I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 8. janúar 2024 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun yfir úrskurðum úrskurðarnefndar velferðarmála 7. september 2023 í máli nr. 248/2023 og 14. desember 2023 í máli nr. 434/2023.
Með fyrrnefnda úrskurðinum var kæru A, sem var lögð fram 20. maí 2023, vísað frá nefndinni. Kæran laut að ákvörðunum Vinnumálastofnunar 2. mars og 17. maí 2023. Með fyrrnefndu ákvörðuninni var A gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið janúar til ágúst 2021, að viðbættu 15% álagi. Með síðarnefndu ákvörðuninni staðfesti Vinnumálastofnun þá fyrri í kjölfar þess að A óskaði eftir endurupptöku málsins. Í kæru A til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að hún beinist að því að honum hafi verið gert að greiða álagið. Ekki er vikið sérstaklega að öðrum þáttum ákvörðunarinnar. Síðari samskipti A við nefndina gefa þó til kynna að hann hafi viljað að fleiri atriði yrðu endurskoðuð. Niðurstaða nefndarinnar um að vísa málinu frá var byggð á því að Vinnumálastofnun hefði þegar afturkallað ákvörðun um innheimtu álagsins. Af kvörtuninni má meðal annars ráða að gerðar séu athugasemdir við það að úrskurðarnefndin hafi eingöngu fjallað um innheimtu 15% álags vegna skuldarinnar en ekki um lögmæti skuldarinnar sjálfrar og hvort útreikningur hennar hafi byggst á réttum forsendum.
Í síðarnefnda úrskurðinum, í máli nr. 434/2023, staðfesti úrskurðarnefndin ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 20. júlí 2023, um að synja beiðni A um endurupptöku ákvörðunar frá 16. mars 2022. Í því máli komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að A hefði fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur vegna fjármagnstekna á árinu 2020.
Að lokinni rannsókn minni á kvörtuninni og gögnum málsins hef ég ákveðið að afmarka athugun mína við niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 248/2023. Nánar tiltekið hef ég ákveðið að afmarka athugunina við það álitaefni hvort sú afgreiðsla nefndarinnar í málinu að fjalla einungis um fyrrgreint álag en ekki undirliggjandi ákvörðun Vinnumálastofnunar um ofgreiðslu bótanna hafi samrýmst þeirri úrskurðarskyldu sem hvílir á úrskurðarnefndinni í tilefni af stjórnsýslukæru. Jafnframt mun ég fjalla um frávísun málsins að því leyti sem kæran laut að álagi á endurgreiðslukröfuna. Hvað snertir niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 434/2023 tel ég, eftir að hafa kynnt mér kvörtunina og fyrirliggjandi gögn málsins, ekki nægilegt tilefni til að taka hana til nánari athugunar.
II Málavextir
Með bréfi 2. mars 2023 var A tilkynnt um ákvörðun Vinnumálastofnunar þess efnis að honum bæri að endurgreiða atvinnuleysisbætur sem honum voru greiddar á tímabilinu janúar 2021 til ágúst 2021. Að mati stofnunarinnar uppfyllti hann ekki skilyrði fyrir greiðslu bótanna þar sem hann hafði fengið greiddar fjármagnstekjur á umræddu tímabili. Af gögnum málsins má ráða að A hafi óskað eftir því að mál hans yrði endurupptekið af hálfu Vinnumálastofnunar. Þeirri beiðni var hafnað 17. maí 2023 með vísan til þess að fyrri ákvörðun stofnunarinnar hefði að geyma efnislega rétta niðurstöðu. Ný gögn sem lögð hefðu verið fram breyttu engu í þeim efnum.
Eins og fyrr greinir beindi A kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála 20. maí 2023 vegna ákvarðana Vinnumálastofnunar frá 2. mars og 17. maí 2023. Í kærunni er sérstaklega tekið fram að hún beinist að því að honum hafi verið gert að greiða álag á skuld vegna fjármagnstekna gjaldárið 2021. Undir meðferð kærumálsins beindi A hins vegar, með tölvupóstum 2. 3., og 29. júlí 2023, frekari athugasemdum til Vinnumálastofnunar og úrskurðarnefndarinnar. Í tölvupóstinum frá 2. júlí 2023, sem úrskurðarnefndin fékk afrit af, segir eftirfarandi:
Sjá meðfylgjandi tvö viðhengi sem fylgja hér með. Samkvæmt þeim bar mér að greiða skuld vegna fjármagnstekna sem ég fékk [...] af ykkar hálfu. Upplýsingarnar á bankareikningunum sem koma fram hér að framan sýna fjármagnstekjur meðan ég var á bótum árið 2020 en ég var ekki á bótum allt það ár. Er það því grunur minn að ég hafi greitt ykkur of mikið til baka því þið rukkið mig aftur á þessu ári vegna fjármagnstekna sem ég fékk árið 2020. Mig grunar að hugsanlega eigi ég því inni hjá ykkur meira en bara álagið og því er málið komið á nýtt stig og því alls ekki lokið.
