Álit

    

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 11. október 2024 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun sem laut að ákvörðun skólastjóra X í Hafnarfirði um að hætta, að svo stöddu, við ráðningu í starf deildarstjóra tómstundamiðstöðvar við skólann í júní 2024, en A var meðal umsækjenda um starfið.

Í kvörtuninni er meðal annars gerð grein fyrir því að A hafi þegið boð um ráðningu í starfið í símtali við skólastjórann. Nokkru síðar hafi skólastjórinn haft samband við hann og upplýst um að hvorki hann né aðrir umsækjendur væru hæfir til að gegna hinu auglýsta deildarstjórastarfi. Því yrði fallið frá ráðningunni. Í kvörtuninni er byggt á því að ekki hafi verið forsendur til að falla frá ráðningu A, enda hafi hann fullnægt þeim hæfnikröfum sem gerðar voru til starfsins, þar á meðal kröfu um menntun. Af kvörtuninni verður auk þess ekki annað ráðið en að A líti svo á að opinber gagnrýni hans [...] hafi haft áhrif á ákvörðun skólastjórans í málinu um að falla frá ráðningu hans.

Athugun umboðsmanns hefur einkum beinst að þeim hæfnikröfum sem gerðar voru til starfsins, nánar tiltekið þeirri kröfu um menntun sem fram kom í auglýsingu starfsins. Þá hefur athugun mín jafnframt beinst að þeirri málsmeðferð sem fram fór í kjölfar þess að A var boðið starfið og hvort afturköllun þeirrar ákvörðunar hafi verið lögmæt.

  

II Málavextir

Hinn 29. apríl 2024 auglýsti Hafnarfjarðarbær laust starf deildarstjóra tómstundamiðstöðvar X. Umsóknarfrestur var til 13. maí það ár. Í auglýsingunni var starfinu lýst með svofelldum hætti:  

Deildarstjóri ber ábyrgð á að skipuleggja og móta fjölbreytta dagskrá í samstarfi við börn og unglinga sem tekur mið af áhugamálum þeirra hverju sinni. Hann ber ábyrgð á öryggi og vellíðan barna og starfsfólks, skapar andrúmsloft sem einkennist af gagnkvæmri virðingu, jákvæðum samskiptum og lýðræðislegum vinnubrögðum. Hann vinnur náið með stjórnunarteymi [X].

Jafnframt voru helstu verkefni og ábyrgð tilgreind á eftirfarandi hátt: 

• Umsjón og ábyrgð með starfsemi tómstundamiðstöðvar ásamt aðstoðarverkefnastjóra
• Sinnir forvarna- og fræðslustarfi um ýmis málefni sem tengjast börnum og ungmennum
• Stýrir daglegu og faglegu starfi tómstundamiðstöðvar
• Skipulagning og framkvæmd verkefna og viðburða
• Ábyrgð á að starfsemin sé í samræmi við lög og reglugerðir og samþykktir Hafnarfjarðarbæjar
• Umsjón með eftirliti og mati á þjónustu deildarinnar
• Sér til þess að upplýsingaflæði til barna, unglinga, foreldra og samstarfsaðila sé virkt
• Stýrir verkaskiptingu milli starfsmanna og veitir leiðsögn um framkvæmd starfseminnar
• Stuðlar að góðu samstarfi við ýmsa aðila, s.s. foreldra, skóla, félagsþjónustu, aðrar stofnanir, aðrar félagsmiðstöðvar og frístundaheimili og samtök sem vinna að málefnum barna og unglinga
• Önnur verkefni sem yfirmaður felur starfsmanni og falla innan eðlilegs starfsviðs hans

Eftirtaldar menntunar- og hæfnikröfur voru tilgreindar: 1) bakkalár háskólapróf, svo sem á sviði uppeldis- og menntunarfræði, tómstundafræði eða annað háskólanám sem nýtist í starfi, 2) skipulags- og stjórnunarhæfileikar, 3) reynsla og áhugi af starfi með börnum og ungmennum, 4) áhugi á málefnum barna og forvörnum, 5) þekking á að vinna með hópastarf, 6) reynsla af þverfaglegu starfi, 7) æskilegt er að viðkomandi hafi unnið í frístundaheimili eða félagsmiðstöð, 8) skipulagshæfni, frumkvæði og sjálfstæði í vinnubrögðum, 9) fjölbreytt áhugasvið sem nýtist í starfi, 10) almenn tölvukunnátta, 11) góð íslensku- og enskukunnátta er skilyrði, 12) samskipta- og samstarfshæfni í mannlegum samskiptum. 

Fjórir sóttu um starfið, þar á meðal A, en einn umsækjenda dró umsókn sína til baka. Í samskiptum Hafnarfjarðarbæjar við umboðsmann kemur fram að engin gögn séu til um það mat sem fór fram á umsækjendunum en ljóst er að A fór í starfsviðtal 15. maí 2024. Þá liggur fyrir í gögnum málsins yfirlit yfir umsókn A úr ráðningarkerfi Hafnarfjarðarbæjar. Inn á það hefur verið handritað „þiggur starfið“, og dreginn hringur utan um orðin. Þá er handritað inn á það „6. ágúst byrja“ auk þess sem strikað er undir prófgráðu hans, sem er BA-gráða í stjórnmálafræði. Neðst á yfirlitið eru jafnframt handritaðir minnispunktar um samtöl við tvo umsagnaraðila. Á kynningarbréf sem fylgdi umsókn A eru líka handritaðir minnispunktar sem virðast vera úr starfsviðtalinu og strikað undir eða við atriði sem þar eru tilgreind, svo sem um námskeið sem hann hefur sótt, reynslu hans af störfum með ungmennum í 8. til 10. bekk, starfsreynslu hans af vistheimili fyrir börn, setu hans í starfshópi um tómstundamiðstöðvar og samskiptahæfni.

Að loknu mati skólastjóra X á umsækjendum var A boðið starf deildarstjóra með símtali 21. maí 2024. Í skýringum Hafnarfjarðarbæjar kemur fram að öðrum umsækjendum hafi verið tilkynnt um þá niðurstöðu. Ekki kemur þó fram með hvaða hætti það var gert og engin gögn liggja fyrir um það. Ekki var gerður skriflegur ráðningarsamningur.

Hinn 13. júní 2024 birtist skoðunargrein eftir A á vefmiðlinum [...] um ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar um að [...]. Seinni hluta þess dags sendi mannauðsstjóri Hafnarfjarðarbæjar sviðsstjóra mennta- og lýðheilsusviðs tölvupóst þar sem segir: 

Hæ, hérna er smá sýnishorn af orðræðunni frá [A] á netinu.

[...]

[...]

[...]

Þetta er bara brot af því sem er á hans Twitter.

Tölvupóstinum fylgdu skjáskot af reikningi A á tilteknum samfélagsmiðli frá 17. og 19. ágúst 2023, 19. september 2023, 6. janúar 2024, 12. apríl 2024 og eitt skjáskot þar sem dagsetning er ekki tilgreind. Í niðurlagi tölvupóstsins er síðan að finna beina tilvitnun í 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þar sem fjallað er um vammleysisskyldu ríkisstarfsmanna, og ákvæði í siðareglum starfsmanna Hafnarfjarðarbæjar þar sem fram kemur að starfsmaður skuli gæta þess að framkoma og athafnir, jafnt á vinnustað, sem utan hans samrýmist því starfi sem hann gegnir. Í skýringum Hafnarfjarðarbæjar segir að sviðsstjórinn og mannauðsstjórinn hafi síðan átt samtal þar sem ákveðið var að senda þessar upplýsingar til skólastjóra X til upplýsingar. Að kvöldi sama dags framsendi mannauðsstjórinn skólastjóra X tölvupóstinn og tók fram að „þetta [væri] aðeins sýnishorn af því sem er á Twitter hjá viðkomandi“. Í málinu liggja ekki fyrir gögn um svör eða önnur viðbrögð sviðsstjóra og skólastjóra við tölvupóstinum eða upplýsingar um hvort önnur samskipti hafi átt sér stað um það sem kom fram í honum.

