A kvartaði yfir því að hann hefði verið leystur frá störfum hjá ríkisstofnuninni X í sparnaðarskyni með því að starf hans var lagt niður. Taldi hann að um málamyndagerning hefði verið að ræða enda hefðu starfsmenn stofnunarinnar gengið í þau störf sem hann hafði haft með höndum. Jafnframt taldi A að fyrri athugasemdir framkvæmdastjóra stofnunarinnar um störf hans hefðu haft þýðingu við þá ákvörðun að leggja niður starf hans.
Í áliti sínu vék umboðsmaður að því að á undanförnum misserum hefðu honum borist nokkur mál þar sem þeim, sem til hans leituðu, hefði verið sagt upp störfum eða starf viðkomandi verið lagt niður í tilefni af sparnaðaraðgerðum hjá ríkisstofnun, hagræðingu í rekstri stofnunar eða vegna skipulagsbreytinga. Við athugun á þessum málum hefði umboðsmaður orðið var við að alloft gætti nokkurs ósamræmis á milli stjórnvalda um hvernig haga bæri verklagi við undirbúning ákvarðana af þessu tagi og málsmeðferð gagnvart þeim starfsmönnum sem ætlunin væri að leysa frá störfum. Þá hefðu svör stjórnvalda í tilefni af fyrirspurnarbréfum umboðsmanns stundum borið með sér mismunandi viðhorf til gildis og þýðingar lagareglna, skráðra og óskráðra, sem hafa ber í huga í tilvikum sem þessum. Tók umboðsmaður fram að með þetta í huga hefði hann ákveðið að rekja nokkur almenn sjónarmið sem hann teldi að horfa yrði til við úrlausn mála af þessu tagi eins og lögum og almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar væri hagað. Að því loknu myndi hann fjalla sérstaklega um aðstöðuna í máli A og þá að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem rakin yrðu.
Umboðsmaður vék í upphafi að lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Tók hann fram að vegna stöðu umboðsmanns að lögum gæti hann t.d. sjaldnast tekið afstöðu til ágreinings um málsatvik milli stjórnvalda og starfsmanns, sem sagt hefði verið upp störfum, nema umboðsmaður fengi með nokkuð skýrum hætti ráðið af gögnum máls eða þeim upplýsingum sem hann aflaði hverjar staðreyndir málsins væru. Ef slíkur sönnunarvandi væri til staðar yrði það að jafnaði að vera verkefni dómstóla að skera úr ágreiningi af því tagi og meta hvaða áhrif úrlausn slíks máls kunni að hafa á réttarstöðu starfsmannsins.
Í áliti sínu vék umboðsmaður almennt að þeim lagareglum sem fylgja ætti þegar fyrirhugað væri að leysa starfsmann frá störfum í tilefni af áformum um sparnað. Slík áform gætu talist málefnaleg forsenda fyrir því að tiltekinn starfsmaður eða starfsmenn yrðu leystir frá störfum enda væri það mat stjórnenda stofnunar að slík ráðstöfun miðaði að því að settu marki í rekstri hennar yrði náð. Benti umboðsmaður á að þegar stofnun glímdi við slíkan rekstrarvanda þyrfti annars vegar að taka afstöðu til þess til hvaða aðgerða rétt væri að grípa, og þá hvort segja þyrfti starfsfólki upp, og hins vegar að ákveða á hvaða starfsmönnum uppsögn skyldi bitna. Umboðsmaður tók enn fremur fram að lausn opinberra starfsmanna væru ákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því bæri að fylgja fyrirmælum þeirra við úrlausn slíkra mála, m.a. 10. gr. um rannsóknarskyldu stjórnvalda og 12. gr. um meðalhóf, nema lög mæltu á annan veg. Þá rakti umboðsmaður ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 um skyldu til að rökstyðja uppsögn skriflega ef viðkomandi óskaði eftir því. Hann gerði enn fremur grein fyrir því að þar sem ólíkar kröfur væru gerðar til aðdraganda og undirbúnings að lausn úr starfi eftir því hvaða ástæður lægju þeirri ákvörðun til grundvallar, yrði að vera skýrt á hvaða grundvelli ákvörðunin ætti að byggjast. Væri stjórnvaldi óheimilt að gildandi lögum að segja starfsmanni upp á fyrirhafnarlítinn hátt, sem fæli í sér minna réttaröryggi, ef rekja mætti raunverulegar ástæður þeirrar ákvörðunar til atriða sem tilgreind væru í 21. gr. laganna, og með því komast hjá lögboðinni málsmeðferð sem tryggði starfsmanni aukna réttarvernd.
