Álit

   

I

Hinn 24. júní 2023 leitaði B, fyrir hönd A, til umboðsmanns Alþingis með kvörtun sem beindist að Innheimtu­stofnun sveitarfélaga og laut m.a. að því að stofnunin hefði ekki orðið við beiðni hans um afrit af öllum þeim skjölum og gögnum sem lögmannsstofan X útbjó og meðhöndlaði og vörðuðu greiðslu­sögu A. Þá voru einnig gerðar athugasemdir við ummæli formanns stjórnar Innheimtustofnunar sveitar­félaga, sem hann taldi vera röng, í bréfi til umboðsmanns Alþingis 28. febrúar 2023 vegna fyrri kvörtunar A 22. janúar 2023 (mál nr. 12020/2023).

Hinn 24. september 2023 barst umboðsmanni á ný kvörtun af hálfu A og fékk hún málsnúmerið 12379/2023. Þar var kvartað yfir því að beiðni hans til stofnunarinnar 18. ágúst þess árs, um útreikninga á vöxtum og innheimtukostnaði, hefði ekki verið svarað og íbúð A ekki verið leyst undan veðböndum. Einnig beindist kvörtunin að óþarfri sendingu kröfubréfs stofnunarinnar til Kópavogs­bæjar og A 1. ágúst 2023. Þá voru gerðar athugasemdir við að formaður stjórnar Innheimtustofnunar hefði látið hjá líða að skýra þau ummæli í bréfi sínu til umboðsmanns Alþingis sem áður greinir.

   

II

1

Í tilefni af kvörtuninni 24. júní 2023 var Innheimtustofnun sveitar­félaga ritað bréf 11. ágúst þess árs þar sem þess var óskað að stofnunin veitti nánar tilteknar upplýsingar og skýringar. Svör lögmanns, fyrir hönd stofnunar­innar, bárust 12. september þess árs og athuga­semdir af hálfu A 20. sama mánaðar. 

Í téðu svari lögmannsins 12. september 2023 kemur m.a. fram að Innheimtustofnun hafi ítrekað krafið X um afhendingu allra gagna, rafrænna og skjallegra sem stafa frá Innheimtustofnun eða urðu til í tengslum við innheimtu krafna fyrir stofnunina. X hafi hins vegar í engu orðið við afhendingu gagna til stofnunarinnar. Þá sé Innheimtustofnun ekki kunnugt um hvort og með hvaða hætti tryggt hafi verið að gögn og upp­lýsingar, sem urðu til vegna innheimtu X á meðlags­kröfum fyrir stofnunina, væru skráðar og varðveittar og hvort þetta hafi verið í samræmi við 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

  

2

Í 23. gr. laga nr. 77/2014, um opinber skjalasöfn, er fjallað um skjala­stjórn og skjalavörslu. Þar segir í 2. mgr. að afhendingar­skyldum aðilum samkvæmt 14. gr. laganna sé skylt að skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita máls­gögn þannig að þau séu aðgengileg í samræmi við reglur sem settar eru samkvæmt 1. mgr. sömu lagagreinar.

Um skráningu upplýsinga um málsatvik og meðferð mála er fjallað í 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þar segir í 1. mgr. að við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna beri stjórnvöldum, og öðrum sem lögin taka til, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama eigi við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Þá segir í 2. mgr. sömu greinar að stjórn­völd skuli að öðru leyti gæta þess að haldið sé til haga mikilvægum upplýsingum, m.a. um samskipti við almenning og önnur stjórnvöld, svo sem með skráningu fundargerða eða minnisblaða. Hið sama eigi við um aðra aðila samkvæmt I. kafla laganna að því leyti sem lögin taki til starfa þeirra.