Um hádegisbilið daginn eftir, 14. júní 2024, tilkynnti skólastjóri A með tölvupósti að enginn umsækjenda um starfið hefði fullnægt hæfnikröfum og því hefði verið ákveðið að auglýsa það aftur. Fyrr sama dag hafði skólastjórinn haft samband og upplýst að mistök hefðu átt sér stað þegar hann bauð honum starfið. Með tölvupósti sama dag óskaði A eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni, afriti af starfsauglýsingunni og nánari skýringum.

Starf deildarstjóra tómstundamiðstöðvar X var auglýst á ný á vef Hafnarfjarðarbæjar með umsóknarfresti til 12. júlí 2024. Orðalag og framsetning hennar var sú sama og í starfsauglýsingunni 29. apríl 2024, meðal annars að því leyti að gerð var krafa um „bakkalár háskólapróf s.s. á sviði uppeldis og menntunarfræða, tómstundafræði eða annað háskólanám sem nýtist í starfi“. Í starfið var ráðinn umsækjandi með BS-próf í sálfræði og MS-próf í lýðheilsuvísindum.

Hinn 28. júní 2024 sendi skólastjóri A rökstuðning sem laut að því að fallið hefði verið frá ráðningu í starfið og það auglýst aftur. Í honum segir:

Starf deildarstjóra tómstundamiðstöðvar er ábyrgðarmikið starf og er gerð krafa um bakkalár háskólapróf s.s. á sviði uppeldis- og menntunarfræða, tómstundafræði eða annað háskólanám sem nýtist í starfi. Þegar önnur háskólamenntun sem nýtist í starfi er metin er horft til þess að námið sé á sambærilegu sviði og upptalið nám, þ.e. uppeldis- og menntunarfræða eða tómstundafræða eða að lágmarki að það innihaldi fög á þessu sviði.

Að lokinni yfirferð á gögnum var niðurstaðan að enginn umsækjenda uppfyllir menntunarkröfurnar fyrir starfið.

Með tölvupósti sama dag áréttaði A að hann vildi fá skýringar á því hvers vegna honum var boðið starfið en það dregið til baka. Í tölvupóstinum segir:

Ég ítreka því fyrri spurningu mína um hvort þú kannist við að hafa hringt í mig þann 21. maí sl. og boðið mér starfið og hvað hafi breyst í millitíðinni.

Í svari skólastjóra 1. júlí 2024 segir: 

Við nánari skoðun kom í ljós að enginn umsækjandi uppfyllir hæfniskröfurnar og voru gerð mistök þegar þér var boðið starfið. Ekki var búið að klára ferlið með ráðningarsamningi og var fallið frá ráðningu og starfið auglýst aftur.

Í síðari tölvupóstsamskiptum þeirra milli 4. til 9. júlí 2024 lýsti A þeirri skoðun að hann hefði verið ráðinn til starfa með munnlegu samkomulagi sem væri bindandi. Hann vísaði jafnframt til samskipta skólastjóra við fráfarandi deildarstjóra um það auk skráningar hjá launadeild Hafnarfjarðarbæjar og í tímaskráningarkerfið Vinnustund þar sem hann væri skráður deildarstjóri tómstundamiðstöðvar. Í svörum skólastjóra, sem mannauðsstjóri Hafnarfjarðarbæjar fékk afrit af, var aftur á móti áréttað að ekki hefði orðið af ráðningu í starfið.

Með tölvupósti 14. ágúst 2024 óskaði A eftir öllum gögnum í tengslum við ákvörðun skólastjóra um að ráða hann í starf deildarstjóra tómstundamiðstöðvarinnar og í tengslum við ákvörðun hans um að draga ráðninguna til baka. Hann tók fram að hann óskaði sérstaklega eftir gögnum er vörðuðu samskipti skólastjórans við mannauðsdeild sveitarfélagsins í tengslum við ráðninguna og öðrum samskiptum ef við ætti. Beiðnin var byggð á 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Mannauðsstjóri Hafnarfjarðarbæjar svaraði beiðninni með tölvupósti 22. ágúst 2024 og sendi honum jafnframt tiltekin gögn. Í tölvupóstinum kom fram að „ekki [væru] fyrirliggjandi gögn milli mannauðsdeildar Hafnarfjarðarbæjar og skólastjórans í tengslum við umrætt mál“.

   

III Samskipti umboðsmanns og Hafnarfjarðarbæjar

Með bréfi 23. október 2024 var óskað eftir gögnum málsins frá Hafnarfjarðarbæ auk þess sem óskað var eftir því að sveitarfélagið léti umboðsmanni í té tilteknar upplýsingar og skýringar. Nánar tiltekið var óskað upplýsinga um hvort A hefði verið boðið umrætt starf og þá hvenær og með hvaða hætti það hefði verið gert. Jafnframt var óskað upplýsinga um hvort öðrum umsækjendum hefði í kjölfarið verið tilkynnt um þá ákvörðun að ráða A. Þess var einnig óskað að gerð yrði nánari grein fyrir þeim mistökum sem hefðu átt sér stað og skólastjóri X hefði vísað til í samskiptum sínum við A og hvort við endanlegt mat á háskólamenntun A hefðu bæst við einhverjar upplýsingar þar um sem ekki hefðu komið fram í umsókn hans um starfið. Auk þess var óskað eftir afstöðu sveitarfélagsins til þess hvort sú ákvörðun að hætta við ráðninguna jafngilti afturköllun fyrri ákvörðunar gagnvart A. Hefði verið um afturköllun að ræða var þess enn fremur óskað að gerð yrði grein fyrir hvernig sú ákvörðun samrýmdist 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Skýringar sveitarfélagsins bárust 25. nóvember 2024. Umbeðin gögn bárust 17. og 19. mars 2025 eftir að beiðni um afhendingu þeirra hafði verið ítrekuð með símtölum við starfsmann sveitarfélagsins 24. febrúar og 18. mars 2025. Á meðal þeirra gagna sem bárust 19. mars 2025 voru tölvupóstsamskipti mannauðsstjóra Hafnarfjarðarbæjar og skólastjóra X um skrif A á samfélagsmiðla.

Í skýringum sveitarfélagsins 25. nóvember 2024 kemur meðal annars fram að skólastjóri X hafi boðið A umrætt starf og jafnframt tilkynnt öðrum umsækjendum um að A hefði verið valinn úr þeirra hópi. Jafnframt kemur eftirfarandi fram: 

Skólastjórinn hefur svo útskýrt að hann áttaði sig þó fljótt á því að enginn umsækjenda hafi hins vegar uppfyllt þær hæfniskröfur sem gerðar voru í auglýsingu um starfið. Skólastjórinn upplýsti kvartanda strax um að hann hafi gert stór mistök þegar hann hafi boðið honum starfið og því dregið boðið til baka. Ráðningarferlinu lauk því ekki með undirritun á ráðningarsamningi og var starfið auglýst á ný og sá aðili sem ráðinn var í starfið uppfyllti þær hæfniskröfur [sem] gerðar voru. [...]. 

Mistök skólastjóra fólust í því að meta BA nám í stjórnmálafræði sambærilegt námi á sviði uppeldis- og menntunarfræða, eða tómstundarfræði, eins og gerð var krafa um í auglýsingunni. Þegar mat var lagt á BA námið í stjórnmálafræði kom bersýnilega í ljós að greinar á bakvið þá gráðu tengdust ekki uppeldismálum, menntunarmálum, eða tómstundafræðum. Í námi í stjórnmálafræði er engin áhersla á starf með börnum og unglingum og engin fög kennd sem styðja við þannig starf. Viðfangsefni BA náms í uppeldis- og menntunarfræði eru sem dæmi uppeldi barna og ungmenna, kyn, samskipti, fjölskyldur, samfélag, menntun og menntastofnanir. [...].  

