I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 4. september 2024 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun yfir úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 804/2024 frá 2. ágúst 2024. Með úrskurðinum var stjórnsýslukæru A vegna ákvörðunar Útlendingastofnunar 26. apríl 2024 vísað frá. Sú niðurstaða byggðist á því að kærufrestur samkvæmt 7. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga, hefði verið liðinn þegar A lagði fram kæruna.
Óumdeilt er að kæra A barst utan kærufrests. Með hliðsjón af því hefur athugun mín á málinu lotið að mati kærunefndar útlendingamála á því hvort taka ætti kæru A eftir sem áður til efnislegrar meðferðar, sbr. 1. og 2. tölulið 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II Málavextir
Með umsókn til Útlendingastofnunar 14. mars 2023 sótti A um alþjóðlega vernd hér á landi og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Í samræmi við það var henni skipaður talsmaður 27. september 2023. Hún mætti þann dag ásamt fulltrúa talsmannsins til viðtals hjá Útlendingastofnun og að nýju 21. febrúar 2024 ásamt talsmanni sínum. Viðtölin fóru fram á spænsku með aðstoð túlks. Talsmaðurinn lagði fram greinargerð til Útlendingastofnunar vegna umsóknarinnar 7. mars 2024.
Með ákvörðun Útlendingastofnunar 26. apríl 2024 var umsókn A synjað. Henni var brottvísað og veittur 15 daga frestur til að yfirgefa landið auk þess sem henni var ákvarðað endurkomubann sem þó skyldi falla niður yfirgæfi hún landið sjálfviljug innan frestsins. Ákvörðunin byggðist í fyrsta lagi á því mati Útlendingastofnunar að hún hefði ekki leitt líkur að því að hún hefði ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga. Í öðru lagi taldi stofnunin að hún ætti ekki á hættu að sæta illri meðferð í heimalandi sínu í skilningi 2. mgr. lagagreinarinnar. Hvað snerti dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða komst Útlendingastofnun í þriðja lagi að þeirri niðurstöðu, að virtum upplýsingum um heimaríki A og aðstæður hennar þar í landi, að hún hefði ekki sýnt fram á að aðstæður væru með þeim hætti að hún hefði ríka þörf á vernd í skilningi 1. mgr. 74. gr. laga nr. 80/2016.
Hinn 26. apríl 2024 upplýsti talsmaður A um ákvörðun Útlendingastofnunar með tölvupósti til hennar. Í tölvupóstinum, sem var á ensku, kom meðal annars fram að talsmaðurinn mælti með að A legði fram stjórnsýslukæru á ákvörðun Útlendingastofnunar og tilgreindi 14 daga frest í því skyni. Talsmaðurinn óskaði jafnframt eftir afstöðu hennar til þess. A svaraði samdægurs með tölvupósti á ensku þar sem sagði:
Good afternoon, if I wish to appeal, if you need anything to add to my case, please let me know. I also wish to know the reason why I was denied refuge in this country.
Þessum tölvupósti svaraði talsmaðurinn ekki.
Meðal gagna málsins er minnisblað úr málaskrá Útlendingastofnunar frá 23. maí 2024. Það ber með sér að starfsmaður stofnunarinnar hafi þann dag hringt í A og upplýst hana um 15 daga frest til að óska eftir sjálfviljugri heimför í ljósi þess að engin kæra hefði borist kærunefnd útlendingamála vegna ákvörðunar í máli hennar. Samkvæmt minnisblaðinu mun A hafa sagst vera meðvituð um ákvörðunina og hafa beðið talsmann sinn að kæra hana til kærunefndarinnar. Það hafi því komið henni verulega á óvart þegar starfsmaðurinn upplýsti hana að það hefði ekki verið gert.
A átti síðar sama dag í tölvupóstsamskiptum við samstarfsmann talsmannsins þar sem hún óskaði upplýsinga um stöðu málsins í ljósi símtalsins frá Útlendingastofnun. Af hálfu samstarfsmannsins kom meðal annars fram að ekki hefði verið litið svo á að A hefði staðfest að hún vildi kæra ákvörðun Útlendingastofnunar. Hefði því ekki mátt ráða að hún hefði „samþykkt“ að kæra yrði lögð fram fyrir hennar hönd en í samræmi við það hefði það ekki verið gert. Þá upplýsti samstarfsmaðurinn að hún hefði fengið endanlega niðurstöðu í máli sínu og að það væri ekki mögulegt að leggja fram stjórnsýslukæru að liðnum kærufresti. Hefði verið lagt mat á málið með tilliti til málshöfðunar fyrir dómstólum og ólíklegt teldist að slíkt myndi bera árangur. Ekki var vakin sérstök athygli á þeim möguleika að hún gæti borið kæruna fram þrátt fyrir að kærufrestur væri liðinn.