Þá er í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kveðið á um rétt aðila máls til að fá að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Frá þessum rétti aðila eru undantekningar, sbr. 15. til 17. gr. laganna, t.d. vegna almannahagsmuna eða einka­hagsmuna annarra. Aðili máls á ekki aðeins rétt til að kynna sér gögn máls meðan það er til meðferðar hjá stjórnvöldum heldur einnig eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Varðveisla gagna í samræmi við framan­greind lagaákvæði er því m.a. forsenda þess að upp­lýsinga­réttur aðila máls geti orðið raun­hæfur og virkur. Hafi stjórnvald falið einkaaðila að sinna hluta starfsemi sinnar ber því almennt að tryggja að slíkt fyrirkomu­lag leiði ekki til þess að réttarstaða þeirra, sem ákvarðanir kunna að beinast að, verði lakari en mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum. Standi full­nægjandi heimild að lögum til þess að stjórnvald leiti eftir aðstoð einkaaðila við framkvæmd verkefna sinna er því m.a. fær sú leið að gera samning þar sem einka­aðilanum er gerð grein fyrir skyldum þeim sem á stjórnvaldinu hvíla að stjórnsýslulögum og öðrum lögum í tengslum við meðferð mála. Í slíkum samningi kann þá að vera kveðið á um að viðsemjandi stjórnvalds skuldbindi sig til að tryggja að ekkert í aðkomu hans að máli, t.d. verklagsreglur og vinnulag, hindri að réttur málsaðila samkvæmt stjórnsýslulögum og öðrum lögum verði virtur, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 18. júní 2004 í máli nr. 4020/2004.

Með lögum nr. 45/2023, um breytingu á lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga, nr. 54/1971, o.fl. (verkefnaflutningur til sýslu­manns), sem öðluðust gildi 1. janúar sl. voru verkefni Innheimtu­stofnunar, þ. á m. innheimta meðlaga, færð til ríkisins. Mun sýslumaðurinn á Norður­landi vestra nú sinna stjórnsýsluverkefnum stofnunarinnar. Innheimtu­­stofnun sveitar­félaga, sem fékk nafnið IHS við lagabreytingarnar, fer þó áfram með þau réttindi, skyldur, eignir og skuldbindingar stofnunarinnar sem ekki verða sérstaklega fluttar frá henni á grund­velli 3. mgr. 11. gr. laganna, sbr. 4. mgr. sömu laga­greinar.

  

3

Eins og rakið er hér að framan hefur Innheimtustofnun lýst því að ekki sé hægt að verða við kröfu A um afrit af öllum þeim skjölum og gögnum sem lögmannsstofan X útbjó og með­höndlaði er vörðuðu greiðslusögu A þar sem stofnunin hafi þau ekki undir höndum og X hafi ekki orðið við beiðni hennar um afhendingu þeirra. Þá hafi í verksamningum ekki verið vikið að miðlun upplýsinga eða gagna frá Innheimtustofnun til X, vegna innheimtu lögmannsstofunnar á meðlagskröfum fyrir stofnunina, né skyldu X til skráningar eða varð­veislu upplýsinga sem urðu til við innheimtuna.

Samkvæmt framangreindu liggur fyrir að þau gögn sem B óskaði eftir að fá afrit af fyrir hönd A lágu ekki fyrir hjá Innheimtustofnun sveitarfélaga. Þá er fram komið að reynt hafi verið að óska eftir afhendingu þeirra frá X en án árangurs. Verður því að líta svo á að framkvæmd stofnunarinnar að þessu leyti hafi ekki verið í samræmi við þau ákvæði laga sem að framan eru rakin um skjalastjórn og skjalavörslu svo og skráningarskyldu stjórnvalda. Af þeim sökum tel ég enn fremur ljóst að ekki hafi verið nægilega tryggt, að réttarstaða þeirra sem ákvarðanir stofnunarinnar beindust að, væri í samræmi við stjórnsýslulög að þessu leyti. Hef þá einkum í huga rétt aðila máls til að fá að kynna sér skjöl og önnur gögn er mál hans varða.

Hvað sem þessu líður get ég ekki, í ljósi þeirra aðstæðna sem uppi eru í málinu, séð að frekari athugun mín muni leiða til annarra svara eða viðbragða stjórnvalda en þeirra sem nú þegar liggja fyrir. Ég tel mig því ekki hafa forsendur til að grípa til frekari aðgerða, s.s. með því að beina sérstökum tilmælum til stjórnvalda. Með vísan til þessa læt ég umfjöllun minni um þennan þátt í kvörtuninni lokið.

  

III

1

Í síðari kvörtuninni 24. september 2023 eru m.a. gerðar athugasemdir við skort á svörum frá Innheimtustofnun sveitarfélaga við beiðni B, fyrir hönd A, 18. ágúst þess árs um útreikninga á vöxtum og inn­heimtu­­kostnaði.