Þá sendi A eftirfarandi tölvupóst 3. júlí 2023 til úrskurðarnefndarinnar:
Ég vísa í síðustu tölvupósta mína til Vinnumálastofnunar og þau gögn sem ég sendi ykkur í gær. Hugsanlega er ég þó að rugla tekjum 2020 og 2021 saman þar sem vinna við þessi tekjuár fór öll fram á svipuðum tíma hjá Skattinum og Tryggingastofnun. Ég er þó ekki viss en þið finnið út úr því hjá úrskurðarnefndinni samkvæmt fyrirliggjandi gögnum, þar með talið tölvupóstum [...].
Með tölvupósti 29. júlí 2023 kom A loks eftirfarandi athugasemdum á framfæri við Vinnumálastofnun og úrskurðarnefndina:
Ég tel tölur fyrir tekjuárin 2020 og 2021 vera rangar. Sjá meðfylgjandi skjöl sem sýna það [...]. Hef ég því tvisvar sinnum verið rukkaður um skuldina fyrir árið 2020 þó um sömu tölu sé ekki að ræða, nú síðast á þessu ári, sem ég hef þegar greitt. Fyrir mér megið þið hjá úrskurðarnefnd nú úrskurða um málið [...].
Eins og fyrr greinir var kæru A vísað frá með úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 7. september 2023 í máli nr. 248/2023. Í niðurstöðukafla úrskurðarins er rakið að hin kærða ákvörðun um innheimtu 15% álags hafi verið afturkölluð auk þess sem þegar greitt álag hafi verið endurgreitt. Frávísunin er rökstudd á þá leið að þar sem Vinnumálastofnun hafi þegar bakfært álagið verði ekki séð að ágreiningur sé til staðar á milli A og stofnunarinnar vegna hinnar kærðu ákvörðunar.
A lagði á ný fram kæru til úrskurðarnefndarinnar 11. september 2023 vegna synjunar Vinnumálastofnunar á beiðni hans um endurupptöku annarrar ákvörðunar stofnunarinnar frá 16. mars 2022. Sú ákvörðun laut að innheimtu ofgreiddra atvinnuleysisbóta vegna fjármagnstekna á árinu 2020. Endurupptökubeiðninni var synjað 20. júlí 2023 og sú synjun rökstudd nánar 15. ágúst 2023. Umfjöllun A í kærunni ber þó með sér að henni hafi einnig verið ætlað að ná yfir tímabilið janúar til ágúst 2021. Þannig kemur meðal annars fram að hann „kæri Vinnumálastofnun fyrir að uppgefnar tekjur tekjuáranna 2020 og 2021 frá stofnuninni stemma ekki við skattskýrslur“.
Með úrskurði 14. desember 2023 í máli nr. 434/2023 staðfesti nefndin ákvörðun Vinnumálastofnunar um synjun endurupptökubeiðninnar. Af úrskurðinum verður ekki ráðið að nefndin hafi fjallað sérstaklega um þá ákvörðun Vinnumálastofnunar er laut að endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta fyrir tímabilið janúar til ágúst 2021.
III Samskipti umboðsmanns og úrskurðarnefndar velferðarmála
Gögn málsins bárust samkvæmt beiðni þar um með bréfum 29. febrúar og 28. ágúst 2024. Með bréfi til úrskurðarnefndar velferðarmála 26. september þess árs var þess meðal annars óskað að úrskurðarnefndin veitti upplýsingar um hvort það væri réttur skilningur að úrskurður nefndarinnar í máli nr. 248/2023 hefði einungis náð til þeirrar ákvörðunar Vinnumálastofnunar að leggja álag á þá fjárhæð sem A var gert að endurgreiða en ekki undirliggjandi ákvörðunar stofnunarinnar um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta. Væri það réttur skilningur var óskað eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvernig afgreiðsla hennar samrýmdist þeirri úrskurðarskyldu sem hvílir á nefndinni í tilefni af stjórnsýslukæru. Væru þá einkum höfð í huga fyrrgreind tölvupóstsamskipti A við Vinnumálastofnun og úrskurðarnefndina 2. og 29. júlí 2023 sem bæru með sér að athugasemdir hans hefðu einnig lotið að ákvörðun um endurgreiðslu.
