Álit

I. Kvörtun.

Hinn 23. mars 2007 leituðu til mín þau A og B, og lögðu fram kvörtun yfir því að Heilbrigðiseftirlit Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis hefði lagt á þau hundaeftirlitsgjöld árin 2005 og 2006 vegna tveggja hunda sem þau höfðu átt en þeir hundar hefðu verið felldir í mars árið 2005. Höfðu þau kært ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins um álagningu gjaldanna til úrskurðarnefndar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, með tölvupósti 14. nóvember 2006. Með ákvörðun, dags. 15. desember sama ár, vísaði nefndin málinu frá á þeim grundvelli að „innheimtumál“ heyrðu ekki undir nefndina.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 4. október 2007.

II. Málavextir.

A og B voru eins og áður sagði krafin um greiðslu eftirlitsgjalda áranna 2005 og 2006 vegna tveggja hunda. Fram kemur af þeirra hálfu að hundarnir hafi verið aflífaðir í mars 2005 og telur A sig hafa tilkynnt aflífun þeirra símleiðis til starfsmanns Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis. Þar hafi hann talað við nafngreindan starfsmann og í framhaldinu sent stofnuninni tölvupóst því til staðfestingar en afrit af honum liggur ekki fyrir. Heilbrigðiseftirlitið telur sig hins vegar ekki hafa fengið upplýsingar um aflífun hundanna fyrr en í október 2006, og af þeim sökum haldi það innheimtu gjaldanna til streitu. Vísar heilbrigðiseftirlitið í því sambandi til þess að í 7. mgr. 4. gr. samþykktar um hundahald á Álftanesi, í Garðabæ, Hafnarfirði og Kópavogi, nr. 154/2000, komi fram að skráðum eiganda hunds beri að tilkynna skriflega innan mánaðar aðsetursskipti eða fráfall hunds.

A átti í tölvupóstsamskiptum við framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis í október 2006 eftir að krafa vegna gjaldanna hafði verið send í innheimtu hjá innheimtufyrirtæki. Þar lýsti hann því að hann hefði tilkynnt um aflífun hundanna í mars 2005 og bauðst jafnframt til að ljúka málinu með því að greiða gjöld vegna ársins 2005 gegn því að krafan vegna gjaldanna 2006 yrði felld niður. Í svari við þessu erindi A var tekið fram að það hefði fyrst verið hinn 2. október 2006 sem eftirlitið fékk vitneskju um að hundunum hefði verið fargað. Fram kemur að til þess fella niður skráningu hunds þurfi yfirvöld að fá upplýsingar og nauðsynlegar staðfestingar. Oftast væru það viðkomandi dýralæknar sem tilkynntu eftirlitinu um aflífun dýranna og þá fengi eigandi viðkomandi hunds endurgreiðslu eftirlitsgjalds í hlutfalli við þann tíma sem eftir væri af árinu. Það hefði ekki verið gert í þessu tilviki og því væru ekki skilyrði til að fella niður gjöldin.

Eftir viðtöku á þessu tölvubréfi heilbrigðiseftirlitsins sendi A annað bréf til eftirlitsins sama dag og tók fram að það væri ekki vandamál að fá vottorð frá dýralækninum sem hefði aflífað hundana til sönnunar um að það hefði verið gert á tilgreindum tíma. Þessu bréfi var svarað daginn eftir af hálfu heilbrigðiseftirlitsins með svohljóðandi orðsendingu: „Það er ekki vandamálið. Það er ekki verið að rengja þig. Málið snýst um kostnaðinn og vinnuna sem framkvæmd hefur verið.“

Með tölvubréfi 14. nóvember 2006 vísaði A málinu til úrskurðarnefndar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í bréfinu mótmælti A því að ekki skyldi vera hægt að fella niður hundaeftirlitsgjöld á þeim grundvelli að hann hefði ekki tilkynnt aflífun hunda sinna og er af hans hálfu jafnframt vísað til þess að hann hafi tilkynnt um aflífun hundanna símleiðis og að nafngreindur maður hafi svarað. Þá bendir A á að hann hafi vottorð frá dýralækni til staðfestingar á því að hundarnir hafi verið felldir á tilgreindum tíma. Í lok bréfsins óskar A eftir því að sú krafa sem sé til innheimtu vegna gjaldanna verði felld niður að öðru leyti en því að hann greiði upphæð eftirlitsgjalda vegna ársins 2005 fram að þeim tíma er hundar hans voru felldir í mars það ár. Af gögnum málsins verður ráðið að Heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis fjallaði um mál þetta á fundi 27. nóvember 2006 og í samþykkt nefndarinnar um málið sagði að hún teldi að ekki ætti að fella innheimtu kröfunnar niður.

Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð sinn í málinu 15. desember 2006. Í úrskurðinum segir m.a. svo:

„II.

Í kæru kemur fram að kærandi hafi verið krafinn um greiðslu eftirlitsgjalda áranna 2005 og 2006 vegna tveggja hunda í hans eigu. Kærandi segir hundana hafa verið aflífaða í mars 2005. Hann kveðst hafa hringt í kærða og tilkynnt um aflífun hundanna en verið sagt að hann þyrfti að senda tölvupóst. Hann segist telja að hann hafi gert það en á ekki afrit af póstinum. Kærði kveðst fyrst hafa vitað 2. október 2006 um aflífun hundanna. Til að fella niður leyfi eða skráningu verði að leggja fram nauðsynlegar staðfestingar. Oftast tilkynni viðkomandi dýralæknar heilbrigðiseftirlitinu um aflífun dýra en því sé ekki til að dreifa í þessu tilviki. Þar sem engin tilkynning hafi borist sé ekki grundvöllur til að fella niður gjöldin.

III.

Samkvæmt gjaldskrá fyrir hundahald í Bessastaðahreppi, Garðabæ, Hafnarfirði og Kópavogi skal greiða eftirlitsgjald fram að afskráningu hunds. Við innheimtu gjaldanna gefst kæranda kostur á að koma að sjónarmiðum sínum og rökum fyrir því að honum beri ekki að greiða umkrafin gjöld. Innheimtumál heyra ekki undir nefndina og er því máli þessu vísað frá.“

Að fenginni þessari niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar leituðu A og B til mín. Eins og fyrr segir barst mér kvörtun þeirra 23. mars 2007 og meðal þeirra gagna sem henni fylgdu er vottorð dýralæknis, dags. 18. október 2006, þar sem staðfest er að umræddir tveir hundar hafi verið aflífaðir í marsmánuði 2005.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A og B ritaði ég úrskurðarnefnd um hollustuhætti og mengunarvarnir bréf, dags. 2. apríl 2007, þar sem ég rakti viðeigandi ákvæði laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, samþykktar um hundahald nr. 154/2000 og ákvæði gjaldskrár nr. 847/2002. Óskaði ég eftir því að nefndin sendi mér gögn málsins og að hún veitti mér frekari skýringar á því hvers vegna hún teldi að vísa bæri máli A frá og þá með hliðsjón af rúmu valdsviði nefndarinnar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Svar nefndarinnar barst mér með bréfi, dags. 7. maí 2007, en þar sagði m.a:

„Málið varðar hundaleyfisgjöld sem innheimt voru á grundvelli gjaldskrár nr. 847 fyrir hundahald í Bessastaðahreppi, Garðabæ, Hafnarfirði og Kópavogi.

Sveitarfélagið innheimti hjá kæranda hundaleyfisgjöld árin 2005 og 2006. Samkvæmt 13. gr. samþykktar nr. 154/2000 er sveitarfélögum heimilt að innheimta skráningar og eftirlitsgjöld í samræmi við gjaldskrá sem sett er skv. 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Gjöldin voru lögð á á grundvelli gjaldskrár sem sett var með stoð í ákvæðinu. Samkvæmt 3. gr. gjaldskrárinnar skal innheimta árlegt eftirlitsgjald af skráðum hundum. Við afskráningu hunds er hið árlega eftirlitsgjald endurgreitt. Kærandi taldi sér ekki skylt að greiða umkrafin gjöld þar sem þeir hundar sem krafið var um gjöld vegna, hefðu verið aflífaðir. Heilbrigðiseftirlitið hafnaði því að fella gjöldin niður með þeim rökum að tilkynning um aflífun hundanna hefði ekki borist þeim en skv. 2. mgr. 5. gr. gjaldskrárinnar er afskráning hunds skilyrði þess að eftirlitsgjöld séu felld niður. Málið varðaði því ágreining um innheimtu gjalda sem lögð voru á á grundvelli gjaldskrár sem sett var á á lögmætan hátt.

Í 1. mgr. 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 segir að rísi ágreiningur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim, eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda, sé heimilt að vísa málinu til úrskurðarnefndar.

