Inngangur
Vísað er til kvörtunar þinnar 2. september sl. sem beinist að mennta- og barnamálaráðuneytinu og Reykjavíkurborg. Að því marki sem kvörtunin beinist að ráðuneytinu lýtur hún að niðurstöðu þess 11. júlí sl. í tilefni af kvörtun þinni 12. desember 2024 vegna málefna [...] bekkjar X og stöðu B sem var nemandi í bekknum. Hvað snertir Reykjavíkurborg kemur fram í kvörtuninni að hún lúti almennt að vanrækslu sveitarfélagsins á því verkefni að tryggja B lögbundna menntun og öruggt skólaumhverfi. Auk þess eru gerðar tilteknar athugasemdir við starfshætti sveitarfélagsins. Fram kemur í gögnum málsins að B fékk samþykkta skólavist í öðrum skóla frá 4. mars 2025.
Hlutverk umboðsmanns Alþingis
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Skal hann gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og þær siðareglur sem tilgreindar eru í lögunum. Í 2. mgr. 4. gr. er svo kveðið á um að hver sá sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu einhvers þess aðila, sem fellur undir starfssvið umboðsmanns, geti kvartað af því tilefni til umboðsmanns.
Með atvik málsins í huga tel ég rétt að fjalla um hverjar geta orðið lyktir mála hjá umboðsmanni, en um þau atriði er fjallað í 10. gr. laga nr. 87/1997. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að telji umboðsmaður þegar í upphafi að kvörtun gefi ekki nægilegt tilefni til nánari athugunar eða uppfylli ekki skilyrði laganna til frekari meðferðar skuli sú niðurstaða tilkynnt þeim sem kvartaði. Í b-lið 2. mgr. 10. gr. segir að hafi umboðsmaður tekið mál til nánari athugunar geti hann látið í ljós álit sitt á því hvort athöfn stjórnvalds brjóti í bága við lög eða hvort annars hafi verið brotið gegn vönduðum stjórnsýsluháttum eða þeim siðareglum sem nánar eru tilgreindar í lögunum. Við þær aðstæður geti hann jafnframt beint tilmælum til stjórnvalds um úrbætur.
Við athugun umboðsmanns á kvörtunum sem berast skiptir máli hvort og þá hvaða möguleikar eru á að umboðsmaður geti beint tilmælum til stjórnvalds sem kunna að hafa þýðingu fyrir réttarstöðu þess sem hefur leitað til umboðsmanns. Ef stjórnvald hefur fallist á afstöðu þess sem kvartar til umboðsmanns Alþingis er að jafnaði ekki tilefni fyrir umboðsmann að taka málsmeðferð stjórnvaldsins til sérstakrar athugunar þótt vissar undantekningar geti verið á því.
Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra og beiting þeirra í málinu
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, fara ráðherrar með og bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, hver á sínu málefnasviði. Þá fara ráðherrar með eftirlit og yfirstjórn stjórnvalda sem heyra stjórnarfarslega undir þá eins og nánar greinir í lögunum, sbr. IV. kafla þeirra. Af þessu leiðir að telji sá, sem hefur athugasemdir við starfshætti stofnunar eða sveitarfélags, tilefni til er honum fær sú leið að bera erindi sitt upp við ráðherra sem fer með þann málaflokk sem um ræðir. Kunna slíkar ábendingar og kvartanir að verða ráðherra tilefni til að bregðast við gagnvart þeirri undirstofnun sem í hlut á. Af ofangreindu fyrirkomulagi leiðir að það er almennt á valdi ráðherra að ákveða í hvaða mæli hann beitir þeim heimildum sem felast í yfirstjórn hans. Þó getur hvílt bein jákvæð skylda til að grípa til virkra úrræða á grundvelli þeirra þegar fyrir liggur að mati ráðuneytis hans að þess hafi ekki verið gætt um nokkurn tíma í starfsemi undirstofnunar að haga innra skipulagi hennar og málsmeðferð, hvort sem er inn á við gagnvart starfsmönnum stofnunar, eða út á við gagnvart borgurunum, með þeim hætti sem áskilið er í lögum. Sjá hér til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 18. nóvember 2011 í máli nr. 5986/2010.
