Álit

I. Tildrög athugunar.

Í tilefni af kvörtun sem mér barst yfir úrskurði málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN), þar sem nefndin staðfesti úrskurð stjórnar lánasjóðsins um að áætla lánþega stofn til endurgreiðslu námslána, sbr. álit mitt frá 22. apríl 2008 í máli nr. 4997/2007, vakti það athygli mína að sérstakt ákvæði var um áætlun tekna lánþega í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir árið 2006-2007. Eins og fjallað er um í fyrrnefndu áliti mínu í máli nr. 4997/2007 og nánar er vikið að í niðurlagi kafla III. 3 hér á eftir hefur lánasjóðurinn heimild samkvæmt 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 til að áætla lánþega tekjustofn þegar hann ber ekki ótakmarkaða skattskyldu á Íslandi og hefur ekki orðið við óskum lánasjóðsins um að láta af hendi upplýsingar um tekjur sínar. Í lokamálslið 2. mgr. greinar 7.3. í úthlutunarreglum lánasjóðsins 2006-2007 er síðan fjallað um áætlun tekjustofns lánþega. Í framhaldi af því að lýst hefur verið þeim aðstæðum hvenær lánasjóðurinn geti áætlað tekjustofn lánþega við ákvörðun árlegrar tekjutengdrar endurgreiðslu námslána hans segir í ákvæðinu að „ákvarðaður tekjustofn lánþega vegna gjalddaga á árinu 2007 [skuli] samsvara tvöföldum eftirstöðvum heildarskuldar lánþega við sjóðinn, þó aldrei lægri fjárhæð en 8,0 m.kr.“. Samsvarandi ákvæði er að finna í lokamálslið 2. mgr. greinar 7.3. í úthlutunarreglum lánasjóðsins 2007-2008.

Þau fyrirmæli ákvæðisins um að ákvarðaður tekjustofn skuli samsvara tvöföldum eftirstöðvum heildarskuldar lánþega og aldrei lægri fjárhæð en 8 milljónum króna hafa orðið mér tilefni til þess að taka þetta atriði í úthlutunarreglum LÍN til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Hefur sú athugun mín beinst sérstaklega að því hvernig umrætt ákvæði úthlutunarreglna LÍN samræmist ákvæði 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, svo og þeim grundvallarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að stjórnvöld skuli sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en þau taka ákvörðun í því, sbr. 10. gr. laganna, og að þau skuli ekki fara strangar í sakirnar en nauðsyn ber til þegar þau taka íþyngjandi ákvörðun, eins og mælt er fyrir um í 12. gr. laganna. Hef ég þá einkum haft í huga hvort umrætt ákvæði úthlutunarreglnanna hafi í reynd afnumið það mat sem gera verður kröfu um að stjórnvöld leggi á aðstæður og hagi lánþega í ljósi orðalags 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. um lánasjóðinn og fyrrnefndra ákvæða stjórnsýslulaga.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. apríl 2008.

II. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í bréfi sem ég ritaði menntamálaráðherra 4. júní 2007 rakti ég ákvæði 2. mgr. greinar 7.3. í úthlutunarreglum LÍN um að ákvarðaður tekjustofn vegna gjalddaga á árinu 2006 skuli samsvara tvöföldum eftirstöðvum heildarskuldar lánþega við sjóðinn en þó aldrei lægri fjárhæð en 8,0 m.kr. Benti ég jafnframt á að umræddar úthlutunarreglur hefðu verið settar af stjórn lánasjóðsins en samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992 setti sjóðstjórn LÍN reglur um önnur atriði en greindi í lögunum og reglugerð samkvæmt 1. mgr. 16. gr. laganna. Þar segði enn fremur að reglurnar skyldu samþykktar af ráðherra og birtar í Stjórnartíðindum en menntamálaráðherra hefði undirritað úthlutunarreglur LÍN 2006-2007 19. maí 2006 og birt í Stjórnartíðindum.

Með vísan til eftirlitshlutverks menntamálaráðherra við staðfestingu umræddra reglna óskaði ég þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að mér yrðu veittar upplýsingar um hvaða sjónarmið byggju að baki þeirri viðmiðun sem fram kæmi í 2. mgr. greinar 7.3. í úthlutunarreglunum, um hvernig skyldi ákvarða tekjur á lánþega og þá sérstaklega hvernig hún samræmdist meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins.