Hinn 24. maí 2024 ítrekaði A fyrirspurnir sínar og vísaði til þess að með tölvupósti sínum frá 26. apríl 2024 hefði hún lýst yfir vilja til að kæra ákvörðunina. Í svari samstarfsmanns talsmannsins kom meðal annars fram að tölvupóstur A 26. apríl 2024 hefði verið skilinn þannig að hún væri að leggja mat á þann kost að kæra ákvörðunina fremur en að tjá vilja sinn til að leggja fram kæru. Samstarfsmaðurinn tók fram að tölvupóstinum hefði ekki verið svarað, sem væri miður, og baðst afsökunar á því en ítrekaði að af honum hefði ekki verið ráðið að A hefði veitt samþykki sitt fyrir því að ákvörðunin yrði kærð.
Síðar sama dag, það er 24. maí 2024, mætti A sjálf á starfsstöð kærunefndar útlendingamála og lagði fram kæru á ákvörðun Útlendingastofnunar. Var henni skipaður nýr talsmaður 27. maí 2024. Í skipunarbréfi hans sagði meðal annars:
Á grundvelli 1. mgr. 30. gr. útlendingalaga var [A] skipaður talsmaður. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 26. apríl sl., var umsókn [hennar] um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða synjað. Talsmaður birti [A] ákvörðun stofnunarinnar hinn sama dag en vegna misskilnings var hún ekki kærð til kærunefndar útlendingamála innan þess frests sem tilgreindur er í 7. gr. útlendingalaga þrátt fyrir vilja [hennar] þar um. Að mati Útlendingastofnunar bar fyrrskipaður talsmaður ábyrgð á téðum mistökum. Hefur stofnunin því ákveðið að þú skulir skipaður talsmaður [A] á kærustigi.
Nýr talsmaður lagði fram greinargerð til kærunefndar útlendingamála 12. júní 2024. Samkvæmt henni byggði A á því að báðir töluliðir 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ættu við í máli hennar. Þannig byggði hún bæði á því að það væri afsakanlegt að kæran hefði ekki borist fyrr, í skilningi 1. töluliðar, og að veigamiklar ástæður mæltu með því að kæran yrði tekin til meðferðar, sbr. 2. tölulið málsgreinarinnar.
Með úrskurði nr. 804/2024 2. ágúst 2024 vísaði kærunefnd útlendingamála kærunni frá. Í úrskurðinum er rakið að kærufrestur vegna ákvörðunar Útlendingastofnunar hafi verið til 11. maí 2024. Kærufresturinn hafi því verið liðinn þegar A kærði ákvörðunina 13 dögum síðar, hinn 24. sama mánaðar. Síðan segir svo:
Ljóst er að talsmaður [A] var meðvitaður um að kærufrestur væri 15 dagar frá birtingu ákvörðunar og af tölvubréfasamskiptum [A] við talsmann er ljóst að [hún] vissi af niðurstöðu Útlendingastofnunar sama dag og hún var birt talsmanni. Samkvæmt framangreindu var [A] kunnugt um það frá 26. apríl 2024 að Útlendingastofnun væri búin að komast að neikvæðri niðurstöðu í máli hennar. Einstaklingar sem hafa fengið ákvarðanir frá Útlendingastofnun hafa ávallt þann kost að hafa sjálfir samband við stofnunina með fyrirspurnir um mál sín þrátt fyrir að hafa skipaðan talsmann sem kemur fram fyrir þeirra hönd og veitir þeim liðsinni. Er það á ábyrgð umsækjenda um alþjóðlega vernd og talsmanna þeirra að fylgja eftir framgangi mála sinna hjá stjórnvöldum, m.a. að kynna sér kærufresti og leita eftir frekari upplýsingum stjórnvalda telji þeir þörf á því.