Afstaða mennta- og barnamálaráðuneytisins til kvörtunar þinnar, sem lá fyrir 11. júlí sl., er margþætt. Í fyrsta lagi tók ráðuneytið fyrir þann þátt málsins sem sneri almennt að tilteknu ástandi í árgangi B. Tók ráðuneytið fram að fyrir lægju skólareglur og aðgerðaáætlun gegn einelti og ofbeldi í X í samræmi við skyldur sem lagðar eru í þeim efnum á grunnskóla í lögum nr. 91/2008. Taldi ráðuneytið að tilefni hefði verið til að leita til fagráðs eineltismála vegna máls B þótt umfang málsins afmarkaðist ekki við einelti. Í ljósi þess að B væri ekki lengur nemandi í X, fengi ráðuneytið aftur á móti ekki séð að frekari aðgerðir vegna aðstæðna í þeim skóla kæmu til með að hafa áhrif á meðferð málsins sem varðaði B sérstaklega.
Í öðru lagi fjallaði ráðuneytið um nám og námsmat. Var það í tilefni af athugasemdum þínum sem lutu að kennslu í skólanum, sem þú taldir vera ábótavant, og því að nemendur uppfylltu ekki þau viðmið sem kæmu fram í aðalnámskrá. Hvað varðaði B sérstaklega tók ráðuneytið fram að lög girtu fyrir að það tæki námsmat B til sérstakrar athugunar, sbr. 2. mgr. 47. gr. laga nr. 91/2008, en þar segir að ákvarðanir um námsmat sæti ekki kæru. Ráðuneytið tók aftur á móti fram að það myndi fylgja eftir framvindu úrbóta í tengslum við almennt nám og námsmat í X, enda lægi fyrir að gera ætti umbótaáætlun sem eigi að ná til þeirra þátta sem þurfi að bæta. Sú eftirfylgni byggi meðal annars á reglubundnu eftirliti og ytra mati ráðuneytisins á gæðum skólastarfs í grunnskólum.
Í þriðja lagi fjallaði ráðuneytið um þann þátt málsins er snerti samskipti þín við X og skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar auk fleiri stjórnvalda vegna málsins og þá í samhengi við beiðnir þínar um stuðning fyrir B. Vísar ráðuneytið til þess að skóla- og frístundasvið Reykjavíkur hefði sett mál B í þann farveg í X að það yrði lagt fyrir nemendaverndarráð skólans. Ekki lægi fyrir hvort formleg afstaða hefði fengist um stuðning hjá skólanum áður en barn þitt fékk samþykkta skólavist í öðrum skóla eða hvort beiðni um stuðning hafi þess í stað verið lögð í farveg innan nýs skóla. Hvatti ráðuneytið þig til að eiga áframhaldandi samtal við sveitarfélagið um lausnir, úrræði og stuðning og að fengin yrði formleg afstaða til beiðna þinnar um stuðning. Að öðru leyti tók ráðuneytið fram að þessi þáttur málsins væri enn í vinnslu og voru af því tilefni ítrekaðar leiðbeiningar um að kæra megi afgreiðslu beiðna um stuðning til ráðuneytisins, sbr. 5. mgr. 17. gr. laga nr. 91/2008. Þá hvatti ráðuneytið þig til að eiga áframhaldandi samtal við landsteymi Miðstöðvar menntunar og skólaþjónustu. Loks benti ráðuneytið á að almennt eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum sé í höndum innviðaráðuneytisins og því væri rétt að beina þangað kvörtunum sem snúa almennt að stjórnsýslu Reykjavíkurborgar.
Í fjórða lagi sneri kvörtun þín til ráðuneytisins að möguleikum á skólavist í öðrum skólum. Í ljósi upplýsinga um að skólavist hefði verið samþykkt fyrir B í Y frá 4. mars 2025 taldi ráðuneytið ekki tilefni til að aðhafast frekar að því leyti.
Að endingu var í bréfi ráðuneytisins til þín upplýst um að það hefði hafið eftirlitsmál með skólastarfi í X, meðal annars á grundvelli þeirra gagna, upplýsinga og erinda sem þú hafir miðlað til ráðuneytisins.
