I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 20. júní 2024 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun vegna ákvörðunar innviðaráðherra 2. mars 2023 um að staðfesta tillögu svæðisráðs að strandsvæðisskipulagi Austfjarða, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 7. þess mánaðar. Í kvörtuninni eru gerðar margvíslegar athugasemdir við gerð og efni skipulagsins. Þær athugasemdir lúta meðal annars að hæfi starfsmanns innviðaráðuneytisins vegna aðkomu hans að gerð skipulagsins í fyrra starfi hans hjá Skipulagsstofnun. Þar er byggt á að starfsmaðurinn hafi tekið þátt í meðferð málsins í báðum störfum og meðal annars vísað til þess að á fundi A með innviðaráðherra 21. febrúar 2023 hafi hann verið á meðal þeirra sem hafi setið fundinn og verið ráðherra til ráðgjafar um málefni strandsvæðisskipulagsins.
Að lokinni rannsókn minni á kvörtuninni hef ég ákveðið að afmarka athugun mína við það álitaefni hvort aðkoma umrædds starfsmanns að staðfestingu strandsvæðisskipulagsins hafi verið í samræmi við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi.
II Málavextir
Hinn 29. júní 2018 tóku gildi lög nr. 88/2018, um skipulag haf- og strandsvæða. Í lögunum fólust þau nýmæli að skylt væri í landsskipulagsstefnu að marka stefnu um skipulag á haf- og strandsvæðum frá netlögum að ytri mörkum efnahagslögsögunnar. Í þeim var jafnframt kveðið á um að skipulagsskylda á strandsvæðum tæki til þeirra afmörkuðu strandsvæða sem kveðið væri á um í stefnu um skipulag haf- og strandsvæða. Í ákvæði til bráðabirgða við lögin var hins vegar tekið fram að þrátt fyrir að í lögunum væri kveðið á um að í stefnu um skipulag haf- og strandsvæða skyldi mælt fyrir um á hvaða afmörkuðu svæðum skyldi gera strandsvæðisskipulag skyldi 1. september 2018 hafin vinna við gerð strandsvæðisskipulags á Vestfjörðum og Austfjörðum. Því skyldi ráðherra ekki síðar en 1. september 2018 skipa svæðisráð til að gera strandsvæðisskipulag fyrir nánar afmörkuð svæði á fjörðunum.
Umhverfis- og auðlindaráðherra skipaði svæðisráð um gerð strandsvæðisskipulags á Austfjörðum í byrjun árs 2019. Samkvæmt gögnum málsins var lýsing fyrir gerð strandsvæðisskipulagsins kynnt opinberlega í maí 2020 en samhliða henni var opnuð samráðsvefsjá þar sem unnt var að koma að hugmyndum og ábendingum. Áður höfðu drög að lýsingunni verið bornar undir tilteknar fagstofnanir og vatnasvæðisnefndir. Að kynningartíma loknum var birt yfirlit yfir framkomnar ábendingar vegna lýsingarinnar ásamt umsögnum svæðisráðs um þær í júlí 2020. Í apríl 2021 var gefin út skýrsla um helstu skipulagsforsendur á svæðinu ásamt skýrslu um afrakstur samráðs á fyrri stigum skipulagsferlisins.
Tillaga að strandsvæðisskipulagi Austfjarða var auglýst opinberlega 15. júní 2022 og stóð kynningartími tillögunar til 15. september þess árs. Þá var umhverfismatsskýrsla vegna tillögunnar birt í júní 2022. Að loknum kynningartíma tók svæðisráð afstöðu til framkominna athugasemda og voru viðbrögð ráðsins birt í desember 2022. Endanleg tillaga að strandsvæðisskipulagi var svo samþykkt á fundi svæðisráðs 6. þess mánaðar og í kjölfar þess send ráðherra til staðfestingar. Samkvæmt fundargerðum svæðisráðsins fundaði ráðið 17 sinnum í skipulagsferlinu og sat starfsmaður Skipulagsstofnunar alla þá fundi fyrir hönd stofnunarinnar og vann hann með svæðisráðinu að undirbúningi tillögunnar.