Umboðsmaður tók fram að í settum lögum væri ekki að finna almenn ákvæði um skyldu forstöðumanna í tilvikum sem þessum til að tryggja að gögn lægju fyrir sem hefðu að geyma upplýsingar um undirbúning, málsmeðferð og um mat á þeim forsendum sem legið hefðu til grundvallar uppsögnum starfsmanna. Vegna þeirra skyldna sem hvíla á stjórnvöldum við undirbúning ákvarðana af þessu tagi taldi umboðsmaður hins vegar að stjórnvöld yrðu að jafnaði að leitast við að haga verklagi sínu við þessar aðstæður með þeim hætti, og þá í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, að fyrir lægju gögn eða upplýsingar í skráðu formi um þann undirbúning og þær einstöku ákvarðanir um uppsögn starfsmanna sem teknar væru við framkvæmd aðgerða af þessu tagi.
Um atvik í máli A tók umboðsmaður fram að hann teldi sig ekki hafa forsendur til þess að draga í efa réttmæti þeirrar ákvörðunar framkvæmdastjóra og stjórnar X að grípa til aðgerða til að bregðast við hallarekstri stofnunarinnar. Hann tók þó fram að engin önnur gögn en fundargerð stjórnar stofnunarinnar hefðu verið lögð fram um hinar fyrirhuguðu aðgerðir. Umboðsmaður benti á að ákvörðun um það hvaða starfsmanni segja átti upp hefði verið sögð byggja á mati á stöðu og faglegum ávinningi þeirra verkefna sem starfsmennirnir höfðu með höndum. Að þessu virtu og í ljósi þeirra hagsmuna sem í húfi voru þegar ákveðið var hverjum skyldi sagt upp í sparnaðarskyni var það niðurstaða umboðsmanns að það hefði verið í betra samræmi við þær lagaskyldur sem hvíldu á X við þessar aðstæður og vandaða stjórnsýsluhætti að stofnunin hefði, við undirbúning ákvörðunarinnar um að leggja starf A niður, leitast við að hafa undir höndum gleggri gögn og upplýsingar um verkefni einstakra starfsmanna í skráðu formi og um önnur atriði sem þýðingu höfðu við mat á því hvaða starfsmanni skyldi segja upp störfum. Umboðsmaður gerði enn fremur athugasemd við að A hefði ekki verið leiðbeint um það, þegar ákvörðunin var tilkynnt honum, að hann gæti krafist þess að hún yrði rökstudd, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.
Um þann þátt kvörtunarinnar sem laut að því að starfsmenn X hefðu gengið í störf A eftir að hann var hættur störfum og að það yrði talið til marks um að um málamyndagerning hefði verið að ræða, tók umboðsmaður fram að upplýsingar um atriði af þessu tagi gætu gefið til kynna að ólögmæt sjónarmið hefðu ráðið niðurstöðunni eða að hún hefði ekki verið reist á réttum lagagrundvelli. Lutu athugasemdir A hvað þetta varðar sérstaklega að tveimur verkefnum. Eftir að hafa kynnt sér fyrirliggjandi upplýsingar um annað þeirra taldi umboðsmaður að ekki væri ástæða til að ætla að stofnunin hefði áformað að halda áfram þátttöku í því eftir að ákvörðunin var tekin. Varðandi hitt verkefnið komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að skýringar framkvæmdastjóra í tilefni af niðurlagningu á starfi A samræmdust ekki þeim upplýsingum sem lagðar hefðu verið fyrir umboðsmann um fjárhagsstöðu verkefnisins á þeim tíma þegar staða A var lögð niður. Hins vegar taldi hann ekki forsendu til að draga þá ályktun af því einu að ákvörðunin hefði byggst á ómálefnalegu sjónarmiði eða á röngum lagagrundvelli.
