Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 25. september 2024 leituðu til mín A, B og C með kvörtun yfir þeirri ákvörðun ríkisskattstjóra að leggja niður embætti sem þau gegndu á tollgæslusviði Skattsins á Keflavíkurflugvelli. Nánar tiltekið var um að ræða niðurlagningu á þremur embættum aðalvarðstjóra með málaflokk sem þau höfðu öll gegnt. Niðurlagningin var einkum rökstudd með vísan til breytingar á skipulagi innan tollgæslunnar sem meðal annars væri gerð í hagræðingarskyni.

Í kvörtuninni er því meðal annars haldið fram að ákvörðun ríkisskattstjóra um að leggja niður embættin og málsmeðferð í tengslum við niðurlagninguna hafi brotið gegn reglum stjórnsýsluréttar, einkum meðalhófs- og rannsóknarreglu, og því ekki reist á fullnægjandi grundvelli. Í þessu sambandi er meðal annars á það bent að ekki hafi verið metið hvort kraftar A, B og C gætu nýst í öðrum störfum eða verkefnum innan tollgæslusviðs. Þá er því haldið fram að ákvörðunin hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum, enda hafi embættismönnum, sem hafi með áralangri þjónustu unnið sér tiltekin réttindi og launakjör, verið skipt út fyrir reynsluminni embættismenn í því skyni að lækka launakostnað.

Að lokinni rannsókn minni á kvörtuninni og gögnum málsins hef ég ákveðið að afmarka athugun mína við þann þátt ákvörðunar ríkisskattstjóra sem lýtur sérstaklega að starfslokum A, B og C við niðurlagningu embættanna og því hvort meðferð málsins að því leyti hafi verið í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum 10. gr. þeirra um rannsókn máls.

  

II Málavextir

Aðdraganda málsins má rekja til samþykktar fjárlagafrumvarps fyrir árið 2024, en samkvæmt því voru fjárheimildir Skattsins rúmir níu milljarðar kr. og hagræðingarkrafa fyrir árið 260 milljónir kr. Heildarkrafan var um 3% og þar af 0,5% á launalið. Í kjölfar hagræðingarkröfunnar, sem hækkaði síðar með fjárveitingarbréfi 15. febrúar 2024 í 305 milljónir kr., þar af 126 milljónir kr. á launalið, var ákveðið að fara í heildstæða yfirferð á starfsemi Skattsins í því skyni að kanna hvernig unnt væri að mæta aðhaldskröfunni vegna fjárlaga fyrir árið 2024, svo og fyrirsjáanlegri aðhaldskröfu vegna ársins 2025.

Í tilefni af mögulegum skipulagsbreytingum var því meðal annars beint til allra sviðsstjóra hjá stofnuninni, þar á meðal tollgæslustjóra sem er yfir tollgæslusviði, að rýna skipulag og verkefni á sínu sviði ásamt því að hugleiða skipulag stofnunarinnar í heild sinni og fyrirkomulag annarra verkefna. Á fundi framkvæmdastjórnar Skattsins 17. nóvember 2023 voru tillögur sviðsstjóranna ræddar og ákveðið að vinna tilteknar hugmyndir áfram. Í skýrslu stofnunarinnar frá 22. apríl 2024 um skipulagsbreytingar á tollgæslusviði er fjallað um nokkrar tillögur í því sambandi og nánari útfærslu þeirra. Í skýrslunni er meðal annars lagt til að leggja niður sjö embætti tollvarða, þar á meðal öll þrjú embætti aðalvarðstjóra með málaflokk á Keflavíkurflugvelli, og gert ráð fyrir að ráða í staðinn fimm almenna tollverði. Að því er varðar hin fjögur embættin sem lagt var til að leggja niður verður að skilja skýrsluna á þann veg, sbr. einnig skýringar ríkisskattstjóra til mín, að enginn hafi sinnt þeim þegar skýrslan var gerð og þegar fyrirhuguðum skipulagsbreytingum var hrint í framkvæmd. Einu embættismennirnir sem létu af störfum vegna skipulagsbreytinga á tollgæslusviði voru þeir sem gegndu embættum aðalvarðstjóra með málaflokk sem voru þau A, B og C.

Með bréfi 3. maí 2024 var þeim A, B og C tilkynnt um að ákveðið hefði verið að leggja niður embætti þeirra í tollgæslunni á Keflavíkurflugvelli frá og með 1. júní 2024. Ástæða niðurlagningarinnar var sögð breytingar á skipulagi innan tollgæslunnar á Keflavíkurflugvelli, sem meðal annars væru gerðar í hagræðingarskyni. Nánari rökstuðningur fyrir ákvörðuninni var veittur þeim með bréfum 21. maí og 20. júní 2024. Þar kemur meðal annars fram að í kjölfar hagræðingarkröfu hafi verið ráðist í heildstæða yfirferð á starfsemi stofnunarinnar með það fyrir augum að leita leiða til hagræðingar til að ná sem bestri nýtingu á fjármunum. Með það að markmiði að ná fram hagræðingu í rekstri og einfalda skipulag hafi meðal annars verið tekin sú ákvörðun að leggja niður embætti þriggja aðalvarðstjóra með málaflokk á Keflavíkurflugvelli. Með breytingunum mætti draga úr rekstrarkostnaði og fjölga tollvörðum á móti til að efla almenna tollgæslu, skýra stjórnunarábyrgð og færa skipulag nær raunverulegri starfsemi og rekstrarþörf.