Það var mat nefndarinnar að framangreindur ágreiningur félli ekki undir skilgreiningu 1. mgr. 31. gr. l. 7/1998. Ekki væri um að ræða ágreining um framkvæmd laganna t.a.m. lögmæti viðkomandi gjaldskrár. Málið varðaði sönnun um það hvort eða hvenær gjaldandi hefði tilkynnt um aflífun hundanna. Slíkan ágreining taldi nefndin vera einkaréttarlegs eðlis og utan valdsviðs nefndarinnar. Eðlilegt væri að sönnunarfærsla um meinta tilkynningu færi fram við innheimtu gjaldanna eftir atvikum fyrir dómstólum. Í ljósi þess var málinu vísað frá.

Fullyrðing í niðurlagi bréfs umboðsmanns þar sem vísað er í rúmt valdsvið nefndarinnar er ekki studd rökum. Að mati nefndarinnar verður ekki séð að valdsvið nefndarinnar skv. 1. mgr. 31. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 geti náð til mála af þessum toga.“

Ég gaf A og B færi á að gera athugasemdir við svarbréf úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 11. maí 2007. Bárust mér athugasemdir frá A með tölvubréfi, dags. 6. júní 2007, þar sem hann tók meðal annars fram að hann vissi um dæmi þess að hundaeigendur hefðu tilkynnt dauða hunda sinna símleiðis.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Athugun mín á kvörtun A og B beinist að því hvort úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, hafi verið heimilt að vísa frá stjórnsýslukæru A á þeim forsendum sem byggt var á í úrskurði nefndarinnar frá 15. desember 2006 og lýst er nánar í skýringum nefndarinnar til mín. Í úrskurði nefndarinnar er frávísun málsins byggð á því að „innheimtumál“ heyri ekki undir nefndina og í skýringum til mín er því nánar lýst svo að nefndin hafi ekki talið kæru A hafa varðað „ágreining um framkvæmd laganna t.a.m. lögmæti viðkomandi gjaldskrár“ heldur „sönnun um það hvort eða hvenær þau hefðu tilkynnt um aflífun hundanna“ og að nefndin telji umræddan ágreining vera „einkaréttarlegs eðlis og utan valdsviðs nefndarinnar.“

2.

Úrskurðarnefnd um hollustuhætti og mengunarvarnir starfar á grundvelli 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 1. mgr. þeirrar lagagreinar segir að rísi ágreiningur um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um ákvarðanir yfirvalda sé heimilt að vísa málinu til sérstakrar úrskurðarnefndar. Þetta gildir þó ekki í þeim tilvikum þegar umhverfisráðherra fer með úrskurðarvald samkvæmt lögunum, sbr. ákvæði 32. gr., eða þegar ágreiningur rís vegna ákvörðunar um útgáfu starfsleyfis samkvæmt ákvæðum 6. gr. laganna.

Framangreindri nefnd var komið á fót með 30. gr. laga nr. 50/1981, um hollustuhætti, og þar var starfssvið nefndarinnar að því er það álitaefni sem hér reynir á afmarkað með hliðstæðum hætti. Af almennum athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 50/1981 verður ráðið að nefndinni var á margan hátt ætlað að koma í stað ráðherra og fara með það eftirlitsvald sem ráðherra fór áður með á úrskurðarstigi, sbr. Alþt. 1980-1981, A-deild, bls. 872. Í athugasemdum við ákvæði 30. gr. í sama frumvarpi er valdsviði nefndarinnar lýst nánar með svofelldum orðum:

„Í úrskurðarnefnd sem þessari ætti að vera hægt að útkljá sem allra flest mál, sem rísa upp vegna framkvæmdar laganna, sem óneitanlega koma inn á mjög marga þætti mannlegra samskipta. Þarf því að vanda vel val þeirra aðila, sem starfa eiga í nefndinni. Lagt er til að nefndin verði skipuð þremur mönnum og þar af skuli einn vera embættisgengur lögfræðingur, tilnefndur af hæstarétti, og skuli hann vera formaður.“ (Alþt. 1980-1981, A-deild, bls. 872).