Umboðsmaður vék loks að upplýsingum um atvik í samskiptum A og framkvæmdastjóra X sem virtust hafa lotið, beint eða óbeint, að framgöngu hins fyrrnefnda í starfi. Tók umboðsmaður fram að framkvæmdastjóri X hefði haldið því staðfastlega fram í skýringum til sín að ákvörðunin um að leggja starf A niður hefði einungis byggst á rekstrarlegum sjónarmiðum en ekki atriðum er vörðuðu A persónulega eða framgöngu hans í starfi. Það var niðurstaða umboðsmanns að hann hefði ekki forsendur til þess að fullyrða, þvert á skýringar framkvæmdastjórans, að þýðing atriða er vörðuðu A sérstaklega hefðu verið svo veigamikill þáttur í ákvörðuninni um að leggja niður starf hans að ákvörðunin hefði verið ólögmæt.
Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til X að leitast við að haga störfum stofnunarinnar og verklagi við framkvæmd ákvarðana af því tagi sem fjallað hefði verið um í álitinu í samræmi þau sjónarmið sem þar væru rakin.
Með tilliti til niðurstöðu minnar um kvörtun A í áliti frá 6. júní 2005 hef ég ákveðið, sbr. 3. mgr. 12. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að birta þá hluta úr álitinu þar sem ég fjalla almennt um undirbúning ákvarðana um að leysa starfsmenn ríkisins frá störfum á grundvelli atriða sem lúta að fjárhagsstöðu viðkomandi stofnunar og skipulagsbreytinga.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
1.
Á undanförnum misserum hafa mér borist nokkur mál þar sem þeim, sem til mín leitar, hefur verið sagt upp störfum eða starf viðkomandi verið lagt niður í tilefni af sparnaðaraðgerðum hjá ríkisstofnun, hagræðingu í rekstri stofnunar eða vegna skipulagsbreytinga. Í flestum þessara mála hefur sá sem til mín leitaði haldið því fram að uppsögn eða niðurlagning starfsins hafi beinst að honum vegna atriða sem tengjast honum sérstaklega s.s. framgöngu í starfi eða samskipta við yfirmann. Því hafi ákvörðun forstöðumanns um að þessir tiltekni starfsmaður missti starf sitt ekki byggst á málefnalegum forsendum tengdum fjárhagslegum atriðum í rekstri umræddrar stofnunar.
Þegar ég hef leitað eftir skýringum forstöðumanna, eins og í því tilviki sem mál þetta fjallar um, hefur því hins vegar verið borið við að uppsagnir þessara starfsmanna eða niðurlagning starfa þeirra hafi alfarið verið byggðar á rekstrarlegum sjónarmiðum og hafi því að engu leyti verið litið til atriða eða atvika er varða persónu eða starfshæfni starfsmannanna. Við athugun mína á þessum málum hef ég orðið var við að alloft gætir nokkurs ósamræmis á milli stjórnvalda um hvernig haga beri verklagi við undirbúning ákvarðana af þessu tagi og málsmeðferð gagnvart þeim starfsmönnum sem ætlunin er að leysa frá störfum. Þá hafa svör stjórnvalda í tilefni af fyrirspurnarbréfum mínum stundum borið með sér mismunandi viðhorf um gildi og þýðingu lagareglna, skráðra og óskráðra, sem hafa ber í huga í tilvikum sem þessum. Með þetta í huga hef ég ákveðið að rekja hér í köflum IV.2 og IV.3 nokkur almenn sjónarmið sem ég tel að horfa verði til við úrlausn mála af þessu tagi eins og lögum og almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar er hagað. Að því loknu mun ég fjalla sérstaklega um aðstöðuna í máli A og þá að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem rakin verða.
2.
