I Kvörtun
Hinn 14. ágúst 2024 leitaði X hf. til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir málsmeðferð þeirri sem fór fram hjá matvælaráðuneytinu í kjölfar þess að umsókn félagsins um leyfi til veiða á langreyðum á grundvelli 1. gr. laga nr. 26/1949, um hvalveiðar, með síðari breytingum, var lögð fram hjá ráðuneytinu 30. janúar 2024.
Í kvörtuninni voru gerðar athugasemdir við meðferð og niðurstöðu málsins og meðal annars byggt á því að ráðherra hefði ekki verið heimilt að tímabinda leyfi X hf. við árið 2024, auk þess sem byggt var á því að við afgreiðslu umsóknarinnar hjá ráðuneytinu hefði ekki verið gætt að málshraða með fullnægjandi hætti.
Tekið skal fram að það ráðuneyti sem nú fer með lög nr. 26/1949 heitir atvinnuvegaráðuneyti. Samhengisins vegna verður þó í álitinu vísað til heitis ráðuneytisins eins og það var þegar X hf. átti í samskiptum við það á sínum tíma, það er matvælaráðuneytið.
II Málavextir
Umsókn X hf. um leyfi til veiða á langreyðum barst matvælaráðuneytinu 30. janúar 2024. Í minnisblaði frá skrifstofu sjálfbærni í ráðuneytinu 19. febrúar þess árs var meðal annars lagt til að óskað yrði eftir nánari skýringum og gögnum frá félaginu, enda hefðu engin gögn fylgt umsókninni. Í minnisblaðinu kemur jafnframt eftirfarandi fram:
Ákvörðun um leyfi til hvalveiða er stjórnvaldsákvörðun sem þarf að undirbúa samkvæmt fyrirmælum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er kveðið á um lögbundna álitsumleitan til Hafrannsóknastofnunar í lögum um hvalveiðar. Eins og að framan er rakið þarf samhliða þeirri málsmeðferð að taka til skoðunar hvort og þá hvaða breytingar skuli gerðar á reglugerðum, en sem fyrr segir eru ekki skörp skil í lögum um hvalveiðar milli reglugerða og leyfisbréfa. Þá þarf sérstaklega að taka afstöðu til forms og efnis ákvörðunar um leyfilegt veiðimagn, en ákvæði um það í reglugerð er fallið úr gildi og því ljóst að taka þarf nýja ákvörðun um það ef og þá áður en til leyfisveitingar kemur. Með hliðsjón af þessu er rétt að málsmeðferð við undirbúning afgreiðslu leyfisumsóknar og málsmeðferð við mögulegar breytingar á reglugerðum, þ.m.t. vegna nýrrar ákvörðunar um heildarveiðimagn, verði samþætt eins og kostur er og þessar ákvarðanir undirbúnar samhliða.
Tæpum mánuði síðar, eða 14. mars 2024, var af hálfu ráðuneytisins óskað eftir að X hf. legði fram viðeigandi gögn og upplýsingar um hvort og þá hvernig félagið fullnægði nánar tilgreindum skilyrðum og kröfum laga nr. 26/1949, um hvalveiðar, auk reglugerða settum á grundvelli meðal annars þeirra laga. Svör félagsins bárust ráðuneytinu 21. mars 2024. Í minnisblaði frá skrifstofu sjávarútvegs í ráðuneytinu 15. maí 2024 kemur meðal annars fram að í ljósi þeirra svara sem ráðuneytinu hafi borist telji það að skilyrðum laga og reglugerða til afgreiðslu og útgáfu leyfis sé fullnægt af hálfu félagsins. Í minnisblaðinu kemur jafnframt eftirfarandi fram:
Hvað varðar mögulega útfærslu á leyfi þá er lögð til sú breyting að ekki verði tilgreint í nýju leyfi nákvæm skilyrði leyfisins heldur verði vísað til þeirra laga og reglugerða sem um starfsemina gilda, einkum í ljósi þess að í fyrra var gefin út ítarleg reglugerð um veiðar á langreyðum með skilyrðum veiðanna og eftirliti. [...]. Þá leggur ráðuneytið til að tímalengd leyfis miðist við það tímabil sem fram kemur í ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar, sem finna má í máli MAR24040214. Þannig verði leyfi gefið út fyrir tímabil ráðgjafar í stað þess að gefa leyfi út til lengri tíma eins og áður hefur verið. Þannig þarf að taka afstöðu til þess að gefa út leyfi vegna ársins 2024 eða fyrir tímabilið 2024-2025.
Í minnisblaðinu er ítrekað að það sé mat ráðuneytisins að um tvær leiðir geti verið að ræða. Annars vegar sé það valkostur A, það er að gefa út leyfi vegna 2024 til 2025, og hins vegar valkostur B, það er að gefa út leyfi eingöngu vegna 2024. Í minnisblaðinu kemur þá eftirfarandi fram um fyrrgreinda valkosti:
Valkostur A: Kostur þessarar leiðar er að hér væri um ákveðinn fyrirsjáanleika að ræða og einnig væri samræmi í útgáfu leyfis við tíma fyrirliggjandi ráðgjafar Hafrannsóknastofnunar og því er hér einnig um ákveðið hagræði að ræða varðandi útgáfu leyfis þar sem ekki eru líkur á að ráðgjöf verði endurskoðuð fyrr en frá og með 2026.