Í skýringum nefndarinnar 17. október 2024 kom fram að í úrskurði í máli nr. 248/2023 væri einungis fjallað um þá ákvörðun Vinnumálastofnunar að leggja 15% álag á endurgreiðslukröfu vegna ofgreiddra atvinnuleysisbóta á árinu 2021. Eftir að úrskurðarnefndin hefði lokið því máli, með úrskurði 7. september 2023, hefði A verið bent á að ef hann óskaði eftir því að kæra einhverja aðra ákvörðun Vinnumálastofnunar þyrfti að berast ný kæra. Í kjölfar þessa hefði A lagt fram nýja kæru 11. september 2023 sem hefði fengið málsnúmerið 434/2023 hjá nefndinni. Í kafla I og II var vikið stuttlega að því máli en að öðru leyti kemur það ekki til umfjöllunar hér.
IV Athugun umboðsmanns
1 Lagagrundvöllur málsins
Um atvinnuleysistryggingar gilda samnefnd lög nr. 54/2006. Vinnumálastofnun annast framkvæmd þeirra á grundvelli þjónustusamnings við stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs, sbr. 2. mgr. 5. gr. laganna. Í VII. kafla laganna er fjallað um fjárhæð atvinnuleysisbóta, þar á meðal tekjutengdar atvinnuleysisbætur, sbr. 32. gr., og grunnatvinnuleysisbætur, sbr. 33. gr. Hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur samkvæmt 32. eða 33. gr. en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða af öðrum ástæðum ber honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var að viðbættu 15% álagi, sbr. 2. mgr. 39. gr. laganna. Samkvæmt ákvæðinu gildir hið sama um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hefur fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Ef hinn tryggði færir rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka sem leiddu til ákvörðunar Vinnumálastofnunar skal fella niður álagið samkvæmt málsgreininni.
2 Úrskurðarskylda æðra stjórnvalds í tilefni af stjórnsýslukæru
Um stjórnsýslukæru er fjallað í VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í athugasemdum við þann kafla frumvarps þess er varð að lögunum segir meðal annars að til þess að stuðla að því að ákvarðanir stjórnvalda séu réttar sé oft reynt að haga uppbyggingu stjórnkerfisins með þeim hætti að hægt sé að fá stjórnvaldsákvarðanir endurskoðaðar hjá öðrum aðilum en því stjórnvaldi sem tók ákvörðunina. Stjórnsýslukæra sé eitt af þessum úrræðum en í því felist að aðili máls eða annar sá sem eigi kærurétt skjóti stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds sem þá sé skylt að endurskoða ákvörðunina (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3306). Í stjórnsýslukæru felst því annars vegar réttur aðila máls til þess að bera ákvörðun undir æðra stjórnvald og hins vegar skylda fyrir æðra stjórnvaldið að úrskurða um efni kærunnar, sbr. umfjöllun í áliti umboðsmanns Alþingis 4. júní 1999 í málum nr. 2480/1998 og 2481/1998.
Af þessu leiðir að þegar æðra stjórnvaldi berst kæra sem uppfyllir þær formkröfur sem eftir atvikum eru gerðar í lögum ber stjórnvaldinu að endurskoða hina kærðu ákvörðun í formi efnisúrskurðar til að mynda um það hvort staðfesta beri ákvörðun eða hvort hana beri að ógilda að hluta eða öllu leyti. Það á við óháð því hvort kæran er lögð fram á grundvelli almennu kæruheimildarinnar í 26. gr. stjórnsýslulaga eða á grundvelli kæruheimildar í sérlögum, sjá til hliðsjónar umfjöllun í áliti umboðsmanns Alþingis 6. maí 2010 í máli nr. 5197/2007. Hins vegar er unnt að ljúka málinu með úrskurði um frávísun ef stjórnsýslukæra fullnægir ekki kæruskilyrðum, til að mynda ef kæra berst ekki innan kærufrests eða ef kærandi er ekki talinn eiga lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Í þeim tilvikum eru ekki fyrir hendi forsendur til að fjalla efnislega um málið, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 31. desember 2019 í máli nr. 9989/2019, 23. október 2023 í máli nr. 11797/2022 og frá 9. júlí 2025 í máli nr. 12250/2023.