Í kjölfar skipulagsbreytinganna hóf ríkisskattstjóri vinnu við fjölgun tollvarða og voru slík embætti auglýst laus til umsóknar í maí og september 2024. C var meðal umsækjenda í maí en hlaut ekki skipun. Af fyrirliggjandi gögnum málsins er ekki fyllilega skýrt hversu mörg laus embætti á starfsstöðinni voru auglýst, en þó virðist mega ganga út frá því að þau hafi verið að minnsta kosti tvö. Þá benda gögn málsins til þess að ætlunin hafi verið að auglýsa allt að þrjú laus embætti tollvarða til viðbótar.

  

III Skýringar ríkisskattstjóra

Með bréfum umboðsmanns 23. október 2024 var óskað eftir afriti af gögnum málsins, viðhorfi embættis ríkisskattstjóra til kvörtunarinnar auk nánar tilgreindra upplýsinga og skýringa. Þess var meðal annars óskað að gerð yrði grein fyrir þeim röksemdum sem ákvörðun um niðurlagningu embætta A, B og C byggðist á og að veittar yrðu upplýsingar um afdrif þeirra verkefna, sem þau höfðu haft með höndum, í kjölfar hagræðingaraðgerðanna. Þá var óskað upplýsinga um hvort til skoðunar hafi komið að færa þau til í starfi. Jafnframt var þess óskað að ríkisskattstjóri afhenti umboðsmanni afrit af öllum þeim gögnum sem lutu að niðurlagningu embættanna og starfslokum A, B og C, meðal annars gögnum sem varpað gætu ljósi á hver hafi verið aðdragandi umræddra breytinga og hverjar hafi verið forsendur þeirra.

Gögn málsins og svarbréf ríkisskattstjóra bárust umboðsmanni 28. nóvember 2024. Í bréfinu er aðdragandi skipulagsbreytinganna rakinn og vísað til þess, í ljósi fram kominnar aðhaldskröfu og þeirra skyldna sem hvíli á ríkisskattstjóra samkvæmt 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, svo og 2. mgr. 36. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál, að honum hafi borið að ráðast í þær hagræðingaraðgerðir sem áður hefur verið gerð grein fyrir og leiddu til niðurlagningar embættanna og starfsloka A, B og C. Ákvörðunin hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum, enda var henni ætlað að stuðla að lækkun launakostnaðar, einfalda skipulag og auka skilvirkni. Við matið hafi hliðsjón verið höfð af þeim opinberu hagsmunum sem tollgæslan vinni að. Til stuðnings framangreindu er meðal annars nefnt að upp hefðu komið tilvik þar sem stjórnunarábyrgð hefði verið óskýr auk þess sem aðalvarðstjórar með málaflokk hefðu í reynd allir sinnt verkefnum sem falla samkvæmt reglugerð nr. 89/2009, um starfsheiti tollvarða, undir verkefni tollsérfræðinga og tollvarða. Því hefðu umræddir aðalvarðstjórar, það er þau A, B og C, sinnt störfum sem kröfðust ekki þeirra háu launa sem þau höfðu, miðað við verðmæti verkefnanna sem þau sinntu. Niðurstaðan hefði verið að vel væri hægt að vera án aðalvarðstjóra sem ekki færu með mannaforráð og með því að leggja niður embættin á starfsstöðinni væri jafnframt unnt að samræma skipulag milli starfsstöðva, en engir slíkir aðalvarðstjórar voru starfandi á öðrum starfseiningum innan tollgæslunnar.

Samkvæmt ríkisskattstjóra fór fram mat á því hvort unnt hefði verið að ná settum markmiðum með öðru og vægara móti en að leggja niður embætti þeirra A, B og C. Í því sambandi var skoðað hvort hægt hefði verið að færa þau til í starfi eða fá þeim ný verkefni, sbr. 19. og 36. gr. laga nr. 70/1996. Að mati ríkisskattstjóra hefði engum verkefnum verið til að dreifa sem gætu samrýmst 6. gr. reglugerðar nr. 89/2009 þar sem verksviði og ábyrgð aðalvarðstjóra er lýst. Þá hefði slík tilfærsla ekki skilað þeirri hagræðingu eða einföldun á skipulagi og skilvirkni sem sóst var eftir. Komið hafi til skoðunar að færa þau í embætti tollsérfræðings þar sem þörf hafi verið að fjölga þeim. Að mati ríkisskattstjóra hefði slík tilfærsla verið bæði ólögmæt og ósamboðin þeim A, B og C þar sem embættið væri bæði lægra launað og lægra sett en embætti aðalvarðstjóra. Voru aðrar leiðir því ekki færar en að leggja niður embætti þeirra. Til stuðnings þeirri ályktun vísaði ríkisskattstjóri til niðurstöðu Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-2148/2021 þar sem talið var að flutningur úr embætti aðalvarðstjóra, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 89/2009, í lægra launað embætti tollsérfræðings, sbr. 9. gr. reglugerðarinnar, gæti ekki talist embættismanninum samboðinn og ákvörðunin um flutning því ólögmæt. Með hliðsjón af þessari niðurstöðu taldi ríkisskattstjóri ljóst að ef farin hefði verið sú leið að færa A, B og C í lægra sett embætti á grundvelli 36. gr. laga nr. 70/1996 hefði það eingöngu skilað sömu niðurstöðu og í dómsmálinu.