Í auglýsingu um starfið var ítarlega gerð grein fyrir þeim menntunar- og hæfniskröfum sem umsækjendur þurftu að uppfylla til að eiga möguleika á ráðningu í starfið. Jafnframt var ítarlega gerð grein fyrir helstu hlutverkum og ábyrgð sem starfið fæli í sér [...]. Gerði auglýsingin meðal annars ráð fyrir að deildarstjóri starfaði náið með stjórnunarteymi grunnskóla þar sem lög kveða meðal annars á um lágmarksviðmið varðandi menntun, hæfni og ráðningar í tiltekin störf kennara og stjórnenda, sbr. 2. mgr. 11. gr. laga um grunnskóla og lög nr. 95/2019. Þrátt fyrir að umrætt starf deildarstjóra í tómstund hafi ekki fallið með beinum hætti undir þau lög hafi samt sem áður verið tekið tillit til þeirra viðmiða sem þar koma fram. Einföld yfirsjón eða mistök skólastjóra á ekki að geta leitt sjálfkrafa til þess að gefinn sé afsláttur af þeim hæfni- og menntunarkröfum sem gerðar voru til starfsins.

Tekið er fram að afturköllun skólastjóra á boði um ráðningu hafi byggst á því að A hafi ekki uppfyllt grunnhæfisskilyrði auglýsingar og að ákvörðunin hafi því verið ógildanleg á grundvelli 2. töluliðar 25. gr. stjórnsýslulaga.

Með bréfi 23. apríl 2025 var óskað frekari skýringa frá sveitarfélaginu. Þess var í fyrsta lagi óskað að sveitarfélagið upplýsti hver hefði átt frumkvæði að því að mannauðsstjóri sveitarfélagsins aflaði upplýsinga um skrif A á samfélagsmiðli árin 2023 og 2024 og miðlaði þeim til skólastjóra, auk þess sem sveitarfélagið var beðið um að skýra ástæður þess að það var gert. Í skýringum sveitarfélagsins 13. maí 2025 er meðal annars gerð grein fyrir því að A hafi verið töluvert áberandi í umræðunni í tengslum við [...]. Í skýringunum kemur síðan eftirfarandi fram:

Umræða skapaðist á kaffistofu í tengslum við þau greinarskrif og þar skapaðist einnig umræða um skrif [A] á Twitter. Þar heyrði mannauðsstjóri af því að [A] hafi sett inn „færslu á Twitter þar sem hann óskaði eftir [...]. Einnig hafði hann sett inn færslu á Twitter þar sem hann segir að [...]. Þar sem {A] starfaði með börnum og unglingum og oft á tíðum með viðkvæmum hópum sem gátu auðveldlega séð þessi skrif hans á opnum Twitter reikningi hans, taldi mannauðsstjóri rétt að benda sviðsstjóra mennta- og lýðheilsusviðs á þessi skrif starfsmanns Hafnarfjarðarbæjar og vísa í siðareglur Hafnarfjarðarbæjar og starfsmannalögin. Í samtali sviðsstjóra mennta- og lýðheilsusviðs var ákveðið að mannauðsstjóri myndi senda umræddar upplýsingar einnig á [B] skólastjóra til upplýsinga. Bent er á að þessi skrif voru öllum opin og allir gátu kynnt sér þau.

Í öðru lagi var óskað upplýsinga um hvort og þá hvaða áhrif efni í tölvupóstsamskiptum mannauðsstjóra og skólastjóra X 13. júní 2024 hefði haft á það mat skólastjórans sem fram hefði komið í tölvupósti til A daginn eftir, það er að hvorki hann né aðrir umsækjendur væru hæfir til að gegna hinu auglýsta starfi. Hefðu upplýsingar í tölvupóstum frá 13. júní 2024 haft þýðingu við mat á hæfni A var jafnframt óskað eftir afstöðu Hafnarfjarðarbæjar til þess hvort borið hefði að gefa honum tækifæri til að tjá sig um þær áður en endanlegt mat á hæfni hans fór fram, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Í skýringum sveitarfélagins er ítrekað að færslur A á tilteknum samfélagsmiðli hafi verið öllum opnar og þar hafi allir getað kynnt sér þær og lesið. Ekki hafi verið um að ræða gögn sem aðeins mannauðsstjórinn hafi haft aðgang að. Tekið er fram að „ekki [sé] óalgengt í ráðningum að umsækjendur séu „google“aðir“ og að tölvupóstur mannauðsstjóra til skólastjórans hafi aðeins verið til upplýsinga. Því er ekki svarað með skýrum hætti hvort þessar upplýsingar höfðu áhrif á mat á hæfni A eða tekin afstaða til þess hvort borið hafi að veita honum tækifæri til að tjá sig um þær. Hins vegar er eftirfarandi tekið fram:

Þess má geta að 1. ágúst 2024 er gerður nýr tímavinnusamningur við [A] og 12. september 2024 var gerður við hann tímabundinn samningur um starf í [...] og 3. mars 2025 er gerður við hann tímabundinn samningur um starf í [...]. Það verður því seint sagt að þessi skrif hans hafi haft þau áhrif að hann sé ekki ráðinn til starfa hjá Hafnarfjarðarbæ.

Í ljósi þess að tölvupóstsamskipti mannauðsstjóra og skólastjóra áttu sér stað sama dag og skoðunargrein A birtist á vefmiðlinum [...] og að honum var tilkynnt um ákvörðun skólastjóra daginn eftir var þess í þriðja lagi óskað að sveitarfélagið lýsti afstöðu sinni til þess atriðis í kvörtun A sem gaf til kynna að hann liti svo á að opinber gagnrýni hans [...] hefði haft áhrif á ákvörðun skólastjóra í málinu. Hefði þetta haft þýðingu í málinu var þess jafnframt óskað að sveitarfélagið lýsti afstöðu sinni til þess hvort og þá hvernig það samrýmdist réttmætisreglu stjórnsýsluréttar. Í skýringum sveitarfélagsins kemur fram að skoðunargrein A hafi ekki haft áhrif á ákvörðun skólastjóra X um að falla frá ráðningu.

Með hliðsjón af því að í auglýsingu starfsins hafði ekki verið gerð fortakslaus krafa um háskólanám í uppeldisfræði, menntunarfræði eða tómstundafræði heldur um bakkalár háskólapróf, svo sem á sviði uppeldis- og menntunarfræði, tómstundafræði eða annað háskólanám sem nýttist í starfi var þess í fjórða lagi óskað að sveitarfélagið lýsti því nánar með hvaða hætti mat hefði verið lagt á hvort og hvernig bakkalárpróf A gæti nýst í starfinu, svo sem með hliðsjón af því hvaða þekkingu og færni hann hefði aflað sér í námi sínu sem gætu nýst við stjórnun tómstundastarfs og í samskiptum við börn og unglinga. Einnig var óskað eftir að sveitarfélagið lýsti afstöðu sinni til þess hvort rannsókn málsins hefði að þessu leyti verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Í skýringum sveitarfélagsins kemur fram að við nánari skoðun skólastjórans hafi komið í ljós að háskólapróf í stjórnmálafræði nýttist ekki í starfinu og tekið fram að þau fög sem kennd séu í því námi tengdust ekki starfi með börnum eða unglingum eða leiddu til þess að „sá sem námið tekur öðlist þekkingu og hæfni til að sinna verkefnum á sviði tómstunda- og félagsmála eða kynnist menningar- og uppeldishlutverki tómstundastarfs“. Í skýringunum kemur auk þess eftirfarandi fram:

Það hefur verið unnið eftir því hjá Hafnarfjarðarbæ að þegar orðalagið í auglýsingu er „nýtist í starfi“ þá þurfi námið að nýtast í starfi. Við höfnum því að setningin, nýtist í starfi, gefi almennt til kynna að menntunarkrafan sé ekki bundin við afmörkuð svið. Ef svo væri hefði eingöngu verið óskað eftir B.A. háskólaprófi og opið fyrir að t.d. B.A. í ensku eða fornleifafræði væri tekið gilt. Skólastjóri [X] viðurkennir að hann hefði átt að kynna sér nám [A] betur og ber við mikið álag við ráðningar í stórum grunnskóla að vori.