Við mat æðra stjórnvalds á því hversu langt úrskurðarskyldan nær hverju sinni, til að mynda með tilliti til þess hvort hún lúti að tiltekinni ákvörðun eða einungis afmörkuðum þáttum hennar, verður að hafa í huga að ákvæði sem mæla fyrir um rétt borgaranna til að fá ákvarðanir stjórnvalda endurskoðaðar eru byggð á sjónarmiðum um réttaröryggi og réttarvernd borgaranna í samskiptum þeirra við stjórnvöld, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 28. febrúar 2018 í máli nr. 9345/2017 og frá 23. október 2023 í máli nr. 11797/2022. Allar takmarkanir á kæruheimild verður því að skýra þröngt, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 29. október 1992 í máli nr. 577/1992.
3 Kröfur til efnis stjórnsýslukæru
Af fyrirmælum stjórnsýslulaga verður ekki ráðið hvaða kröfur ber almennt að gera til efnis stjórnsýslukæru. Nánari umfjöllun um það má þó finna í athugasemdum við VII. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum. Þar segir meðal annars að almennt sé gengið út frá því að nægjanlegt sé að aðili tjái æðra stjórnvaldi að hann sé óánægður með ákvörðun í málinu. Á grundvelli leiðbeiningarreglunnar í 7. gr. frumvarpsins og rannsóknarreglunnar í 10. gr. þess beri æðra stjórnvaldi síðan að leiðbeina aðila og ganga úr skugga um hvort hann óski eftir að kæra ákvörðunina. Sé svo sé rétt að æðra stjórnvaldið inni aðila eftir upplýsingum um hvaða ákvörðun um sé að ræða, kröfur hans og rök, svo og um aðrar upplýsingar og gögn er málið varða. Þá er bent á að í sérlögum megi finna ákvæði þar sem mælt er fyrir um að í kæru skuli koma fram tiltekið efni, svo sem kröfur aðila og rök fyrir þeim (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3306).
Samkvæmt framangreindu hvílir sú skylda á æðra stjórnvaldi, sem telur að kæra sem því berst sé óljós að efni og umfangi, að óska eftir nánari upplýsingum frá aðila málsins, meðal annars um þær athugasemdir sem hann gerir við málsmeðferð eða ákvörðun lægra setta stjórnvaldsins, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 30. desember 2004 í máli nr. 4136/2004 og frá 7. mars 2023 í máli nr. 11551/2022. Við meðferð kærumálsins þarf æðra stjórnvaldið þó jafnframt að gæta að því, sbr. meginreglu stjórnsýsluréttar, að það er ekki bundið af kröfum eða málsástæðum aðila við töku stjórnvaldsákvarðana nema lög mæli fyrir um annað, sbr. dóm Hæstaréttar 14. nóvember 2002 í máli nr. 458/2002. Í stjórnsýslurétti gilda almennt ekki reglur sambærilegar þeim sem gilda fyrir dómstólum við rekstur einkamála, til að mynda um málsforræði, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 10. mars 1995 í máli nr. 1048/1994 og frá 8. febrúar 2023 í máli nr. 11394/2021. Þótt æðra stjórnvaldi þyki ljóst af efni upphaflegrar kæru að ætlun kæranda sé eingöngu að leita endurskoðunar á afmörkuðum þætti ákvörðunar lægra setta stjórnvaldsins, á slíkt því ekki að standa í vegi fyrir endurskoðun æðra stjórnvaldsins á ákvörðuninni að öðru leyti, þyki ástæða til þess. Í því sambandi tek ég fram að þegar ekki er á annan veg mælt fyrir um í lögum hefur málsaðili almennt víðtækar heimildir til að koma að nýjum kröfum, málsástæðum og upplýsingum um málsatvik, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns frá 9. desember 2013 í máli nr. 7242/2012.
Ef æðra stjórnvaldi berast upplýsingar sem gefa til kynna að málsaðili hafi hug á að leita endurskoðunar á fleiri atriðum en upphafleg kæra lýtur að tel ég mega leiða af framangreindum reglum að stjórnvaldinu beri að ganga úr skugga um hver raunverulegur vilji málsaðila sé í þessum efnum. Ef í ljós kemur að málsaðili vilji í reynd láta kæru sína ná til fleiri atriða en upphaflega var lagt upp með, og að því gefnu að ekki sé um að ræða verulega breytingu á grundvelli málsins frá meðferð þess á fyrsta stjórnsýslustigi, leiðir af úrskurðarskyldu æðra stjórnvaldsins að stjórnvaldinu ber að fjalla efnislega um þá þætti málsins.