Að mati kærunefndar bera gögn málsins ekki með sér að afsakanlegt hafi verið að kæra hafi borist of seint. Að framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndar að ekki beri að taka kæruna til meðferðar á grundvelli 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Kærunefnd hefur farið yfir gögn málsins, þ.m.t. ákvörðun Útlendingastofnunar í máli [A]. Að mati nefndarinnar verður hvorki séð af gögnum málsins að um slíkt fordæmisgefandi mál sé að ræða né að hagsmunir [A] eða almannahagsmunir krefjist þess að málið verði tekið til meðferðar, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 42. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd hefur í fyrri úrskurðum sínum lagt til grundvallar að aðstæður í heimaríki [A] hafi farið batnandi að undanförnu og talið endursendingu þangað tæka í tilvikum líkt og í máli [hennar]. Þá verður ekki séð að ágallar hafi verið á vinnslu málsins hjá Útlendingastofnun.
Að öllu framangreindu virtu er það mat kærunefndar að vísa beri kæru þessari frá nefndinni.
III Samskipti umboðsmanns og kærunefndar útlendingamála
Í tilefni af kvörtun A var kærunefnd útlendingamála ritað bréf 24. september 2024 og þess óskað að nefndin afhenti umboðsmanni afrit af öllum gögnum málsins. Þau bárust sama dag. Kærunefndinni var að nýju ritað bréf 13. desember 2024 þar sem þess var óskað að hún skýrði nánar en gert var í úrskurðinum hvort og þá hvaða mat var lagt á þá málsástæðu A að kæra hennar hefði ekki borist nefndinni fyrr vegna misskilnings milli hennar og skipaðs talsmanns hennar. Hún kvæðist hafa staðið í þeirri trú að talsmaður hennar myndi leggja fram kæru fyrir hennar hönd í samræmi við óskir hennar í tölvupósti 26. apríl 2024. Því hefði hún ekki talið sérstakt tilefni til að fylgja kærunni sjálf eftir hjá kærunefndinni. Væri þá haft í huga að talsmönnum umsækjenda um alþjóðlega vernd væri fengið það sérstaka hlutverk að koma fram fyrir hönd umsækjenda og veita þeim liðsinni, samkvæmt 30. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga, og 2. mgr. 42. gr. reglugerðar nr. 540/2017, um útlendinga, með síðari breytingum.
Svar kærunefndarinnar barst 3. janúar 2024. Um mat nefndarinnar á skýringum A segir svo:
Við mat sitt leit kærunefnd til þess að skipaðir talsmenn umsækjenda um alþjóðlega vernd hafa það hlutverk að koma fram fyrir hönd umbjóðenda sinna hjá Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála, m.a. að koma á framfæri kæru fyrir þeirra hönd. Talsmaður aðila hafi ekki lagt inn kæru og voru að mati nefndarinnar ekki afsakanlegar ástæður þar að baki en nefndin hefur ekki lagt til grundvallar að mistök talsmanna við að skila inn kærum innan kærufresta leiði til þess að kæra sé tekin til meðferðar. Það er á ábyrgð bæði kærenda og talsmanna þeirra að fylgja málum eftir hjá stjórnvöldum og er ljóst að [A] var kunnugt um niðurstöðu Útlendingastofnunar og talsmanni hennar einnig áður en kærufrestur var liðinn. Verður [A] því að bera hallann af því að misskilningur hennar og skipaðs talsmanns hennar um vilja hennar til að kæra ákvörðun Útlendingastofnunar hafi valdið því að kæra barst ekki innan lögmælts kærufrests.
Þá hefur kærunefnd litið til þess í málum þar sem kæra berst utan kærufrests að þó ákvarðanir er lúta að umsókn um alþjóðlega vernd séu veigamiklar og hagsmunir aðila slíkra mála miklir þá er í 7. gr. laga um útlendinga mælt fyrir um kærufrest til kærunefndar vegna slíkra ákvarðana og verður ekki vikið frá honum nema veigamikil rök mæli með því. Að öðrum kosti væri kærufresturinn til lítils í ljósi eðlis málaflokksins. Var það mat kærunefndar í máli [A] að atvik í því og aðstæður [hennar] í heimaríki væru ekki slíkar að hagsmunir hennar eða almannahagsmunir krefðust þess að mál hennar yrði tekið til meðferðar, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Athugasemdir A við svar kærunefndarinnar bárust umboðsmanni 17. janúar 2025.