Af þessu tilefni tek ég fram að það er meginregla í stjórnsýslu­rétti að stjórnvöldum ber almennt að svara erindum sem þeim berast án ástæðulausra tafa. Það hvort um óeðlilegan drátt hafi verið að ræða á að stjórnvald svari erindi er því byggt á mati hverju sinni þar sem líta verður m.a. til efnis viðkomandi erindis og málsmeðferðarreglna sem stjórnvöldum ber að fylgja við afgreiðslu þess. Með tilliti til fjölda erinda sem stjórnvöldum berast verður jafnframt að ætla þeim nokkurt svigrúm í þessu efni. Umboðsmaður hefur almennt litið svo á að rétt sé að sá sem ber fram kvörtun vegna þess að dráttur hafi orðið á því að stjórnvald svaraði erindi frá honum leiti fyrsta kastið sjálfur til stjórnvaldsins með ítrekun á erindinu og gefi því þannig færi á að bregðast við áður en leitað er til umboðsmanns með kvörtun. Af kvörtuninni verður ekki ráðið að erindi B, fyrir hönd A, til Innheimtustofnunar sveitarfélaga, nú IHS, hafi verið ítrekuð.

Með vísan til framangreinds tel ég ekki tilefni til að taka þetta atriði í kvörtuninni til nánar skoðunar að svo stöddu. Ég tek þó fram að A getur leitað til mín á nýjan leik verði óhóflegur dráttur á svörum frá stofnuninni að undangengnum ítrekunum.

 

2

Í kvörtuninni eru einnig gerðar athugasemdir við að samkvæmt veðbanda­yfirliti hvíli enn fjárnám frá Innheimtustofnun sveitar­félaga frá 8. október 2018 á íbúð A að Y í Kópavogi. Kemur og fram að A hafi greitt 507.942 kr. til þess að „aflétta kröfu um fjárnám“. Í kvörtuninni er óskað skýringa á því að Innheimtustofnun, nú IHS, hafi ekki látið aflýsa aðfararveðinu í kjölfar þessa. Kvörtuninni fylgdu hins vegar ekki frekari gögn að þessu leyti.

Í lokabréfi umboðsmanns 17. desember 2021 í tilefni af kvörtun B, fyrir hönd A, í máli nr. 11391/2021, sem einnig laut að stjórnsýslu Innheimtustofnunar, kom fram að af gögnum málsins yrði ráðið að á árinu 2011 hefði verið gert fjárnám í fasteign í eigu A að Z að beiðni stofnunar­innar vegna vanskila á meðlagsgreiðslum. Þá kom enn fremur fram að á árinu 2016 hefði fjárnáminu verið aflýst af eigninni í kjölfar þess að greiðsla að fjárhæð 507.942 kr. barst stofnuninni eftir sölu hennar.

Af þeim gögnum sem fylgdu síðastgreindri kvörtun verður enn fremur ráðið að B hafi verið sent afrit af fjár­námsgerðinni, með áritun um aflýsingu, frá stofnuninni 8. nóvember 2021 samkvæmt beiðni þar um. Þá verður ráðið, líkt og einnig kom fram í téðu lokabréfi umboðsmanns, að gert hafi verið fjárnám 8. október 2018 að beiðni stofnunarinnar í fasteign að Y í eigu A vegna vanskila á meðlags­greiðslum. Í framhaldinu hafi stofnunin lagt fram beiðni um nauðungar­sölu sömu fasteignar í september 2019. Samkvæmt gögnunum mun höfuðstóll skuldarinnar hafa numið 789.872 kr. en heildarupphæðin hins vegar verið 1.020.165 kr. að teknu tilliti til dráttarvaxta, innheimtu­þóknunar, uppboðs­beiðni og nauð­ungar­­­sölugjalds í ríkissjóð. Af gögnum málsins verður og ráðið að téð nauðungarsölubeiðni hafi verið aftur­kölluð 1. júlí 2020 gegn 600.000 kr. greiðslu. Þá verður ekki annað ráðið en að B hafi verið sent yfirlit yfir ráðstöfun innborgana í útlagðan kostnað stofnunarinnar vegna þessa 8. nóvember 2021 samkvæmt beiðni þar um.