Valkostur B: Fyrirhugað er að nefndin sem er að skoða lög og alþjóðlegar skuldbindingar um hvalveiðar muni skila niðurstöðu sinni síðar á árinu. Þannig gætu tillögur nefndarinnar valdið því að það væri kostur að hafa ákveðinn sveigjanleika fyrir hendi varðandi útgáfu leyfis að nýju á árinu 2025.
Með tölvupósti 28. maí 2024 var X hf. upplýst um að óskað yrði eftir umsögnum Hafrannsóknastofnunar, Fiskistofu og Matvælastofnunar auk 13 hagaðila, og frestur til að veita umsögn væri til 4. júní 2024. Í beiðninni til Hafrannsóknastofnunar kom meðal annars fram að óskað væri umsagnar stofnunarinnar um umsókn X hf. og drög að leyfisbréfi. Tekið var fram að óskað væri eftir að stofnunin veitti umsögn um þau atriði sem féllu undir starfssvið hennar og var sérstaklega tilgreint að óskað væri álits á þeim atriðum er lytu að ákvæðum þeirra laga og reglugerða sem sneru að stofnuninni eins og tilgreint væri í drögum að leyfisbréfinu. Framlagðar umsagnir voru sendar X hf. 5. júní 2024, þar á meðal umsögn Hafrannsóknastofnunar dagsett 29. maí 2024, og skilaði félagið ráðuneytinu athugasemdum sínum 10. júní 2024. Degi síðar var félaginu veitt leyfi til veiða á langreyðum fyrir árið 2024.
Ljóst er af gögnum málsins að samtímis fór fram vinna í ráðuneytinu sem laut að töku nýrrar ákvörðunar um leyfilegt heildarveiðimagn á langreyðum. Í minnisblaði frá skrifstofu sjálfbærni í ráðuneytinu 19. febrúar 2024 kemur meðal annars fram sú afstaða að tilefni sé til að óska eftir frekari upplýsingum frá Hafrannsóknastofnun um aðferðafræði og forsendur veiðiþolsráðgjafar stofnunarinnar frá 2017 auk þess sem fram kemur að leita verði umsagnar stofnunarinnar um framkomna umsókn X hf. Fyrirspurn um forsendur veiðiráðgjafar var send Hafrannsóknastofnun 14. mars 2024 og barst ráðuneytinu svar stofnunarinnar 2. apríl 2024. Sem fyrr segir var síðan óskað eftir umsögn stofnunarinnar um umsókn X hf. 28. maí 2024. Reglugerð nr. 694/2024, um (13.) breytingu á reglugerð nr. 163/1973 um hvalveiðar, þar sem kveðið var á um leyfilegan heildarafla langreyða á árinu 2024, var gefin út í Stjórnartíðindum 11. júní 2024, sama dag og X hf. var veitt leyfi til veiða á langreyðum.
III Samskipti umboðsmanns og ráðuneytis
Með bréfi til matvælaráðuneytisins 5. september 2024 var þess óskað að ráðuneytið afhenti umboðsmanni afrit af gögnum málsins auk þess sem óskað var eftir að ráðuneytið léti umboðsmanni í té tilteknar upplýsingar og skýringar. Umbeðin gögn og skýringar ráðuneytisins bárust 18. nóvember 2024.
Í fyrsta lagi var þess óskað að ráðuneytið lýsti rökstuddri afstöðu sinni til þess hvort meðferð málsins hefði samrýmst grundvallarreglu stjórnsýsluréttar um málshraða og þá meðal annars með hliðsjón af þeim hagsmunum sem X hf. hafði af skjótri úrlausn málsins til að geta skipulagt atvinnurekstur sinn sumarið 2024. Í svarbréfi ráðuneytisins 18. nóvember 2024 er áréttað að grundvallarregla stjórnsýsluréttarins um málshraða hafi víðtækara gildissvið en 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hún geti eftir atvikum einnig tekið til undirbúnings og setningar almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Í tilviki þessa máls hafi verið unnið að setningu stjórnvaldsfyrirmæla samhliða afgreiðslu umsóknar X hf., enda hafi meðal annars legið fyrir að engin slík fyrirmæli væru í gildi um leyfilegt heildarveiðimagn langreyða. Náin efnisleg tengsl hafi verið á milli þessara mála og nauðsynlegt að ljúka þeim samhliða. Auk afgreiðslu umsóknarinnar og samhliða meðferð hennar hafi því legið fyrir ráðuneytinu að taka afstöðu til setningar stjórnvaldsfyrirmæla. Í bréfinu kemur jafnframt fram sú afstaða að meðferð málsins hafi samrýmst grundvallarreglu stjórnsýsluréttar um málshraða. Af því tilefni kemur eftirfarandi fram:
Sem fyrr greinir var heildarmálsmeðferðartími málsins hefðbundinn og hvorki frábrugðinn afgreiðslutíma fyrri umsókna né almennum afgreiðslutíma mála hjá ráðuneytinu. Þannig liggur fyrir að leyfi það sem óskað var endurnýjunar á með umræddri umsókn var gefið út 5. júlí 2019 á grundvelli umsóknar sem barst ráðuneytinu 12. mars það ár. Hvorki meðferðartími málsins né tímasetning ákvörðunar í því var þannig á nokkurn hátt frábrugðin því sem almennt tíðkast. Þannig má benda á að árið 2014 var leyfi til hvalveiða gefið út þann 15. maí og að árið 2009 var leyfi til vinnslu hvalaafurða gefið út þann 16. júní. Þegar það er virt og tekið tillit til þess að málið var flókið úrlausnar, m.a. sökum matskennds eðlis lagagrundvallarins og þess svigrúms sem ráðherra er játað við val á leiðum við útgáfu leyfa, og þar sem málið laut að setningu bæði sérstakra og almennra stjórnvaldsfyrirmæla, er að mati ráðuneytisins ekkert tilefni til ályktunar þess efnis að afgreiðslutíminn hafi sem slíkur verið óeðlilegur eða úr hófi.