Í fyrirspurn umboðsmanns var rakið að í athugasemdum A við svör Hafnarfjarðarbæjar til umboðsmanns 25. nóvember 2024 hefði því verið haldið fram að deildarstjóri tómstundamiðstöðvar Y væri með sömu háskólamenntun og hann og að í Z væri deildarstjóri tómstundamiðstöðvar með leiklistarmenntun. Í ljósi þessa var þess í fimmta lagi óskað að sveitarfélagið veitti umboðsmanni upplýsingar um menntun annarra deildarstjóra tómstundamiðstöðva hjá sveitarfélaginu og þá menntunarkröfu sem hefði verið gerð í ráðningarferli sem hefði lokið með ráðningu hvers og eins þeirra. Væri menntun þeirra ekki á sviði uppeldismála, menntunarmála eða tómstundafræði var þess óskað að Hafnarfjarðarbær skýrði nánar hvort og þá hvernig mat á menntun A vegna umsóknar hans um deildarstjórastarfið samrýmdist jafnræðissjónarmiðum, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Í skýringum sveitarfélagsins kemur einungis eftirfarandi fram um þennan þátt málsins:

Í starfslýsingu fyrir starf deildarstjóra tómstundamiðstöðva er menntunarkrafan: Háskólapróf (B.A.) á sviði uppeldis- og menntunarfræða, tómstundafræða eða annað háskólanám (B.A.) sem nýtist í starfi. Starfsauglýsingar byggja á starfslýsingunni. Í tilfelli ráðningar deildarstjóra tómstundamiðstöðvar í [Z] var metið að B.A. nám í leiklist nýtist í starfi. Skólastjóri [Y] hefur litið fram hjá kröfunni um að námið nýtist í starfi. Eldri mistök geta ekki leitt til þess að sömu mistök séu viðhöfð áfram.

Í sjötta lagi var þess óskað að Hafnarfjarðarbær lýsti afstöðu sinni til þess hvort starfsauglýsingin hefði verið nægjanlega skýr frá sjónarhóli þeirra sem kynntu sér efni hennar og íhuguðu að sækja um starfið. Í skýringum sveitarfélagsins er gerð grein fyrir því að gengist væri við því að „kröfur um menntun hefðu mátt vera skýrari svo ekki hefði mátt skilja auglýsinguna sem allt B.A. nám væri gjaldgengt“ og að orða hefði mátt auglýsinguna „með þeim hætti að skýrt væri að námið [þyrfti] að tengjast starfi með börnum og unglingum“.

Með tölvupósti 20. maí 2025 var athygli sveitarfélagsins vakin á því að í fimmta lið fyrirspurnar umboðsmanns hefði verið óskað eftir að sveitarfélagið veitti upplýsingar um menntun annarra deildarstjóra tómstundamiðstöðva hjá sveitarfélaginu og þá menntunarkröfu sem gerð hefði verið í ráðningarferli sem lokið hefði með ráðningu hvers og eins þeirra. Beiðnin hefði þannig ekki verið afmörkuð við deildarstjóra miðstöðvanna í Y og Z. Óskað var eftir að bætt yrði úr svörum sveitarfélagsins við þessum lið fyrirspurnarinnar auk þess sem óskað var eftir að afhent yrðu afrit af starfsauglýsingum, lægju þær fyrir. Beiðnin var ítrekuð með tölvupósti 5. júní 2025. Hinn 6. júní 2025 afhenti sveitarfélagið umbeðin gögn, það er afrit af starfsauglýsingum og lista yfir deildarstjóra hjá tómstundamiðstöðvunum þar sem meðal annars kom fram hvaða menntunarkrafa hefði verið gerð og hvaða menntun þau hefðu sem gegndu stöðu deildarstjóra. Ljóst var af gögnunum að menntunarkrafa í auglýsingunum hefði í mörgum tilvikum verið sú að viðkomandi hefði bakkalár háskólapróf á sviði uppeldis- og menntunarfræði, tómstundafræði eða annað nám sem nýttist í starfi. Jafnframt var ljóst að starfandi deildarstjórar í tómstundamiðstöðvum sveitarfélagsins hefðu margvíslega menntun, til að mynda bakkalárpróf í sviðslistum eða sálfræði. Þrír deildarstjórar af níu hafa bakkalárpróf í tómstunda- og félagsmálafræði eða uppeldis- og menntunarfræði. Sama dag var óskað eftir því með tölvupósti að bærinn upplýsti hvort til stæði að veita nánari skýringar við fimmta lið fyrirspurnar umboðsmanns. Með símtali 18. júní 2025 upplýsti bærinn að sveitarfélagið hygðist veita nánari skýringar fljótlega. Engar frekari skýringar bárust þó frá sveitarfélaginu um þennan þátt málsins, nánar tiltekið er laut að því hvort og þá hvernig mat á menntun A samrýmdist jafnræðissjónarmiðum með hliðsjón af menntun annarra deildarstjóra tómstundamiðstöðva í sveitarfélaginu.

Athugasemdir A vegna svara sveitarfélagsins bárust umboðsmanni 26. nóvember 2024, 28. apríl 2025 og 10. júní 2025.

   

IV Athugun umboðsmanns

1 Nánari afmörkun málsins

Í kvörtun A er meðal annars byggt á því að ekki hafi verið forsendur til að falla frá ráðningu hans enda hafi hann fullnægt þeim hæfnikröfum sem gerðar voru til starfsins, þar á meðal kröfu um menntun. Af kvörtun og frekari athugasemdum A verður auk þess ekki annað ráðið en að hann líti meðal annars svo á að opinber gagnrýni hans [...] hafi haft áhrif á ákvörðun skólastjórans í málinu um að falla frá ráðningu hans, auk þess sem ákveðin skrif hans á samfélagsmiðli hafi jafnframt haft þar áhrif.

Eins og málið liggur fyrir að lokinni rannsókn þess hef ég ákveðið að afmarka athugun mína við þær hæfnikröfur sem gerðar voru til starfsins, nánar tiltekið þá kröfu um menntun sem kom fram í auglýsingu starfsins. Þá hefur athugun mín jafnframt beinst að þeirri málsmeðferð sem fór fram hjá sveitarfélaginu í kjölfar þess að A var boðið starfið og hvort afturköllun þeirrar ákvörðunar hafi verið lögmæt. Í því sambandi hef ég meðal annars í huga að í skýringum sveitarfélagsins hefur verið byggt á því að skólastjóri X hafi afturkallað ógildanlega stjórnvaldsákvörðun. Því kemur ekki til sérstakrar umfjöllunar um áhrif þess að ekki var gengið frá skriflegum ráðningarsamningi við A.

  

2 Ráðning opinberra starfsmanna og auglýsingar á lausum störfum

Ráðning opinberra starfsmanna, þar á meðal starfsmanna sveitarfélaga, telst vera ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. athugasemdir við frumvarp til þeirra laga (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283). Af því leiðir að við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslulögum  og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Því er almennt talið að meginreglan sé sú að viðkomandi stjórnvald ákveði sjálft á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.  Stjórnvaldið þarf því að taka afstöðu til þess á hvaða kröfum það ætlar að byggja mat sitt á umsækjendum. Dæmi um slíkt er ef ætlunin er að áskilja tiltekna menntun til að gegna starfinu. Afmörkun á þessum atriðum miðar að því að stjórn­valdið hafi fyrir fram tekið afstöðu til þess að hvers konar starfsmanni verið er að leita. Slíkt er einnig liður í því að leggja fullnægjandi grundvöll að endanlegri ákvörðun í málinu í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 5. nóvember 2013 í máli nr. 7144/2012.

