Álit

I. Kvörtun.

Hinn 22. febrúar 2010 leitaði A ehf. til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hefði ekki svarað erindi fyrirtækisins, dags. 18. apríl 2009, varðandi úthlutun byggðakvóta á X fyrir fiskveiðiárið 2006/2007.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. febrúar 2011.

II. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ehf. var sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu ritað bréf, dags. 2. mars 2010, þar sem þess var óskað, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að veittar yrðu upplýsingar um hvað liði afgreiðslu ráðuneytisins á umræddu erindi A ehf. Þess var óskað að svör bærust eigi síðar en 16. mars 2010. Erindið var ítrekað með bréfum, dags. 18. mars, 29. apríl og 24. júní 2010.

Í svarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 30. júní 2010, kom fram að Fiskistofu hefði verið ritað bréf, dags. sama dag, þar sem óskað hefði verið eftir upplýsingum vegna erindis A ehf. og að upplýst yrði um svar stofnunarinnar þegar það hefði borist ráðuneytinu. Umrætt bréf ráðuneytisins til Fiskistofu fylgdi með í afriti.

Með bréfi, dags. 30. ágúst 2010, voru á ný ítrekuð tilmæli um að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið léti mér í té upplýsingar um hvað liði afgreiðslu á erindi A ehf. Þegar engin svör bárust ritaði ég ráðuneytinu bréf, dags. 24. september 2010. Í bréfinu tók ég tók fram að í ljósi þess hversu langt væri um liðið síðan erindi A ehf. barst ráðuneytinu eða tæpir 18 mánuðir og hversu oft erindi embættis míns til ráðuneytisins hefði verið ítrekað óskaði ég þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að mér yrðu sendar frekari upplýsingar um hvaða liði afgreiðslu á erindi A ehf. Ég óskaði þess jafnframt að mér yrðu veittar skýringar á þeim töfum sem orðið hefðu á afgreiðslu erindisins. Ég óskaði þess að svör bærust mér eigi síðar en 8. október 2010 og tók fram að þá kynni að koma til þess að ég lyki málinu á grundvelli b-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.

Í svarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 8. október 2010, kom m.a. fram að ráðuneytinu hefðu borist umbeðnar upplýsingar frá Fiskistofu með bréfi, dags. 4. október 2010. Í bréfinu segir síðan eftirfarandi:

„Ráðuneytið mun fara yfir framangreind gögn frá Fiskistofu, sem bárust ráðuneytinu með bréfi stofnunarinnar, dags. 4. október 2010 en því verkefni er ekki enn lokið. Ef ráðuneytið telur eftir að hafa farið yfir gögnin að þau hafi að geyma nægilegar upplýsingar til að svara bréfi [A] ehf., dags. 18. apríl 2009, mun það þegar í stað senda félaginu svarbréf í málinu. Telji ráðuneytið hins vegar að ekki verði unnt að byggja svör við erindi [A] ehf. á þeim upplýsingum sem því hafa nú borist frá Fiskistofu mun það afla frekari gagna um málið. Þá mun ráðuneytið reyna að hraða afgreiðslu málsins eins og unnt er og senda yður ljósrit af svarbréfi til [A] ehf. á sama tíma og það verður sent félaginu.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á afgreiðslu bréfa yðar til ráðuneytisins og einnig þeim töfum sem hafa orðið á afgreiðslu erindis [A] ehf. en þær er í báðum tilvikum að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu svo og þess að ráðuneytið taldi ekki unnt að afgreiða framangreint erindi [A] ehf. fyrr en það hefði aflað tiltekinna upplýsinga og gagna til að byggja á við afgreiðslu málsins. Af hálfu ráðuneytisins er hins vegar fallist á að unnt hefði verið að afla upplýsinganna og gagnanna á skemmri tíma ef ráðuneytið hefði óskað eftir þeim fyrr og ítrekað oftar þau bréf sín þar sem óskað var eftir þeim upplýsingum og gögnum, sbr. framanritað. Ráðuneytið mun eins og unnt verður leitast við að hafa slík sjónarmið og vinnubrögð að leiðarljósi við afgreiðslu mála í framtíðinni.“