Þá er áréttað að allt kapp hafi verið lagt á að ljúka meðferð málsins þannig að veiðar gætu hafist á hefðbundnum tíma árs, þrátt fyrir miklar annir í ráðuneytinu.
Í öðru lagi var þess óskað að ráðuneytið upplýsti hvers vegna lögbundinnar umsagnar Hafrannsóknastofnunar, svo og annarra umsagna sem ráðuneytið taldi tilefni til að leita eftir, var ekki leitað fyrr. Auk þess var óskað eftir rökstuddri afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig sú málsmeðferð hefði samrýmst 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Í skýringum ráðuneytisins er gerð grein fyrir því að álitsumleitan þess til Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar og Matvælastofnunar hafi öðru fremur lotið að drögum að leyfisbréfi sem ekki hefðu legið fyrir á fyrri stigum málsins, enda hafi stór hluti af vinnu ráðuneytisins falist í því að taka afstöðu til annars vegar efnis stjórnvaldsfyrirmæla og hins vegar leyfisbréfsins. Hluti af vinnunni hafi þannig falið í sér mat á því hvert svigrúm ráðherra væri, bæði að því er sneri að tímalengd leyfisins og heildarveiðimagni. Ekki hafi verið unnt að leita þessara umsagna fyrr en að loknum þessum undirbúningi að útgáfu leyfisins. Jafnframt er bent á að ekki sé ótvírætt af 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949, um hvalveiðar, að hvaða efnisatriðum lögbundna álitsumleitanin skuli lúta. Í framkvæmd hafi álits Hafrannsóknastofnunar verið leitað um heildarveiðimagn í tengslum við setningu reglugerða um það efni fremur en um einstakar leyfisumsóknir. Þá er áréttað að stuttur tími hafi verið veittur til að svara beiðnum um umsögn og beiðnirnar hafi því sem slíkar ekki tafið afgreiðslu málsins svo nokkru næmi.
Í þriðja lagi var þess óskað að ráðuneytið skýrði nánar hvers vegna það taldi þörf á að leita eftir umsögnum annarra aðila en Hafrannsóknastofnunar og þá með tilliti til þess með hvaða hætti þeim var ætlað að stuðla að því að málið yrði „nægjanlega upplýst“ áður en ákvörðun yrði tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Í skýringum ráðuneytisins er meðal annars vísað til þess að markmið álitsumleitunar til Fiskistofu, Hafrannsóknastofnunar og Matvælastofnunar hafi verið að afla afstöðu fag- og eftirlitsstofnana til fyrirhugaðs efnis leyfis, enda byggju þessar stofnanir yfir sérþekkingu sem mikilvægt væri að nýta áður en leyfi yrði gefið út. Að baki ákvörðun ráðherra um að leita skyldi álits heildarsamtaka ferðaþjónustunnar og annarra hagaðila auk dýra- og umhverfissamtaka hafi annars vegar legið það sjónarmið að slík álitsumleitan færi fram samhliða álitsumleitan til undirstofnana og hefði því ekki áhrif á afgreiðslutíma málsins og hins vegar það sjónarmið að afla sem gleggstra upplýsinga um almenn áhrif leyfisveitingarinnar á hagsmuni annarra hagaðila.
Í fjórða lagi var þess óskað að ráðuneytið skýrði nánar hvaða málefnalegu sjónarmið hefðu legið til grundvallar ákvörðun þess um að útgefið leyfi til X hf. til veiða á langreyðum yrði aðeins veitt til ársloka 2024. Sérstaklega var óskað eftir skýringum á því hvort og þá hvernig mat hefði verið lagt á meðalhóf við töku þessarar ákvörðunar með hliðsjón af atvinnuhagsmunum X hf. Í skýringum ráðuneytisins er fyrst og fremst áréttað að löggjafinn hafi ekki tekið afstöðu til tímamarka leyfa samkvæmt lögunum og að tímamörk útgefinna leyfa hafi verið með ýmsu móti í gildistíð laganna, en til að mynda hafi félaginu árið 2006 verið veitt leyfi til veiða á langreyðum sem bundið hafi verið við „fiskveiðiárið 2006/2007“. Ráðherra hafi því svigrúm til að ákveða meðal annars til hversu langs tíma leyfi skuli veitt í senn. Í þessu tilviki hafi það verið mat ráðherra, með tilliti til atvika málsins, að rétt væri að binda ákvörðunina við árið 2024. Ráðuneytið bendir meðal annars á að tímamörk leyfisins hafi engin áhrif á möguleika X hf. til að sækja á ný um og hljóta leyfi vegna síðari tímabila. Tímabindingin hafi því ekki falið í sér takmörkun á réttindum félagsins. Útgáfa leyfisins væri þá ívilnandi ákvörðun og hagsmunir X hf. af því að leyfistími yrði lengri að þessu sinni yrðu ekki taldir þess eðlis að þeir vægju þyngra en almannahagsmunir tengdir yfirstandandi endurskoðun regluverksins og viðbrögðum við niðurstöðum þeirrar endurskoðunar.