Framangreint ákvæði hélst síðan efnislega óbreytt fram að setningu núgildandi ákvæðis 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, en í athugasemdum við ákvæði 31. gr. í frumvarpi því er varð að þeim lögum sagði:

„Greinin er að mestu leyti samhljóða 26. gr. gildandi laga þar sem fjallað er um ágreining er rís um framkvæmd laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim, heilbrigðissamþykkta sveitarfélaganna og ákvarðana yfirvalda og úrskurð sérstakrar úrskurðarnefndar í slíkum málum. Lagt er til að í þeim tilvikum þar sem ráðherra fer með afgreiðslu mála verði þeim afgreiðslum ekki vísað til úrskurðarnefndarinnar enda kemur úrskurðarnefndin í stað ráðherra sem endanlegur úrskurðaraðili á stjórnsýslustigi og getur ekki úrskurðað í málum sem ráðherra fer með ákvörðunarvald eða úrskurðarvald í. Er þetta gert til þess að taka af allan vafa um hvernig túlka beri greinina.“ (Alþt. 1997-98, A-deild, bls. 1259.)

Af framangreindum lögskýringargögnum svo og orðalagi núgildandi ákvæðis 31. gr. laga nr. 7/1998 verður ekki annað ráðið en að úrskurðarnefnd um hollustuhætti og mengunarvarnir hafi að meginstefnu verið falið almennt úrskurðarvald á kærustigi um þau stjórnsýslumál þar sem ágreiningur kann að koma upp á milli borgaranna og stjórnvalda á því sviði sem lögin ná til, að því marki sem ekki er um að ræða þau mál sem sérstaklega er tilgreint í lögunum að falin hafi verið ráðherra. Verður af þeim sökum að leggja til grundvallar að úrskurðarnefndin geti í samræmi við almenn sjónarmið um stjórnsýslukærur endurskoðað bæði undirbúning sem og efni þeirra ákvarðana sem bornar eru undir hana samkvæmt 31. gr. laganna, að því marki sem endurskoðunin lýtur ekki að málefnalegum stefnumiðum sem sveitarfélag hefur markað sér í skjóli sjálfsstjórnar sinnar, sbr. 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Ég tel í þessu sambandi rétt að árétta að ákvæði sem mæla fyrir um rétt borgaranna til að fá ákvarðanir stjórnvalda endurskoðaðar með þeim hætti sem gert er í 31. gr. laga nr. 7/1998 eru byggð á sjónarmiðum um aukið réttaröryggi og réttarvernd borgaranna og því hagræði sem af slíkri málsmeðferð leiðir. Ber því almennt að skýra slík ákvæði það rúmt að þau nái því markmiði sem liggur til grundvallar þessu úrræði, sjá til hliðsjónar álit mitt frá 31. júlí 2002 í máli nr. 3309/2001 og álit umboðsmanns Alþingis frá 29. október 1992 í máli nr. 577/1992 (SUA 1992, bls. 25) og Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 264-265.

3.

Í gögnum málsins kemur fram að A beindi erindi til formanns úrskurðarnefndarinnar með tölvubréfi, dags. 14. nóvember 2006, þar sem hann óskaði þess að hann nefndin fjallaði um beiðni hans um niðurfellingu hundaeftirlitsgjalda. Í bréfinu mótmælti A því sérstaklega að Heilbrigðiseftirlit Hafnarfjarðar og Garðabæjar skyldi ekki fella niður hundaeftirlitsgjöld hans á þeim grundvelli að hann hefði ekki tilkynnt aflífun hunda sinna og tók fram að hann hefði vottorð frá dýralækni til staðfestingar á að hundarnir hefðu verið felldir á tilgreindum tíma. Tölvubréfinu fylgdi jafnframt afrit af tölvubréfasamskiptum A við framkvæmdastjóra heilbrigðiseftirlitsins sem rakin voru í kafla II hér að framan.

Sú ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis sem kærð var til nefndarinnar laut að eftirlitsgjaldi sem A og B hafði verið gert að greiða á grundvelli gjaldskrár fyrir hundahald á Álftanesi, í Garðabæ, Hafnarfirði og Kópavogi sem birt var með auglýsingu nr. 847 frá 22. nóvember 2002. Þar segir í 3. gr. að af skráðum hundi skuli innheimta árlegt eftirlitsgjald kr. 9.600 og í 2. mgr. 5. gr. segir að við afskráningu hunds beri að endurgreiða árlega eftirlitsgjaldið í réttu hlutfalli við þá mánuði sem eftir séu af árinu. Efnislega samsvarandi ákvæði er nú að finna í gjaldskrá nr. 1128/2006 er gefin var út 14. desember 2006. Umrædd gjaldskrá frá árinu 2002 er sett, eins og fram kemur í 13. gr. samþykktar um hundahald á Álftanesi, í Garðabæ, Hafnarfirði og Kópavogi nr. 154/2000, samkvæmt heimild í 5. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, með síðari breytingum. Í lagagreininni er tekið fram að gjöld sem ákveðin eru samkvæmt henni megi aldrei vera hærri en sem nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum.