4 Frávísun kærunnar frá úrskurðarnefndinni
Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015, um úrskurðarnefnd velferðarmála. Stjórnsýslukæra skal berast nefndinni skriflega innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um ákvörðun nema á annan veg sé mælt í lögum sem hin kærða ákvörðun byggist á, sbr. 1. málslið 5. gr. þeirra laga. Nánar fer síðan um málsmeðferð fyrir nefndinni eftir 7. gr. laganna, þar sem meðal annars er tekið fram að málsmeðferðin skuli að jafnaði vera skrifleg, sbr. 1. mgr. greinarinnar. Að öðru leyti fer um málsmeðferð samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga og ákvæðum laga sem málskotsréttur til nefndarinnar byggist á hverju sinni, sbr. 5. mgr. 7. gr. Í þessu felst að stjórnsýslulögin gilda fullum fetum um meðferð mála hjá úrskurðarnefndinni nema lög nr. 85/2015 eða önnur sérlög, til að mynda lög nr. 54/2006, mæli fyrir um annað.
Úrskurðarnefndin kveður upp úrskurði um „ágreiningsefni sem kunna að rísa“ á grundvelli laga nr. 54/2006, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna. Í lögunum er ekki vikið að öðru leyti að þeim kröfum sem gerðar eru til efnis slíkrar kæru. Þá verður ekki ráðið af fyrirmælum laganna, sbr. einkum 11. og 12. gr. laga nr. 54/2006, eða af ákvæðum II. kafla laga nr. 85/2015, að kæranda beri að tilgreina strax við framlagningu kæru öll ágreiningsefni málsins með tæmandi hætti.
Fyrir liggur að úrskurðarnefnd velferðarmála vísaði kæru A í máli nr. 248/2023 frá með þeim rökstuðningi að þar sem ákvörðun Vinnumálastofnunar um að leggja álag á endurgreiðslukröfu á hendur honum hefði verið afturkölluð, og álagið sjálft hefði verið endurgreitt, yrði ekki séð að ágreiningur væri til staðar á milli hans og stofnunarinnar vegna hinnar kærðu ákvörðunar. Af þessu verður ráðið að nefndin hafi talið að A hefði ekki lengur lögvarða hagsmuni af því að fá úrskurð um lögmæti ákvörðunar um álagningu álagsins.
Upphaflegt efni kæru A til nefndarinnar var nokkuð skýrt og bar með sér að ætlun hans væri að kæra þá ákvörðun Vinnumálastofnunar að leggja 15% álag á endurgreiðslukröfuna. Ekkert í kærunni benti til þess að hún ætti að ná til fleiri atriða. Ég geri því ekki athugasemdir við að á þeim tímapunkti hafi nefndin ekki aflað frekari upplýsinga um það atriði í málinu. Fyrir uppkvaðningu úrskurðarins bárust nefndinni hins vegar upplýsingar frá A með tölvupóstum sem hann beindi meðal annars til nefndarinnar og bentu til þess að hann gerði athugsemdir við fleiri atriði í ákvörðun Vinnumálastofnunar. Í tölvupóstunum segir A meðal annars að hann gruni að hann eigi hugsanlega inni meira en bara álagið hjá Vinnumálastofnun, sbr. tölvupóst frá 2. júlí 2023, og að „málið sé komið á nýtt stig og því alls ekki lokið“. Þá kemur fram í tölvupósti frá A 29. júlí 2023 að hann telji að „tölur fyrir tekjuárin 2020 og 2021“ séu rangar. Með hliðsjón af efni viðbótarathugasemdanna tel ég að nefndinni hafi þá þegar átt að vera ljóst að hann væri ekki eingöngu ósáttur við álagningu álags á endurgreiðslukröfuna heldur dró hann jafnframt í efa lögmæti endurgreiðslukröfunnar sjálfrar.