Umboðsmaður hefur áður fjallað almennt um tilgang auglýsinga, til dæmis í áliti 18. júní 2012 í máli nr. 5864/2009, fyrrnefndu áliti nr. 7144/2012, áliti 5. júlí 2016 í máli nr. 8735/2015 og áliti 21. janúar 2020 í máli nr. 10089/2019. Þótt ekki séu í lögum bein ákvæði um skyldu sveitarfélaga til að auglýsa störf er ljóst að í þeim tilvikum þegar þau auglýsa laus störf gilda hin almennu sjónarmið sem rakin eru í framangreindum álitum. Auglýsing um laust opinbert starf felur í sér formlega og opinbera tilkynningu um að stjórnvaldið hafi hafið sérstakt stjórnsýslumál sem miðar að því að ráða í tiltekið starf eða tiltekin störf úr hópi umsækjenda.

Forsenda þess að einstaklingar geti gert sér grein fyrir því hvort þeir hafi áhuga á því að sækja um auglýst starf er að þeir geti af lestri auglýsingarinnar gert sér grein fyrir því hvers eðlis starfið er, hvaða lágmarks hæfis- og hæfnikröfum umsækjendur þurfa að fullnægja og hvaða meginsjónarmiðum verði fylgt við val úr hópi umsækjenda. Upplýsingar um þessi atriði eru jafnframt forsenda þess að umsækjendur geti lagt fram með umsókn sinni þær upplýsingar og gögn sem þeir telja að geti skipt máli við mat á umsókn þeirra hjá stjórnvaldinu. Miklu skiptir því að efni og orðalag auglýsingar um opinbert starf sé ekki til þess fallið að vekja væntingar um að eðli starfsins eða mat á umsækjendum verði annað en leiðir af eðlilegum skilningi á orðalagi auglýsingar um starfið. Að sama skapi er litið svo á að stjórnvald verði bundið af þeim kröfum sem það setur fram í auglýsingu, það er að því sé hvorki heimilt að víkja frá lágmarkskröfum sem þar kunna að koma fram né að útiloka án frekara mats þá umsækjendur sem uppfylla lágmarkskröfurnar. Sé ætlun stjórnvalds að breyta kröfum til umsækjenda eftir á þarf að hefja ráðningarmálið á ný þar sem hinar breyttu kröfur yrðu birtar í nýrri auglýsingu.

Ég tek hér jafnframt fram að umsækjendur um opinber störf njóta réttarstöðu aðila að því stjórnsýslumáli samkvæmt stjórn­sýslulögum. Þeir eiga því að geta treyst því að tekin verði stjórnvalds­ákvörðun um veitingu starfs sem auglýst hefur verið þar sem efnisleg afstaða er tekin til þess hver þeirra teljist hæfastur til að gegna viðkomandi starfi að loknu einstaklingsbundnu mati á umsækjendum og fylgt sé máls­meðferðarreglum stjórnsýslulaga og gætt óskráðra megin­reglna stjórn­sýsluréttarins. Það er á ábyrgð veitingar­valdshafa að tryggja lögmæti ráðningarferlis og að skipulagi málsmeðferðarinnar sé hagað með þeim hætti að allar umsóknir sem berast innan umsóknarfrests hljóti lögmælta afgreiðslu, sbr. meðal annars til hliðsjónar álit umboðsmanns 31. desember 2018 í máli nr. 9519/2017.

   

3 Auglýsing á starfi deildarstjóra og ráðning A í starfið

Sveitarstjórn ræður starfsmenn í æðstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélagi og veitir þeim lausn frá starfi, sbr. 56. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Samkvæmt ákvæðinu annast framkvæmdastjóri um ráðningu annarra starfsmanna, enda hafi sveitarstjórn ekki ákveðið annað í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins eða með almennum fyrirmælum. Í samþykkt nr. 240/2021, um stjórn Hafnarfjarðarkaupstaðar og fundarsköp bæjarstjórnar, kemur fram að bæjarstjórn ráði starfsmenn í æðstu stjórnunarstöður hjá sveitarfélaginu, sbr. 80. gr. samþykktarinnar. Sviðsstjóri ræður starfsmenn sem heyra beint undir hann í skipuriti og aðrir stjórnendur ráða starfsmenn sem heyra beint undir þá í skipuriti, sbr. 81. gr. samþykktarinnar. Skólastjóri er forstöðumaður grunnskóla, stjórnar honum, veitir faglega forustu og ber ábyrgð á starfi skólans gagnvart sveitarstjórn, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla. Um ráðningu skólastjóra og starfsfólks grunnskóla fer eftir ákvæðum sveitarstjórnarlaga og nánari fyrirmælum í samþykkt um stjórn sveitarfélags eftir því sem við á, sbr. 11. gr. sömu laga.

Skólastjóri X, sem er einn af grunnskólum Hafnarfjarðar, fer samkvæmt ofangreindu með vald til að ráða starfsfólk skólans, þar á meðal deildarstjóra tómstundamiðstöðvar skólans. Tómstundamiðstöðin samanstendur af frístundaheimili fyrir nemendur á aldrinum sex til níu ára og félagsmiðstöð fyrir börn og unglinga í 5. til 10. bekk. Í fylgiskjali með auglýsingu nr. 291/2018, um setningu markmiða og viðmiða fyrir starf frístundaheimila fyrir börn í yngri árgöngum grunnskóla, birtu með stoð í 4. mgr. 33. gr. a laga nr. 91/2008, kemur fram í kafla um mannauð og faglegt starf að uppeldismenntaður forstöðumaður stýri starfseminni og veiti faglega forystu. Í samþykkt fræðsluráðs Hafnarfjarðarbæjar um starfsemi og rekstur frístundaheimila í Hafnarfirði kemur fram að deildarstjóri á hverjum stað skuli hafa háskólamenntun á sviði uppeldis og/eða frítíma og leitast skuli við að ráða inn aðra starfsmenn sem hafi menntun eða reynslu sem nýtist í starfi. Samkvæmt 10. gr. æskulýðslaga nr. 70/2007 skal miða við að þeir sem starfa með eða hafa umsjón með börnum og ungmennum í æskulýðsstarfi séu lögráða og hafi þjálfun, menntun, þekkingu eða reynslu til starfsins.

Í auglýsingu um starf deildarstjóra tómstundamiðstöðvar X var sem fyrr segir tilgreind sú menntunarkrafa að viðkomandi hefði bakkalár háskólapróf, svo sem á sviði uppeldis- og menntunarfræði, tómstundafræði „eða annað háskólanám sem nýtist í starfi“. Í auglýsingunni var þannig ekki gerð fortakslaus krafa um háskólanám í uppeldisfræði, menntunarfræði eða tómstundafræði heldur var slíkt nám tekið sem dæmi um nám sem nýttist í starfinu. Auglýsingin verður ekki skilin með öðrum hætti en þeim að til greina hafi komið að ráða einstakling með bakkalár háskólapróf af öðru sviði, svo lengi sem námið nýttist í starfi deildarstjóra í tómstundamiðstöðinni. Orðalag um háskólanám eða háskólapróf „sem nýtist í starfi“ er enda algengt í starfsauglýsingum og gefur almennt til kynna að menntunarkrafa sé ekki bundin afmörkuðu sviði. Krafa sem þessi kallar þá á að sjálfstætt mat fari fram á því hvort og hvernig háskólapróf viðkomandi umsækjanda fullnægi því skilyrði auglýsingar um að nýtast í starfinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Eins og áður hefur verið rakið sótti A um starf deildarstjóra en það liggur fyrir samkvæmt gögnum málsins að hann er með bakkalárpróf í stjórnmálafræði frá Háskóla Íslands. Þær upplýsingar fylgdu umsókn hans um starfið og verður af gögnum málsins dregin sú ályktun að þær hafi verið meðal þeirra upplýsinga sem voru lagðar til grundvallar þeirri ákvörðun að bjóða A starfið. Þannig liggur til að mynda fyrir yfirlit yfir umsókn A úr ráðningarkerfi Hafnarfjarðarbæjar og inn á það hefur meðal annars verið strikað undir prófgráðu hans. Af gögnunum verður jafnframt ráðið að frekara mat á hæfni A hafi farið fram, en eins og rakið var í kafla II liggur fyrir kynningarbréf það sem fylgdi umsókn A og inn á það hafa verið handritaðir minnispunktar, að því er virðist úr starfsviðtali. Þar er strikað undir eða við atriði sem þar eru tilgreind, til að mynda um námskeið sem A hefur sótt og reynslu hans af störfum með börnum og ungmennum. Ég fæ af þessum gögnum ráðið að mat á hæfni A til að gegna starfinu hafi farið fram, þar á meðal á því hvort hann fullnægði þeim menntunarkröfum sem gerðar voru til starfsins, og honum hafi í kjölfar þess mats verið boðið starfið. Ég ræð jafnframt af því að niðurstaða þess mats hafi þannig meðal annars verið sú að A hafi lokið háskólaprófi sem nýttist í starfinu í samræmi við orðalag auglýsingarinnar.