Ég tel rétt hér í upphafi að árétta að samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er umboðsmanni falið það hlutverk að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Af ákvæðum laganna leiðir að umboðsmanni er m.a. falið að meta, að fenginni kvörtun eða að eigin frumkvæði, hvort ráðstafanir sem gerðar eru í rekstri ríkisstofnana og hafa m.a. leitt til uppsagna starfsmanna, samrýmast þeim lagareglum sem á þessu sviði gilda og sjónarmiðum sem af þeim leiða og rakin verða hér síðar. Á hinn bóginn er ljóst að vegna stöðu forstöðumanna ríkisstofnana og skyldna þeirra að lögum, og ekki síst í ljósi þekkingar þeirra og nálægðar við þá starfsemi sem þeir bera stjórnsýslulega ábyrgð á, er næsta örðugt fyrir umboðsmann að taka afstöðu til þess hvort nægjanlegt tilefni hafi verið til að ráðast í tilteknar aðgerðir í rekstri stofnunar, t.d. vegna sparnaðaráforma eða skipulagsbreytinga, og þá eftir atvikum með þeim afleiðingum að starfsmönnum er sagt upp eða tiltekin störf lögð niður. Þar verður að gera ráð fyrir svigrúmi til handa forstöðumönnum innan þess ramma sem markast af lögum, þ.m.t. fjárlögum, og reglum um beitingu lögmætra og málefnalegra sjónarmiða við töku ákvarðana. Það leiðir því af eðli þessara ákvarðana að umboðsmaður verður að gæta varfærni þegar lagt er mat á tilefni þeirra. Hér verður líka eins og endranær að leggja á það áherslu að starfsmenn ríkisins eru ráðnir til starfa í þágu þeirra verkefna sem viðkomandi stofnun hefur með höndum lögum samkvæmt. Séu þau verkefni ekki lengur til staðar eða dregið úr fjárveitingum og sértekjum til starfsemi stofnunar kallar það jafnan á breytingar á starfseminni. Slíkt leiðir oft til þess að gera verður breytingar á störfum starfsmanna viðkomandi stofnana. Af þeim sökum er sérstaklega gert ráð fyrir því í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að breytingar geti orðið á störfum og verksviði ríkisstarfsmanna og til þess kunni að koma að störf þeirra verði lögð niður eða þeim sagt upp innan þess ramma sem ráðningar- eða skipunarkjör þeirra setja. Það leiðir hins vegar af stjórnsýslureglum sem forstöðumenn geta þurft að fylgja við töku slíkra ákvarðana að umboðsmaður Alþingis þarf sérstaklega að huga að því hvort þeim reglum hafi verið fylgt. Eitt af því sem sérstaklega kemur til skoðunar í þessu sambandi er hvort sá rökstuðningur sem viðkomandi hefur fengið fyrir ákvörðuninni sé efnislega réttur og uppfylli þær lagakröfur sem gerðar eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvörðunar.
Þegar umboðsmaður Alþingis þarf að taka afstöðu til þess hvort ákvörðun forstöðumanns í tilviki ákveðins starfsmanns hefur verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum verður að hafa í huga að athugun umboðsmanns byggist á fyrirliggjandi gögnum viðkomandi máls og þeim skýringum sem gefnar eru af hálfu stjórnvalda. Vegna stöðu umboðsmanns að lögum getur hann t.d. sjaldnast tekið afstöðu til ágreinings um málsatvik milli stjórnvalda og starfsmanns, sem sagt hefur verið upp störfum, nema umboðsmaður fái með nokkuð skýrum hætti ráðið af gögnum máls eða þeim upplýsingum sem hann aflar hverjar staðreyndir málsins eru. Ef slíkur sönnunarvandi er til staðar verður það að jafnaði að vera verkefni dómstóla að skera úr ágreiningi af því tagi og hvaða áhrif úrlausn slíks máls kann að hafa á réttarstöðu starfsmannsins. Er enda gert ráð fyrir því í c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 að kvörtun til umboðsmanns Alþingis geti varðað réttarágreining sem á undir dómstóla og eðlilegt er að þeir leysi. Getur umboðsmaður þá lokið máli með ábendingu um það. Ég minni á að í þeim dómsmálum þar sem reynt hefur á álitaefni af þessum toga hefur sönnunarmat dómstólsins gengið út á að taka afstöðu til þess hvort ríkinu hafi tekist að sýna fram á að aðrar efnislegar forsendur en þær sem tengdust starfsmanninum hafi ráðið því að staða hans var lögð niður. Virðast dómstólar við slíkar aðstæður þá hafa lagt til grundvallar að með sönnunarfærslu fyrir dóminum hafi verið leiddar líkur að því að atriði er varða persónu starfsmannsins hafi haft verulega þýðingu við töku slíkrar ákvörðunar, sjá hér t.d. dóma Hæstaréttar frá 11. maí 1995 (Hrd. 1995, bls. 1347) og frá 18. mars 2004 í máli nr. 275/2003.