Samkvæmt gögnum málsins tók starfsmaðurinn við tímabundnu starfi hjá innviðaráðuneytinu 19. apríl 2022 og starfaði þar á skrifstofu húsnæðis- og skipulagsmála til ársloka 2023. Hann var því orðinn starfsmaður innviðaráðuneytisins þegar strandsvæðisskipulagið var til meðferðar í ráðuneytinu. Í starfi sínu hjá innviðaráðuneytinu mun viðkomandi starfsmaður, ásamt öðrum starfsmönnum ráðuneytisins, hafa setið fund innviðaráðherra með A 21. febrúar 2023 þar sem málefni strandsvæðisskipulagsins voru til umræðu. Þá liggur fyrir að hann útbjó í því starfi minnisblað um hlutverk ráðuneytisins við yfirferð á tillögu svæðisráðs sem staðfest var af innviðaráðherra 2. mars 2023.
III Skýringar innviðaráðuneytisins
Með bréfi til innviðaráðuneytisins 3. október 2024 var þess meðal annars óskað að ráðuneytið veitti upplýsingar um hvaða störfum starfsmaðurinn hefði gegnt við vinnslu og staðfestingu strandsvæðisskipulags Austfjarða, bæði hjá Skipulagsstofnun og hjá ráðuneytinu, og hver aðkoma hans hefði þar verið. Hefði hann tekið þátt í meðferð málsins í báðum þessum störfum var þess óskað að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort og þá hvernig það hefði samrýmst óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi.
Í skýringum innviðaráðuneytisins 19. nóvember 2024 kom fram að starfsmaðurinn hefði í störfum sínum hjá Skipulagsstofnun unnið með svæðisráði að undirbúningi tillögu að strandsvæðisskipulagi Austfjarða. Þegar tillagan hefði verið til afgreiðslu í ráðuneytinu hefði hann hins vegar verið þar í tímabundnu starfi og starfað á skrifstofu húsnæðis- og skipulagsmála í svonefndum vistaskiptum. Verkefni hans hefðu fyrst og fremst lotið að endurskoðun landskipulagsstefnu en undirbúningur fyrir afgreiðslu ráðuneytisins á tillögu svæðisráðs hefði ekki verið eitt af meginverkefnum hans. Samkvæmt gögnum ráðuneytisins hefði hann hins vegar, ásamt öðrum starfsmönnum þess, setið fund ráðherra með fulltrúum A 21. febrúar 2023 auk þess sem starfsmaðurinn hefði unnið drög að minnisblaði fyrir skrifstofustjóra húsnæðis- og skipulagsmála þar sem dregið var saman hvert hlutverk ráðuneytisins væri við afgreiðslu tillögu að strandsvæðisskipulagi, farið var yfir feril málsins hjá svæðisráði og dæmi tekin um aðra stefnumörkun stjórnvalda sem horfa þyrfti til við afgreiðsluna. Í drögunum væri hins vegar hvorki tekin afstaða til tillögu svæðisráðs né sett fram tillaga að afgreiðslu skipulagsins.
Í skýringum ráðuneytisins sagði jafnframt að algengt væri að sérfræðingar stofnana þess kæmu til tímabundinna starfa í ráðuneytinu og það gæti verið vandkvæðum bundið að útiloka með öllu aðkomu þeirra að málum sem hefðu áður verið til meðferðar hjá viðkomandi stofnun. Aðkoma slíkra starfsmanna að meðferð mála sem þeir hefðu jafnframt komið að á fyrri stigum gæti hins vegar verið óæskileg í ljósi óskráðrar meginreglu stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi og þá sérstaklega þegar um væri að ræða mál sem með beinum hætti lyti eftirliti og endurskoðun ráðuneytisins. Að því virtu teldi ráðuneytið að betur hefði farið á því ef starfsmaðurinn hefði ekki átt aðkomu að málinu í ráðuneytinu í ljósi þátttöku hans í undirbúningi þess sem starfsmaður Skipulagsstofnunar. Aðkoma starfsmannsins hefði þó verið óveruleg og eingöngu snúið að því að draga saman staðreyndir málsins. Þannig hefði hann hvorki komið að því að meta tillögu svæðisráðs né afgreiðslu hennar.