Í 31. gr. laga nr. 7/1998 er starfssvið úrskurðarnefndarinnar afmarkað þannig að heimilt sé að vísa til nefndarinnar ágreiningi sem rís um „framkvæmd“ laganna, reglugerða settra samkvæmt þeim eða heilbrigðissamþykkta sveitarfélaga eða um „ákvarðanir“ yfirvalda. Í því máli sem hér er fjallað um hafði ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins um að synja um niðurfellingu eftirlitsgjaldsins aftur í tímann verið kærð til nefndarinnar og efnislega laut ágreiningur í málinu að framkvæmd á áðurnefndu ákvæði gjaldskrárinnar um endurgreiðslu á árlegu eftirlitsgjaldi við afskráningu hunds. Hlaut þar meðal annars að koma til skoðunar hvernig tilkynningu um afskráninguna hafði verið háttað og hvaða áhrif hún hefði. Hér er einnig rétt að minna á það grundvallaratriði gjaldtökuheimildarinnar, sbr. 5. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998, að gjaldið mætti aldrei vera hærra en sem nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum. Fyrir nefndinni gat því jafnframt reynt á það álitaefni hvort heimildin til gjaldtökunnar væri enn til staðar ef eigandi hunds gat með fullnægjandi hætti sýnt fram á að hundur hefði verið aflífaður á ákveðnum tíma og það sem eftirlitið átti að beinast að því ekki lengur til staðar. Í málinu reyndi þannig á það lögfræðilega álitaefni hvort fullnægjandi forsendur hefðu staðið til þess að halda til streitu kröfu um greiðslu eftirlitsgjaldsins eftir að hundarnir höfðu verið aflífaðir og ágreiningur var um það hvort tilkynningar af því tilefni hefðu verið fullnægjandi.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að ágreiningur af þeim toga sem uppi var milli A og Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis falli tvímælalaust undir valdsvið úrskurðarnefndar samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998. Af því leiðir að nefndinni ber almenn skylda til að taka ágreiningsefnið til endurskoðunar. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar, dags. 15. desember 2006, og skýringum hennar til mín í tilefni af umfjöllun minni um málið hefur nefndin hins vegar bent á tiltekin atriði sem mögulega fela í sér þá afstöðu hennar að sérstakar ástæður kunni að vera fyrir hendi sem leiði til þess að henni hafi ekki verið skylt að kveða upp úrskurð í málinu í tilefni af kæru A. Þannig er á því byggt í úrskurði nefndarinnar í málinu að „innheimtumál“ heyri ekki undir nefndina og af þeim sökum sé því vísað frá. Í skýringum nefndarinnar til mín birtist jafnframt fram sú afstaða að ágreiningur í málinu lúti að sönnun sem sé „einkaréttarlegs eðlis og falli því utan valdsviðs nefndarinnar.“

Þegar úrskurðarnefnd um hollustuhætti og mengunarvarnir tók til meðferðar stjórnsýslukæru A mátti vissulega ráða af gögnum sem henni fylgdu að krafa vegna innheimtu þeirra hundaeftirlitsgjalda sem ágreiningur í málinu laut að væri komin til innheimtu hjá öðrum aðila en heilbrigðiseftirlitinu sjálfu en í umboði þess. Af gögnum málsins verður hins vegar ekki séð að málið hafi verið lagt til efnislegrar umfjöllunar dómstóla. Hugsanleg frávik frá úrskurðarskyldu æðra stjórnvalds og sjálfstæðra kærunefnda vegna þess að sama úrlausnarefni hafi verið lagt fyrir dómstóla gátu því ekki átt við í þessu máli. Af þeim sökum var sú ástæða úrskurðarnefndarinnar að vísa málinu frá með vísan til þess að hún fjallaði ekki um „innheimtumál“ ekki byggð á réttum lagalegum forsendum.