IV Athugun umboðsmanns
1 Um stjórnsýslukæru sem berst að liðnum kærufresti
Almenn ákvæði um stjórnsýslukæru eru í VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í athugasemdum við kaflann í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir meðal annars að oft sé reynt að haga uppbyggingu stjórnkerfisins með þeim hætti að hægt sé að fá stjórnvaldsákvarðanir endurskoðaðar til þess að stuðla að því að ákvarðanir stjórnvalda séu réttar. Stjórnsýslukæra hafi að sumu leyti kosti umfram þá leið að bera mál undir dómstóla og sé ódýr, skilvirk og fremur einföld leið til að fá ákvörðun endurskoðaða. Þar sem stjórnsýslukæra geti verið mjög áhrifaríkt úrræði til þess að auka réttaröryggi í stjórnsýslunni sé lagt til að lögfesta nokkrar meginreglur um meðferð kærumála til að koma kærumeðferð í fastari skorður og gera úrræðið virkara en það hafi verið til þessa (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3306).
Í 1. mgr. 26. gr. laganna er að finna almenna kæruheimild þar sem segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Með gildistöku stjórnsýslulaga var jafnframt lögfestur almennur þriggja mánaða kærufrestur í stjórnsýslumálum, sbr. 1. mgr. 27. gr. þeirra. Í athugasemdum frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir meðal annars um 27. gr. að lagt sé til að tekinn verði í lög almennur kærufrestur til þess að skapa festu í stjórnsýsluframkvæmd og koma í veg fyrir að verið sé að kæra gömul mál sem erfitt geti verið að upplýsa. Markmiðið með kærufrestinum sé að stuðla að því að stjórnsýslumál séu til lykta leidd svo fljótt sem unnt er. Samkvæmt niðurlagi 1. mgr. 27. gr. ganga sérákvæði í lögum um kærufresti framar ákvæðinu. Í framangreindum athugasemdum kemur þó fram um þetta að „æskilegt [verði] þó að telja að ekki séu settir styttri kærufrestir í lög nema brýn þörf verði talin á“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3307).
Berist kæra að liðnum kærufresti skal vísa henni frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til meðferðar, sbr. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir um ákvæðið að æðra stjórnvaldi beri, að eigin frumkvæði, að kanna hvort kæra hafi borist innan kærufrests. Réttaráhrif þess að kæra berist að liðnum kærufresti séu þau að henni skuli vísað frá. Við mat á því hvort skilyrði 1. og 2. töluliðar málsgreinarinnar séu fyrir hendi þurfi að líta til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo væri rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar í algjörum undantekningartilvikum. Ef aðili er aðeins einn yrði mál frekar tekið til meðferðar (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3308).
Að öðru leyti er ekki að finna í 28. gr. stjórnsýslulaga eða lögskýringargögnum tilgreiningu á þeim atriðum sem hafa þýðingu við mat stjórnvalds á kærustigi á 1. og 2. tölulið 1. mgr. greinarinnar. Stjórnvaldi ber þó skylda til að leggja fullnægjandi mat á hvort atvik séu með þeim hætti að taka eigi kæruna til efnislegrar meðferðar. Í því felst meðal annars að greina þau málefnalegu sjónarmið sem koma til álita við matið og ljá þeim vægi í samræmi við mikilvægi þeirra.
Við mat æðra stjórnvalds á því hvort „veigamiklar ástæður“ í skilningi 2. töluliðar 1. mgr. 28. gr. mæli með því að kæra verði tekin til meðferðar þrátt fyrir að hún berist að liðnum kærufresti hefur verið lagt til grundvallar að í samræmi við orðalag ákvæðisins verði að líta til þess hversu veigamiklir hagsmunir kæranda af úrlausn málsins eru. Einnig kemur fram í áður tilvitnuðum athugasemdum við 28. gr. frumvarps er varð að stjórnsýslulögum, að líta þurfi til þess hvort aðilar að máli séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Auk þessa hefur verið lagt til grundvallar að heimilt sé að líta til þess hvort verulegir form- eða efnisannmarkar séu á málsmeðferð hins lægra setta stjórnvalds, sbr. álit umboðsmanns 5. júní 2009 í máli nr. 5471/2008.
Það sem rakið er hér að ofan er ekki tæmandi talning á því sem líta ber til við ofangreint mat. Fullnægjandi mat getur þurft að byggjast á sértækari atriðum en þeim sem lýst er hér að ofan. Það ræðst af atvikum máls og lagagrundvelli þess hverju sinni.