Svarbréf menntamálaráðuneytisins barst mér 5. júlí 2007 en þar sagði svo:

„Eins og umboðsmaður vitnar til í bréfi sínu setur stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna reglur um önnur atriði en greinir í lögum nr. 21/1992 um sjóðinn, sbr. 2. mgr. 16. gr. laganna og samþykkir ráðherra reglurnar og birtir í Stjórnartíðindum. Á framangreindum grunni eru úthlutunarreglur sjóðsins settar. Í tilefni af bréfi umboðsmanns leitaði ráðuneytið til stjórnar sjóðsins eftir upplýsingum og umsögn um þau atriði sem umboðsmaður leitaði til ráðuneytisins með.“

Bréfi menntamálaráðuneytisins til mín fylgdi umsögn stjórnar LÍN, dags. 7. júní 2007, en í bréfinu kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Samkvæmt lögum um LÍN gildir almennt að afborganir námslána skulu vera ákveðið hlutfall af tekjum greiðenda. Til að ákvarða árlega afborgun þarf LÍN því upplýsingar um tekjurnar. Til hagræðis, bæði fyrir greiðendur og sjóðinn, leitar LÍN eftir upplýsingunum beint frá íslenskum skattyfirvöldum. Berist LÍN á hinn bóginn ekki umbeðnar upplýsingar eða þær teljast ósennilegar eru tekjur greiðenda áætlaðar.

Greiðandi á rétt á að sækja um endurútreikning afborgunar í allt að 60 daga ef afborgun er byggð á áætluðum tekjum hans. Hann skal þá leggja fyrir stjórn sjóðsins bestu fáanlegar upplýsingar um tekjurnar og endurútreikningur framkvæmdur þegar þær hafa verið staðfestar. Komi þá í ljós að tekjurnar hafa verið of hátt áætlaðar og greiðandi því innt af hendi of háa greiðslu skal honum endurgreidd hin ofgreidda fjárhæð með almennum vöxtum óverðtryggðra bankalána.

Með hliðsjón af framansögðu má ljóst vera að megintilgangur áætlunarinnar er að fá upplýsingar um raunverulegar eða sennilegar tekjur greiðenda námslána. Jafnframt er leitast við að ákvarða reglur um hana þannig að þær hvorki ógni innheimtuárangri né hafi í för með sér kostnaðarsamar innheimtuaðgerðir fyrir sjóðinn. Það reynir því ekki á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga í þessu sambandi.

Ákvæði um tekjuáætlunina í úthlutunarreglum sjóðsins er skýrt og hefur ekki komið til ágreinings um framkvæmd þess. Sambærileg mál fá sambærilega afgreiðslu og ákvæðið samræmist vel jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga reynir fyrst þegar greiðandi hefur sinnt þeirri skyldu sinni að koma tekjuupplýsingum til LÍN og sjóðurinn þarf að taka afstöðu til þess hvort tekjur hans teljast sennilegar, sbr. 10. gr. laga um sjóðinn, eða hvort fullreynt sé að greiðandi hafi lagt fram bestu fáanlegu upplýsingar um tekjurnar, sbr. 11. gr. laga um sjóðinn. Eðli máls samkvæmt verður þá að skoða hvert mál fyrir sig.“

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Eins og rakið er hér að framan fylgdi umsögn stjórnar LÍN svarbréfi menntamálaráðuneytisins til mín vegna þessarar athugunar og er í því sambandi vísað til ákvæðis 2. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, um að stjórn LÍN setji reglur um önnur atriði er greinir í lögunum. Er þar rakið að samkvæmt ákvæði 2. mgr. 16. gr. laganna samþykki ráðherra reglurnar og birti í Stjórnartíðindum og að úthlutunarreglur sjóðsins séu settar á þessum grunni.