IV Athugun umboðsmanns
1 Ársfrestur laga um umboðsmann Alþingis
Kvörtun til umboðsmanns Alþingis skal bera fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sem hún beinist að var til lykta leiddur, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Sú kvörtun sem hér er til meðferðar og barst 20. júní 2024 er framhald á eldra máli A sem lokið var með bréfi 21. nóvember 2023 í máli nr. 12120/2023. Í því bréfi kom fram að þar sem fyrir lægi að mál væri á þeim tíma rekið fyrir dómstólum til ógildingar á ákvörðun innviðaráðherra um að staðfesta tillögu að strandsvæðisskipulagi Austfjarða teldi umboðsmaður ekki rétt að svo stöddu að aðhafast frekar í tilefni af kvörtun A. Þar var þó tekið fram að teldi A að enn væri tilefni til þess að umboðsmaður fjallaði um kvörtun þess, að fenginni úrlausn málsins fyrir dómstólum, væri því fært að leita til embættisins á nýjan leik og yrði þá tekin afstaða til þess hvort skilyrði væru að lögum til að taka málið til frekari athugunar. Yrði þá ekki litið svo á að ársfrestur sá, sem kveðið væri á um í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 væri liðinn, en þó að því gættu að leitað yrði til umboðsmanns án ástæðulauss dráttar.
Fyrir liggur að með úrskurði Landsréttar 10. júní 2024 í máli nr. 291/2024 var úrskurður héraðsdóms um að vísa málinu frá dómi staðfestur. Að því virtu tel ég 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 ekki standa því í vegi að kvörtun A verði tekin til meðferðar.
2 Lög um skipulag haf- og strandsvæða
Um strandsvæðisskipulag er fjallað í lögum nr. 88/2018, um skipulag haf- og strandsvæða. Strandsvæðisskipulag er skipulagsáætlun fyrir tiltekið strandsvæði þar sem fram koma markmið og ákvarðanir viðkomandi stjórnvalda um framtíðarnýtingu og vernd á tilteknu svæði og hvers konar framkvæmdir falla að nýtingu á svæðinu, sbr. 5. tölulið 3. gr. laganna. Þar er forsendum ákvarðana einnig lýst.
Ráðherra fer með yfirstjórn skipulagsmála samkvæmt lögum nr. 88/2018 en honum til aðstoðar er Skipulagsstofnun, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna. Svæðisráð bera ábyrgð á gerð strandsvæðisskipulags en Skipulagsstofnun hefur eftirlit með framkvæmd laganna og reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim, sbr. 2. og 3. mgr. sömu greinar. Stofnunin er svæðisráðum til ráðgjafar og annast gerð strandsvæðisskipulags í þeirra umboði og þá málsmeðferð sem kveðið er á um í lögunum auk þess sem hún fylgist með þróun í starfsemi og öðrum athöfnum sem hafa áhrif á skipulagsmál á haf- og strandsvæðum. Þá gerir stofnunin tillögu að stefnu um skipulag haf- og strandsvæða sem hluta af landskipulagsstefnu. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laganna leggur Skipulagsstofnun svæðisráðum jafnframt til aðstöðu og starfsmann vegna funda svæðisráðanna.
Nánari fyrirmæli um strandsvæðisskipulag er að finna í V. kafla laga nr. 88/2018. Þar kemur fram að strandsvæðisskipulag skuli byggt á og vera í samræmi við stefnu um skipulag haf- og strandsvæða og eftir atvikum skuli einnig gæta samræmis við annað strandsvæðisskipulag samkvæmt lögunum, sbr. 2. mgr. 10. gr. laganna. Við gerð strandsvæðisskipulagsins skuli jafnframt gæta samræmis við skipulagsáætlanir samkvæmt skipulagslögum. Þá beri einnig að taka mið af stjórnvaldsfyrirmælum, öðrum lögum og lögbundnum ákvörðunum um nýtingu og vernd haf- og strandsvæða þar sem tiltekin starfsemi er til dæmis takmörkuð eða bönnuð.