Eins og áður hefur verið rakið virkjast úrskurðarskylda æðra stjórnvalds þegar því berst stjórnsýslukæra. Viðkomandi stjórnvaldi ber þá að ljúka málinu með formlegum hætti, annaðhvort með efnisúrskurði eða úrskurði um frávísun málsins. Af skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín, svo og öðrum gögnum málsins, verður ekki fyllilega ráðið af hverju nefndin taldi þörf á því að A legði fram nýja kæru og af hverju hún taldi sér ekki fært að fjalla um málið í heild sinni í einum og sama úrskurðinum, það er bæði um álagið og undirliggjandi ákvörðun Vinnumálastofnunar um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta. Í þessu sambandi athugast að viðbótarathugasemdir A bárust skriflega, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 85/2015, þær lúta að efni sem heyrir almennt undir valdsvið nefndarinnar, sbr. 2. mgr. 11. gr. og 39. gr. laga nr. 54/2006, og kæruskilyrðum virðist að öðru leyti hafa verið fullnægt. Ég tel því að úrskurðarnefndin hafi ekki fullnægt úrskurðarskyldu sinni að framangreindu leyti. Hér vekur einnig athygli mína að þrátt fyrir að A hafi, í samræmi við leiðbeiningar úrskurðarnefndarinnar, lagt fram nýja kæru nokkrum dögum eftir uppkvaðningu úrskurðarins, virðist undirliggjandi ákvörðun Vinnumálastofnunar um ofgreiðslu atvinnuleysisbóta á tímabilinu janúar til ágúst 2021 ekki heldur hafa hlotið neina umfjöllun í síðari úrskurði nefndarinnar, í máli nr. 434/2023.
Þá ber að nefna að stjórnsýslukæra A í fyrra málinu markaði upphaf stjórnsýslumáls hans hjá úrskurðarnefndinni. Frá þeim tímapunkti var nefndinni skylt að haga meðferð þess í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga, svo og aðrar skráðar og óskráðar reglur um meðferð slíkra mála, sbr. 1. mgr. 30. gr. stjórnsýslulaga. Ef vafi var talinn leika á því hvernig skilja bæri viðbótarathugasemdir A hefði nefndin því í öllu falli, á grundvelli 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga, átt að leita nánari skýringa hjá honum um hver fyrirætlan hans í þessum efnum væri, það er hvort hann hefði hug á að leita endurskoðunar á fleiri atriðum en upphafleg kæra gerði ráð fyrir.
Að virtum lagagrundvelli málsins, þar með talið fyrirmælum laga nr. 54/2006 og 85/2015, fæ ég ekki séð að nefndinni hafi verið heimilt í máli nr. 248/2023 að víkja sér undan þeirri skyldu sinni að endurskoða ákvörðun Vinnumálastofnunar um að krefja A um endurgreiðslu ofgreiddra atvinnuleysisbóta fyrir tímabilið janúar til ágúst 2021, enda hafði A, fyrir uppkvaðningu úrskurðarins, komið á framfæri viðbótarupplýsingum sem bentu eindregið til þess að vilji hans stæði til þess. Í gildandi lagareglum er ekki að finna undanþágur frá lögbundinni úrskurðarskyldu úrskurðarnefndarinnar að þessu leyti. Það er því niðurstaða mín að úrskurður nefndarinnar í máli nr. 248/2023 hafi ekki verið í samræmi við lög.
5 Málsmeðferð og umfjöllun úrskurðarnefndarinnar um afturköllun álagsins
Með því að leggja fram kæru hjá úrskurðarnefndinni 20. maí 2023 fór A fram á, í samræmi við lögbundinn kærurétt sinn, að nefndin endurskoðaði þá ákvörðun Vinnumálastofnunar að leggja 15% álag á endurgreiðslukröfu stofnunarinnar. Frá þeim tímapunkti var málið komið í lögmæltan farveg hjá úrskurðarnefndinni og forræði málsins hjá henni. Af gögnum málsins og skýringum nefndarinnar verður engu að síður ráðið að Vinnumálastofnun hafi afturkallað ákvörðunina eftir framlagningu kærunnar. Það hafi stofnunin gert að eigin frumkvæði en ekki á grundvelli endurupptökubeiðni frá A eða fyrir hans tilstuðlan að öðru leyti. Þannig virðist stofnunin ekki hafa tilkynnt A um að til stæði að afturkalla ákvörðunina fyrr en eftir að nefndinni var tilkynnt um það með bréfi 15. júní 2023, eða tæpum mánuði eftir að stofnunin hafði hafnað endurupptökubeiðni A á þeim grundvelli að ákvörðun stofnunarinnar væri efnislega rétt. Í bréfi Vinnumálastofnunar til nefndarinnar kom aftur á móti fram að stofnunin teldi ranglega hafa verið staðið að ákvörðun í málinu, án þess að það væri skýrt nánar, og þess vegna teldi hún ekki tilefni til að taka málið til efnislegrar umfjöllunar. Þar var nefndin jafnframt upplýst um að til stæði að upplýsa A um afturköllunina og endurgreiðslu álagsins. Í bréfi Vinnumálastofnunar til nefndarinnar 29. júní 2023 segir svo um niðurfellingu álagsins að það hafi verið mat stofnunarinnar að A hafi fært rök fyrir því að honum yrði ekki kennt um þá annmarka sem leiddu til skuldamyndunar við Vinnumálastofnun, sbr. lokamálslið 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006. Í bréfinu er þó ekki vikið nánar að þeim röksemdum.