Athugasemdir X hf. við skýringar ráðuneytisins bárust 5. desember 2024.
IV Athugun umboðsmanns Alþingis
1 Leyfi til hvalveiða
Um leyfi til hvalveiða er fjallað í 1. gr. laga nr. 26/1949, um hvalveiðar, með síðari breytingum. Í 1. mgr. greinarinnar kemur eftirfarandi fram:
Rétt til að stunda hvalveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, eins og hún er ákveðin í reglugerð nr. 299 15. júlí 1975, til að landa hvalafla, þótt utan þeirrar landhelgi sé veitt, og til að verka slíkan afla í landi eða í fiskveiðilandhelgi Íslands, hafa þeir einir, er fengið hafa til þess leyfi ráðuneytisins. Slík leyfi má aðeins veita aðilum er fullnægja skilyrðum til að mega stunda fiskveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Áður en leyfi er veitt, skal ráðherra leita umsagnar Hafrannsóknastofnunar.
Leyfishafi skal á hverjum tíma veita allar þær upplýsingar um starfsemi sína og starfsháttu sem ráðuneytið telur nauðsynlegar, sbr. 3. mgr. greinarinnar. Umboðsmaður hefur áður fjallað um tilgang þess að ráðherra sé gert að leita umsagnar Hafrannsóknastofnunar í tengslum við útgáfu leyfa til hvalveiða og meðal annars bent á að tilgangurinn sé fyrst og fremst sá að tryggja að ákvörðun ráðherra um leyfðar hvalveiðar sé reist hverju sinni á traustum vísindalegum upplýsingum um hagkvæma nýtingu hvalveiðistofna við landið, sbr. til að mynda niðurstöðu setts umboðsmanns Alþingis 28. september 2009 í máli nr. 5651/2009.
Í lögum nr. 26/1949 er að öðru leyti ekki mælt fyrir um það hvaða sjónarmið ráðherra skal leggja til grundvallar við mat sitt á því hvort hvalveiðar skuli almennt heimilar, en það mat hefur í framkvæmd verið útfært með útgáfu og breytingum á reglugerð þar um og síðan eftir atvikum útgáfu veiðileyfa til tiltekinna fyrirtækja telji ráðherra skilyrðum laga og reglna fullnægt hvað það varðar. Sú ákvörðun er því matskennd og hefur ráðherra töluvert svigrúm til mats um það hvaða málaefnalegu sjónarmið hann leggur til grundvallar þeirri almennu afstöðu sinni að hvalveiðar skuli vera heimilar. Af því tilefni tek ég fram að umboðsmaður Alþingis er ekki í sömu stöðu og stjórnvald sem tekur slíka ákvörðun. Þannig leiðir af eðli þess eftirlits sem umboðsmaður hefur með höndum að það er ekki verkefni hennar að endurmeta sjálfstætt hvert ætti að vera efni ákvörðunar heldur að leggja mat á hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið í samræmi við lög.
Nánar er mælt fyrir um leyfi til hvalveiða í reglugerð nr. 163/1973, um hvalveiðar, með síðari breytingum. Í 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar kemur meðal annars fram um leyfisveitingar að áður en leyfi er veitt skuli ráðherra leita umsagnar Hafrannsóknastofnunar. Af reglugerð nr. 694/2024, sem tók gildi daginn eftir að ákvörðun um veitingu leyfis til X hf. var tekin 11. júní 2024, leiddi að eingöngu þeim skipum sem voru sérútbúin til veiða á stórhvölum var heimilt að taka þátt í veiðum á langreyði árið 2024, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 694/2024. Fyrir þann tíma hafði verið mælt fyrir um að eingöngu þeim skipum sem sérútbúin væru til veiða á stórhvölum væri heimilt að taka þátt í veiðum á langreyði árin 2019 til 2023, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 186/2019. Með reglugerð nr. 694/2024 var þá jafnframt í 2. gr. kveðið á um að í viðauka við reglugerð nr. 163/1973 kæmi fram að leyfilegur heildarafli langreyða á árinu 2024 skyldi nema 99 dýrum á svæði EG/WI og 29 dýrum á svæði EI/F.
2 Gildistími leyfisins
Líkt og áður er rakið voru í kvörtun X hf. gerðar athugasemdir við meðferð og niðurstöðu málsins, og meðal annars byggt á því að ráðherra hefði ekki verið heimilt að tímabinda leyfi X hf. við árið 2024.