Fjallað er um gerð strandsvæðisskipulags, kynningu og samráð í 11. gr. laganna. Þar segir að þegar vinna við gerð strandsvæðisskipulags hefjist skuli svæðisráð taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu þar sem fram komi hvaða áherslur svæðisráð hafi við gerð skipulagsins, upplýsingar um forsendur og fyrirliggjandi stefnu og fyrirhugað skipulagsferli, svo sem um kynningu og samráð við skipulagsgerðina gagnvart stjórnvöldum, almenningi og öðrum hagsmunaaðilum og hvernig staðið verði að umhverfismati áætlana. Svæðisráð skal bera drög að lýsingu undir fagstofnanir og viðkomandi vatnasvæðisnefndir, sbr. 6. gr. laganna. Þegar samkomulag liggur fyrir í svæðisráði um lýsingu á gerð strandsvæðisskipulagsins skal hún kynnt opinberlega og skal svæðisráð leita eftir sjónarmiðum hagsmunaaðila og einstakra sveitarfélaga um efni hennar.
Þegar endanleg tillaga að strandsvæðisskipulagi liggur fyrir samþykkir svæðisráð hana til auglýsingar og skal hún auglýst með áberandi hætti, bæði í fjölmiðli sem gefinn er út svæðisbundið og á landsvísu, en einnig skal tillagan auglýst í Lögbirtingablaðinu og vera aðgengileg á vef, sbr. 1. og 2. mgr. 12. gr. laga nr. 88/2018. Í auglýsingu skal tilgreina hvar tillagan er til sýnis og hve lengi og skal sá tími ekki vera skemmri en athugasemdafrestur. Í auglýsingu skal hverjum þeim aðila sem telur sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna innan ákveðins frests sem eigi skal vera skemmri en átta vikur frá birtingu auglýsingar, sbr. 3. mgr. sömu greinar.
Um afgreiðslu og gildistöku strandsvæðisskipulags er fjallað í 13. gr. laga nr. 88/2018. Svæðisráð skal fjalla um tillöguna á nýjan leik þegar frestur til athugasemda er liðinn, sbr. 1. mgr. greinarinnar. Í þeirri umfjöllun skal taka afstöðu til athugasemda sem borist hafa og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Ákveði svæðisráð að breyta tillögu að strandsvæðisskipulagi í grundvallaratriðum skal hin breytta tillaga auglýst á nýjan leik. Hafi svæðisráð samþykkt tillögu að strandsvæðisskipulagi skal senda ráðherra tillöguna ásamt athugasemdum og umsögn ráðsins um þær innan tólf vikna frá því er frestur til að gera athugasemdir samkvæmt 12. gr. laganna rann út, sbr. 3. mgr. 13. gr. Jafnframt skal senda þeim aðilum er athugasemdir gerðu afgreiðslu og umsögn svæðisráðs um athugasemdir og auglýsa niðurstöðu svæðisráðs. Þegar ráðherra berst tillaga að strandsvæðisskipulagi skal hann innan tólf vikna staðfesta tillöguna, staðfesta frestun hennar að hluta eða hafna staðfestingu hennar, sbr. 4. mgr. 13. gr. Við yfirferð tillögunnar metur hann hvort á henni séu form- eða efnisgallar, þar á meðal hvort tillagan sé í samræmi við stefnu um skipulag haf- og strandsvæða. Ef ráðherra telur að tillagan sé haldin form- eða efnisgalla skal hann gefa svæðisráði færi á að koma að athugasemdum áður en hann tekur ákvörðun um afgreiðslu tillögunnar.