Hvað viðbrögð mennta- og barnamálaráðuneytisins snertir fæ ég ekki skilið bréf ráðuneytisins til þín með öðrum hætti en að það hafi að meginstefnu tekið undir athugasemdir þínar um þann vanda sem hefur verið í X. Hafi ráðuneytið í samræmi við yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir sínar gripið til tiltekinna aðgerða af því tilefni, svo sem hafið eftirlitsmál með skólastarfi þar, og upplýst þig um þær. Þá verður ekki betur séð en að ráðuneytið hafi leitast við að leiðbeina þér um þær leiðir sem þér kunna að vera færar í framhaldinu vegna málsins.
Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég ekki forsendur fyrir mig til að taka úrlausn ráðuneytisins til nánari athugunar í málinu.
Önnur atriði
Hvað þau atriði varðar, sem ráðuneytið leiðbeindi þér um að hægt væri að kæra til þess, eftir atvikum að fenginni formlegri afstöðu hlutaðeigandi stjórnvalda, bendi ég á að ekki er unnt að kvarta til umboðsmanns Alþingis fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í máli sem skjóta má til þess, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997. Að baki ákvæðinu býr það sjónarmið að eðlilegt sé að stjórnvöld skuli fá tækifæri til að leiðrétta og bæta úr ágöllum sem hugsanlega hafa verið á fyrri ákvörðunum þeirra áður en leitað er til aðila utan stjórnkerfis þeirra eins og umboðsmanns Alþingis með kvörtun. Af þessu leiðir að athugun umboðsmanns á máli beinist að jafnaði að úrlausn æðra stjórnvalds sem fjallað hefur um viðkomandi mál, ráðuneytisins í þessu tilfelli. Í ljósi þessa tek ég fram að fari svo að þú leggir mál B í þann farveg sem ráðuneytið hefur leiðbeint um, og eftir atvikum beinir stjórnsýslukæru til ráðuneytisins af því tilefni, er þér velkomið að leita til umboðsmanns með kvörtun vegna niðurstöðu þess þar um.
Að því leyti sem kvörtunin beinist að Reykjavíkurborg tel ég rétt að nefna að svo sem tekið var fram í bréfi ráðuneytisins til þín hefur innviðaráðherra samkvæmt 1. mgr. 109. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 eftirlit með því að sveitarfélög gegni skyldum sínum samkvæmt sveitarstjórnarlögum og öðrum löglegum fyrirmælum. Þó er tekið fram í 2. málslið 2. mgr. 109. gr. að ráðherra hafi ekki eftirlit með ákvörðunum sveitarfélaga í starfsmannamálum eða stjórnsýslu sem fer fram á vegum sveitarfélaga og öðrum stjórnvöldum á vegum ríkisins er með beinum hætti falið eftirlit með. Eftirlit ráðherra getur meðal annars farið fram á grundvelli stjórnsýslukæru og við meðferð frumkvæðismála, sbr. 111. og 112. gr. laga nr. 138/2011. Af kvörtun þinni verður ekki ráðið að þú hafir leitað til innviðaráðuneytisins með athugasemdir þínar vegna annarra atriða í tengslum við starfshætti Reykjavíkurborgar en þeirra sem heyra undir málefnasvið grunnskólalaga og þar með mennta- og barnamálaráðherra, svo sem um þær fundargerðir sem þú ert ósáttur við og að starfsmenn sveitarfélagsins hafi svarað erindum þínum munnlega í stað þess að eiga við þig skrifleg samskipti. Með hliðsjón af því tel ég rétt að þú freistir þess að bera þessar athugasemdir undir innviðaráðherra áður en ég tek þær til nánari athugunar á grundvelli kvörtunar. Farir þú þá leið en ert ósáttur að fenginni afstöðu innviðaráðuneytisins er þér velkomið að leita til mín á ný með kvörtun þar að lútandi.
Niðurstaða
Með hliðsjón af framangreindu læt ég athugun minni á kvörtuninni lokið, með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Af gögnum málsins verður ráðið að þú teljir B hafa orðið fyrir skaða af skólavistinni í X. Af því tilefni vil ég benda á að teljir þú að meðferð stjórnvalda á málum B hafi valdið bótaskyldu tjóni eða miska verður það að vera verkefni dómstóla að skera úr slíkum ágreiningi, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997. Ég hef þó enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé til að fara með málið fyrir dómstóla eða hver niðurstaða slíks máls yrði.