Þegar frekari upplýsingar bárust ekki um afdrif málsins ræddi starfsmaður minn símleiðis við starfsmann sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins hinn 30. nóvember 2010 og ítrekaði fyrri beiðnir mínar um upplýsingar um hvað liði afgreiðslu málsins. Þær upplýsingar fengust að ekki hefði náðst að afgreiða erindið vegna mikilla anna í ráðuneytinu en stefnt væri að afgreiðslu þess í þeirri viku. Svörin bárust þó ekki og í símtali 9. desember 2010 var tilkynnt um að ráðuneytið hefði ekki enn afgreitt málið vegna mikilla og óvæntra anna en vonast væri til þess að afgreiðslu þess yrði lokið fyrir 17. þess mánaðar. Með símtali 28. desember 2010 var enn tilkynnt um að tafir yrðu á svörum vegna mikilla anna en stefnt væri að afgreiðslu málsins aðra vikuna í janúar 2011. Hinn 18. janúar 2011 hafði ég samband símleiðis við sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið þar sem mér höfðu ekki borist upplýsingar um afgreiðslu málsins og ítrekaði erindi mitt. Í símtalinu kom fram af hálfu ráðuneytisins að erindinu yrði svarað í síðasta lagi mánaðamótin janúar-febrúar 2011. Hinn 2. febrúar 2011 hafði sá sami starfsmaður ráðuneytisins og ég ræddi við 18. janúar 2011 samband við mig og baðst velvirðingar á því að ráðuneytið hefði ekki enn svarað erindi A ehf. en vonaðist til þess að það yrði sem fyrst. Ég ítrekaði að þar sem fyrirliggjandi kvörtun A ehf. til mín varðaði aðeins drátt á svörum af hálfu ráðuneytisins við skriflegu erindi til ráðuneytisins og það svar bærist ekki á næstunni gæti komið til þess að málinu yrði þá lokið með álitsgerð, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997. Engin svör bárust.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun A ehf. lýtur að því að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hafi ekki svarað erindi fyrirtækisins, dags. 18. apríl 2009, varðandi úthlutun byggðakvóta á X fyrir fiskveiðiárið 2006/2007. Fyrir sitt leyti hefur sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið ekki borið því við að ekki beri að svara erindinu og gripið hefur verið til tiltekinna ráðstafana til rannsóknar málsins. Það er engu að síður óafgreitt og hefur því verið til meðferðar í ráðuneytinu í rúma 22 mánuði. Athugun mín hefur einkum verið afmörkuð við það hvort slíkur dráttur á málsmeðferð samrýmist gildandi málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins og mun ég víkja að því í kafla III.2 hér á eftir. Í kafla III.3 mun ég jafnframt fara nokkrum orðum um viðbrögð sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins við fyrirspurnum mínum vegna málsins.

2. Málshraði.

Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er lögfest meginregla um málshraða í stjórnsýslu. Í 1. mgr. er mælt fyrir um að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Í 2. mgr. er tekið fram að þar sem leitað sé umsagnar skuli það gert við fyrsta hentugleika. Ef leita þurfi eftir fleiri en einni umsögn skuli það gert samtímis þar sem því verði við komið. Stjórnvald skuli tiltaka fyrir hvaða tíma óskað sé eftir að umsagnaraðili láti í té umsögn sína. Í 3. mgr. er síðan kveðið svo á að þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

Fjallað er um úthlutun byggðakvóta í 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í erindi A ehf. til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 18. apríl 2009, var óskað eftir því að ráðuneytið kannaði hvort gerð hefðu verið mistök við úthlutun byggðakvóta á X fyrir fiskveiðiárið 2006/2007 og hvort Fiskistofa hefði rækt rannsóknarskyldu sína við afgreiðslu málsins. A ehf. gerði jafnframt þá kröfu að fyrirtækinu yrði bætt tjón sem það hefði orðið fyrir vegna stjórnsýslu Fiskistofu með því að því yrði úthlutað aukalega 54.439 þorskígildiskílóum. Fyrir liggur að erindið var borið fram að liðnum kærufresti samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 en í skýringum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 8. október 2010, kemur fram að ákveðið hafi verið að taka það til umfjöllunar sem „almennt erindi“. Þar sem málið hefur ekki hlotið endanlega afgreiðslu hjá ráðuneytinu liggur ekki fyrir hvort málið verður afgreitt með stjórnvaldsákvörðun eða öðrum hætti. Því er ekki ljóst hvort ákvæði stjórnsýslulaga, þ.m.t. ákvæði 9. gr. laganna, gilda um málsmeðferð sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga þar sem fram kemur að lögin gildi þegar stjórnvöld taka ákvörðun um rétt eða skyldu manna, þ.e. stjórnvaldsákvarðanir. Á það er hins vegar að líta að málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga byggist, eins og fleiri reglur laganna, á óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttarins sem hefur mun víðtækara gildissvið. Af hinni óskráðu meginreglu leiðir að stjórnvöldum ber almennt að svara skriflegum erindum sem þeim berast án ástæðulausra tafa enda uppfylli erindið skilyrði um að ráðið verði af efni þess að vænst sé svars og erindið sé á verksviði stjórnvaldsins. Vitneskja um hvort afgreiðsla sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins á erindi A ehf. komi til með að lykta með stjórnvaldsákvörðun eða annars konar ákvörðun eða athöfn er þannig ekki nauðsynleg forsenda þess að unnt sé að meta hvort tafir á afgreiðslu málsins hafi verið úr slíku hófi fram að brjóti gegn réttindum A ehf.