3.
Forstöðumaður ríkisstofnunar ber, samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, ábyrgð á að stofnun sem hann stýrir starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf sem honum er sett. Forstöðumaður ber og ábyrgð á því að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnunarinnar sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt.
Samkvæmt fyrri málsl. 43. gr. laga nr. 70/1996 hefur forstöðumaður stofnunar rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir er mælt í ráðningarsamningi. Ákvörðun af hálfu forstöðumanns um að leysa starfsmann frá störfum á þessum lagagrundvelli er matskennd í þeim skilningi að ekki er í lögum eða samningum kveðið með tæmandi hætti á um við hvaða aðstæður slík ákvörðun verður tekin. Forstöðumaðurinn verður því að meta í hverju tilviki og með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hann leggur til grundvallar hvort tilefni sé til þess að leysa starfsmann frá störfum. Í ljósi réttmætisreglu stjórnsýsluréttar, sem m.a. felur í sér að stjórnvöld verða ávallt að byggja matskenndar ákvarðanir á málefnalegum sjónarmiðum, verður ákvörðun um hvort rétt sé að leysa starfsmann frá störfum að byggjast á slíkum forsendum. Áform um sparnað í rekstri ríkisstofnunar geta talist málefnaleg forsenda fyrir því að tiltekinn starfsmaður eða starfsmenn verði leystir frá störfum enda sé það mat stjórnenda stofnunar að slík ráðstöfun miði að því að settu marki í rekstri hennar verði náð. Má um þetta atriði meðal annars vísa til niðurlags 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 en af því má ráða að fækkun starfsmanna vegna hagræðingar í rekstri stofnunar geti verið lögmæt ástæða uppsagnar.
Þegar forstöðumenn ríkisstofnana hafa komist að þeirri niðurstöðu að nauðsynlegur liður í að ná fram sparnaði eða hagræðingu í rekstri stofnunar sé að fækka starfsfólki verður að ákveða á hverjum sú ráðstöfun eigi að bitna og þar með hverjum eigi að segja upp. Þegar grípa þarf til aðgerða af þessu tagi verður forstöðumaður stofnunar því oft að afmarka þann hóp sem þær geta beinst að og velja úr þeim hópi þann starfsmann sem telja verður að stofnunin geti helst verið án. Ekki er í lögum nr. 70/1996 veittar leiðbeiningar um það hvað eigi að ráða vali forstöðumannsins við þessar aðstæður. Er því ákvörðun hans að þessu leyti að meginstefnu til komin undir mati hans. Valinu eru þó settar skorður af áðurnefndri réttmætisreglu stjórnsýsluréttar. Verður valið því að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum er taka mið af þeim opinberu hagsmunum sem viðkomandi stofnun ber að vinna að. Er stjórnvöldum almennt heimilt að byggja umrætt val á mati á atriðum er varða hæfni starfsmanna og áherslum í starfsemi stofnunarinnar. Þannig kunna þættir á borð við starfsreynslu og þekkingu á viðkomandi sviði, svo og hæfni starfsmanna að öðru leyti, að hafa þýðingu við valið. Enn fremur geta afköst og árangur í starfi skipt máli við þessar aðstæður svo dæmi séu tekin. Þá er heimilt að byggja valið á forgangsröðun verkefna einstakra starfsmanna, fjárhagslegri stöðu verkefna og faglegum ávinningi þannig að verkefnum þess starfsmanns sem kemur verst út við slíkan samanburð sé hætt og honum sagt upp.