Að því er varðar það sjónarmið úrskurðarnefndarinnar að í máli A hafi verið ágreiningur um sönnun sem sé „einkaréttarlegs eðlis“ og falli því utan valdsviðs nefndarinnar bendi ég á að stjórnvöld þurfa iðulega, þegar þau taka ákvarðanir um réttindi og skyldur manna, að leysa úr álitaefnum sem bæði lúta að staðreyndum máls og lagaatriðum. Rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 felur í sér að stjórnvöld skulu upplýsa mál nægjanlega áður en ákvörðun er tekin. Af þeirri reglu leiðir að stjórnvöldum er skylt rannsaka atvik hvers máls fyrir sig og leggja þar sjálfstætt mat á sönnunaratriði, sjá hér til hliðsjónar Kaj Larsen, o.fl. Forvaltningsret. 2. útg. Kaupmannahöfn 2002, bls. 454 og Karsten Loiborg, sama rit, bls. 542. Niðurstaða máls hverju sinni ræðst í því sambandi ekki aðeins af því hvað telst upplýst um lagagrundvöll málsins, lagatúlkun og beitingu laga að öðru leyti heldur einnig af því hvað telst upplýst um atvik þess. Í því sambandi tel ég rétt að vekja athygli á því að enda þótt málsmeðferð stjórnvalda sé almennt skrifleg og að upplýsingar um atvik málsins megi þannig að jafnaði leiða af skriflegum gögnum þess þá undanþiggur það ekki stjórnvöld frá þeirri grundvallarskyldu að upplýsa mál með viðhlítandi hætti áður en þau taka slíka ákvörðun. Liggi því til að mynda fyrir staðhæfingar af hálfu aðila máls um munnleg svör eða leiðbeiningar sem þeim hafi verið gefnar af hálfu starfsmanna stjórnvalda kann það oft og tíðum að vera nauðsynlegt, sé þess kostur, að afla upplýsinga um þau atvik frá viðkomandi starfsmanni eða starfsmönnum og leggja þá eftir atvikum mat á þær staðhæfingar sem um er að ræða.

Samkvæmt framangreindu kann stjórnvaldi því að vera skylt á grundvelli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að leggja mat á fram komnar upplýsingar um atvik máls og hvað telst sannað í því efni hverju sinni. Væri þessu öfugt farið, þannig að stjórnvöldum væri almennt heimilt að synja um að taka mál til efnismeðferðar og taka í þeim ákvarðanir, sem og kveða upp úrskurði, á þeim grundvelli að málsatvik væru óljós eða umdeild, er ljóst að einstökum málsaðilum eða lægra settum stjórnvöldum væri í lófa lagið að koma í veg fyrir umfjöllun stjórnvalda með því að mótmæla staðhæfingum sem fram hafa komið um málsatvik, til dæmis frá öðrum aðilum máls. Með hliðsjón af því sem að framan er rakið get ég því ekki fallist á að sérstakar ástæður hafi réttlætt að úrskurðarnefnd um hollustuhætti og mengunarvarnir tæki ekki mál A til efnislegrar umfjöllunar á grundvelli 1. mgr. 31. gr. og kvæði upp úrskurð í málinu. Er það niðurstaða mín að úrskurður nefndarinnar frá 15. desember 2006 um að vísa erindi A frá hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög. Ég tek þó fram að með þessu hef ég ekki tekið neina efnislega afstöðu til skyldu A og B til greiðslu þess hundaeftirlitsgjalds sem Heilbrigðiseftirlit Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis lagði á þau árin 2005 og 2006.

4.

Í 4. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er sérstaklega tekið fram að úrskurðum í kærumálum skuli ávallt fylgja rökstuðningur. Einnig er mælt fyrir um þessa reglu í 4. tölul. 31. gr. laganna um form og efni úrskurða í kærumálum þar sem segir að rökstyðja skuli niðurstöðu máls samkvæmt 22. gr. Samkvæmt 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal í rökstuðningi fyrir niðurstöðu máls í fyrsta lagi vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Þá skal, að því marki sem ákvörðun byggist á mati, greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Ákvæði 22. gr. felur ekki í sér nákvæma lýsingu á inntaki rökstuðnings stjórnvaldsákvarðana og það kveður ekki á um það hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Af síðari málslið 1. mgr. greinarinnar má ráða að gera skal grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem réðu niðurstöðu ákvörðunar, að því marki sem ákvörðun byggðist á mati. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3303.) Í skyldu til að gera grein fyrir meginsjónarmiðum, sem hafa verið ráðandi, felst að það ber að gera grein fyrir þeim atriðum, sem beinlínis hafa átt þátt í því að niðurstaða ákvörðunar varð sú sem raun bar vitni. Ef málsatvik eru umdeild ber stjórnvaldi að lýsa því hvaða afstöðu það hefur tekið til þeirra atriða er varða sönnun í málinu.

Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því sem síðan varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir að rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana eigi að meginstefnu til að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fer því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo að hann uppfylli framangreint skilyrði. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3303.) Stjórnsýslulög gera að auki ráð fyrir því að ríkari kröfur séu gerðar til rökstuðnings í kærumálum heldur en til rökstuðnings ákvarðana sem teknar eru á fyrsta stjórnsýslustigi. Kemur það til af því að við meðferð slíkra mála ber almennt að gera ríkari kröfur til réttaröryggis. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3303.)

Eins og áður er rakið er þeirri afstöðu lýst í skýringum nefndarinnar til mín að hún telji ágreining A við Heilbrigðiseftirlit Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis ekki hafa fallið undir 1. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998 á þeim forsendum að málið varðaði „sönnun um það hvort eða hvenær þau hefðu tilkynnt um aflífun hundanna“ og að nefndin teldi umræddan ágreining vera „einkaréttarlegs eðlis og utan valdssviðs nefndarinnar.“

Þessum sjónarmiðum nefndarinnar sér hins vegar ekki stað í frávísunarúrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 15. desember 2006. Þar er engin grein gerð fyrir því að hvaða leyti eða af hvaða ástæðum sá ágreiningur um sönnun sem nefndin vísar til í skýringum sínum til mín sé í sjálfu sér nægjanlegur til þess að málinu verði vísað frá vegna hans. Fæ ég reyndar ekki séð af úrskurðinum að þar birtist nein önnur röksemd fyrir frávísun erindis A en sú að honum gefist við „innheimtu gjaldanna [...] kostur á að koma að sjónarmiðum sínum og rökum fyrir því að honum beri ekki að greiða umkrafin gjöld“ og að þar sem „innheimtumál [heyri] ekki undir nefndina“ sé málinu vísað frá.

Ég vek líka athygli á því að af hálfu A hafði komið fram í kæru til nefndarinnar að hann hefði vottorð frá dýralækni til staðfestingar á því að hundarnir hefðu verið felldir á tilgreindum tíma. Þegar nefndin gerir í úrskurði sínum grein fyrir því sem fram hafi komið í málinu af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er einmitt vikið að tilkynningum frá dýralæknum. Af úrskurðinum verður hins vegar ekki ráðið hvort nefndin kallaði eftir umræddu vottorði dýralæknis sem A sagðist hafa eða nefndin hafi tekið einhverja afstöðu til þess hvaða þýðingu það gæti haft, þótt það hefði ekki borist heilbrigðiseftirlitinu á þeim tíma sem hundarnir voru aflífaðir. Kærubréf A og málatilbúnaður heilbrigðiseftirlitsins átti þó að gefa nefndinni sérstakt tilefni til að fjalla um þetta atriði í úrskurði sínum.

Í ljósi framangreinds fæ ég ekki séð að rökstuðningur úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir í úrskurði hennar frá 15. desember 2006 hafi verið í samræmi við þær kröfur um efni rökstuðnings úrskurða í kærumálum sem leiða af 4. tölul. 31. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. mgr. 22. gr. sömu laga.

5.

Sú kvörtun sem um er fjallað í þessu áliti og fleiri kvartanir þar sem reynt hefur á úrskurði úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir hafa, eins og þetta álit ber með sér, orðið mér tilefni til að huga sérstaklega að því hvernig úrskurðir nefndarinnar hafa uppfyllt þær kröfur sem gerðar eru til forms og efnis úrskurða í kærumálum samkvæmt 31. gr. stjórnsýslulaga. Á þetta meðal annars við um það hvernig nefndin hefur talið að skýra bæri lagareglur um valdsvið nefndarinnar. Sérstaklega hef ég þó staðnæmst við það hvernig nefndin hefur hagað því sem átt hefur að vera rökstuðningur fyrir niðurstöðu í úrskurðunum og þá með tilliti til þeirra krafna sem leiða af 31. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 22. gr. laganna, um efni rökstuðnings. Með bréfi til nefndarinnar, dags. 7. maí 2007, óskaði ég því eftir að mér yrðu afhent afrit úrskurða nefndarinnar frá árinu 2006 og það sem af væri árinu 2007. Í svari nefndarinnar, dags. 4. júní 2007, var tekið fram að úrskurðir nefndarinnar væru birtir á vef Stjórnarráðsins, rettarheimild.is, og þar væri unnt að nálgast úrskurðina. Tekið skal fram að bréf þetta til nefndarinnar var ritað samhliða athugun minni á annarri kvörtun og í framhaldi af því bréfi ákvað nefndin að endurupptaka það mál. Því kom ekki til frekari umfjöllunar af minni hálfu um það.