  

IV Athugun umboðsmanns

1 Lagagrundvöllur

Þegar embætti er lagt niður er almennt uppi sú aðstaða að viðkomandi á ekki lengur kost á að gegna því vegna atvika sem ekki verða rakin til hans sjálfs. Hér má til að mynda nefna rekstrarlegar ástæður, svo sem hagræðingu og sparnað, breytingar á verkefnum stjórnvalds, breyttar áherslur í stjórnun eða aðrar skipulagsbreytingar. Að meginstefnu verður að ganga út frá því að framangreint geti allt verið málefnalegar ástæður fyrir niðurlagningu embættis og sambærilegum ákvörðunum. Hér er rétt að geta þess að samkvæmt 8. tölulið 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996 eru tollverðir meðal þeirra sem teljast skulu embættismenn samkvæmt lögunum.

Mat á því hvort og þá hverra nánari skipulagsbreytinga er þörf í þágu tiltekins málefnalegs markmiðs, svo sem hagræðingar í rekstri, er í höndum yfirstjórnar viðkomandi embættis og sætir ekki öðrum takmörkunum en þeim að aðgerðir sem gripið er til verða að vera í samræmi við gildandi lög og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins, sbr. til dæmis dóma Hæstaréttar frá 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006, 15. janúar 2015 í máli nr. 389/2014 og 23. október 2014 í máli nr. 172/2014. Í þessu sambandi er vert að nefna að í almennum stjórnunarheimildum forstöðumanns felst vald til þess að skipuleggja starfsemi, vinnufyrirkomulag, skilgreina starfslýsingar og ákveða hvernig störfum er fyrirkomið í skipuriti stofnunar nema annað leiði af skráðum eða óskráðum reglum. Þá ber forstöðumaður stofnunar ábyrgð á því að rekstrarafkoma hennar sé í samræmi við fjárlög og fjármunir nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996. Sjá hér til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 5. mars 2004 í máli nr. 3853/2003. Við þetta má bæta að samkvæmt 12. gr. reglugerðar nr. 89/2009 ákveður tollstjóri fjölda tollvarða með einstök starfsheiti og hvort öll starfsheiti skuli notuð í samræmi við hlutverk og markmið embættis tollstjóra, sem og stjórnunarlegar, verkefnalegar og fjárhagslegar forsendur fyrir starfsemi og rekstri embættisins. Þess skal hér getið að með lögum nr. 141/2019, um breytingu á tollalögum og fleiri lögum (fyrirkomulag tollafgreiðslu og tollgæslu), tóku ríkisskattstjóri, tollgæslustjóri og önnur tollyfirvöld við valdi tollstjóra.

Ákvörðun stjórnvalds um starfslok embættismanns, þ.m.t. í kjölfar skipulagsbreytinga, er stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. athugasemdir með 1. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum. Við meðferð og úrlausn slíkra mála ber því að fylgja fyrirmælum stjórnsýslulaga. Þannig þurfa stjórnvöld að sjá til þess að nægjanlegra upplýsinga sé aflað um þær aðstæður og atvik sem geta haft þýðingu þegar metið er hvort taka skuli slíka ákvörðun, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga um rannsókn máls. Í ljósi þess að um íþyngjandi ákvörðun er að ræða verður enn fremur að liggja fyrir, áður en starfsfólki er fækkað af skipulagsástæðum og í sparnaðarskyni, að settum markmiðum verði ekki náð með öðru og vægara móti, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Við töku ákvörðunar um að leggja niður embætti í hagræðingar- og sparnaðarskyni þarf stjórnvald þannig að taka til skoðunar hvort unnt sé að flytja viðkomandi embættismann til eða fela honum önnur verkefni. Í því skyni þarf ávallt að leggja mat á hvort og hvernig kraftar embættismannsins koma til með að nýtast í starfsemi stofnunarinnar auk þess sem meta þarf hæfni hans í samanburði við aðra embættismenn með tilliti til þekkingar og starfsreynslu á viðkomandi sviði, þ.e.a.s. ef velja þarf úr hópi embættismanna, sbr. dóm Hæstaréttar frá 23. október 2014 í máli nr. 172/2014.