Þó að í tilvikum sem þessum sé e.t.v. unnt að rekja ástæðu uppsagnar að einhverju leyti til atriða sem koma fram í 21. gr. laga nr. 70/1996 tel ég tæplega unnt að líta svo á að ákvörðunin eigi „rætur að rekja til ástæðna“ sem greindar eru í því ákvæði, svo vísað sé til 44. gr. laganna, ef ljóst er að meginástæða uppsagnarinnar verður rakin til annarra atriða en framgöngu starfsmannsins í starfi. Því verður í þeim tilvikum ekki gerð krafa um að hann hafi áður hlotið áminningu og honum hafi þannig verið gefinn kostur á að bæta ráð sitt áður en uppsögnin er ákveðin eins og kveðið er á um í ákvæðinu.
Lausn opinberra starfsmanna frá störfum er ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eins og ráða má af því sem fram kemur í athugasemd við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Því verða stjórnvöld að fylgja fyrirmælum þeirra laga við meðferð og úrlausn slíkra mála nema að lög mæli á annan veg. Ber þeim meðal annars að sjá til þess að nægjanlegra upplýsinga sé aflað um þær aðstæður og atvik sem þýðingu eiga að hafa, þegar afstaða er tekin til þess hvort rétt sé að leysa viðkomandi frá störfum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá verður að líta til þess að uppsögn hlýtur að jafnaði að teljast íþyngjandi ákvörðun gagnvart þeim sem í hlut á. Áður en til slíkrar ráðstöfunar er gripið í sparnaðarskyni verður því að liggja fyrir að settu marki verði ekki náð með öðru og vægara móti, sbr. meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar sem lögfest er í 12. gr. stjórnsýslulaga. Um andmælarétt aðila máls við þessar aðstæður verður að horfa til sérreglu 44. gr. laga nr. 70/1996 en af orðalagi hennar verður dregin sú ályktun að starfsmaður eigi ekki að njóta andmælaréttar áður en uppsögn hans er ákveðin nema í þeim tilvikum þegar hún á rætur að rekja til ástæðna sem greindar eru í 21. gr. laganna. Á hinn bóginn hvílir sú skylda á forstöðumanni að sjá til þess að málsatvik séu upplýst í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga áður en ákveðið er hverjum skuli sagt upp þegar starfsmönnum er fækkað. Þegar slík ákvörðun byggist á samanburði á starfshæfni, frammistöðu einstakra starfsmanna eða stöðu þeirra verkefna sem þeir hafa með höndum er hætt við að málið teljist ekki nægjanlega upplýst í merkingu 10. gr. stjórnsýslulaga nema aflað sé upplýsinga um þessi atriði hjá viðkomandi starfsmanni. Enn fremur minni ég á að regla 44. gr. laga nr. 70/1996 útilokar ekki að forstöðumaður ákveði umfram lagaskyldu að gefa þeim starfsmanni, sem kann að eiga á hættu að missa starf sitt, færi á að tjá sig um málið áður en ákvörðunin er tekin. Slík ráðstöfun getur í senn verið liður í að upplýsa málið betur og auka skilning þess sem ákvörðunin beinist að á ástæðum hennar.
Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 skal rökstyðja uppsögn skriflega ef viðkomandi óskar eftir því. Þegar taka þarf sérstaka afstöðu til þess á hverjum fækkun í starfsliði stofnunar eigi að bitna þarf rökstuðningurinn meðal annars að gera viðhlítandi grein fyrir því á hvaða atriðum sú afstaða byggist, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Sé ekki gerð nægjanleg grein fyrir þessum atriðum skriflega um leið og uppsögn er tilkynnt ber að leiðbeina starfsmanni um heimild hans til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga.
Eins og áður segir verður ákvörðun um að leysa starfsmann frá störfum að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Þá eru gerðar nokkuð ólíkar kröfur til aðdraganda og undirbúnings að slíkri ákvörðun eftir því hvaða ástæður liggja henni til grundvallar. Í 1. málsl. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 segir að skylt sé að veita starfsmanni áminningu skv. 21. gr. laganna og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp „ef uppsögn á rætur að rekja til ástæðna sem þar eru greindar“. Stafi uppsögn hins vegar af öðrum ástæðum virðist gengið út frá því að ekki sé skylt að gefa starfsmanni kost á því að tjá sig um málið eins og fyrr er rakið.