2 Mat kærunefndarinnar á máli A
Eins og áður segir hvíldi sú skylda á kærunefnd útlendingamála að leggja fullnægjandi mat á hvort atvik væru með þeim hætti að taka ætti stjórnsýslukæru A til efnislegrar meðferðar þrátt fyrir að hún hefði komið henni á framfæri við nefndina að liðnum kærufresti, sbr. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
Af úrskurði nefndarinnar og skýringum hennar til mín verður ráðið að nefndin hafi við mat sitt á skilyrðum 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga meðal annars litið til vitneskju A og talsmanns hennar um kærufrestinn í málinu og þá niðurstöðu sem Útlendingastofnun komst að í máli hennar. Nánar tiltekið segir svo í úrskurðinum:
Ljóst er að talsmaður [A] var meðvitaður um að kærufrestur væri 15 dagar frá birtingu ákvörðunar og af tölvubréfasamskiptum [A] við talsmann er ljóst að [A] vissi af niðurstöðu Útlendingastofnunar sama dag og hún var birt talsmanni. Samkvæmt framangreindu var [A] kunnugt um það frá 26. apríl 2024 að Útlendingastofnun væri búin að komast að neikvæðri niðurstöðu í máli hennar.
Af úrskurði kærunefndarinnar fæ ég helst ráðið að framanrakin sjónarmið um vitneskju A og talsmanns hennar séu sett fram í ákveðnu samhengi við neðangreindar staðhæfingar nefndarinnar um að aðilum máls sé almennt frjálst að hafa samband við Útlendingastofnun og beri, ásamt talsmönnum sínum, ábyrgð á að fylgja málum sínum eftir hjá stjórnvöldum:
Einstaklingar sem hafa fengið ákvarðanir frá Útlendingastofnun hafa ávallt þann kost að hafa sjálfir samband við stofnunina með fyrirspurnir um mál sín þrátt fyrir að hafa skipaðan talsmann sem kemur fram fyrir þeirra hönd og veitir þeim liðsinni. Er það á ábyrgð umsækjenda um alþjóðlega vernd og talsmanna þeirra að fylgja eftir framgangi mála sinna hjá stjórnvöldum, m.a. að kynna sér kærufresti og leita eftir frekari upplýsingum stjórnvalda telji þeir þörf á því.
Í þessu sambandi tek ég fram að hafi kærunefndin byggt mat sitt á því að A hafi sjálf haft sérstakt tilefni til að hafa samband við Útlendingastofnun með fyrirspurn um mál sitt, svo sem helst má ráða af framangreindu, verður ekki séð að ályktun þess efnis megi með forsvaranlegum hætti draga af gögnum málsins. Þvert á móti tel ég að gögn málsins bendi til þess að ekki hafi verið sérstakt tilefni fyrir A til að hafa samband við Útlendingastofnun, enda hafði henni verið skipaður talsmaður sem hafði það lögákveðna hlutverk að koma fram gagnvart Útlendingastofnun fyrir hennar hönd og hafði gert það á fyrri stigum málsins. Enn fremur tel ég óljóst hvaða upplýsinga kærunefndin telur A hafa haft tilefni til að sækjast eftir með slíkri fyrirspurn. Gögn málsins bera enda ekki annað með sér en að A hafi staðið í þeirri trú að talsmaður hennar hafi lagt fram kæru á ákvörðun Útlendingastofnunar í málinu.
Svo sem nánar er rakið í kafla III segir meðal annars svo í skýringum kærunefndarinnar:
Við mat sitt leit kærunefnd til þess að skipaðir talsmenn umsækjenda um alþjóðlega vernd hafa það hlutverk að koma fram fyrir hönd umbjóðenda sinna [...]. Talsmaður [A] hafi ekki lagt inn kæru og voru að mati nefndarinnar ekki afsakanlegar ástæður þar að baki en nefndin hefur ekki lagt til grundvallar að mistök talsmanna við að skila inn kærum innan kærufresta leiði til þess að kæra sé tekin til meðferðar. [...] Verður [A] því að bera hallann af því að misskilningur hennar og skipaðs talsmanns hennar um vilja hennar til að kæra ákvörðun Útlendingastofnunar hafi valdið því að kæra barst kærunefnd ekki innan lögmælts kærufrests.