Við framangreinda málsmeðferð þarf jafnframt að gæta að fyrirmælum laga nr. 70/1996. Þar er meðal annars mælt fyrir um þær reglur sem stjórnvaldi ber að fylgja við meðferð mála um flutning og lausn embættismanna. Í 36. gr. laganna er kveðið á um að stjórnvald, sem skipað hefur mann í embætti, geti flutt hann úr einu embætti í annað, enda heyri bæði embættin undir það, sbr. 1. mgr. greinarinnar. Í athugasemdum með 36. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 70/1996 kemur fram að ákvæðið sé byggt á 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt því ákvæði er unnt að flytja embættismenn úr einu embætti í annað, enda missi þeir einskis í af embættistekjum sínum, og sé þeim veittur kostur á að kjósa um embættaskiptin eða lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk. Við mat á því hvort stjórnvaldi sé heimilt að flytja embættismann til í starfi kann jafnframt að þurfa að hafa hliðsjón af 19. gr. laga nr. 70/1996. Samkvæmt því ákvæði er starfsmanni skylt að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tók við starfi. Starfsmaður getur kosið að segja upp starfi sínu vegna slíkra breytinga, enda skýri hann ráðherra eða forstöðumanni frá því innan eins mánaðar frá því að breytingarnar voru tilkynntar honum.

Þegar um niðurlagningu embættis er að ræða þarf einkum að gæta að fyrirmælum 34. gr. laga nr. 70/1996. Ef embætti er lagt niður skal embættismaður jafnan halda óbreyttum launakjörum er embættinu fylgdu í sex mánuði frá því að hann lét af starfi, ef hann hefur verið í þjónustu ríkisins skemur en 15 ár, en ella í tólf mánuði, enda hafi hann þá ekki hafnað öðru sambærilegu starfi, óháð því hvort það er á vegum ríkisins eða annars aðila, sbr. 1. mgr. 34. gr. laga nr. 70/1996. Ef embættismanninum standa, í kjölfar niðurlagningar embættis hans, ekki til boða „sambærileg störf“ samkvæmt framangreindu, svo sem ef störfin teljast honum ósamboðin, á slíkt ekki að koma í veg fyrir að embættismanninum sé boðið ósambærilegt starf hjá viðkomandi stofnun, þ. á m. starf sem að einhverju leyti kann að þykja ósamboðið honum. Á hann þess þá kost að hafna tilboðinu og þiggja laun í samræmi við ofangreindar reglur. Taki hann hins vegar tilboðinu fer um greiðslur til hans vegna niðurlagningar embættisins eftir 3. mgr. 36. gr. laga nr. 70/1996. Þótt breyting sé gerð á skipuriti, með þeim afleiðingum að tiltekið embætti er lagt niður í skilningi 1. mgr. 34. gr. laganna, leiðir það því ekki eitt og sér til þess að leysa verði viðkomandi embættismann að fullu úr þjónustu þeirrar stofnunar sem í hlut á. Sjá álit umboðsmanns Alþingis 6. júlí 2004 í máli nr. 3769/2003.

Af kröfum 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 leiðir loks að stjórnvöld þurfa við framangreindar aðstæður að haga verklagi sínu almennt þannig að fyrir liggi gögn eða upplýsingar í skráðu formi um forsendur, undirbúning og ákvarðanir um starfslok vegna skipulagsbreytinga, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004 og frá 14. nóvember 2006 í málum nr. 4212/2004, 4218/2004 og 4306/2005.

  

2 Sjónarmið að baki ákvörðun um niðurlagningu

Eins og rakið er hér að framan taldi ríkisskattstjóri nauðsynlegt, í ljósi skertra fjárheimilda og fram kominnar aðhaldskröfu, að ráðast í breytingar á skipulagi og rekstri sem meðal annars gætu stuðlað að lækkun launakostnaðar. Að undangengnu mati innan Skattsins hefði niðurstaðan verið sú að leggja niður tiltekin embætti tollvarða, þar á meðal þau embætti sem A, B og C gegndu. Með hliðsjón af fyrrgreindum fyrirmælum 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, svo og með vísan til þess sem fram kemur í fyrirliggjandi gögnum málsins um tilefni og forsendur skipulagsbreytinganna, tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemd við það mat ríkisskattstjóra að niðurlagning embætta aðalvarðstjóra með málaflokk í skipuriti stofnunarinnar hafi verið nauðsynleg og í þágu málefnalegra markmiða. Hér hef ég einnig í huga það svigrúm sem felst í almennum stjórnunarheimildum forstöðumanna til breytinga á störfum og skipulagi innan marka laga, sbr. jafnframt áðurnefnt ákvæði 12. gr. reglugerðar nr. 89/2009. Að því sögðu hefur meðferð málsins að því er varðar starfslok A, B og C orðið mér tilefni til frekari umfjöllunar sem fer hér á eftir.