Af skýringum sveitarfélagsins verður ráðið að afstaða þess sé sú að skólastjóri X hafi gert mistök við meðferð málsins enda hafi orðalag auglýsingar um starfið að mati sveitarfélagsins skýrlega gefið til kynna að prófgráða viðkomandi umsækjanda þyrfti að vera úr námi sem væri „sambærilegt“ námi á sviði uppeldis-, menntunar- eða tómstundafræði og þar kæmi nám í stjórnmálafræði ekki til greina. Í ljósi þess hvernig auglýsingin var orðuð tel ég þó sem fyrr segir ljóst að hún hafi ekki borið með sér að gerð væri fortakslaus krafa þess efnis að umsækjandi um starfið hefði lokið bakkalár háskólaprófi á sviði uppeldis-, menntunar- eða tómstundafræði eða sambærilegu námi. Þvert á móti gaf orðalag auglýsingarinnar til kynna að einstaklingar með bakkalárpróf af öðrum sviðum kæmu til greina, svo lengi sem námið nýttist í starfinu. Hafnarfjarðarbæ bar því í samræmi við rannsóknarskyldu að leggja mat á hvernig slíkt annars konar bakkalárpróf nýttist í starfi, svo sem með hliðsjón af því hvaða þekkingu og færni umsækjandi hefði aflað sér í námi sem gæti nýst við skipulag og stjórnun tómstundastarfs og í samskiptum við börn og ungmenni, foreldra og samstarfsaðila. Ég tek fram að hafi ætlunin verið að gera kröfu um háskólapróf á sviði tómstundafræði eða uppeldis- og menntunarfræði eða sambærilegt háskólapróf, eins og ætla má af skýringum bæjarins, tel ég að borið hefði að auglýsa kröfuna með öðrum og ótvíræðari hætti en ákveðið var að gera. Með því er átt við að umsækjendur hefðu við lestur auglýsingarinnar getað gert sér grein fyrir að háskólapróf af tilteknu fagsviði væri skilyrði þegar þeir lögðu fram umsóknir sínar.

Ég tel jafnframt að með tilliti til atvika málsins verði hér að líta til þess að þó að í fyrrnefndri samþykkt fræðsluráðs sveitarfélagsins sé gert ráð fyrir að deildarstjóri frístundaheimilis skuli hafa háskólamenntun á sviði uppeldis og/eða frítíma þá er ljóst af skýringum sveitarfélagsins til mín að því hefur ekki verið fylgt í framkvæmd að umsækjendur sem hafa sótt um og fengið sambærilegar stöður hjá sveitarfélaginu, það er sem deildarstjórar tómstundamiðstöðva, hafi fullnægt fyrrgreindri menntunarkröfu, þrátt fyrir að auglýsingar fyrir störfin hafi verið orðaðar með sambærilegum hætti og í máli þessu. Samkvæmt gögnum málsins er til að mynda deildarstjóri í tómstundamiðstöð annars skóla í sveitarfélaginu með bakkalárpróf í sviðslistum, þrátt fyrir að sömu kröfur hafi verið gerðar til menntunar við auglýsingu starfsins, það er að segja krafa um bakkalárpróf á sviði uppeldis- og menntunarfræði, tómstundafræði eða annað bakkalárnám sem nýtist í starfi. Sveitarfélagið kaus að færa ekki sérstök rök fyrir því hvernig slík framkvæmd samrýmdist jafnræðissjónarmiðum, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þrátt fyrir beiðni umboðsmanns þar um.

Að framangreindu virtu tel ég að ekki sé hægt að fallast á að umsækjendur hafi mátt vænta þess að með auglýsingunni væri þess krafist að umsækjendur hefðu lokið bakkalárnámi sem teldist „sambærilegt“ námi á sviði uppeldis- og menntunarfræði eða tómstundafræði og að annað nám væri þar með með öllu útilokað. Krafa um að „annað háskólanám“ nýttist í starfi verður þannig ekki lögð að jöfnu við að námið teljist sambærilegt að innihaldi við nám sem tiltekið er í dæmaskyni. Með þetta í huga vík ég nú að ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar um að falla frá ákvörðun sinni um að ráða A í starf deildarstjóra tómstundamiðstöðvar við X.

  

4 Voru skilyrði til staðar til að afturkalla ráðningu A?

Það er óumdeilt að A var boðið starf deildarstjóra tómstundamiðstöðvar X með símtali skólastjóra til hans 21. maí 2024. Það liggur jafnframt fyrir að þrátt fyrir að meðferð málsins hafi ekki verið formlega lokið með undirritun ráðningarsamnings hafði sveitarfélagið gert tilteknar ráðstafanir í tilefni af ráðningunni. Til að mynda hafði öðrum umsækjendum um starfið verið tilkynnt um niðurstöðu málsins. Gögn málsins gefa einnig til kynna að bærinn hafi gert frekari ráðstafanir. Fyrir liggur útprentun úr tímaskráningarkerfinu Vinnustund þar sem A er skráður deildarstjóri tómstundamiðstöðvar auk þess sem honum var gerð grein fyrir að hann ætti að hefja störf 6. ágúst 2024. Samkvæmt því sem kemur fram í kvörtun A kveðst hann jafnframt sjálfur hafa gert ráðstafanir í kjölfar þess að hann þáði starfið. Þannig kemur fram að hann hafi sagt starfi sínu á leikskóla lausu í kjölfar boðsins. Ég tel að í ljósi þeirra samskipta sem höfðu átt sér stað, auk þeirra ráðstafana sem þá þegar höfðu verið gerðar, hafi A mátt ganga út frá því að tekin hefði verið ákvörðun um ráðningu hans í starfið. Hann hafi þannig haft réttmætar væntingar um að hann myndi hefja störf á uppgefnum tíma.

Líkt og rakið var í kafla II féll sveitarfélagið frá ráðningu A og tilkynnti honum um það 14. júní 2024. Við meðferð málsins hefur sveitarfélagið vísað til þess að um afturköllun stjórnvaldsákvörðunar hafi verið að ræða og hún hafi byggst á því að A hafi ekki uppfyllt grunnhæfisskilyrði auglýsingarinnar. Því hafi ákvörðun um að bjóða honum starfið verið ógildanleg á grundvelli 2. töluliðar 25. gr. stjórnsýslulaga.

Stjórnvald getur að eigin frumkvæði afturkallað ákvörðun sína, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga. Sé um ráðningu í starf að ræða er því ljóst að almennt verður heimild til afturköllunar að byggjast á síðara skilyrðinu, það er að ákvörðunin teljist vera ógildanleg. Í athugasemdum við 25. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir að leysa beri úr því hvort ákvörðun sé haldin ógildingarannmarka eftir sömu sjónarmiðum og dómstólar geri (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3305).