Af framangreindum skýringum ráðuneytisins til mín verður hvorki séð að ráðuneytið hafi tekið neina sjálfstæða afstöðu til efnis úthlutunarreglna LÍN né þeirra sjónarmiða sem rakin eru í umsögn stjórnar LÍN til ráðuneytisins. Þá hefur ráðuneytið heldur ekki gert neina fyrirvara við þau viðhorf sem þar eru rakin. Með vísan til skýringa ráðuneytisins svo og að menntamálaráðherra hefur þegar samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laganna staðfest umræddar reglur lánasjóðsins, sbr. auglýsingu nr. 443/2006, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 19. maí 2006, verður að leggja til grundvallar að ráðuneytið hafi þar með fallist á þau viðhorf sem lýst er í umsögn sjóðsins til ráðuneytisins og geng ég því út frá því í umfjöllun minni hér á eftir. Ég tel í því sambandi rétt að minna á að í stjórnsýslurétti er það almennt viðurkennt sjónarmið að ákvæði sem mæla fyrir um samþykki eða staðfestingu stjórnvalds á ákvörðunum, reglum eða áætlunum annars aðila, feli í sér skyldu fyrir viðkomandi stjórnvald til endurskoðunar eða eftirlits með lögmæti hlutaðeigandi gernings, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 17. nóvember 1994 í máli nr. 818/1993 (SUA 1994, bls. 104) og 13. mars 1995 í máli nr. 1041/1994 (SUA 1995, bls. 407).

Grein 7.3. í úthlutunarreglum LÍN 2006-2007 felur í sér fortakslaus ákvæði um að ákvarðaður tekjustofn lánþega vegna gjalddaga á árinu 2007 skuli samsvara tvöföldum eftirstöðvum heildarskuldar lánþega við sjóðinn, þó aldrei lægri fjárhæð en 8 milljón króna. Athugun mín á þessum ákvæðum hefur einkum beinst að því hvort þau séu í samræmi við þær kröfur sem gera verður til beitingar lögbundinnar heimildar sjóðsins til að áætla tekjur lánþega, með tilliti til þeirra takmarkana sem þeirri beitingu eru sett með 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Mun ég því hér fyrst gera almennt grein fyrir inntaki heimildarinnar, með tilliti til fyrrnefndra ákvæða stjórnsýslulaga.

2.

Ljóst er að ákvörðun lánasjóðsins um að áætla tekjur lánþega hefur samkvæmt 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 þau áhrif að sú fjárhæð sem sjóðurinn áætlar með þessum hætti myndar þá stofn til útreiknings árlegrar tekjutengdrar endurgreiðslu námslána. Tekjutengda greiðslan er önnur af tveimur endurgreiðslum námsláns sem lánþega ber árlega að standa skil á til sjóðsins á grundvelli laga nr. 21/1992. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna er endurgreiðslan annars vegar fólgin í fastri greiðslu óháðri tekjum, sem innheimt er á fyrri hluta ársins, og hins vegar viðbótargreiðslu sem innheimt er á síðari hluta ársins og er háð tekjum fyrra árs. Fjárhæð viðbótargreiðslunnar miðast samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laganna við „ákveðinn hundraðshluta af tekjustofni ársins á undan endurgreiðsluári, sbr. 10. gr.“ og er sá hundraðshluti 3,75% við afborganir af skuldabréfinu. Frá viðbótargreiðslunni samkvæmt þessari málsgrein dregst þó sú fastagreiðsla sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 8. gr.

Ótvírætt er að ákvarðanir um endurgreiðslu námslána sem Lánasjóður íslenskra námsmanna tekur á grundvelli þeirra sérstöku lagaheimilda sem honum eru fengnar í lögum nr. 21/1992 falla undir ákvarðanir um rétt eða skyldu í skilningi 1. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaganna gilda því alla jafna um þessar ákvarðanir Lánasjóðs íslenskra námsmanna, að svo miklu leyti sem lög nr. 21/1992 mæla ekki fyrir um strangari málsmeðferðarreglur, sbr. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga, eða löggjafinn hefur ekki með ákvæðum yngri laga skýrlega ákveðið að vikið skuli frá lágmarksreglum stjórnsýslulaga, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 13. febrúar 1998 í máli nr. 1820/1996 og 31. desember 2003 í máli nr. 3712/2003.