Í lögum nr. 26/1949 er ekki sérstaklega fjallað um hvort eða með hvaða hætti takmarka skuli gildistíma leyfa til hvalveiða, að því undanskildu að þegar um er að ræða notkun erlendra skipa til veiðanna skuli leyfi ekki veitt til lengri tíma en eins árs, sbr. 2. gr. laganna. Ég árétta jafnframt að ákvörðun ráðherra um útgáfu leyfis er matskennd ákvörðun og ljóst er að almennur lagagrundvöllur um að heimila hvalveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands veitir ráðherra ákveðið svigrúm til ákvörðunartöku þar að lútandi. Sem endranær verða þær ákvarðanir þó að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Jafnframt verður að gæta meðalhófs við töku slíkra ákvarðana með hliðsjón af þeim hagsmunum sem undir eru.
Meðalhófsreglan er ein af grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Meðal annars er kveðið á um hana í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Reglan hefur jafnframt víðtækara gildissvið en lögin og er því ekki bundin við þær ákvarðanir sem falla undir þau. Inntak meðalhófsreglunnar er að stjórnvald skal því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Þá skal þess gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Þessi grundvallarregla felur það í sér að stjórnvöld verða að gæta hófs í meðferð valds síns. Þau verða að líta bæði til þess markmiðs sem starf þeirra stefnir að og taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga sem athafnir þeirra og valdbeiting beinist að, sbr. til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis 29. desember 2017 í máli nr. 8749/2015. Við mat á vægi þessara hagsmuna verður að ganga út frá því að hagsmunir sem njóta verndar mannréttindaákvæða stjórnarskrár vegi þungt, sbr. til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis 20. september 2013 í máli nr. 6335/2011 og álit umboðsmanns Alþingis 5. janúar 2024 í máli nr. 12291/2023.
Líkt og rakið var í kafla II var í minnisblaði frá skrifstofu sjávarútvegs í ráðuneytinu 15. maí 2024 gerð grein fyrir því mati ráðuneytisins að tvær leiðir kæmu til greina við útgáfu leyfis til X hf., það er annaðhvort útgáfa leyfis vegna 2024 til 2025 eða útgáfa leyfis eingöngu vegna 2024. Af minnisblaðinu verður ráðið að að baki síðarnefnda valkostinum hafi fyrst og fremst búið sjónarmið sem sneru að þá yfirstandandi vinnu starfshóps sem falið hafði verið að rýna lagaumgjörð hvalveiða. Að baki fyrrnefnda valkostinum hafi aftur á móti búið þau sjónarmið að það myndi tryggja ákveðinn fyrirsjáanleika, auk þess sem það væri í samræmi við gildistíma fyrirliggjandi ráðgjafar Hafrannsóknastofnunar sem gefin var út fyrir tímabilið 2018 til 2025.
Af skýringum matvælaráðuneytisins til mín verður ráðið að það hafi verið mat ráðuneytisins að ástæða væri til þess að gefa leyfið út til skemmri tíma en gert hefði verið síðustu ár og að við það mat hafi meðal annars verið litið til þess að þannig væri ráðuneytið betur í stakk búið til að bregðast við mögulega breyttum aðstæðum og sinna því eftirlitshlutverki sem hvílir á því samkvæmt lögum. Að því er snýr að meðalhófi sérstaklega tekur ráðuneytið meðal annars fram að tímamörk leyfisins hafi ekki áhrif á möguleika X hf. til að sækja á ný um og hljóta leyfi vegna síðari tímabila. Tímabindingin hafi því ekki falið í sér takmörkun á réttindum félagsins. Þá hafi ráðuneytið ekki talið hagsmuni X hf. af því að leyfistími yrði lengri að þessu sinni þess eðlis að þeir vægju þyngra en almannahagsmunir tengdir yfirstandandi endurskoðun regluverksins og viðbrögðum við niðurstöðum þeirrar endurskoðunar. Af því sem fram kemur í annars vegar minnisblaðinu 15. maí 2024 og hins vegar skýringum ráðuneytisins til mín verður því dregin sú ályktun að að baki ákvörðun ráðuneytisins um að gefa leyfið út eingöngu vegna ársins 2024 hafi, auk sjónarmiða um að þannig væri ráðuneytið betur í stakk búið til að sinna eftirlitshlutverki sínu, legið sjónarmið sem lutu að mögulegri endurskoðun á regluverki. Þessi sjónarmið vægju þannig, að mati ráðuneytisins, þyngra heldur en sjónarmið tengd hagsmunum X hf.