Þegar litið er til framangreindra skýringa fæ ég ráðið að nefndin hafi talið að líta bæri svo á að rétt væri að A bæri hallann af því að misskilningur milli hennar og talsmanns hennar hefði valdið því að kæra á ákvörðun Útlendingastofnunar í máli hennar barst ekki innan kærufrests. Ég legg þann skilning í skýringar kærunefndarinnar að átt sé við að misskilningur hafi orðið á milli þeirra sem hafi orsakað tafirnar. Atvik málsins séu af þeim sökum ekki með þeim hætti sem um ræðir í 1. tölulið 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Ég legg enn fremur þann skilning í skýringarnar að kærunefndin líti svo á að talsmaður A hafi að þessu leyti gert mistök en nefndin hafi í fyrri úrskurðum byggt á því að mistök talsmanna komi ekki til álita við mat á skilyrðum 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Það sama eigi við í máli þessu.
Gögn málsins bera ekki annað með sér en að A hafi talið sig hafa komið á framfæri við talsmann sinn staðfestingu á að hún vildi leggja fram kæru á ákvörðun Útlendingastofnunar með tölvupósti 26. apríl 2024, sem talsmaðurinn svaraði ekki. Ég bendi hér á að samkvæmt gögnum málsins talar A litla sem enga ensku. Þá lagði A sjálf fram kæru á starfsstöð kærunefndar útlendingamála 24. maí 2024, daginn eftir að starfsmaður Útlendingastofnunar hafði samband við hana símleiðis og upplýsti hana um að ákvörðunin hefði ekki verið kærð. Hér tel ég einnig rétt að minna á þær reglur sem gilda um talsmenn og hlutverk þeirra samkvæmt lögum nr. 80/2016 sem nánar verður vikið að hér á eftir. Þegar sú staða er uppi að löggjafinn hefur ákveðið að umsækjendum um alþjóðlega vernd skuli tryggð sérstök aðstoð löglærðra talsmanna í því skyni að tryggja réttaröryggi þeirra tel ég að ekki sé hægt að ganga út frá því að umsækjendur beri í öllum tilvikum ábyrgð á mistökum slíkra talsmanna enda er grundvöllurinn að réttarsambandi þeirra annar en til að mynda það samningssamband sem er milli lögmanna og skjólstæðinga þeirra. Ég tel þess vegna að gjalda verði varhug við því að láta þá bera hallann af mistökum talsmanna með þeim hætti sem kærunefnd útlendingamála gerði í þessu máli. Þar að auki tel ég ekki ljóst hvort og þá hvaða ætlaða þátt A átti í þeim misskilningi sem kærunefndin leggur til grundvallar að hafi átt sér stað.
Með hliðsjón af framangreindu og eins og atvikum þessa máls er háttað tel ég að það hafi skort á að málefnaleg og forsvaranleg sjónarmið hafi búið að baki því að láta A bera hallann af mistökum talsmanns síns með þeim afleiðingum að síður ætti að taka stjórnsýslukæru hennar til meðferðar á grundvelli 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. Eftir stendur þá að fjalla um hvort það mat sem kærunefndin lagði á málið hafi verið heildstætt og fullnægjandi.
3 Um heildstætt og fullnægjandi mat kærunefndar
Heimilt er að kæra ákvarðanir Útlendingastofnunar og lögreglunnar samkvæmt lögum nr. 80/2016 til kærunefndar útlendingamála og er kærufrestur 15 dagar frá því að útlendingi var tilkynnt um ákvörðunina, sbr. 7. gr. laganna. Í lagagreininni felst samkvæmt þessu frávik frá hinum almenna þriggja mánaða kærufresti samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 80/2016 er ekki fjallað sérstaklega um þau rök sem búa að baki því að kærufresturinn sé umtalsvert styttri en hinn almenni kærufrestur samkvæmt stjórnsýslulögum. Til þess er þó að líta að fresturinn er óbreyttur frá 30. gr. eldri laga nr. 96/2002, um útlendinga. Í athugasemdum frumvarps þess sem varð að þeim lögum segir meðal annars um það ákvæði að lagt sé til að kærufrestur verði óbreyttur frá því sem ákveðið var með lögum nr. 133/1993, eða 15 dagar. Almennur kærufrestur samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga, þrír mánuðir, þyki of langur í þessum málum (Alþt. 2001-2002, A-deild, bls. 3184). Með 16. gr. laga nr. 133/1993, um breytingu á ýmsum lögum sem varða réttarfar, atvinnuréttindi o.fl. var lögfest kæruheimild til dómsmálaráðuneytisins vegna tiltekinna ákvarðana útlendingaeftirlitsins og var kærufrestur 15 dagar. Ekki verður sérstaklega ráðið af lögskýringargögnum á hvaða rökum það byggðist. Þó er ljóst að í þessum málaflokki hefur lengi verið lögð áhersla á það að reyna að ná fram skilvirkni og styttri málsmeðferðartíma, sbr. til