  

3 Mat á fjárhagslegum áhrifum

Með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum málsins, svo og skýringum ríkisskattstjóra, verður að ganga út frá því að meginástæða þess að ráðist var í þær hagræðingaraðgerðir sem leiddu til starfsloka A, B og C hafi verið fram komin aðhaldskrafa á launalið embættisins að fjárhæð 126 milljónir kr. fyrir árið 2024, sbr. einkum efni bréfs fjármála- og efnahagsráðuneytisins 15. febrúar 2024 um fjárveitingar til Skattsins. Nánar tiltekið voru hagræðingaraðgerðirnar rökstuddar með vísan til þess að þær væru nauðsynlegar svo unnt væri að mæta umræddri aðhaldskröfu, svo og „fyrirsjáanlegri“ aðhaldskröfu fyrir árið 2025.

Þrátt fyrir að játa verði stjórnvöldum rúmt svigrúm við mat á því hvaða sparnaðaraðgerðir séu best til þess fallnar að ná þeim markmiðum sem að er stefnt eru slíku svigrúmi settar ákveðnar skorður. Þannig þarf meðal annars að liggja fyrir, áður en ráðist er í aðgerðir sem hafa í för með sér starfslok embættismanna, að þær séu í reynd til þess fallnar að ná settum markmiðum um sparnað í rekstri, eftir atvikum yfir tiltekið tímabil. Rannsókn málsins þarf því að leiða í ljós með nokkuð óyggjandi hætti hver fjárhagsleg áhrif hagræðingaraðgerðanna verði, sbr. til hliðsjónar þau sjónarmið sem fram koma í fyrrnefndu áliti umboðsmanns 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004. Ef starfslok eru réttlætt með vísan til þess að lækka þurfi launakostnað um nánar tilgreinda fjárhæð, líkt og raunin er í máli þessu, verður að gera þær kröfur að stjórnvaldið afli, auk upplýsinga um væntanlegan sparnað, fullnægjandi og heildstæðra upplýsinga um þann kostnað sem hlýst á móti, til að mynda vegna greiðslu biðlauna. Ef skipun nýrra embættismanna er beinn þáttur í aðgerðunum þyrfti jafnframt að taka mið af kostnaði þar að lútandi.

Mat á fjárhagslegum áhrifum hagræðingaraðgerða ríkisskattstjóra virðist einkum og sér í lagi hafa byggst á útreikningum sem finna má í 6. kafla skýrslu Skattsins frá 22. apríl 2024 um skipulagsbreytingar á tollgæslusviði. Í kaflanum er gefið yfirlit yfir launakostnað á ársgrundvelli, miðað við árið 2023, vegna þeirra sjö embætta sem lagt var til að leggja niður í hagræðingarskyni, þar á meðal þriggja embætta aðalvarðstjóra á Keflavíkurflugvelli. Samkvæmt þeim tölum gerir skýrsluhöfundur ráð fyrir því að aðgerðirnar muni leiða til tæplega 122,5 milljóna kr. sparnaðar á launakostnaði, þar af eru rúmlega 64 milljónir vegna niðurlagningar embætta A, B og C. Heildarsparnaðurinn samkvæmt útreikningnum nemur tæplega fjárhæð fyrrgreindrar aðhaldskröfu á launalið vegna fjárlaga ársins 2024, sem eins og fyrr segir nam 126 milljónum kr.

Rannsókn málsins, að því er varðar hvort og þá hversu miklum sparnaði hagræðingaraðgerðirnar kæmu til með að skila, virðist þannig eingöngu hafa tekið mið af launakostnaði og launatengdum gjöldum í eitt ár vegna þeirra embætta sem lagt var til að leggja niður. Við útreikningana virðist hins vegar ekki hafa verið tekið tillit til þess að A, B og C ættu öll rétt á biðlaunum í 12 mánuði frá og með niðurlagningu embættanna, en um það atriði má horfa til þess að laun þeirra og launatengd gjöld voru samtals 64 milljónir árið 2023, sbr. upplýsingar í áðurnefndri skýrslu. Þá verður ekki heldur ráðið að við útreikningana hafi verið litið til kostnaðar við að skipa í stað þeirra allt að fimm almenna tollverði, sem kæmu til með að sinna verkefnum sambærilegum þeim sem A, B og C höfðu sinnt fyrir starfslokin. Nákvæmur kostnaður vegna þessara nýju tollvarða liggur ekki fyrir í gögnum málsins en þó er ljóst að töluverður launakostnaður og tengd gjöld leiða af slíkri ráðstöfun. Í öllu falli er ljóst að vafi leikur á því hvenær og yfir höfuð hvort þær aðgerðir sem ríkisskattstjóri réðst í og beindust að A, B og C væru til þess fallnar að ná settum markmiðum Skattsins um sparnað í launakostnaði, hvort sem er á árinu 2024, 2025 eða lengra tímabili fjármálaáætlunar, það er til ársins 2028, en til áætlunarinnar er vísað í fyrrgreindu fjárveitingarbréfi fjármála- og efnahagsráðuneytisins 15. febrúar 2024. Að framangreindu virtu er ég þeirrar skoðunar að rannsókn málsins hafi verið háð annmörkum og málsmeðferðin því brotið í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga.