Ég hef áður í störfum mínum fjallað um heimildir stjórnvalda til að beita lögbundnum áætlunarheimildum á borð við þá sem um ræðir í 3. málsl. 3. mgr. 10. gr., sjá hér til hliðsjónar álit mitt frá 13. júlí 2007 í máli nr. 4617/2005. Eins og þar kemur fram eru þessar heimildir að mörgu leyti sérstaks eðlis enda fela þær í sér að stjórnvaldi er með þeim veitt vald til að taka einhliða ákvörðun um hvaða forsendur verða lagðar til grundvallar við úrlausn máls vegna þess að sá einstaklingur sem ákvörðun beinist að hefur ekki fullnægt lagaskyldu um láta af hendi þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru til að taka efnislega rétta ákvörðun í máli hans.

Heimild sú sem lánasjóðnum er falin í 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 felur að þessu leyti í sér að sjóðnum er fengið vald til að áætla hvaða tekjur lánþegi hafi haft á tilteknu ári þar sem hann hefur annað hvort ekki lagt fram upplýsingar um tekjur sínar eða þá að sjóðurinn telur upplýsingarnar í senn ótrúverðugar og ekki unnt að sannreyna þær. Eins og fram kemur í áliti mínu í máli nr. 4997/2007, dags. 22. apríl 2008, eru beitingu áætlunarheimildar 3. mgr. 10. gr. laganna enn fremur settar ákveðnar efnislegar skorður með tilliti til þess hvort lánþegi sé skattskyldur hér á landi.

Ljóst er að játa verður lánasjóðnum ákveðið svigrúm til mats við áætlun á tekjum lánþega við þær aðstæður sem hér er lýst enda byggist heimild 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. meðal annars á þeirri forsendu að fullnægjandi upplýsingar skorti til að lánasjóðurinn geti tekið efnislega rétta ákvörðun um árlega, tekjutengda endurgreiðslu námslána. Ég legg hins vegar áherslu á að svigrúm lánasjóðsins til beitingar íþyngjandi úrræðis á borð við það sem fólgið er í heimild 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 takmarkast af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins svo og ákvæðum 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga. Af þessum lagareglum leiðir að lánasjóðurinn verður að beita 3. máls. 3. mgr. 10. gr. af varfærni og gæta þess að ganga ekki lengra en nauðsynlegt er, sjá hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 1. febrúar 2007 í máli nr. 395/2006 og fyrrnefnt álit mitt í máli nr. 4617/2005.

Það leiðir af þeim takmörkunum sem ákvæði 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga setja fyrir beitingu áætlunarheimilda á borð við þá sem um ræðir í 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. að stjórnvöld verða óháð öðru að leitast við að komast sem næst því sem er efnislega rétt með ákvörðun sem tekin er á grundvelli slíkrar heimildar. Af því leiðir að stjórnvaldi sem tekur ákvörðun um áætlun ber skylda til að leggja sjálfstætt mat á það mál sem það hefur til meðferðar hverju sinni út frá þeim atvikum og aðstæðum sem þar eru upplýst og hefur slík skylda verið talin eiga við hvort sem mat stjórnvalds lýtur að sönnun, verðmætamati eða öðrum matskenndum reglum. (Sjá hér til hliðsjónar Pál Hreinsson: Skyldubundið mat stjórnvalda. Tímarit lögfræðinga, 3. hefti 2006, bls. 268.)

Í ljósi þessa fæ ég ekki séð að það sjónarmið sem lýst er í umsögn lánasjóðsins til menntamálaráðuneytisins, og ráðuneytið hefur tekið undir í skýringum sínum til mín, um að „megintilgangur áætlunarinnar [sé] að fá upplýsingar um raunverulegar eða sennilegar tekjur greiðenda námslána“ sé byggt á málefnalegum grundvelli. Þá fæ ég heldur ekki séð að það viðhorf sem stjórnvöld hafa lýst til greinar 7.3. í úthlutunarreglum sjóðsins um að leitast sé við að ákvarða reglur um áætlun þannig að þær „hvorki ógni innheimtuárangri né hafi í för með sér kostnaðarsamar innheimtuaðgerðir fyrir sjóðinn og því reyni „ekki á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga í þessu sambandi“ sé í samræmi við þau sjónarmið sem gilda um beitingu áætlunarheimildar 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 út frá þeim lágmarkskröfum sem gerðar eru til beitingar slíkra valdheimilda í 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga.