Í athugasemdum við 13. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 88/2018 kemur fram að samkvæmt 4. mgr. greinarinnar beri ráðherra að meta lögmæti tillögu svæðisráðs um strandsvæðisskipulag þegar hún berst honum. Grundvallaratriði við það mat sé hvort tillagan sé í samræmi við stefnu um skipulag haf- og strandsvæða. Þá beri ráðherra einnig að meta það hvort tillagan sé að öðru leyti haldin einhverjum form- eða efnisgalla. Í því sambandi þurfi meðal annars að líta til þess hvort allir tímafrestir hafi verið virtir við gerð tillögunnar, hvort samráð hafi verið haft við gerð tillögunnar og eftir atvikum hvort tillagan sé í samræmi við önnur lög og stjórnvaldsfyrirmæli og aðrar lögbundnar ákvarðanir stjórnvalda (þskj. 607 á 148. löggjafarþingi 2017-2018, bls. 42).
3 Reglur stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi
Við mat á því hvort aðkoma starfsmanns innviðaráðuneytisins að ákvörðun ráðherra um að staðfesta tillögu svæðisráðs að strandsvæðisskipulagi Austfjarða hafi verið í andstöðu við hæfisreglur stjórnsýsluréttar ber að hafa í huga að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, það er stjórnvaldsákvarðanir. Þau gilda hins vegar ekki um samningu reglugerða eða annarra stjórnvaldsfyrirmæla, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Þar sem skipulagsáætlanir, þar á meðal strandsvæðisskipulag, teljast til almennra stjórnvaldsfyrirmæla gilda stjórnsýslulög almennt ekki um staðfestingu þeirra og gildir það einnig um ákvæði II. kafla laganna um sérstakt hæfi, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 30. apríl 2012 í máli nr. 6402/2011.
Þrátt fyrir að ákvörðun ráðherra um staðfestingu strandsvæðisskipulags falli utan gildissviðs stjórnsýslulaga byggjast flestar málsmeðferðar- og efnisreglur laganna á óskráðum grundvallarreglum sem að jafnaði gilda þar sem stjórnsýslulögunum sleppir. Ein af þeim grundvallarreglum er óskráð meginregla stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi. Því verður ekki dregin sú ályktun af II. kafla stjórnsýslulaga að opinberir starfsmenn þurfi ekki að huga að reglum stjórnsýsluréttarins um sérstakt hæfi falli stjórnvaldsathöfn utan gildissviðs laganna. Því verður ekki slegið föstu fyrr en staðreynt hefur verið hvort hin óskráða meginregla um sérstakt hæfi eigi við um þá athöfn sem um ræðir eða ekki. Almennt hefur verið litið svo á að hún gildi um starfsmenn sem taka þátt í að semja stjórnvaldsfyrirmæli, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 12. mars 1996 í máli nr. 1453/1995.
Þær meginreglur um sérstakt hæfi sem hafa verið lögfestar með 3. gr. stjórnsýslulaga eru samkvæmt framansögðu almennt taldar hafa víðtækara gildissvið á grundvelli óskráðra reglna. Starfsmaður má ekki taka þátt í meðferð máls á kærustigi hafi hann áður tekið þátt í meðferð þess á lægra stjórnsýslustigi, sbr. 4. tölulið 1. mgr. 3. gr. laganna. Það sama á við um starfsmann sem fer með umsjónar- eða eftirlitsvald hafi hann áður haft afskipti af máli hjá þeirri stofnun sem eftirlitið lýtur að. Þessar reglur eru að efni til reistar á þeirri óskráðu meginreglu að starfsmaður, sem hefur tekið þátt í meðferð máls hjá tilteknu stjórnvaldi, sé að jafnaði vanhæfur til meðferðar málsins hjá öðru stjórnvaldi enda eigi síðarnefnda stjórnvaldið að hafa sérstakt eftirlits- eða endurskoðunarvald gagnvart því fyrrnefnda, einkum í þágu réttaröryggis, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 7. febrúar 1992 í máli nr. 500/1991 og 28. desember 1993 í máli nr. 865/1993.