  

4 Meðalhófsreglan og rannsóknarskylda þar að lútandi

Í skýringum ríkisskattstjóra kom fram, í tengslum við mat embættisins á því hvort hægt hefði verið með einhverju móti að komast hjá starfslokum A, B og C, að kannaður hefði verið sá kostur hvort unnt væri að fela þeim önnur verkefni, sbr. 19. gr. laga nr. 70/1996, eða flytja þau til í embætti innan stofnunarinnar, sbr. 36. gr. laganna. Að mati ríkisskattstjóra hafi engum verkefnum verið til að dreifa sem samrýmdust 6. gr. reglugerðar nr. 89/2009 um verksvið og ábyrgð aðalvarðstjóra. Aftur á móti hafi verið þörf á því að fjölga tollsérfræðingum, sbr. 9. gr. reglugerðarinnar, og því hafi slík tilfærsla komið til skoðunar. Þar sem embætti tollsérfræðings sé bæði lægra launað og lægra sett en embætti aðalvarðstjóra, og með vísan til niðurstöðu dóms Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-2148/2021, hafi verið litið svo á að embætti tollsérfræðings væri þeim ósamboðið og tilfærslan því ólögmæt. Því hafi aðrar leiðir ekki verið færar en að leggja niður embætti A, B og C.

Almennt kunna sjónarmið á borð við aukna skilvirkni og einföldun á innra skipulagi að réttlæta niðurlagningu tiltekinnar stöðu í skipuriti stofnunar. Af meðalhófsreglu stjórnsýslulaga leiðir eftir sem áður að við töku slíkrar ákvörðunar verður að kanna hvort unnt sé að fela viðkomandi starfsmanni eða embættismanni önnur verkefni eða flytja hann til í starf eða embætti sem telja verður samboðið honum. Við þá málsmeðferð þarf að hafa í huga að hjá embættismanni sem starfað hefur um langt skeið hjá stjórnvaldi hefur orðið til starfsreynsla og þekking á því starfi og þeim verkefnum sem hann hefur komið að sem frá sjónarhóli þeirra almannahagsmuna, sem rekstur stjórnvalds byggist á, sé jafnan verðmætt að nýta áfram í þágu þess þótt breytingar verði á verkefnum sem viðkomandi hefur sinnt.

Áður hefur verið rakið að samkvæmt 19. gr. laga nr. 70/1996 er starfsmanni skylt að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tók við starfi, þó að gættum fyrirmælum fyrrgreindrar 36. gr. laganna. Ákvæði 19. gr., svo og 36. gr., fela í sér rúmar heimildir stjórnvalds til þess að breyta störfum embættismanna, en í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar mega breytingarnar ekki ganga lengra eða vera meira íþyngjandi í garð þeirra embættismanna sem í hlut eiga en nauðsyn ber til. Þá verða breytingarnar að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Mat á því hvort hið breytta starf geti talist samboðið viðkomandi embættismanni ræðst einkum af samanburði starfslýsingar og verksviðs fyrir og eftir breytingu.

Þótt stjórnvaldi sé ekki skylt að gefa embættismanni kost á að koma á framfæri andmælum í tilefni af fyrirhuguðum starfslokum vegna skipulagsbreytinga, sbr. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 70/1996, kann engu að síður að vera nauðsynlegt í þágu rannsóknar máls þar að lútandi að leita eftir afstöðu embættismannsins til þess hvort honum hugnist tilfærsla í annað starf eða embætti innan stjórnvaldsins, standi slíkt til boða, og þá jafnframt hvort hann telji „nýja“ embættið samboðið sér, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004. Að öðrum kosti kann að vera litið svo á að stjórnvaldið hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. til hliðsjónar fyrrnefnt álit umboðsmanns frá 30. desember 2016 í máli nr. 9040/2016.

Sé höfð hliðsjón af þeirri starfslýsingu sem fram kemur í 6. gr. reglugerðar nr. 89/2009 um hlutverk og verkefni aðalvarðstjóra, er það embætti nokkuð umfangsmeira en embætti tollsérfræðings, sbr. 9. gr., og felur í sér ríkari skyldur, þ.m.t. ríkari stjórnunarskyldur. Ákvæði stofnanasamnings tollstjóra og Tollvarðafélags Íslands gefa þó til kynna að embætti aðalvarðstjóra með málaflokk (aðalvarðstjóri aðrir samkvæmt samningnum), sem lögð voru niður, séu um margt sambærileg embætti tollsérfræðings. Hér má einkum vísa til kafla 3.6. í samningnum, en þar kemur fram að aðalvarðstjóri sem tilheyri þessum hópi sinni tollframkvæmd „undir verkstjórn annarra“ og verður ekki ráðið að hann hafi stjórnunarskyldum að gegna líkt og hinir tveir flokkar aðalvarðstjóra (aðalvarðstjóri á landsbyggðinni og aðalvarðstjóri yfir vakt). Í greininni er auk þess sérstaklega tekið fram að starf aðalvarðstjóra úr fyrstnefnda hópnum geti falið í sér hlutverk „sem er lýst í kafla 3.4. (tollsérfræðingar)“.