Eins og rakið er í fyrrnefndu áliti umboðsmanns í máli nr. 10089/2019 má finna mörg dæmi frá síðustu áratugum þar sem Hæstiréttur hefur með dómsúrlausnum sínum staðfest verulega form- eða efnisannmarka á ákvörðun um ráðningu í opinbert starf eða uppsögn úr slíku starfi án þess að það leiddi til ógildingar á ákvörðuninni, sjá til dæmis dóm Hæstaréttar 16. febrúar 1995 í máli nr. 190/1992 (H 1995, 382). Í málum af þessu tagi hafa réttmætar væntingar og hagsmunir þess einstaklings sem hlotið hefur viðkomandi starf haft verulega þýðingu. Umboðmaður hefur jafnframt vikið að þessu sjónarmiði í álitum sínum þar sem hann hefur komist að þeirri niðurstöðu að hann telji ólíklegt að annmarkar á ákvörðun stjórnvalds um ráðningu eða skipun tiltekins einstaklings í starf leiði til ógildingar þeirrar ákvörðunar að teknu tilliti til hagsmuna þess hins sama, sbr. til að mynda álit umboðsmanns Alþingis 17. mars 2020 í máli nr. 9971/2019, 26. ágúst 2020 í máli nr. 10135/2019 og 17. apríl 2024 í máli nr. 12273/2023. Tekið skal fram að framangreind mál, bæði þau sem fjallað er um í álitum umboðsmanns og þau sem hafa verið til úrlausnar hjá Hæstarétti, eiga það sammerkt að sá sem hlotið hefur starf sem um ræðir hefur fullnægt lögbundnum hæfisskilyrðum til að mega gegna því.

Ég tel að umsækjendur um starf deildarstjóra í tómstundamiðstöð X, þar á meðal A, hafi ekki mátt ætla að menntunarkrafa í auglýsingu starfsins útilokaði umsækjendur sem hefðu lokið öðru námi en á sviði uppeldis-, menntunar- eða tómstundafræði eða námi sem teldist „sambærilegt“ því námi. Vísast nánar til umfjöllunar minnar í kafla IV.3 um það. Ég bendi hér á að með tilliti til eðlis starfsins og fyrirliggjandi lýsingar á því hefði það getað fallið innan þess svigrúms, sem sveitarfélagið hefur til að móta kröfur til umsækjenda um það, að gera kröfu um háskólanám á sviði uppeldis-, menntunar- eða tómstundafræði, sbr. jafnframt það sem fram kemur í samþykkt fræðsluráðs Hafnarfjarðarbæjar um að deildarstjóri frístundaheimilis skuli hafa háskólamenntun á sviði uppeldis og/eða frítíma. Sveitarfélagið kaus aftur á móti að orða auglýsinguna með fyrrgreindum hætti, og þar með máttu umsækjendur hafa ákveðnar væntingar um að þeir uppfylltu þær kröfur sem þar komu fram, þar á meðal um menntun. Sveitarfélagið hafði þá aftur ákveðið svigrúm, þegar samanburður fór fram á umsækjendum, til að gefa menntun þeirra mismunandi mikið vægi með hliðsjón af því hvernig hún myndi nýtast í starfi, og þannig til að mynda líta til þess hvernig menntun á tilteknum sviðum fullnægði að þess mati betur menntunarkröfum sem gerðar voru til starfsins í auglýsingu. Á þessum grundvelli sótti A um starfið og ekki verður annað ráðið en að mat hafi farið fram á hæfni hans til að gegna starfinu, þar á meðal á menntun hans auk reynslu, og niðurstaða þess mats hafi verið sú að hann fullnægði þeim kröfum sem komu fram í auglýsingu starfsins. Með vísan til þess tel ég ekki hægt að fallast á að skilyrði hafi verið til þess að afturkalla ráðningu hans á grundvelli 2. töluliðar 25. gr. stjórnsýslulaga. Þá hefur ekki verið sýnt fram á að einhver önnur sjónarmið sem almennt er viðurkennt að byggja megi á við ákvörðun um afturköllun hafi átt við í málinu.

   

5 Nánar um málsmeðferð við afturköllun ráðningar A

Af hálfu Hafnarfjarðarbæjar hefur því verið haldið fram að skólastjóri X hafi gert mistök þegar hann ákvað að bjóða A starfið. Þegar skólastjórinn hafi áttað sig á mistökunum hafi hann upplýst A um það strax og fallið frá ráðningunni. Það liggur því fyrir að A var aldrei upplýstur um þessa stöðu málsins, það er að skólastjórinn teldi sig hafa gert mistök við meðferð þess og að til stæði að afturkalla fyrri ákvörðun um ráðningu hans í starfið. Samkvæmt gögnum málsins liðu rúmar þrjár vikur frá því að skólastjórinn bauð A starfið 21. maí 2024 og þar til hann féll frá ráðningunni 14. júní 2024. Þá verður ekki ráðið af gögnum málsins hver hafi verið tildrög þess að skólastjórinn áttaði sig á umræddum mistökum, auk þess sem ekki liggja fyrir nein gögn sem varpa ljósi á það endurskoðaða mat sem sveitarfélagið kveður hafa átt sér stað á því hvort A fullnægði þeim menntunarkröfum sem gerðar voru til starfsins.

Afturköllun stjórnvaldsákvörðunar er sjálfstæð stjórnvaldsákvörðun og ber því að haga málsmeðferð við töku slíkrar ákvörðunar eftir almennum reglum stjórnsýsluréttarins. Þannig ber til dæmis almennt að gera aðila viðvart um að mál hans sé til meðferðar og veita honum færi á að tjá sig um efni þess ef afstaða hans og rök fyrir henni liggja ekki fyrir eða slíkt er augljóslega óþarft, sbr. reglur 13. gr. og 14. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt. Í því felst að aðili máls skal eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður sem ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar, svo sem með því að benda á misskilning eða ónákvæmni í gögnum, og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Með þessu eru ekki aðeins tryggðir hagsmunir málsaðila heldur er tilgangur reglunnar einnig að stuðla að því að mál verði nægjanlega upplýst, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Það fer eftir atvikum og eðli máls hverju sinni hvort líta beri svo á að afstaða aðila og rök fyrir henni liggi nægilega fyrir eða hvort augljóslega sé óþarft að gefa honum kost á að tjá sig. Þegar aðili máls hefur sótt um opinbert starf þarf þannig almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um það hvernig hann telur sig fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru til umsækjenda í starfsauglýsingu þótt eftir atvikum geti þurft að vekja athygli hans á því ef hann hefur ekki lagt fram upplýsingar eða gögn sem eru nauðsynleg til að upplýsa um það. Aftur á móti ber veitingarvaldshafa almennt að eigin frumkvæði og áður en ákvörðun er tekin um ráðningu í starf, eða eins og átti við hér ákvörðun um afturköllun á ráðningu, að veita umsækjanda færi á því að kynna sér upplýsingar sem aflað hefur verið um viðkomandi og honum er ekki kunnugt um enda hafi þær verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og séu umsækjandanum í óhag. Jafnframt ber að gefa honum sanngjarnt ráðrúm til að tjá sig um þær þannig að hann hafi færi á því að koma á framfæri frekari gögnum eða gera athugasemdir við það sem hann telur rangt með farið. Ekki skiptir máli þótt aðila sé kunnugt um að upplýsingarnar séu til heldur á reglan við ef honum er ókunnugt um að umrædd gögn og upplýsingar séu komin fram í máli hans þannig að til greina komi að byggt verði á þeim í málinu, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns 17. nóvember 2008 í máli nr. 5129/2007 og 19. desember 2024 í máli nr. 12436/2023.