Eins og fyrr greinir verður ekki annað ráðið af úrskurði úrskurðarnefndarinnar en að hún hafi litið svo á að A hafi ekki haft lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn um málið eftir að ákvörðun Vinnumálastofnunar var afturkölluð þar sem enginn ágreiningur væri lengur fyrir hendi. Af því tilefni tek ég fram að það er vissulega eitt meginskilyrða fyrir því að stjórnvöld leysi úr stjórnsýslumáli að aðili máls hafi slíka hagsmuni. Með hliðsjón af því mikilvæga eftirlits- og réttaröryggishlutverki sem kæru- og úrskurðarnefndum á borð við úrskurðarnefnd velferðarmála er ætlað að sinna vegna mála sem eru kærð til þeirra þarf þó að jafnaði að gæta töluverðrar varfærni þegar metið er hvort aðili máls hafi í reynd lögvarða hagsmuni og hvort úrlausnin hafi þýðingu fyrir stöðu hans að lögum. Þannig þyrfti almennt að liggja fyrir með nokkuð skýrum hætti að úrlausn ágreinings hefði ekkert raunhæft gildi fyrir viðkomandi aðila svo að unnt yrði með réttu að fullyrða að hann hefði ekki hagsmuni af úrlausninni, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 31. október 2013 í máli nr. 7075/2012 og frá 15. júní 2015 í máli nr. 8178/2014.
Í þessu sambandi er vert að nefna, að aðili máls hefur almennt sjálfur val um það hvort hann vilji óska eftir endurupptöku máls hjá því stjórnvaldi sem upphaflega tók ákvörðun í máli hans eða skjóta málinu beint til æðra stjórnvalds. Þannig kann aðili máls að vera þeirrar skoðunar að endurskoðun æðra stjórnvaldsins á málinu þjóni hagsmunum hans betur, jafnvel þótt afturköllun teljist að mestu leyti ívilnandi fyrir hann, svo sem með tilliti til þess að fá umfjöllun og afstöðu æðra stjórnvalds til þess hvort farið hafi verið að lögum við meðferð máls og úrlausn þess.
Fyrir liggur að úrskurðarnefndin óskaði 16. júní 2023 eftir afstöðu A til bréfs Vinnumálastofnunar þar sem fram kom að ákvörðun í máli hans yrði afturkölluð. Með hliðsjón af framangreindu tel ég að nefndin hefði þá átt að leiðbeina honum um að það gæti leitt til þess að máli hans lyki án efnislegrar umfjöllunar, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Með því hefði hann haft frekara tilefni til að lýsa afstöðu sinni til þess hvort honum hugnuðust þau málalok að ákvörðunin yrði afturkölluð af stofnuninni eða hvort hann kysi fremur að halda stjórnsýslukæru sinni fyrir úrskurðarnefndinni til streitu, og eftir atvikum færa fram frekari röksemdir fyrir því sem nefndin hefði þá getað tekið afstöðu til.
Ég tel einnig að það hefði verið í betra samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og þá verkaskiptingu sem leiða má af sjónarmiðum um stigskipt valdmörk milli stjórnvalda, í þessu tilviki milli Vinnumálastofnunar annars vegar og úrskurðarnefndar velferðarmála hins vegar, að nefndin hefði kallað eftir nánari upplýsingum um forsendur fyrir afturköllun ákvörðunarinnar. Í þessu tilliti árétta ég að eftir að A lagði kæruna fram fór nefndin með forræði á málinu. Af eftirlits- og réttaröryggishlutverki hennar leiðir meðal annars að þegar nefndinni berst stjórnsýslukæra þarf hún að gæta að því, almennt og í ljósi fyrirliggjandi upplýsinga, hvort lagður hafi verið réttur grundvöllur að því máli sem skotið hefur verið til hennar og það hafi að öðru leyti verið afgreitt í samræmi við lög, bæði að formi og efni til. Hér þarf einnig að horfa til þeirrar skyldu sem hvílir almennt á æðra stjórnvaldi til þess að gæta að því að stjórnsýsluframkvæmd lægra setta stjórnvaldsins sé í samræmi við lög. Þá verður almennt að gera ríkari kröfur til málsmeðferðar úrskurðarnefnda en þeirra stjórnvalda sem taka ákvörðun á fyrsta stjórnsýslustigi, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 28. febrúar 2022 í máli nr. 11237/2021, 23. október 2023 í máli nr. 11797/2022 og frá 9. júlí 2025 í máli nr. 12250/2023.