Þau lagasjónarmið sem eru undirliggjandi við þessar aðstæður eru meðal annars þau að hafi starfsmaður tekið þátt í að undirbúa eða taka ákvörðun hjá stjórnvaldi, en síðar verið falið að taka sömu ákvörðun til endurskoðunar hjá öðru stjórnvaldi í þágu réttaröryggis, sé almennt unnt að líta svo á að hann hafi þá siðferðilegu hagsmuni að fyrri ákvörðun hans teljist bæði lögleg og rétt. Því séu líkur á því að starfsmaðurinn haldi sig við fyrri skoðun sína verði hann látinn endurskoða eigin ákvarðanir enda hafi menn í slíkum tilvikum almennt gert upp hug sinn til viðkomandi máls (sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga. Reykjavík 2005, bls. 476-477). Þá ber hér einnig að hafa í huga að hinum sérstöku hæfisreglum er ekki einungis ætlað að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni ákvarðana í stjórnsýslunni heldur einnig að koma í veg fyrir að almenningur eða þeir sem hlut eiga að máli geti haft réttmæta ástæðu til að ætla að svo geti verið. Starfsmaður á því að jafnaði ekki að koma að endurskoðun eigin verka í eftirliti innan stjórnsýslunnar enda er slík aðstaða almennt til þess fallin að valda hættu á því að endurskoðunin og eftirlitið fari ekki fram á hlutlægum forsendum auk þess að rýra tiltrú aðila máls sem og almennings á því að svo sé, óháð því hver reyndin síðan verður, sbr. fyrrnefnt álit umboðsmanns í máli nr. 6402/2011.
Með sérstökum hæfisreglum er samkvæmt framangreindu meðal annars leitast við að undirbyggja og viðhalda trausti borgaranna á stjórnsýslunni og þar með koma í veg fyrir að aðstæður skapist sem geta gefið það til kynna að ekki verði leyst úr máli á hlutlægan hátt. Það er því ekki nauðsynlegt að sanna að stjórnvald hafi í reynd byggt niðurstöðu sína á ómálaefnalegum sjónarmiðum heldur er það hin almenna hætta á því að það sé gert sem hér er höfð í huga. Þessi traustsjónarmið hafa því þýðingu við túlkun skráðra og óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins um sérstakt hæfi og mat á vanhæfi í einstökum tilvikum.
Við mat á því hvaða vægi beri að játa þeim traustsjónarmiðum sem búa að baki hæfisreglunum getur þurft að líta til þess hlutverks og þeirra verkefna sem stjórnvaldi hefur verið falið við opinbert eftirlit, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 18. nóvember 2019 í máli nr. 9964/2019. Ég nefni í þessu sambandi að strandsvæðisskipulagi er meðal annars ætlað að vera grundvöllur ýmissa leyfisveitinga, enda skulu leyfi fyrir framkvæmdum eða annarri starfsemi samræmast gildandi strandsvæðisskipulagi sé það fyrir hendi, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 88/2018. Strandsvæðisskipulag getur því verið lagt til grundvallar ákvörðunartöku sem hefur áhrif á verulega hagsmuni, hvort heldur sem um er að ræða hagsmuni væntanlegra leyfishafa eða annarra sem hagsmuna hafa að gæta.
Með það fyrir augum að tryggja réttaröryggi við staðfestingu strandsvæðisskipulags hefur ráðherra verið falið það hlutverk að meta lögmæti tillögu svæðisráðs og þá hvort á henni séu einhverjir form- eða efnisgallar, þar á meðal hvort tillagan sé í samræmi við önnur lög og stjórnvaldsfyrirmæli og aðrar lögbundnar ákvarðanir stjórnvalda. Málsmeðferð ráðherra getur lokið með staðfestingu tillögunnar, höfnun hennar eða frestun tillögunnar að hluta. Í ljósi þeirra hagsmuna sem undirliggjandi eru við þessar aðstæður tel ég að ljá verði traustsjónarmiði hæfisreglnanna nokkuð vægi við mat á vanhæfi þeirra starfsmanna sem aðkomu eiga að þeirri ákvörðun ráðherra.