Ráðherra hefur ákveðið svigrúm samkvæmt lögum nr. 26/1949 til að ákveða efnisleg atriði og skilyrði leyfisveitingar. Þá er hægt að fallast á að það geti verið málefnalegt sjónarmið við heildstætt mat stjórnvalds á því hvaða skilyrði leyfi verður bundið að líta til möguleika á að skipuleggja og hafa eftirlit með hvalveiðum sem atvinnugrein, með tilliti til þess að ná jafnvægi milli verndar og nýtingar hvalastofnsins á grundvelli gildandi lagareglna. Á hinn bóginn, og þar sem slíkt mat á að vera heildstætt eins og áður segir, verður að kanna og meta þá andstæðu hagsmuni sem eru undirliggjandi í hverju máli fyrir sig, þar með talið hagsmuni umsækjanda leyfis sem hefur með höndum atvinnurekstur. Það á einkum við þegar verið er að stytta leyfistíma frá því sem áður hefur tíðkast og þar með breyta framkvæmd sem hefur verið við lýði í nokkuð langan tíma. Ég tek þó fram að ég tel ekki rétt að slá því föstu að leyfisveiting til X hf. til fimm ára í senn allt frá árinu 2009 teljist venjuhelguð framkvæmd enda verður að gera ráð fyrir að laga- og regluumhverfið í tengslum við slíka starfsemi geti tekið breytingum. Í þessu sambandi bendi ég á að það mat sem þarf að fara fram í tengslum við útgáfu starfsleyfis til X hf. er ekki takmarkað við þau sjónarmið um jafnvægi á milli verndar og nýtingar hvalastofns sem til dæmis liggja til grundvallar setningar stjórnvaldsfyrirmæla um leyfilegan heildarafla heldur verður jafnframt að líta til þeirra hagsmuna sem snúa að möguleikum fyrirtækisins til að skipuleggja starfsemi sína og rekstur. Af fyrirliggjandi gögnum málsins verður ekki ráðið að ráðuneytið hafi sérstaklega kannað og tekið skýra afstöðu til þeirra einstaklegu og verulegu hagsmuna sem X hf. hafði að þessu leyti heldur byggt afstöðu sína á því almenna mati að hagsmunir fyrirtækisins væru ekki þess eðlis að þeir vægju þyngra en almannahagsmunir sem tengdust yfirstandandi endurskoðun regluverksins og viðbrögðum við niðurstöðum þeirrar endurskoðunar. Ég tel þess vegna að ákvörðun ráðuneytisins að þessu leyti hafi ekki verið reist á fullnægjandi heildstæðu mati.
Að auki tel ég, þegar litið er til annars vegar þeirra hagsmuna sem X hf. hafði sem atvinnurekandi og hins vegar fyrri framkvæmdar við útgáfu sambærilegra leyfa til félagsins síðasta rúma áratug, að sú breyting sem fólst í ákvörðun ráðuneytisins um að takmarka gildistíma leyfis X hf. við árið 2024 verði að teljast íþyngjandi fyrir félagið. Af því leiðir að leggja þarf mat á hvort ráðuneytið hafi valið þá leið sem íþyngdi félaginu minnst en náði þó því markmiði sem var stefnt að með breytingunni.
Ljóst er samkvæmt minnisblaðinu frá 15. maí 2024 að sú afstaða ráðuneytisins lá þá fyrir að skilyrðum laga og reglugerða til afgreiðslu og útgáfu leyfis væri fullnægt af hálfu félagsins. Á þeim grundvelli er í sama minnisblaði fjallað um þá möguleika sem að mati ráðuneytisins komu til greina og sneru að því að binda ákvörðunina við ákveðin tímamörk. Þar er tilgreindur valkostur sem var ekki eins íþyngjandi fyrir félagið og betur til þess fallinn að gæta að þeim atvinnuhagsmunum sem voru í húfi, til að mynda með tilliti til fyrirsjáanleika, sbr. orðalag ráðuneytisins sjálfs, enda verður að líta svo á að félagið hafi töluverða hagsmuni af því að geta skipulagt atvinnurekstur sinn, sbr. jafnframt umfjöllun í kafla IV.3 álits þessa. Þeir hagsmunir takmörkuðu þannig að ákveðnu marki það svigrúm sem ráðherra hefur samkvæmt lögum nr. 26/1949, í ljósi atvika málsins. Ég horfi þá jafnframt til þess að hvorki í skýringum ráðuneytisins til mín né í öðrum gögnum málsins er að finna fullnægjandi skýringar á því af hverju fyrrgreindur valkostur, það er valkostur A, var ekki talinn tækur í málinu og þar með ekki til þess fallinn að ná því markmiði sem að var stefnt. Ég tel í ljósi framangreinds að ekki liggi fyrir að gætt hafi meðalhófs við töku ákvörðunar um útgáfu leyfisins. Ráðuneytið hefur því ekki sýnt fram á að ákvörðunin hafi að þessu leyti verið í samræmi við lög.
3 Málsmeðferð ráðuneytisins
Í kvörtun X hf. var byggt á því að við afgreiðslu umsóknar félagsins hjá ráðuneytinu hefði ekki verið gætt að málshraða með fullnægjandi hætti. Að því leyti hefur athugun mín beinst að því hvort málsmeðferð ráðuneytisins hafi verið fullnægjandi, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og þá fyrst og fremst hvort unnt hafi verið að hraða afgreiðslu málsins, meðal annars með tilliti til þeirra hagsmuna sem undirliggjandi voru.
Meginregla um málshraða í stjórnsýslumálum er lögfest í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hún er byggð á óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar sem tekur til allrar stjórnsýslu og hefur þannig víðtækara gildissvið en lagagreinin. Í hinni lögfestu reglu kemur fram að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er, sbr. 1. mgr. greinarinnar. Þar segir jafnframt að þar sem leitað er umsagnar skuli það gert við fyrstu hentugleika, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Ef leita þarf eftir fleiri en einni umsögn skal það gert samtímis þar sem því verður við komið. Stjórnvald skal tiltaka fyrir hvaða tíma óskað er eftir að umsagnaraðili láti í té umsögn sína. Að lokum er mælt fyrir um að þegar fyrirsjáanlegt sé að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því, sbr. 3. mgr. greinarinnar. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.
