var það meðal annars gert með því að taka upp orðalag úr 34. og 35. gr. eldri laga nr. 13/1979 og einfalda og skeyta orðalaginu saman í nýtt ákvæði vaxtalaga, 20. gr., með breyttri uppröðun annarra ákvæða. Þegar litið er til greinargerðar með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 13/1995 og annarra lögskýringargagna í tengslum við þinglega meðferð frumvarpsins verður ráðið að ekki hafi staðið til að gera efnislegar breytingar á gildissviði eða framkvæmd verðtryggingar eins og henni hafði áður verið háttað. Tilgangurinn með lagabreytingunni hafi fyrst og fremst verið að einfalda orðalag og fella út ákvæði úr eldri lögum nr. 13/1979 sem talin voru úrelt vegna samfélagsbreytinga sem og til að stuðla að samfellu í lögum vegna tengsla vaxta og verðtryggingar við inn- og útlán.

Í fyrrnefndu ákvæði 34. gr. laga nr. 13/1979, sem vísað var til í lögskýringargögnum með lögum nr. 13/1995 sem breyttu lögum nr. 25/1987, var mælt fyrir um að stefna skyldi að því að „verðtryggja sparifé landsmanna og almannasjóða“. Í því skyni væri heimilt, eins og nánar greindi í VII. kafla laganna, að mynda sparifjárreikninga og stofna til lánsviðskipta með ákvæðum þess efnis að „greiðslur, þar með taldir vextir, [skyldu] breytast í hlutfalli við verðvísitölu eða gengi erlends gjaldeyris“. Ákvæði 34. og 35. gr. laga nr. 13/1979 verður jafnframt að skoða með hliðsjón af 33. gr. laganna. Í síðastnefnda ákvæðinu var gengið út frá því að við verðtryggingu fjármagns yrði meginreglan sú að „höfuðstóll skuldar [breyttist] með verðlagsþróun en jafnframt [yrðu] nafnvextir lækkaðir. Afborganir og vextir [reiknuðust] af verðbættum höfuðstól. Verðtrygging [yrði] reiknuð í hlutfalli við verðbreytingar.“ Í lögum nr. 13/1979 var því með skýrum hætti gengið út frá því að „verðtrygging sparifjár og lánsfjár“ fæli í sér að höfuðstóll væri verðtryggður og afborganir reiknuðust af verðbættum höfuðstól. Þó var gert ráð fyrir ákveðnum aðlögunartíma til að ná því markmiði og teygðist úr þeim tíma til ársloka 1981, eins og áður er rakið, sbr. 2. gr. bráðabirgðalaga nr. 87/1980. Lög nr. 13/1979 heimiluðu enn fremur að verðtrygging yrði ákveðin í því formi að sérstakur verðbótaþáttur vaxta sem væri tengdur verðlagsbreytingum með formlegum hætti legðist við höfuðstól láns eða væri hluti forvaxta, sbr. 2. mgr. 40. gr. laganna. Auglýsingar og reglur Seðlabanka Íslands hafa óslitið síðan þá fylgt framangreindri meginreglu um verðbættan höfuðstól sem kveðið var á um í lögum nr. 13/1979, eins og nánar var rakið í kafla III.

Ljóst er að mínu áliti að grundvallaratriði þeirrar stefnu er mörkuð var með lögum nr. 13/1979 var að höfuðstóll skuldar breyttist með verðlagsþróun. Er það með skýrum hætti tekið fram í lögunum, sbr. 33. gr. laganna. Var stefnt að því að koma á fullri verðtryggingu í áföngum, eins og áður hefur verið lýst, og jafnframt að aðlaga þyrfti ýmis önnur atriði að þeirri stefnu, sem vörðuðu eðli máls samkvæmt meðal annars skattamálefni og endurmat eigna. Þegar litið er með heildstæðum hætti til þeirra breytinga sem urðu á framangreindum ákvæðum um verðtryggingu þar til gildandi lög nr. 38/2001 voru sett verður hvorki af þeim lögum né lögskýringargögnum ráðið að staðið hafi til að gera efnislegar breytingar á gildissviði eða framkvæmd verðtryggingar eins og henni hafði áður verið háttað. Verður samkvæmt framansögðu ekki lagt til grundvallar að haldbært sé að túlka 13. gr. laga nr. 38/2001 með þeim hætti sem byggt er á í kvörtun Hagsmunasamtaka heimilanna. Ákvæði sem varða höfuðstólsfærslu verðbóta hafa í samræmi við framangreint haldist óbreytt í reglum og auglýsingum Seðlabanka Íslands um verðtryggingu útlána, fyrir utan breytingar sem hafa orðið á vísitöluviðmiðum, síðan reglur voru settar á grundvelli laga nr. 13/1979 eins og nánar var rakið í kafla III. Að virtu því sem að framan greinir er það niðurstaða mín að ekki verði fullyrt annað en að 4. gr. reglugerðar nr. 492/2001 eigi sér næga stoð í 13. og 14. gr. laga nr. 38/2001 um vexti og verðtryggingu, eins og orðalagi ákvæðanna er háttað, samhengi þeirra við önnur ákvæði laganna og í ljósi forsögu laga á þessu sviði sem gerð er grein fyrir hér að framan.

Umfjöllun mín um þessa kvörtun Hagsmunasamtaka heimilanna er lokið, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.

Róbert R. Spanó.