Í þessu sambandi tel ég rétt að benda á, að þrátt fyrir að lánþegi hafi ekki skilað fullnægjandi upplýsingum um tekjur sínar til lánasjóðsins samkvæmt ákvæði 2. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992, eru þær upplýsingar ekki óhjákvæmilega eini grundvöllur þess að unnt sé að sannreyna hverjar hafi verið tekjur lánþega á umræddu tekjuári. Þrátt fyrir vanrækslu lánþega á að sinna formlegri upplýsingaskyldu sinni gagnvart lánasjóðnum samkvæmt lögum nr. 21/1992 kunna þannig að liggja fyrir upplýsingar, t.d. hjá skattyfirvöldum, um tekjur hans á umræddu tekjuári sem lánþegi og/eða aðrir aðilar hafa veitt á grundvelli annarra reglna um upplýsingaskyldu til skattyfirvalda að þessu leyti, sbr. t.d. 3. mgr. 89. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Ekki verður um það deilt að slíkar upplýsingar eru lánasjóðnum aðgengilegar í meginatriðum en samkvæmt 4. mgr. 14. gr. laga nr. 21/1992 er skattstjórum skylt að láta lánasjóðnum í té upplýsingar sem nauðsynlegar eru við framkvæmd laganna. Þá ber að hafa í huga að þau lán sem þarna eru til endurgreiðslu hefur viðkomandi tekið til að afla sér tiltekinnar menntunar. Almennar og tiltækar upplýsingar um tekjur þeirra sem lokið hafa hliðstæðu námi kunna því að geta verið til stuðnings við það mat sem hér þarf að fara fram.

Samkvæmt því sem að framan er rakið ræður það ekki úrslitum þegar lánasjóðurinn tekur ákvörðun um áætlun tekjustofns samkvæmt 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 hvort lánþegi hafi látið sjóðnum í té upplýsingar samkvæmt beiðni á grundvelli 2. málsl. 3. mgr. 10. gr. laganna, heldur hvort lánasjóðurinn geti engu að síður, út frá mati á atvikum í máli lánþega og þeim upplýsingum sem liggja fyrir um tekjur hans, komist að niðurstöðu sem liggur sem næst þeim tekjum sem hann raunverulega hefur haft, sjá hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 1966 sem birtur er á bls. 907 í dómasafni Hæstaréttar það ár.

3.

Alþingi hefur með setningu ákvæðis 2. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, veitt stjórnvöldum heimild til að setja almenn stjórnvaldsfyrirmæli þar sem þau atriði sem fjallað er um í lögunum eru útfærð nánar. Efni almennra stjórnvaldsfyrirmæla sem sett eru á þessum grundvelli verða hins vegar að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Þau verða einnig að vera í eðlilegu samræmi við þau lagaákvæði í lögum nr. 21/1992 sem fjalla um sömu atriði og þær lágmarkskröfur sem leiða af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þannig mega ákvæði stjórnvaldsfyrirmæla ekki í þessu sambandi afnema eða þrengja óhæfilega það mat sem lög nr. 21/1992 og ákvæði stjórnsýslulaga gera kröfu um að stjórnvöld framkvæmi með tilliti til atvika í hverju máli fyrir sig og markmiða að baki lögunum.

Ég hef hér að framan gert grein fyrir því að það leiði af ákvæðum 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga að LÍN sé skylt við beitingu þeirrar áætlunarheimildar sem sjóðnum er fengin í 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 að leggja sjálfstætt mat á hagi og aðstæður lánþega með það fyrir augum að tekjur hans verði áætlaðar sem næst raunverulegum tekjum hans. Ljóst er að svigrúm LÍN til að áætla mönnum tekjur ræðst að ýmsu leyti af þeim upplýsingum sem sjóðnum er unnt að afla á grundvelli þeirra heimilda sem honum eru fengnar í lögum nr. 21/1992 og samsvarandi skyldu lánþega til að láta upplýsingar um tekjur sínar af hendi. Ég tel þannig ekki útilokað að sjóðurinn hafi í þessu sambandi aukið svigrúm þegar alls engum upplýsingum er fyrir að fara um tekjur lánþega sem 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 nær til og hann hefur í engu sinnt áskorunum um að sinna upplýsingaskyldu sinni gagnvart sjóðnum. Hvað sem þessu svigrúmi líður þá er það álit mitt að fortakslaus fyrirmæli á borð við þau sem er að finna í 2. mgr. greinar 7.3. í úthlutunarreglum lánasjóðsins 2006-2007 um að ákvarðaður tekjustofn lánþega vegna gjalddaga á árinu skuli samsvara tvöföldum eftirstöðvum heildarskuldar lánþega við sjóðinn, þó aldrei lægri fjárhæð en 8,0 m.kr., geti ekki samræmst þeim kröfum til beitingar áætlunarheimildar 3. mgr. 10. gr. sem leiða af ákvæðum 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga. Ég tek fram að eins og orðalagi 2. mgr. gr. 7.3. í úthlutunarreglunum er háttað þá fæ ég ekki betur séð en að þar sé beinlínis gengið út frá því að lánasjóðurinn áætli lánþegum aldrei lægri tekjur en 8 milljónir þegar þeir hafa ekki veitt umbeðnar upplýsingar um tekjur sínar.