Í málshraðareglunni felst áskilnaður um að aldrei megi vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Við mat á því hvað geti talist eðlilegur afgreiðslutími verður að meta málsmeðferð í hverju máli heildstætt. Við matið þarf því meðal annars að hafa hliðsjón af atvikum, eðli og umfangi máls. Þá hefur mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila einnig þýðingu. Þannig ber almennt að hraða meðferð mála sem varða verulega fjárhagslega hagsmuni aðila, eins og til dæmis mál er lúta að réttindum aðila sem reka atvinnustarfsemi, sbr. til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis 17. nóvember 2010 í máli nr. 5347/2008. Lög nr. 26/1949, um hvalveiðar, fela í sér takmörkun á atvinnufrelsi, sbr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Lögin binda enda veiðarnar því skilyrði að leyfi til þeirra þarf frá ráðherra. Framkvæmd laganna getur þannig haft áhrif á fjárhag og atvinnurekstur viðkomandi aðila og því brýnt að stjórnvöld hagi verkum sínum þannig að til að mynda ákvarðanir sem beinast að þessum aðilum og þýðingu hafa við skipulag atvinnureksturs þeirra liggi fyrir eins fljótt og kostur er, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 20. desember 2000 í máli nr. 2352/1998.
Líkt og rakið er í kafla II í þessu áliti barst matvælaráðuneytinu umsókn X hf. 30. janúar 2024. Ljóst er að ráðuneytið taldi þörf á að óska eftir frekari gögnum og upplýsingum frá félaginu, en sú afstaða ráðuneytisins lá fyrir að minnsta kosti 19. febrúar 2024, sbr. minnisblað frá skrifstofu sjálfbærni í ráðuneytinu dagsett þann dag. Gagnaöflunin sjálf fór þó ekki fram fyrr en tæpum mánuði síðar, eða með bréfi til X hf. 14. mars 2024. Ráðuneytið óskaði eftir umsögnum í málinu 28. maí 2024, þar á meðal lögbundinni umsögn Hafrannsóknastofnunar, sbr. 3. málslið 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949. Því liðu um fjórir mánuðir frá því að umsókn X hf. barst ráðuneytinu þar til leitað var eftir lögbundinni umsögn stofnunarinnar. Ráðuneytið hefur meðal annars skýrt það á þann veg að ekki hafi verið unnt að óska eftir umsögninni fyrr en að loknum undirbúningi að útgáfu leyfisins. Drög að leyfisbréfinu hafi ekki legið fyrir á fyrri stigum málsins þar sem hluti af vinnu ráðuneytisins hafi ekki einungis falist í því að taka afstöðu til leyfisins sjálfs heldur líka efnis stjórnvaldsfyrirmæla, það er reglugerðar nr. 694/2024. Af skýringum ráðuneytisins verður þannig ráðið að það sé afstaða þess að ekki hafi verið komist hjá því að undirbúningur að setningu reglugerðarinnar hefði áhrif á vinnslu umsóknar X hf., og þannig í reynd staðið í vegi fyrir því að hægt væri að óska eftir lögbundinni umsögn vegna hennar fyrr en gert var.
Með hliðsjón af framangreindu og eftir yfirferð á gögnum málsins tel ég ástæðu til að gera athugasemdir við tiltekin atriði í málsmeðferð ráðuneytisins. Það liggur þannig fyrir að um þremur vikum eftir að umsókn X hf. barst ráðuneytinu lá fyrir sú afstaða þess að afla þyrfti frekari gagna frá X hf. þannig að hægt væri að tryggja að málið yrði nægjanlega upplýst. Í kjölfar þess liðu um fjórar vikur í viðbót þangað til óskað var eftir gögnunum. Ég tel, þegar litið er til þess tíma sem leið frá því að umsókn X hf. barst ráðuneytinu þar til óskað var eftir frekari gögnum og upplýsingum frá félaginu, að ráðuneytinu hafi borið að gæta betur að málshraðareglu stjórnsýslulaga að þessu leyti.