Við mat á því hvort embætti tollsérfræðings hafi í reynd verið ósamboðið þeim A, B og C er heldur ekki hægt að horfa fram hjá gögnum sem urðu til í aðdraganda skipulagsbreytinganna. Þannig segir meðal annars um þau verkefni sem fólust í störfum þeirra að í reynd hafi verið „um að ræða verkefni sem falla skv. reglugerð um starfsheiti tollvarða nr. 89/2009 undir verkefni tollsérfræðinga og tollvarða“, sbr. fundargerð fundar frá 14. desember 2023, sem meðal annars tollgæslustjóri og yfirtollvörður á Keflavíkurflugvelli sátu.

Þá segir í minnisblaði tollgæslustjóra, yfirtollvarðar og aðstoðaryfirtollvarðar á Keflavíkurflugvelli frá 3. apríl 2024:

Í umræðum um skipulagsmál tollgæslunnar á starfsstöðinni í Keflavík kom fram að þar eru starfandi sjö aðalvarðstjórar. Fjórir þessara aðalvarðstjóra stýra vöktum og fara með mannaforráð. Þrír aðalvarðstjórar fara ekki með mannaforráð en voru á sínum tíma falin umsjón með tilteknum málaflokkum.

Af ýmsum ástæðum hafa ofangreindir þrír aðalvarðstjórar ekki sinnt umsjón með þeim málaflokkum sem þeim var falið og í raun helst sinnt verkefnum sem tiltekin eru sem verkefni tollsérfræðinga í reglugerð um starfsheiti tollvarða nr. 89/2009. Má ástæður þess helst rekja til skorts á fjármagni og mannskap en fyrirkomulag málaflokka hefur ekki reynst eins vel og upprunalega var til þess hugsað.

Þrátt fyrir misvísandi skýringar ríkisskattstjóra um þau verkefni sem A, B og C sinntu fyrir niðurlagningu embætta þeirra tel ég að ganga verði út frá því, með hliðsjón af framangreindri umfjöllun, að embætti tollvarðar svo og embætti tollsérfræðings kunni að miklu leyti að hafa falið í sér sömu starfsskyldur og A, B og C sinntu sem aðalvarðstjórar með málaflokk. Ég tel rétt að taka fram í þessu samhengi að auglýst voru embætti tollvarða í kjölfar niðurlagningarinnar. Þegar svo stendur á að starfslýsing nýs og eldra embættis sé í reynd nokkuð áþekk, kunna aðstæður og atvik máls engu að síður að gefa til kynna, til að mynda með vísan til starfsstigs og eftir atvikum stöðueinkenna umræddra embætta, að rétt sé að leita eftir afstöðu viðkomandi til þess hvort honum þyki nýja embættið ósamboðið sér. Þannig kynni þeim sem áður gegndi embætti aðalvarðstjóra að telja ósamboðið sér að taka síðar við lægra settu embætti tollsérfræðings. Á hinn bóginn gæti verið að hann sjái hag sínum betur borgið að vera áfram í embætti, þótt lægra sett sé, í stað þess að ljúka störfum, sbr. til hliðsjónar fyrrnefnt álit umboðsmanns Alþingis frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004. Hér er vert að árétta að einn þeirra aðila sem hér um ræðir sótti í kjölfarið um laust embætti tollvarðar og því virðist óhætt að fullyrða að honum hefði ekki þótt embætti tollsérfræðings ósamboðið sér hefði honum verið boðinn flutningurinn, enda er síðarnefnda embættið hærra sett samkvæmt reglugerð nr. 89/2009, sbr. einkum 3. gr.

Í fyrrgreindum dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-2148/2021, sem ríkisskattstjóri vísar til í skýringum sínum til mín, var komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun sú, sem deilt var um í málinu, um að flytja embættismann úr embætti aðalvarðstjóra í lægra launað embætti tollsérfræðings hafi verið ólögmæt, enda lá fyrir að honum hafi upphaflega ekki verið gefinn kostur á að velja á milli embættisskiptanna eða lausnar frá embætti með lögmæltum eftirlaunum. Í dóminum er þannig ekki girt fyrir að slík embættisskipti kunni að vera heimil að því gefnu að viðkomandi sé gefið færi á að velja á milli framangreindra valkosta. Ég tel því ekki unnt að fallast á ályktanir ríkisskattstjóra um niðurstöðu héraðsdómsins þess efnis að honum hafi verið með öllu óheimilt að færa A, B og C í embætti tollsérfræðings.