Við mat á því hvað geti talist eðlilegur afgreiðslutími máls verður að meta málsmeðferð í hverju máli heildstætt. Við matið þarf því að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni. Þá hefur mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila einnig þýðingu. Erindi A ehf. er dagsett 18. apríl 2009 og fyrir liggur að umsagnar Fiskistofu um það var óskað með bréfi dagsettu 27. þess mánaðar. Umsögn Fiskistofu er dagsett 12. maí 2009. Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið greip hins vegar ekki til frekari ráðstafana vegna málsins fyrr en með bréfi til Fiskistofu, dags. 30. júní 2010, eða rúmum 13 mánuðum síðar og þá í kjölfar ítrekaðra fyrirspurna embættis míns vegna málsins. Nú 22 mánuðum eftir að erindið var lagt fyrir ráðuneytið hefur það ekki enn hlotið afgreiðslu. Ég tek það fram að eins og efni erindis A ehf. til ráðuneytisins er lýst hér að framan verður ekki annað séð en það felist fyrst og fremst í því að taka þurfi afstöðu til réttmætis þeirra upplýsinga og gagna sem lögð voru til grundvallar við úthlutun byggðakvóta í tilteknu sveitarfélagi fiskveiðiárið 2006/2007. Ég fæ því ekki séð að efni erindisins geti réttlætt þann drátt sem orðið hefur á því að ráðuneytið svari því.

Þegar framangreint er virt er það niðurstaða mín að þær tafir sem orðið hafa á málsmeðferð sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins séu ekki í samræmi við gildandi rétt um málshraða og svör stjórnvalda við skriflegum erindum. Ég minni jafnframt á að af fyrirliggjandi gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins verður ekki ráðið að framkvæmdastjóra A ehf. hafi beinlínis verið gerð grein fyrir því að dráttur yrði á svari við erindi hans eða ástæður þess skýrðar.

3. Svör við fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis.

Kvörtun A ehf. barst mér 23. febrúar 2010. Eins og rakið er í kafla II hér að framan var sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu ritað fyrirspurnarbréf, dags. 3. mars 2010, í tilefni af kvörtuninni. Þar var fylgst þeirri starfsvenju umboðsmanns Alþingis að bregðast í fyrstu við kvörtun vegna dráttar á svörum við erindi eða afgreiðslu máls með því að spyrjast fyrir um hvað líði afgreiðslu á erindinu. Fyrirspurnin var ítrekuð með bréfum, dags. 18. mars, 29. apríl og 24. júní 2010.

Skýringar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins bárust mér 1. júlí 2010 eða tæpum fjórum mánuðum eftir að fyrirspurnarbréf mitt var ritað. Þar kom m.a. fram að erindi A ehf. hefði ekki hlotið afgreiðslu en Fiskistofu hefði verið ritað bréf vegna málsins og upplýst yrði um svar stofnunarinnar þegar það hefði borist ráðuneytinu. Ráðuneytinu var ritað á ný bréf, dags. 30. ágúst 2010, þar sem grennslast var fyrir um stöðu málsins en því bréfi var ekki svarað. Ég ritaði því enn bréf til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 24. september 2010, og barst svar við því með bréfi, dags. 8. október 2010, þar sem fram kom að erindið hefði enn ekki verið afgreitt. Síðan í nóvemberlok 2010 hefur skrifstofu minni ítrekað verið lofað frekari svörum en þau hafa ekki borist.

Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður jafnan gefa stjórnvaldi, sem kvörtun beinist að, kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur því með álitsgerð, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laganna. Ákvæði 7. gr. laga nr. 85/1997 veita umboðsmanni víðtækan rétt til að krefja stjórnvöld um upplýsingar og skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Sinni stjórnvöld því ekki að láta umboðsmanni í té nauðsynlegar skýringar og gögn innan hæfilegs tíma frá því að þess er óskað er honum torvelt að sinna því eftirlitshlutverki með stjórnsýslunni sem honum er ætlað samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997. Ég tel ástæðu til þess að mælast til þess að gerðar verði ráðstafanir til að tryggja að dráttur af því tagi sem orðið hefur á svörum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins í máli þessu endurtaki sig ekki.

IV. Niðurstaða.

Það er niðurstaða mín að þær tafir sem orðið hafa á afgreiðslu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins á erindi A ehf. frá 18. apríl 2009 séu ekki í samræmi við þær reglur sem stjórnvöldum ber að fylgja um málshraða og svör við skriflegum erindum. Ég beini þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki mál fyrirtækisins til úrlausnar og afgreiðslu án frekari tafa. Telji ráðuneytið að það þurfi frekari tíma til að svara erindinu eru það jafnframt tilmæli mín að ráðuneytið geri A ehf. grein fyrir því hverjar séu ástæður þess og hvenær fyrirtækið megi vænta svars. Einnig beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að það hafi þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu framvegis í huga í störfum sínum. Þá mælist ég til þess að gerðar verði ráðstafanir til að tryggja að dráttur af því tagi sem varð á svörum til umboðsmanns Alþingis endurtaki sig ekki.