Þar sem ólíkar kröfur eru gerðar til aðdraganda og undirbúnings að lausn úr starfi eftir því hvaða ástæður liggja þeirri ákvörðun til grundvallar verður að vera skýrt á hvaða grundvelli ákvörðunin á að byggjast. Er stjórnvaldi óheimilt að gildandi lögum að segja starfsmanni upp á fyrirhafnarlítinn hátt, sem felur í sér minna réttaröryggi, ef rekja má raunverulegar ástæður þeirrar ákvörðunar til atriða sem tilgreind eru í 21. gr. laganna, og með því komast hjá lögboðinni málsmeðferð sem tryggir starfsmanni aukna réttarvernd. Má um þetta atriði vísa til álita umboðsmanns Alþingis frá 31. ágúst 1990 í máli nr. 227/1990 (SUA 1990:172), frá 15. febrúar 1996 í máli nr. 1296/1994 (SUA 1996:384) og frá 12. júlí 1996 í máli nr. 1147/1994 (SUA 1996:401), sem öll lúta þó að atvikum sem áttu sér stað í gildistíð laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þá má í þessu sambandi benda á dóm Hæstaréttar frá 11. maí 1995, sem birtur er í dómasafni réttarins á bls. 1347, sem fjallar um sama tilvik og ofangreint álit umboðsmanns í máli nr. 227/1990, svo og dóm Hæstaréttar frá 18. mars 2004 í máli nr. 275/2003, sem fjallar um lausn starfsmanns frá störfum sem naut réttarstöðu samkvæmt 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996. Af þessu leiðir að athugun umboðsmanns á kvörtun starfsmanns, yfir því að honum hafi verið sagt upp störfum, eða starf hans lagt niður, á grundvelli sjónarmiða um aðgerðir í rekstri stofnunar, verður að miða að því að staðreyna, eftir því sem kostur er, hvort stjórnvald hafi í raun byggt ákvörðunina á slíkum sjónarmiðum eða hvort ráða megi af ytri atvikum að sjónarmið um framgöngu hans í starfi hafi þar verið ráðandi.
Til þess að draga saman þau sjónarmið sem að framan eru rakin þá liggur fyrir að forstöðumönnum ríkisstofnana er að lögum heimilt að segja starfsmönnum upp störfum vegna hagræðingar í rekstri, skipulagsaðgerða eða kerfisbreytinga. Af lögum nr. 70/1996, stjórnsýslulögum og grundvallarreglum stjórnsýsluréttar leiðir að forstöðumenn verða að leggja viðhlítandi grundvöll að slíkum ákvörðunum þannig að réttaröryggi starfsmanna sé tryggt og einnig til þess að sýnt þyki að þær ráðstafanir sem gerðar eru við slíkar aðstæður séu til þess fallnar að ná því markmiði sem að er stefnt, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.
Í settum lögum er ekki að finna almenn ákvæði um skyldu forstöðumanna í tilvikum sem þessum til að tryggja að gögn liggi fyrir sem hafa að geyma upplýsingar um undirbúning, málsmeðferð og um mat á þeim forsendum sem liggja til grundvallar uppsögnum starfsmanna. Hins vegar ber að skrá munnlegar upplýsingar um málsatvik sem aflað er við undirbúning slíkra mála ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess, sbr. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Ég minni þó á að sú skylda hvílir á stjórnvöldum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, að afla fullnægjandi upplýsinga um þau atriði sem horfa verður til þegar tekin er ákvörðun um að segja einum starfsmanni upp störfum frekar en öðrum í tilefni af hagræðingar- eða skipulagsaðgerðum í rekstri opinberra stofnana. Þá verða stjórnvöld að geta sýnt fram á að viðhlítandi mat hafi farið fram á því hvort mögulegt hafi verið að beita vægara úrræði en uppsögn starfsmanns til þess að ná þeim markmiðum sem stefnt er að með slíkum aðgerðum, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Er stjórnvöldum t.d. skylt að færa fullnægjandi rök fyrir slíkum ákvörðunum, sbr. 2. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996, sbr. og einnig 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá verður að horfa til þess að mismunandi lagareglur um málsmeðferð gilda eftir því hvaða sjónarmið búa í raun að baki ákvörðun um lausn starfsmanns frá störfum og er slíkum reglum ætlað að auka réttaröryggi opinberra starfsmanna.