Í 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er mælt fyrir um skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar af hálfu umboðsmanns en samkvæmt 1. mgr. skal m.a. lýsa þeirri úrlausn eða annarri háttsemi stjórnvalda sem er tilefni kvörtunar og skulu öll tiltæk sönnunargögn um málsatvik fylgja kvörtun. Þá er það gert að skilyrði í 2. mgr. að kvörtun skuli bera fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá, er um ræðir, var til lykta leiddur. Lög nr. 85/1997 eru jafnframt byggð á þeirri forsendu að um ákveðna verka­skiptingu sé að ræða milli umboðsmanns og dómstóla og mál geti verið þannig vaxin að heppilegra sé að leyst verði úr þeim fyrir dóm­stólum. Í því sambandi má nefna að samkvæmt c-lið 4. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 tekur starfssvið umboðsmanns ekki til ákvarðana og annarra athafna stjórnvalda, þegar samkvæmt beinum lagafyrirmælum er ætlast til að menn leiti leiðréttingar með málskoti til dómstóla. Þá segir í c-lið 2. mgr. 10. gr. laganna að varði ákvörðun réttar­ágreining sem á undir dómstóla og eðlilegt er að þeir leysi úr geti umboðsmaður lokið máli með ábendingu þar um.

Eftir að hafa kynnt mér kvörtunina að þessu leyti og þau gögn sem ég hef undir höndum, þ.e. þau sem fylgdu téðri kvörtun frá 2021, fæ ég ekki séð hvort skuldin, sem var andlag aðfararveðsins í Y, hafi verið greidd að fullu eða hvort ágreiningur sé enn uppi milli A og stofnunarinnar um uppgjör hennar. Þá verður ekki annað séð en að greiðslan sem  til­greind er í kvörtuninni 24. september 2023, að fjárhæð 507.942 kr., hafi farið fram í tengslum við það fjárnám í Z sem nú hefur verið aflýst.

Sé ágreiningur uppi að þessu leyti bendi ég á að í ljósi ákvæða laga nr. 85/1997 eru verulegar takmarkanir á því að umboðsmaður geti tekið afstöðu til mála þar sem reynir á sönnunarmat. Af hálfu umboðsmanns hefur verið litið svo á að þetta verði fremur að vera verkefni dóm­stóla sem eru betur í stakk búnir til að leysa úr slíkum álitaefnum. Þá verður ekki annað ráðið en að þau lögskipti sem liggja þessu kvörtunarefni til grundvallar falli utan þess tímafrests sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997. Ef ágreiningur er uppi milli A og stofnunarinnar um hvort krafan sé að fullu greidd tel ég samkvæmt framangreindu að eðlilegra sé að fá úr því leyst fyrir dómstólum. Í þessu sambandi skal áréttað að ég hef þó enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé til að leggja málið í slíkan farveg.

Samkvæmt framangreindu tel ég ekki efni til að taka þetta atriði í kvörtuninni til nánari skoðunar.

  

IV

Svo sem áður greinir eru í kvörtunum A einnig gerðar athugasemdir við röng ummæli og skort á skýringum formanns stjórnar Innheimtu­stofnunar í bréfi til umboðs­manns Alþingis 28. febrúar 2023 vegna kvörtunar hans 22. janúar þess árs (mál nr. 12020/2023). Þá liggja einnig fyrir athugasemdir hans 23. maí 2023 við þá ákvörðun umboðs­manns að ljúka umfjöllun sinni um þá kvörtun.

Í bréfi mínu til umboðsmanns A 28. apríl 2023 kom fram sú niðurstaða að ekki væru efni til að gera athugasemdir við svör Innheimtustofnunar sveitarfélaga við erindum hans 17. og 27. desember 2022. Sagði m.a. í bréfi mínu að ekki yrði annað séð en að stofnunin hefði svarað fyrirspurnum embættisins efnislega. Var þetta enn fremur áréttað í bréfi umboðsmanns til hans 31. maí 2023.

Það er niðurstaða mín eftir að hafa kynnt mér þær athuga­semdir sem fram koma í fyrrgreindum kvörtunum að þær gefi ekki tilefni til að ég endurskoði fyrri niður­stöðu mína að þessu leyti. Ég árétta því að umfjöllun minni um fyrrgreindar athugasemdir er lokið. Að öðru leyti tel ég ekki tilefni til að taka önnur atriði í téðum kvörtunum til frekari athugunar.

  

V

Með hliðsjón af framangreindu og með vísan til 1. mgr. og b-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég umfjöllun minni um málin lokið.