Af fyrirliggjandi gögnum málsins verður ekki fyllilega séð á hvaða sjónarmiðum ákvörðun um að leggja álag á endurgreiðslukröfu á hendur A, svo og ákvörðun um afturköllun álagsins, var byggð. Hér athugast að í fyrrgreindu bréfi Vinnumálastofnunar til nefndarinnar 29. júní 2023 er um ástæður afturköllunarinnar eingöngu vísað til rökstuðnings A um að honum yrði ekki kennt um þá annmarka sem leiddu til skuldamyndunar, sbr. skilyrði lokamálsliðar 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006, án þess að nánari grein sé gerð fyrir málsástæðum hans að þessu leyti. Þar sem nefndin aflaði ekki nánari upplýsinga eða skýringa á þeim sjónarmiðum sem afturköllunin byggðist á frá Vinnumálastofnun verður að telja að hún hafi haft takmarkaðri forsendur en ella til að móta sér rökstudda og fullnægjandi afstöðu til málsmeðferðar Vinnumálastofnunar að þessu leyti, hvort þessar ákvarðanir hafi verið í samræmi við lög, sem og til þess hvort enginn ágreiningur væri fyrir hendi um þau atriði sem höfðu þýðingu fyrir niðurstöðu málsins. Í því sambandi bendi ég einnig á að í úrskurði nefndarinnar er ekki gerð grein fyrir þessum atriðum eins og rétt hefði verið, sbr. 4. tölulið 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Ef enga slíka umfjöllun er að finna í úrskurðum æðri stjórnvalda, það er um grundvöll kærðra ákvarðana sem síðar hafa verið afturkallaðar, er hætt við því að hið mikilvæga réttarúrræði sem stjórnsýslukæra er þjóni síður þeim tilgangi sínum að tryggja réttaröryggi borgaranna. Þá er það síst til þess að auka tiltrú þeirra á störfum stjórnvalda ef ekki er unnt í úrskurði að glöggva sig á helstu forsendum slíkra ákvarðana.
Að öllu framangreindu virtu tel ég að málsmeðferð úrskurðarnefndar velferðarmála, að því er varðar þá ákvörðun Vinnumálastofnunar að afturkalla ákvörðun um álag á endurgreiðslukröfu á hendur A, og umfjöllun um hana hafi verið haldin annmörkum, sbr. það sem greinir nánar að framan. Af því leiðir að ég get ekki séð að nefndin hafi fært fullnægjandi rök fyrir þeirri afstöðu sinni að vísa bæri málinu frá.
V Niðurstaða
Það er niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála 7. september 2023 í máli nr. 248/2023 í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég byggi þá niðurstöðu einkum á því að nefndin hafi ekki fullnægt úrskurðarskyldu sinni að öllu leyti í tilefni af stjórnsýslukæru A. Henni hafi borið að endurskoða efnislega þá ákvörðun Vinnumálastofnunar að krefja hann um ofgreiddar atvinnuleysisbætur á tímabilinu janúar til ágúst 2021. Ekki hafi nægt að fjalla eingöngu um lögmæti 15% álags sem stofnunin lagði á vegna skuldarinnar. Ég árétta þó að með áliti mínu er engin afstaða tekin til þess hvort fyrrnefnda ákvörðunin hafi verið lögmæt.
Ég tel jafnframt að málsmeðferð og umfjöllun nefndarinnar um þá ákvörðun Vinnumálastofnunar að afturkalla álagningu álagsins, eftir að A kærði hana til nefndarinnar, hafi ekki verið í samræmi við lög. Þannig leiðbeindi nefndin A ekki um þýðingu þessa, kallaði ekki eftir nánari upplýsingum eða skýringum um forsendur ákvörðunarinnar og gerði ekki grein fyrir þeim í úrskurði sínum. Af þessu leiddi jafnframt að ég sé ekki að nefndin hafi fært fullnægjandi rök fyrir þeirri afstöðu sinni að vísa bæri málinu frá.
Það eru tilmæli mín til úrskurðarnefndarinnar að hún taki mál A til meðferðar að nýju, berist beiðni þess efnis frá honum. Ég beini því jafnframt til úrskurðarnefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.