Í ljósi framangreinds tel ég að stjórnvöld verði að jafnaði að leitast við að haga verklagi sínu við þessar aðstæður með þeim hætti, og þá í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að fyrir liggi gögn eða upplýsingar í skráðu formi um þann undirbúning og þær einstöku ákvarðanir um uppsögn starfsmanna sem teknar eru við framkvæmd aðgerða af þessu tagi. Ég ítreka að á stjórnvöldum hvílir ekki bein lagaskylda að þessu leyti ef fallist er á að stjórnvald hafi í sjálfu sér haft nægar upplýsingar, t.d. vegna yfirsýnar og þekkingar forstöðumanna og yfirstjórnar stofnunar, til að taka ákvarðanir í slíku ferli. Það er hins vegar ljóst að skortur á að viðhlítandi gögn og upplýsingar í skráðu formi um það verklag sem viðhaft hefur verið, og leitt hefur til þess að starfsmenn hafa misst störf sín, kann að leiða til þess að vafi um hvort gætt hafi verið lögmætra aðferða og málefnalegra sjónarmiða verði metin stjórnvaldinu í óhag. Ég ítreka hins vegar þau sjónarmið um stöðu umboðsmanns að lögum sem rakin eru í kafla IV.2 hér að framan.
En hvað sem þessu líður eru þær kröfur til stjórnvalda sem ég hef lýst hér að framan einnig liður í því að tryggja að ákvarðanir þeirra og þar með meðferð þeirra á valdheimildum og fjármunum sem forstöðumönnum opinberra stofnana er falið að fara með sé ekki handahófskennd og að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni. Ég hef hér að framan lagt áherslu á að ákvörðun sem felur í sér að segja starfsmanni ríkisins upp eða leggja niður stöðu hans á grundvelli breytinga á skipulagi eða fjárhagsaðstæðum í rekstri stofnunar er tvíþætt. Annars vegar er það ákvörðun með tilheyrandi undirbúningi um til hvaða ráðstafana þurfi að grípa í rekstri stofnunar vegna breyttra aðstæðna og hvaða breytingar, þ.m.t. í starfsmannahaldi, skili bestum árangri. Hins vegar þarf, þegar sú niðurstaða er fengin, að ákveða hvaða starfsmanni eða starfsmönnum skuli sagt upp.
VI. Viðbrögð stjórnvalda.
Með bréfi til X, dags. 27. janúar 2006, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort álit mitt hefði orðið stofnuninni tilefni til að grípa til einhverra sérstakra ráðstafana og þá í hverju þær hafi falist. Svarbréf X er dagsett 8. febrúar 2006. Þar segir meðal annars eftirfarandi:
„Spurt er hvort bætt hafi verið úr þeim atriðum er umboðsmaður taldi að betur mættu fara.
Atriðin eru tvö. Hið fyrra er að veita leiðbeiningar um heimildir til að fá ákvarðanir rökstuddar sbr. ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996 til handa þeim er ákvarðanir stofnunarinnar varða og var í máli því sem að umboðsmaður tók til meðferðar á síðasta ári niðurlagning starfs. Þessu er auðsvarað að sjálfsögðu verður þessa gætt í framtíðinni. Hið síðara varðar glögg gögn og upplýsingar um verkefni einstakra starfsmanna í skráðu formi er koma að gagni ef grípa þarf til breytinga í mannahaldi. Þarna verður ætíð um matsatriði að ræða hversu nákvæmar upplýsingar á að halda um starf einstakra starfsmanna og hversu mikið skal skrá og hvenær upplýsingar eru nægjanlega skýrar. Engu að síður verður framvegis reynt að halda enn ítarlegri skrá um verkefni einstakra starfsmanna, en gert var. Til að svo sé hafa deildarstjórar [X] verið beðnir um að halda nákvæma verkefnaskrá þar sem aðkoma hvers starfsmanns er tíunduð. Þeirri skrá verður reglulega viðhaldið.“