Með hliðsjón af framangreindum rökstuðningi ríkisskattstjóra, og með vísan til þess sem fram kemur í gögnum málsins um eðli þeirra verkefna sem fólust í embætti A, B og C, tel ég að ríkisskattstjóra hafi borið, í þágu rannsóknar málsins, að leita eftir afstöðu þeirra til þess hvort embætti tollsérfræðings, og þau verkefni sem ræksla þess fæli í sér, teldist ósamboðið þeim. Þar sem það var ekki gert liggur ekki fyrir hvort unnt hafi verið að fara vægar í sakirnar gagnvart þeim. Því tel ég að ríkisskattstjóri hafi ekki fullnægt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga.

Í skýringum ríkisskattstjóra til mín kemur fram að þótt gengið hefði verið út frá því að embætti tollsérfræðings væri samboðið A, B og C hefði ekki komið til greina að flytja þau í slíkt embætti, enda myndu þau halda óbreyttum kjörum út skipunartíma sinn og því ekki unnt að ná þeim sparnaðarmarkmiðum sem að væri stefnt með hagræðingaraðgerðunum. Svo sem rakið er í kafla IV.3 tel ég að rannsókn málsins hafi verið háð annmörkum að þessu leyti.

Við framangreindar aðstæður þarf að hafa í huga að af fyrirmælum kjara- og stofnanasamninga leiðir að meginstefnu að starfsfólk sem unnið hefur um langt skeið hjá sömu ríkisstofnun nýtur betri launakjara heldur en yngra starfsfólk með lægri starfsaldur sem sinnir sömu verkefnum. Hér búa málefnaleg sjónarmið að baki enda er í flestum tilvikum eðlilegt og rétt að eldra og reynslumeira starfsfólk njóti betri launakjara en þau sem hafa lægri starfsaldur. Ef ákvörðun um lausn embættismanns úr fyrrnefnda hópnum byggist eingöngu á því sjónarmiði að laun viðkomandi séu of há, og að unnt sé að skipa ódýrari starfskraft í staðinn til þess að sinna sömu verkefnum, gæti í slíku falist bein eða eftir atvikum óbein mismunun á grundvelli aldurs, sbr. fyrirmæli laga nr. 86/2018, um jafna meðferð á vinnumarkaði, sbr. einkum 3. tölulið 3. gr., 1. mgr. 7. gr. og 1. mgr. 8. gr. Af ákvæði 15. gr. laganna um sönnunarbyrði leiðir að sérstaklega brýnt er, ef leiddar eru líkur að því að mismunun samkvæmt ákvæðum laganna hafi átt sér stað, að vinnuveitandi geti sýnt fram á, eftir atvikum með framlagningu gagna, að þær ástæður sem lágu til grundvallar meðferðinni tengist ekki aldri viðkomandi.

Þar sem ekki hefur verið leitað með málið til kærunefndar jafnréttismála, sbr. 4. gr. laganna, tel ég þó ekki rétt að fjalla nánar um það hvort málsmeðferð og ákvörðun ríkisskattstjóra í málum A, B og C hafi brotið gegn fyrirmælum laga nr. 86/2018, sbr. þau sjónarmið sem búa að baki 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis. Ég tel hins vegar rétt, með vísan til atvika málsins að þessu leyti, að vekja athygli ríkisskattstjóra á fyrrgreindum fyrirmælum laganna.

Að endingu bendi ég á að stjórnvöld verða almennt að gjalda varhug við því að „skipta út“ embættismönnum eða öðrum starfsmönnum með háan starfsaldur eingöngu með vísan til sjónarmiða um lægri launakostnað nýrra starfsmanna. Að öðrum kosti er hætt við því að gengið sé of nærri sjónarmiðunum að baki meginreglunni um að ávallt beri að ráða hæfasta einstaklinginn í opinbert starf, sérstaklega í þeim tilvikum þegar um er að ræða starfsmenn með háan starfsaldur og mikla reynslu á sínu sviði. Þegar ákveðið er að leggja niður tiltekið embætti eða starf í hagræðingarskyni hvílir þannig eftir sem áður sú skylda á stjórnvaldinu að meta hæfni viðkomandi til að gegna störfum eða embættum sem eru laus innan stofnunarinnar eða sem til stendur að koma á fót.

  

V Niðurstaða

Með vísan til framangreindrar umfjöllunar er það álit mitt að ríkisskattstjóri hafi ekki lagt fullnægjandi grundvöll að þeim þætti ákvörðunar sinnar um niðurlagningu embætta aðalvarðstjóra með málaflokk sem laut að starfslokum A, B og C. Málsmeðferðin hafi því að þessu leyti ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég beini þeim tilmælum til ríkisskattstjóra að embættið leiti leiða til að rétta hlut þeirra A, B og C. Að öðru leyti verður það að vera dómstóla að meta réttaráhrif framangreindra annmarka á meðferð ríkisskattstjóra á málum þeirra, kjósi þau að fara þá leið. Að lokum eru það tilmæli mín til ríkisskattstjóra að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.