Ég tel þá ljóst að það hafi ekki verið í samræmi við málshraðareglu stjórnsýslulaga að draga það svo lengi sem raun varð á að óska eftir lögbundinni umsögn Hafrannsóknastofnunar, sbr. 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Ég tel þannig að þrátt fyrir það svigrúm sem ráðherra almennt hefur við ákvarðanatöku um útgáfu leyfa á grundvelli 1. mgr. 1. gr. laga nr. 26/1949 sé ekki hægt að fallast á að sú vinna sem átti sér stað hjá ráðuneytinu og sneri fyrst og fremst að setningu stjórnvaldsfyrirmæla, það er reglugerðar nr. 694/2024, og laut þannig efnislega fyrst og fremst að leyfðum heildarafla á langreyðum árið 2024, hafi verið svo samofin vinnslu umsóknar X hf. að hún hafi staðið því í vegi að hægt væri að afla umsagnar Hafrannsóknastofnunar fyrr en þeirri tilteknu vinnu var lokið. Ég lít hér sérstaklega til þess að ráðuneytið hafði mun fyrr við meðferð málsins, það er með bréfi 14. mars 2024, óskað nánar tiltekinna upplýsinga frá Hafrannsóknastofnun um aðferðafræði og forsendur fyrirliggjandi veiðiþolsráðgjafar stofnunarinnar í tilefni þess að til stóð að taka nýja ákvörðun um leyfilegt heildarmagn á langreyðum. Afstaða stofnunarinnar til þessa tiltekna efnis lá því fyrir, sbr. svar hennar til ráðuneytisins 2. apríl 2024. Þá verður ekki ráðið af umsagnarbeiðni ráðuneytisins til stofnunarinnar 28. maí 2024 að þar hafi verið sérstaklega sóst eftir því að stofnunin veitti að nýju afstöðu sína til þessa efnis, heldur hafi beiðnin verið afmörkuð við að umsögn yrði veitt um meðfylgjandi umsókn X hf. og drög að leyfisbréfi. Ég tel þannig ljóst að sú vinna, þar á meðal upplýsingaöflun sem fór fram í ráðuneytinu í tilefni af setningu reglugerðar nr. 694/2024, sem sneri sérstaklega að álitaefnum sem ráðuneytið taldi vera til staðar og laut að því er virðist fyrst og fremst að leyfilegum heildarafla, hafi ekki þurft að leiða til þess að afgreiðsla umsóknar X hf. tefðist með þeim hætti sem átti sér stað í málinu. Ég horfi hér jafnframt sérstaklega til þess að líta verður svo á að félagið hafi haft hagsmuni af því að ákvörðun um leyfið yrði tekin sem fyrst þannig að það gæti skipulagt atvinnurekstur sinn þrátt fyrir að nýting útgefins leyfis yrði í kjölfar þess háð setningu stjórnvaldsfyrirmæla þar sem kveðið væri á um leyfilegan heildarafla. Miðað við þessi atvik málsins, og að virtum þeim hagsmunum sem X hf. hafði af úrlausn þess sem atvinnurekandi, tel ég því að ekki sé hægt að leggja annað til grundvallar en að skort hafi á að umsóknin hafi verið afgreidd í samræmi við þær kröfur til málsmeðferðar sem leiða af reglum stjórnsýsluréttarins um málshraða.
Að lokum tek ég fram að stjórnvöldum er almennt frjálst að leita eftir upplýsingum og umsögnum, til að mynda frá sérfræðistofnunum og öðrum stjórnvöldum, í því skyni að upplýsa mál áður en það tekur ákvörðun í því enda sé slík upplýsingaöflun liður í því að leggja betri grundvöll að ákvörðun þess í málinu og leiði ekki til óþarfa tafa á afgreiðslu málsins, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 29. desember 2008 í máli nr. 5376/2008. Fyrir liggur að ráðuneytið taldi þörf á að leita eftir umsögnum annarra aðila en Hafrannsóknastofnunar um umsókn X hf., þar á meðal Fiskistofu og Matvælastofnunar auk tiltekinna hagaðila. Í ljósi þess að framlagðar umsagnir voru sendar X hf. rétt um viku eftir að þeirra var óskað tel ég ekki nægilegt tilefni til að taka til sérstakrar umfjöllunar hvort þetta hafi verið nauðsynlegt til þess að upplýsa málið. Með hliðsjón af framangreindri umfjöllun minni og niðurstöðu á þá leið að það hafi ekki verið í samræmi við málshraðareglu stjórnsýslulaga að draga svo lengi sem raun varð á að óska eftir lögbundinni umsögn Hafrannsóknastofnunar tel ég aftur á móti tilefni til að benda á að það sama á við um frekari umsagnarbeiðnir ráðuneytisins. Í ljósi þess að ráðuneytið taldi þörf á að afla frekari umsagna vegna málsins, að því er virðist á þeim grundvelli að slíkt væri nauðsynlegt þannig að málið teldist nægjanlega upplýst, hefði verið í betra samræmi við málshraðareglu stjórnsýsluréttar að afla þeirra fyrr við meðferð málsins, sbr. 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.
V Niðurstaða
Það er álit mitt að ákvörðun matvælaráðuneytisins um að tímabinda leyfi X hf. við eingöngu árið 2024 hafi ekki verið reist á fullnægjandi mati eða samrýmst kröfum um meðalhóf. Það er jafnframt álit mitt að matvælaráðuneytið hafi ekki gætt nægilega að því að haga gagnaöflun sinni og umsagnarferli í máli X hf. með þeim hætti að samrýmdist 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Þar sem það liggur fyrir að í byrjun desember 2024 veitti matvælaráðuneytið X hf. leyfi til veiða á langreyðum til fimm ára tel ég ekki ástæðu til að beina sérstökum tilmælum til atvinnuvegaráðuneytisins vegna málsins. Ég beini þó þeim tilmælum til ráðuneytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.
Hinn 26. september 2024 var undirrituð kjörin umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 31. október það ár. Ég hef því farið með mál þetta frá þeim tíma.