Álit

I. Kvörtun.

Hinn 21. júní 1991 bar A fram kvörtun út af eftirtöldum atriðum: 1. Að skattstjórinn í Reykjanesumdæmi hefði ekki svarað kæru hans vegna gjaldársins 1989 (skattframtals 1989) innan þess frests, sem tilgreindur væri í 99. gr. laga nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt. 2. Að ríkisskattanefnd hefði ekki úrskurðað í kærumáli A út af kæruúrskurði skattstjórans í Reykjanesumdæmi vegna gjaldársins 1989, er væri andstætt 100. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt. 3. Að ríkisskattstjóri hefði mismunað skattþegnum eftir búsetu og þjóðfélagsstöðu við skattlagningu ökutækjastyrks.

Ég taldi rétt að víkja sæti í máli þessu. Hinn 16. júlí 1991 skipaði forseti Alþingis Friðgeir Björnsson, yfirborgardómara, til þess að fara með málið.

II. Málavextir.

Helstu málavextir eru þeir, að með bréfi, dags. 29. ágúst 1989, kærði A skattlagningu ökutækjastyrks gjaldárið 1989 til skattstjórans í Reykjanesumdæmi. Hinn 26. mars 1990 felldi skattstjórinn úrskurð í málinu, sbr. 99. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, og ákvað, að álögð gjöld gjaldárið 1989 skyldu óbreytt standa. Voru forsendur skattstjórans þær, að samkvæmt verklagsreglum ríkisskattstjóra teldist allur kostnaður við akstur í og úr vinnu, til einkaútgjalda og því ófrádráttarbær. A undi ekki úrskurði skattstjóra og skaut honum til ríkisskattanefndar með kæru, dags. 25. apríl 1990. Ekki hafði A borist úrskurður nefndarinnar, þegar hann bar fram kvörtun sína við umboðsmann Alþingis.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Skipaður umboðsmaður tók fyrst til meðferðar þá þætti í kvörtun A, sem beindust gegn ríkisskattstjóra og skattstjóranum í Reykjanesumdæmi. Kvörtunin beindist gegn ríkisskattstjóra á þeim grundvelli, að þrátt fyrir það, að engar efnisbreytingar hefðu orðið á skattalögum varðandi umrædda frádráttarheimild hefði ríkisskattstjóri allt að einu breytt verklagsreglum sínum varðandi frádráttarbærni kostnaðar vegna ferða milli heimilis og vinnustaðar. Fram til ársins 1988 hefðu 70% slíks kostnaðar heimilast til frádráttar en frá þeim tíma teldi ríkisskattstjóri allan kostnað vegna slíks aksturs vera einkaútgjöld. Bæru ákvarðanir ríkisskattstjóra keim af geðþóttaákvörðunum með því að túlkun laga væri óbreytt.

Í áliti sínu, dags. 28. nóvember 1991, tók umboðsmaður fram, að hann hefði ákveðið, að fjalla ekki um þann þátt í kvörtun A, sem beindist gegn ríkisskattstjóra, og vísaði til bréfs síns til A, dags. 30. október 1991, varðandi ástæður fyrir þeirri ákvörðun. Í þessu bréfi skipaðs umboðsmanns sagði:

"Að því er varðar kvörtun yðar sem beinist gegn ríkisskattstjóra bendi eg á að efni hennar er í raun til úrskurðar hjá ríkisskattanefnd. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987 er ekki unnt að bera upp kvörtun við umboðsmann Alþingis fyrr en æðra stjórnvald, í þessu tilviki ríkisskattanefnd, hefur fellt úrskurð sinn í máli, ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds.

Af þessum ástæðum tel eg ekki rétt að fjalla frekar um þá kvörtun yðar er beinist gegn ríkisskattstjóra að svo stöddu, en þér getið leitað til umboðsmanns Alþingis á ný ef þér teljið niðurstöðu ríkisskattanefndar ekki viðunandi."

Í áliti sínu gat skipaður umboðsmaður þess í sambandi við þessa afgreiðslu sína á kvörtun A á hendur ríkisskattstjóra, að honum hefði hinn 31. október 1991 borist úrskurður ríkisskattanefndar í máli A, uppkveðinn 30. október 1991, þar sem niðurstaðan hefði verið sú, að kæru A var vísað frá nefndinni.

IV.

Varðandi þann þátt kvörtunar A, sem beindist gegn skattstjóranum í Reykjanesumdæmi, kom fram í áliti skipaðs umboðsmanns, að hann hefði ritað skattstjóranum bréf, dags. 9. október 1991, í samræmi við 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, og gefið honum kost á að skýra málið af sinni hálfu. Í svarbréfi skattstjórans, dags. 17. október 1991, hefði komið fram, að lengri tíma hefði tekið að úrskurða kærur vegna álagningar opinberra gjalda gjaldárið 1989 en nokkurs annars gjaldárs. Kærufjöldi hefði verið óvenju mikill. Um hefði verið að ræða nýtt skattframtal og fyrstu framtalsgerð eftir tilkomu staðgreiðslu. Fleiri skýringar hefðu verið gefnar, sem skipaður umboðsmaður taldi ekki sérstaka ástæðu til að rekja í álitinu. Hins vegar kæmi fram í bréfi skattstjórans, að þegar fyrirséð væri að eigi myndi takast að ljúka kæruúrskurðum innan lögmæltra tímamarka, óskuðu skattstjórar eftir því við ríkisskattstjóra að þeim yrði veittur lengri frestur til þess að úrskurða og væri vísað um það til 118. gr. laga nr. 75/1981. Þetta gjaldár hefði fresturinn verið framlengdur nokkrum sinnum.