dæmis þær breytingar sem gerðar voru á lögum nr. 80/2016 með lögum nr. 14/2023 að því er varðar umsóknir um alþjóðlega vernd. Þar sem almennar reglur stjórnsýslulaga eru fyrst og fremst réttaröryggisreglur sem er ætlað að veita borgurunum tiltekna réttarvernd í samskiptum við hið opinbera og þar sem þau lög gilda um meðferð mála samkvæmt lögum nr. 80/2016 nema lög mæli á annan veg verður vart komist fram hjá því að skoða kærufrestinn í því ljósi, sem og þau rök sem búa honum að baki. Í þessu sambandi vísa ég til almennra athugasemda í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum þar sem kemur fram að stefnt hafi verið að því að þau hefðu að geyma lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar, meðal annars í því skyni að tryggja réttaröryggi aðila máls (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3277). Ein af meginröksemdunum fyrir hinum almenna þriggja mánaða kærufresti í stjórnsýslumálum er að „koma í veg fyrir að verið sé að kæra gömul mál, sem erfitt getur verið að upplýsa“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3307). Ég tel því ekki loku fyrir það skotið að við mat á skilyrðum 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga sé stjórnvöldum á kærustigi í vissum tilvikum rétt að líta til þess tíma, sem hefur liðið frá því að kærufrestur rennur út þar til kæra er borin fram, að virtum öðrum atvikum máls hverju sinni. Þar að auki kann að skipta máli að hvaða marki kærufresturinn sjálfur felur í sér frávik frá hinum almenna kærufresti samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
Samkvæmt gögnum málsins varð A þess vör að talsmaður hennar hafði ekki lagt fram kæru til kærunefndar útlendingamála hinn 23. maí 2024. Henni var aftur á móti ekki fært að mæta á starfsstöð nefndarinnar sama dag og leggja fram kæru vegna opnunartíma skrifstofunnar. Hún lagði hins vegar fram kæru næsta dag. Þá voru liðnir 13 dagar frá því að 15 daga kærufresti lauk. Með vísan til framangreinds tel ég að þessi atvik séu fallin til þess að koma til álita við mat á því hvort nefndin hefði átt að taka kæru A til efnislegrar meðferðar. Hef ég þá í huga að sá kærufrestur sem átti við í málinu felur í sér umtalsvert frávik frá meginreglu 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Ég fæ hins vegar hvorki ráðið af úrskurði kærunefndarinnar né skýringum hennar til mín að lagt hafi verið mat á þetta atriði í málinu að neinu marki. Að þessu leyti tel ég að mat kærunefndarinnar hafi ekki verið fullnægjandi. Eftir stendur þá að fjalla um hvort mat kærunefndarinnar á aðkomu talsmanns A að málinu hafi verið fullnægjandi að virtum gögnum málsins.
Sá sem talar máli útlendings eða þess sem sækir um alþjóðlega vernd hér á landi og gætir hagsmuna hans við meðferð máls gagnvart íslenskum stjórnvöldum á meðan mál hans er til meðferðar kallast talsmaður, sbr. 25. tölulið 3. gr. laga nr. 80/2016. Talsmenn sinna réttaraðstoð eftir því sem nánar er mælt fyrir um í 13. og 30. gr. laganna. Í síðarnefnda ákvæðinu er fjallað um þá réttaraðstoð sem umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga kost á umfram aðra umsækjendur. Umsækjandi um alþjóðlega vernd á þannig rétt á að Útlendingastofnun skipi honum talsmann við meðferð málsins hjá stjórnvöldum, sbr. 1. mgr. greinarinnar. Sá réttur helst við mögulega kærumeðferð. Talsmaðurinn skal vera lögfræðingur með þekkingu á málum er lúta að alþjóðlegri vernd og flóttafólki. Tilgangur ákvæðisins er að tryggja rétt umsækjanda og að sjónarmið hans komist á framfæri á öllum stigum máls en einnig að málsmeðferð sé skilvirk (sjá þskj. 1180 á 145. löggjafarþingi 2015-2016, bls. 108). Ráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd lagagreinarinnar, þar á meðal um talsmenn og þjónustu túlka og þær kröfur sem gera skuli til þeirra sem og þóknun vegna hennar, sbr. 6. mgr. 30. gr. laga nr. 80/2016. Fjallað er nánar um réttaraðstoð, þar á meðal í málum vegna umsókna um alþjóðlega vernd, í 42. gr. reglugerðar nr. 540/2017, um útlendinga. Þar kemur fram að hlutverk talsmanns sé að koma fram fyrir hönd umsækjanda og veita honum liðsinni, sbr. 2. málslið 2. mgr. greinarinnar, en ekki er fjallað nánar um hlutverk hans eða stöðu eða kröfur sem gerðar eru til þjónustu hans.