4 Var aðkoma starfsmanns ráðuneytisins í andstöðu við reglur um sérstakt hæfi?
Í framkvæmd umboðsmanns Alþingis hefur verið talið að lögbundin aðkoma ráðherra að breytingum sveitarfélags á svæðis- og aðalskipulagi þess samkvæmt áðurgildandi skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 teljist til þeirra eftirlitsverkefna sem geti girt fyrir að hann geti komið að slíku máli í ljósi hinnar óskráðu meginreglu um sérstakt hæfi, hafi hann með virkum hætti tekið þátt í undirbúningi og meðferð málsins á sveitarstjórnarstigi, sbr. fyrrnefnt álit umboðsmanns í máli nr. 6402/2011. Að virtu því lögmætiseftirliti sem ráðherra hefur verið falið samkvæmt 4. mgr. 13. gr. laga nr. 88/2018 tel ég að leggja verði til grundvallar að slíkt hið sama eigi við um þá málsmeðferð sem ráðherra og starfsmönnum ráðuneytis hans ber að viðhafa við mat á því hvort staðfesta eigi tillögu svæðisráðs að strandsvæðisskipulagi. Þar er jafnframt haft í huga að hæfisreglur stjórnsýsluréttar, þar á meðal hin óskráða meginregla um sérstakt hæfi, ná ekki aðeins til þeirra sem taka ákvörðun í máli heldur einnig til þeirra sem taka þátt í undirbúningi og meðferð máls og geta með því haft áhrif á úrlausn þess.
Samkvæmt gögnum málsins liggur fyrir að umræddur starfsmaður innviðaráðuneytisins, ásamt öðrum starfsmönnum þess, sat fund innviðaráðherra 21. febrúar 2023 með fulltrúum A þar sem málefni strandsvæðisskipulags Austfjarða var til umræðu. Tillaga svæðisráðs var þá til meðferðar í ráðuneytinu. Samkvæmt skýringum innviðaráðuneytisins vann starfsmaðurinn jafnframt drög að minnisblaði fyrir skrifstofustjóra í ráðuneytinu þar sem dregið var saman hvert hlutverk þess væri við afgreiðslu tillögu að strandsvæðisskipulagi, farið var yfir feril málsins hjá svæðisráðinu og dæmi tekin um aðra stefnumörkun stjórnvalda sem horfa þyrfti til við afgreiðsluna. Afrit af minnisblaðinu fylgdi jafnframt með skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns.
Með lögum nr. 88/2018 hefur Skipulagsstofnun meðal annars verið falið það hlutverk að vera svæðisráðum til ráðgjafar og annast gerð strandsvæðisskipulags í þeirra umboði sem og þá málsmeðferð sem kveðið er á um í lögunum. Þá leggur hún svæðisráðum til aðstöðu og starfsmann vegna funda svæðisráðanna. Fyrir liggur að starfsmaður ráðuneytisins vann að undirbúningi tillögu svæðisráðs að strandsvæðisskipulagi Austfjarða í starfi sínu hjá Skipulagsstofnun og sat hann alla 17 fundi ráðsins frá skipun þess þar til skipulagstillaga ráðsins var samþykkt og send ráðherra til staðfestingar. Ég tel það ekki fara á milli mála að slík aðkoma starfsmanns að undirbúningi og meðferð ákvörðunar sé almennt til þess fallin að leiða til þess að hann bresti hæfi til að taka þátt í meðferð málsins hjá öðru stjórnvaldi sem ætlað er að hafa eftirlit með því að sú ákvörðun sé í samræmi við lög. Þá tel ég ekki unnt að líta svo á að hagsmunir starfsmanns af því að fyrri ákvörðun hans sé bæði lögleg og rétt við þessar aðstæður séu það smávægilegir að ekki sé hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á hann við úrlausn málsins.
Við beitingu hinnar óskráðu meginreglu um sérstakt hæfi verður þó að leggja til grundvallar að þáttur starfsmanns í meðferð máls kunni að vera svo lítilfjörlegur eða á slíku sviði að augljóst sé að ekki sé hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn málsins, meðal annars við endurskoðun eða eftirlit starfsmanns þegar hann hefur áður komið að máli hjá öðru stjórnvaldi, sbr. til hliðsjónar þau sjónarmið sem búa að baki 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Í því sambandi hefur ráðuneytið vísað til þess að aðkoma starfsmannsins hafi verið óveruleg og einungis lotið að því að draga saman staðreyndir málsins. Þá hafi í minnisblaði hans hvorki verið tekin afstaða til tillögu svæðisráðs né sett fram tillaga að afgreiðslu skipulagsins.