Sem fyrr segir var A ekki upplýstur um að til stæði að afturkalla fyrri ákvörðun sveitarfélagsins um ráðningu hans. Hann var einungis upplýstur um að afstaða sveitarfélagsins væri sú að mistök hefðu verið gerð og að fallið væri frá ráðningunni á þeim grundvelli að hann fullnægði ekki hæfnikröfum sem gerðar væru til umsækjenda um starfið. Hann fékk þannig ekki tækifæri til að tjá sig um þessa afstöðu skólastjórans áður en ákvörðun um ráðningu hans var afturkölluð.

Líkt og rakið var í kafla II áttu tilteknir starfsmenn Hafnarfjarðarbæjar samskipti sín á milli 13. júní 2024, það er mannauðsstjóri sveitarfélagsins og sviðsstjóri mennta- og lýðheilsusviðs þess, að því er virðist í kjölfar þess að A skrifaði skoðunargrein sem birtist á vefmiðlinum [...] um ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar um að [...] og í tilefni af ákveðnum færslum hans á tilteknum samfélagsmiðli. Í þeim samskiptum var gerð grein fyrir efni nokkurra færslna A á samfélagsmiðlinum auk þess sem vísað var til 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og ákvæðis í siðareglum starfsmanna Hafnarfjarðarbæjar. Mannauðsstjórinn áframsendi skólastjóra X síðan þessi samskipti. Daginn eftir greindi skólastjórinn A frá því að fallið væri frá ráðningunni.

Í fyrirspurn umboðsmanns til sveitarfélagsins 23. apríl 2025 var óskað upplýsinga um hvort efni fyrrgreindra samskipta hefði haft áhrif á það mat skólastjórans að A væri ekki hæfur til að gegna starfinu, auk þess sem óskað var eftir afstöðu sveitarfélagsins til þess hvort opinber gagnrýni A [...] hefði haft áhrif á ákvörðun skólastjórans í málinu. Í skýringum sveitarfélagsins 13. maí 2025 er fullyrt að skoðunargreinin hafi ekki haft áhrif á þá ákvörðun að falla frá ráðningu A. Einnig er lögð áhersla á að færslur A á samfélagsmiðlinum hafi verið öllum opnar og að tölvupóstur mannauðsstjóra bæjarins til skólastjóra X hafi aðeins verið sendur honum til upplýsingar. Þá er bent á að eftir að atvik málsins áttu sér stað, það er að segja meðal annars í ágúst og september 2024, hafi verið gerðir ráðningarsamningar við A vegna annarra starfa hans hjá Hafnarfjarðarbæ, og það talið styðja við að umrædd skrif hans hafi ekki haft þau áhrif að hann yrði ekki ráðinn til starfa hjá sveitarfélaginu.

Þrátt fyrir að sveitarfélagið hafi ekki svarað því með skýrum hætti hvort umræddar færslur A á samfélagsmiðlinum höfðu áhrif á ákvörðun skólastjóra um að afturkalla ákvörðun um að bjóða honum starfið verður að skilja skýringar þess á þá leið að við töku þeirrar ákvörðunar hafi fyrst og fremst verið horft til þess að hann hafi ekki uppfyllt þær menntunarkröfur sem gerðar voru til umsækjenda um starfið.

Líkt og gerð hefur verið grein fyrir hér ofar tel ég að í ljósi þess hvernig auglýsing starfsins var orðuð hafi Hafnarfjarðarbær ekki sýnt fram á að skilyrði hafi verið til þess að byggja ákvörðun um afturköllun ráðningar A á 2. tölulið 25. gr. stjórnsýslulaga. Ég tel jafnframt að ekki verði hjá því litið að ákvörðun um að falla frá ráðningu A var tekin einungis degi eftir að fyrrgreind samskipti áttu sér stað á milli starfsmanna bæjarins um færslur hans á samfélagsmiðli, sem mannauðsstjóri bæjarins áframsendi síðan skólastjóra X. Þá verður ekki dregin önnur ályktun af því sem fram kom í tölvupóstsamskiptunum og hverjir áttu þar í hlut en að þau hafi átt sér stað vegna starfssambands A við X. Til viðbótar þessu kemur að engar skýringar hafa verið veittar á tildrögum þess að skólastjórinn ákvað að leggja nýtt mat á hæfni A og engin skrifleg gögn liggja fyrir um þær forsendur sem sveitarfélagið kveður hafa legið til grundvallar ákvörðun hans um afturköllunina. Þegar atvik málsins eru metin heildstætt tel ég þau benda til þess að litið hafi verið, að minnsta kosti að einhverju marki, til þeirra upplýsinga sem þar komu fram við töku ákvörðunar um afturköllun ráðningarinnar. Þar með urðu upplýsingarnar jafnframt hluti af gögnum þess máls sem lauk með afturköllun á ráðningu A. Ég tel þannig ekki hægt að líta fram hjá því að við meðferð málsins hjá sveitarfélaginu komu í ljós nýjar upplýsingar sem A var ókunnugt um að væru meðal gagna málsins. Þá verður af efni samskiptanna, sérstaklega tilvísana til ákvæðis um vammleysisskyldu samkvæmt 14. gr. laga nr. 70/1996 og ákvæðis í siðareglum starfsmanna Hafnarfjarðarbæjar, óhjákvæmilega dregin sú ályktun að um hafi verið að ræða upplýsingar sem gátu verið A í óhag og þar með haft verulega þýðingu fyrir niðurstöðu málsins. Því tel ég að borið hafi að upplýsa hann um að þessar upplýsingar væru komnar fram og gefa honum færi á að að nýta andmælarétt sinn, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga, og tjá sig um upplýsingarnar áður en ákvörðun yrði tekin. Ég árétta hér það sem fyrr segir að þegar fyrir lá að til greina kom að afturkalla ákvörðun um ráðningu A hófst nýtt stjórnsýslumál þar sem tryggja þurfti að málsmeðferð þeirrar ákvörðunar væri í samræmi við lög. Með vísan til framangreinds tel ég að Hafnarfjarðarbær hafi ekki gætt að því að A gæti nýtt sér andmælarétt sinn við meðferð málsins. Samkvæmt því var meðferð málsins ekki í samræmi við stjórnsýslulög. Án tillits til þessarar niðurstöðu árétta ég að það er niðurstaða mín, sbr. umfjöllun í kafla IV.4, að sveitarfélagið hafi ekki sýnt fram á að skilyrði hafi verið til staðar til að afturkalla ráðningu A.

  

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að orðalag auglýsingar um starf deildarstjóra tómstundamiðstöðvar X hafi ekki gefið ótvírætt til kynna að þess væri krafist að umsækjendur hefðu lokið bakkalárprófi úr námi sem teldist „sambærilegt“ námi á sviði uppeldis- og menntunarfræði eða tómstundafræði og að annað nám kæmi þar með ekki til greina. Þá er það niðurstaða mín að Hafnarfjarðarbær hafi ekki sýnt fram á að skilyrði hafi verið til staðar til að byggja ákvörðun um afturköllun ráðningar A á 2. tölulið 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt er það niðurstaða mín að málsmeðferð sveitarfélagsins hafi ekki verið í samræmi við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga.

Þrátt fyrir framangreinda annmarka tel ég ólíklegt að þeir leiði til ógildingar á þeirri ákvörðun að afturkalla ráðningu A, meðal annars vegna hagsmuna þess aðila sem síðar var ráðinn til starfsins. Allt að einu eru það tilmæli mín að Hafnarfjarðarbær leiti leiða til að rétta hlut A. Að öðru leyti verður það að vera dómstóla að meta réttar­áhrif framangreindra annmarka á meðferð sveitarfélagsins á málum hans, kjósi hann að fara þá leið. Að lokum beini ég þeim tilmælum til sveitarfélagsins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

Hinn 26. september 2024 var undirrituð kjörin umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 31. október þess árs. Hef ég því farið með mál þetta frá þeim tíma.