Þrátt fyrir að A tali litla sem enga ensku ákvað talsmaður hennar að upplýsa hana um ákvörðun Útlendingastofnunar með tölvupósti á því tungumáli. Samkvæmt gögnum málsins hafði talsmaðurinn aðgang að allt að 90 mínútna túlkaþjónustu fyrir tilstuðlan Útlendingastofnunar. Þá svaraði talsmaðurinn ekki tölvupósti hennar 26. apríl 2024. Eins og komið hefur fram ætlaði A með þeim tölvupósti að staðfesta að hún vildi kæra ákvörðun Útlendingastofnunar sem var henni að öllu leyti í óhag. Af úrskurði nefndarinnar og skýringum hennar til mín verður ekki ráðið að kærunefndin hafi lagt atviksbundið mat á hvort þessir starfshættir skipaðs talsmanns A, sem hafði það hlutverk að gæta réttaröryggis hennar gagnvart stjórnvöldum við meðferð umsóknar hennar, kynnu að hafa þýðingu við mat á atvikum málsins með tilliti til þess hvort „veigamiklar ástæður“ í skilningi 2. töluliðar 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga væru fyrir hendi. Við þær aðstæður sem voru uppi í málinu og með hliðsjón af framangreindu tel ég rétt að leggja til grundvallar að kærunefndinni hafi borið að taka mið af þessu við heildarmat sitt. Því verður að leggja til grundvallar að mati kærunefndarinnar á 2. tölulið 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga hafi verið áfátt að þessu leyti. Enn fremur verður ekki séð að kærunefndin hafi litið til þess að A var eini aðili málsins og því enginn sem hafði andstæða hagsmuni af úrlausn þess, sbr. fyrrnefnt álit umboðsmanns Alþingis frá 5. júní 2009 í máli nr. 5471/2008.
Með vísan til framangreinds tel ég að úrskurður kærunefndarinnar beri ekki með sér að fullnægjandi heildstætt mat hafi farið fram á þeim atvikum og sjónarmiðum sem nefndinni var rétt að taka mið af við mat sitt á því hvort skilyrðum 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga væri fullnægt til að taka kæru A til meðferðar þótt kærufrestur væri liðinn. Ég minni á að eins og ráðið verður af lögskýringargögnum að baki ákvæðum stjórnsýslulaga um stjórnsýslukæru voru þau ákvæði sett til að tryggja aðilum máls það úrræði í þágu réttaröryggis að leita raunhæfrar og virkrar endurskoðunar á ákvörðun lægra stjórnvalds.
V Niðurstaða
Það er niðurstaða mín að úrskurður kærunefndar útlendingamála hafi ekki verið í samræmi við lög. Sú niðurstaða er byggð á því að mat kærunefndarinnar á því hvort taka ætti stjórnsýslukæru A til efnislegrar meðferðar þrátt fyrir að hún hafi borist að liðnum kærufresti, sbr. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, hafi ekki verið í samræmi við lög.
Nánar tiltekið tel ég í fyrsta lagi að mat kærunefndarinnar hafi ekki byggst á forsvaranlegum sjónarmiðum hvað snertir aðkomu talsmanns A. Í öðru lagi tel ég að mat kærunefndarinnar hafi ekki verið heildstætt og fullnægjandi þar sem kærunefndin tók ekki mið af sjónarmiðum sem áttu við í málinu.
Það eru því tilmæli mín til kærunefndar útlendingamála að nefndin taki mál A til nýrrar afgreiðslu komi fram beiðni þar um frá henni og hagi þá meðferð málsins í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til nefndarinnar að hafa umrædd sjónarmið framvegis í huga í störfum sínum.