Eftir að hafa kynnt mér úrskurði nefndarinnar í málum sem hún hefur lokið á umræddu tímabili og birtir eru á framangreindri heimasíðu tel ég ástæða til að koma þeim almennu tilmælum á framfæri við nefndina að hún hugi sérstaklega að því í störfum sínum hvernig valdsvið nefndarinnar er afmarkað í lögum og nánar hefur verið fjallað um í áliti þessu. Sama á einnig við um þær athugasemdir sem lýst er hér að framan um efni rökstuðnings í úrskurðum nefndarinnar. Ég tek það fram að ég hef af þessu tilefni einnig rætt við núverandi formann nefndarinnar og komið þessum tilmælum mínum á framfæri.

Ég tel ástæðu til að minna á að það úrræði borgaranna að skjóta máli til æðra stjórnvalds eða sérstakrar kærunefndar er ætlað að auka réttaröryggi borgaranna og tryggja þeim skjóta úrlausn mála á stjórnsýslustigi. Það er forsenda þess að slík leið nái tilgangi sínum að úrskurðaraðilinn heykist ekki á að leysa úr þeim málum sem undir hann heyra lögum samkvæmt og að málsmeðferðin sé í samræmi við þær réttaröryggisreglur sem leiða af stjórnsýslulögum og hinum óskráðu grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Ég hef hér að framan komið þessum almennu tilmælum mínum á framfæri við nefndina og hef því ákveðið að aðhafast ekki frekar vegna þessara atriða í starfsháttum nefndarinnar, að minnsta kosti að sinni, en mun áfram fylgjast með því hvernig nefndin leysir úr þessum atriðum í úrskurðum sínum og bregðast við ef ég tel enn ástæðu til þess.

V. Niðurstaða.

Það er niðurstaða mín að ákvörðun úrskurðarnefndar samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir frá 15. desember 2006 um að vísa erindi A frá hafi ekki verið í samræmi við lög. Þá tel ég jafnframt að úrskurður nefndarinnar hafi ekki verið í samræmi við þær kröfur sem leiða af ákvæði 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 22. gr. sömu laga, um efni rökstuðnings. Ég minni jafnframt á nauðsyn þess að nefndin hugi að skyldum sínum samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga áður en hún úrskurðar í málum, svo sem um að afla fullnægjandi gagna.

Það eru því tilmæli mín til úrskurðarnefndarinnar að hún taki mál A til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið í þessu áliti. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til nefndarinnar að hún hagi úrskurðum sínum framvegis í samræmi við þær kröfur sem leiðir af ákvæðum stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings í kærumálum.

Þá eru það almenn tilmæli mín til nefndarinnar að hún hugi sérstaklega að því í störfum sínum hvernig valdsvið nefndarinnar er afmarkað í lögum og nánar hefur verið fjallað um í áliti þessu. Sama á einnig við um þær athugasemdir sem lýst er hér að framan um efni rökstuðnings í úrskurðum nefndarinnar.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til úrskurðarnefndar um hollustuhætti og mengunarvarnir, dags. 29. febrúar 2008, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til úrskurðarnefndarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Ennfremur óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu nefndarinnar hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir felist. Mér bárust upplýsingar símleiðis frá nefndinni um að hún hafi í kjölfar viðtöku álits míns ákveðið að endurupptaka mál A og hafi nýr úrskurður verið kveðinn upp 26. febrúar 2008 þar sem farið hafi verið efnislega í kæru A. Niðurstaða úrskurðarins er sú að ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis um að fella ekki niður eftirlitsgjöld vegna hundahalds kæranda er staðfest. Mér barst síðan svarbréf úrskurðarnefndarinnar, dags. 16. júlí 2008, þar sem fram kemur að nefndin muni í störfum sínum taka tillit til þeirra athugasemda sem fram komu í áliti mínu.

Í marsmánuði 2008 leitaði A til mín að nýju með kvörtun í tilefni af úrskurði nefndarinnar frá 26. febrúar s.á. Lauk ég athugun minni á kvörtun hans með bréfi, dags. 19. ágúst 2008.