Ég tek fram að ég tel ekki útilokað að unnt sé að setja almennar reglur til viðmiðunar við beitingu áætlana á grundvelli 2. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992 í því skyni að gæta ákveðins samræmis og þar með jafnræðis í beitingu áætlana. Með hliðsjón af því markmiði sem áætlunarheimild 3. mgr. 10. gr. byggist á, þ.e. að tekjustofn lánþega sé réttilega ákvarðaður, þá verða slík viðmið að eiga sér málefnalegan grundvöll þannig að þau endurspegli eftir atvikum þær tekjur sem lánþegar í sambærilegri stöðu hafa, bæði hvað varðar menntun og starf. Að mínum dómi yrði hins vegar að telja afar varhugavert að setja almennt viðmið um að tekjur lánþega skuli ekki áætlaðar lægri en samsvarar 8 milljónum króna, enda fæ ég ekki séð, miðað við þau gögn sem ég hef átt kost á að kynna mér, að sú upphæð svari t.d. til meðaltals árslauna háskólamenntaðra manna hér á landi. Ég vek hér líka athygli á þeim tekjumismun sem gert er ráð fyrir í þeim reglum sem fjármálaráðherra setur árlega við upphaf tekjuárs um reiknað endurgjald að fengnum tillögum ríkisskattstjóra samkvæmt 3. málslið 1. mgr. 58. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt með síðari breytingum..

Eins og áður er rakið hef ég í áliti mínu í máli nr. 4997/2007 enn fremur lýst þeirri afstöðu að beitingu áætlunarheimildar 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 séu settar ákveðnar efnislegar skorður með tilliti til þess hvort lánþegi sé skattskyldur hér á landi eða ekki. Ég tel í sjálfu sér ekki tilefni til að rekja niðurstöður þess álits sérstaklega hér. Ég tel hins vegar rétt að koma þeirri ábendingu á framfæri við ráðuneytið að telji það á annað borð tilefni til að setja almenn stjórnvaldsfyrirmæli um beitingu áætlunarheimildar 3. mgr. 10. gr. að það taki þá mið af þeirri afmörkun heimildarinnar sem lýst er í fyrrgreindu áliti mínu. Í mínum huga væri slíkt tvímælalaust í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997.

Með vísan til framangreinds og þess hvernig ákvæði lokamálsliðar 2. mgr. greinar 7.3 í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir 2006-2007 er orðað, sbr. nú samsvarandi ákvæði í reglum sjóðsins 2007-2008, tel ég að sú regla sem þar er sett fram um lágmark ákvarðaðs tekjustofns sé ekki í samræmi við þá skyldu lánasjóðsins sem leidd verður af 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga að leggja einstaklingsbundið mat á mögulegar tekjur lánþega.

IV. Niðurstaða.

Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem leidd verða af 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 svo og 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 tel ég að ákvæði 2. mgr. 7.3. í úthlutunarreglum lánasjóðsins 2006-2007, sbr. nú samsvarandi ákvæði í úthlutunarreglum 2007-2008, um að lagt skuli til grundvallar að tekjustofn lánþega samsvari tvöföldum eftirstöðvum heildarskuldar hans við sjóðinn, þó aldrei lægri fjárhæð en 8 milljónum króna, sé ekki í samræmi við lög. Eru það tilmæli mín til menntamálaráðherra að ákvæði 2. mgr. greinar 7.3. verði endurskoðað og sú endurskoðun taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem lýst er í þessu áliti.