Við mat á því hvort þáttur starfsmanns sé svo lítilfjörlegur að ekki verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn máls má sem fyrr greinir hafa hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem búa að baki sambærilegri undantekningarreglu 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum kemur m.a. fram að regla 2. mgr. þyki eiga rétt á sér þar sem hún komi í veg fyrir að starfsmenn víki sæti í þeim málum þar sem ekki sé hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á niðurstöðu máls. Rétt sé að hafa í huga að því aðeins sé heimilt að bera hana fyrir sig að almennt teljist augljóst að aðstæður séu þær að ekki sé hætta á því að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun málsins. Við mat á því hvort þau skilyrði sem upp séu talin í 2. mgr. 3. gr. séu uppfyllt sé rétt að fara strangt í sakirnar þar sem miklir hagsmunir séu í húfi fyrir aðila en að sama skapi vægar ef málið er lítilvægt. Þá segir jafnframt eftirfarandi:
Oft taka margir starfsmenn þátt í úrlausn stjórnsýslumáls. Stundum kann þáttur starfsmanns, sem hagsmuni kann að hafa af úrlausn máls, að vera svo lítilfjörlegur í meðferð máls eða á því sviði að ekki sé hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn málsins. Þetta á t.d. við um þá starfsmenn sem eingöngu fást við skrifstofustörf, svo sem afgreiðslu, vélritun, skjalaskráningu eða þess háttar störf. Þessi regla á hins vegar ekki við þá starfsmenn sem fást við þá þætti málsins þar sem raunhæfur möguleiki er á því að þeir geti haft áhrif á úrlausn málsins (Alþt. 1992-1993, bls. 3288-3289).
Samkvæmt framangreindu hefur það grundvallarþýðingu í þessu sambandi hvort viðkomandi starfsmaður sé í slíkri aðstöðu að hann geti haft raunhæfa möguleika á að hafa áhrif á úrlausn máls. Þrátt fyrir að í minnisblaði starfsmannsins sé ekki tekin afstaða til lögmætis tillögu svæðisráðs tel ég ekki unnt að líta fram hjá því að með því að fela honum að taka saman slíkt minnisblað, sem ætlað var að fjalla um hlutverk ráðuneytisins við afgreiðslu tillögu svæðisráðs og tiltekin atriði sem horfa þyrfti til við afgreiðslu þess, hafi starfsmaðurinn í reynd verið í slíkri aðstöðu að hann hafi getað haft áhrif á þann farveg sem athugun ráðherra færi í, sem orðuð er með víðtækum og matskenndum hætti í 4. mgr. 13. gr. laga nr. 88/2018. Ég get því ekki fallist á að þáttur starfsmannsins hafi verið svo lítilfjörlegur að augljóst sé að ekki hafi verið hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á úrlausn málsins, þótt því verði ekki slegið föstu að slík sjónarmið hafi þar í reynd verið lögð til grundvallar. Það er því niðurstaða mín að aðkoma hans að málinu hafi ekki verið í samræmi við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi.
V Niðurstaða
Það er niðurstaða mín að aðkoma starfsmanns innviðaráðuneytisins að ákvörðun innviðaráðherra um að staðfesta strandsvæðisskipulag Austfjarða hafi ekki verið í samræmi við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi.
Með forsetaúrskurði nr. 5/2025, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, voru skipulagsmál, þar á meðal skipulag haf- og strandsvæða, flutt frá innviðaráðuneytinu til félags- og húsnæðismálaráðuneytisins. Ég beini því þeim tilmælum til félags- og húnsnæðismálaráðuneytisins að taka til skoðunar hvort og þá hvaða áhrif þessi niðurstaða hafi á ákvörðun innviðaráðherra um að staðfesta strandssvæðisskipulag Austfjarða. Einnig beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að hafa þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu í huga í störfum sínum.