Bréfi skattstjóra fylgdi bréf ríkisskattstjóra til hans, dags. 7. mars 1990 svohljóðandi:

"Að beiðni yðar er frestur til þess að ljúka afgreiðslu á kærum vegna álagningar opinberra gjalda gjaldárið 1989, sbr. auglýsingu yðar í Lögbirtingablaði 28. júlí 1989, framlengdur til marsloka á þessu ári."

Í áliti sínu, dags. 28. nóvember 1991, taldi skipaður umboðsmaður ekki ástæðu til athugasemda út af þeim þætti í kvörtun A, sem beindist gegn skattstjóranum, á svofelldum forsendum:

"Kæra A til skattstjórans í Reykjanesumdæmi, dagsett 29. ágúst 1989, var úrskurðuð af skattstjóranum 26. mars 1990. Úrskurður gekk því á þeim tíma sem skattstjóranum var ætlað að ljúka að úrskurða kærur sem honum bárust vegna álagningar opinberra gjalda gjaldárið 1989, sbr. 99. gr., og 118. gr. laga nr. 75/1981 og framangreint bréf ríkisskattstjóra, en fresturinn var framlengdur af ríkisskattstjóra til 31. mars 1990. Eru því ekki efni til að gera athugasemd vegna þessarar kvörtunar."

V.

Er þá komið að þeim þætti í úrlausn skipaðs umboðsmanns, er laut að þeim þætti í kvörtun A, sem beindist að ríkisskattanefnd. Skipaður umboðsmaður ritaði ríkisskattanefnd bréf hinn 9. október 1991 og mæltist til þess, að nefndin skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Svar ríkisskattanefndar, dags. 17. október 1991, var svohljóðandi:

"Ríkisskattanefnd hefur borist bréf yðar, dags. 9. október 1991, vegna kvörtunar [A], út af síðbúinni afgreiðslu nefndarinnar á skattakæru hans dags. 25. apríl 1990. Af þessu tilefni þykir rétt að taka fram eftirfarandi: Samkvæmt bókum ríkisskattanefndar er móttökudagur kærunnar 25. apríl 1990 og hlaut hún númerið.../1990 í málaskrá. Afrit kærunnar var sent ríkisskattstjóra þann 9. maí 1990, sbr. 4. mgr. 100. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, og skilaði hann kröfugerð í málinu fyrir hönd gjaldkrefjenda með bréfi, dags. 22. janúar 1991, sbr. 5. mgr. sömu lagagreinar. Úrskurður hefur enn eigi verið kveðinn upp. Ástæða þess er m.a. fjöldi óafgreiddra kærumála, þegar kæran barst ríkisskattanefnd, sbr. til upplýsingar meðfylgjandi afrit af bréfi nefndarinnar til fjármálaráðherra, dags. 19. janúar 1990. Þess skal getið, að það málefni, sem þar getur um, var þá til umræðu í fyrirspurnatíma Alþingis. Að meginstefnu til er við það miðað, að kærur séu afgreiddar í þeirri tímaröð sem þær berast. Þá má minna á lögbundið hlutverk ríkisskattstjóra í kærumálsmeðferð. Nokkur mál eru enn á undan umræddri kæru [A] í tímaröð afgreiðslu, en gera má ráð fyrir því, að tekin verði afstaða til hennar innan skamms. Verður þá afrit úrskurðar sent yður."

VI. Niðurstaða.

Niðurstaða álits skipaðs umboðsmanns, dags. 28. nóvember 1991, varðandi þann þátt kvörtunar A, er beindist gegn ríkisskattanefnd, var svohljóðandi:

"Í bréfi ríkisskattanefndar til fjármálaráðherra dags. 19. janúar 1990 kemur fram að á þeim degi eru óúrskurðuð kærumál hjá ríkisskattanefnd alls 1161. Þar af höfðu 1027 mál verið send ríkisskattstjóra samkvæmt ákvæðum 4. og 5. mgr. 100. gr. laga nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt, en samkvæmt 5. mgr. á ríkisskattstjóri að hafa sent ríkisskattanefnd greinargerð innan mánaðar frá því honum barst málið. Alls biðu 1027 mál afgreiðslu ríkisskattstjóra 19. janúar 1990, 2 mál frá árinu 1987, 16 mál frá 1988, 918 mál frá 1989 og 91 mál frá 1990.

Samkvæmt 9. mgr. 100. gr. laga nr. 75/1981 skal ríkisskattanefnd hafa lagt úrskurð á allar kærur sex mánuðum eftir að þær bárust nefndinni. Kæra A barst ríkisskattanefnd 25. apríl 1990 og var lagður úrskurður á hana 30. október 1991 eða rúmum 18 mánuðum eftir að hún barst. Í bréfi ríkisskattanefndar til mín eru þær ástæður færðar fram fyrir því hve lengi dróst að úrskurða í kærumálinu, að mikill fjöldi óafgreiddra kærumála hafi legið fyrir nefndinni þegar kæra A barst og að ríkisskattstjóri hafi ekki skilað kröfugerð sinni fyrr en 22. janúar 1991.

Eins og fyrr segir ber ríkisskattanefnd að úrskurða kærur innan sex mánaða frá því að þær berast nefndinni. Hætt er við að erfitt kunni að vera af ýmsum afsakanlegum ástæðum að fylgja þeim tímamörkum nákvæmlega, enda þótt lagaskyldan sé ótvíræð. Það breytir þó ekki því, að þrefalt lengri tími til að úrskurða kæru en kveðið er á um í lögum er allt of mikið frávik til þess að við það verði unað. Verður því að átelja þann langa drátt sem varð hjá ríkisskattanefnd á því að úrskurða kæru A."