Álit

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 5. júlí 2023 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði dómsmálaráðuneytisins frá 26. október 2022 í máli nr. [...]. Með úrskurðinum staðfesti ráðuneytið ákvörðun sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu um að vísa frá beiðni A um að lögráðamaður eiginkonu hans, B, yrði leystur frá störfum og hann sjálfur skipaður lögráðamaður. Var þessi niðurstaða ráðuneytisins á því reist að A ætti ekki aðild að málinu. Athugun umboðsmanns hefur verið afmörkuð við það hvort þessi afstaða ráðuneytisins til aðildar A, og þar með úrskurður þess, hafi verið í samræmi við lög.

  

II Málavextir

Í kvörtuninni og gögnum málsins kemur fram að B og A hafi verið í hjúskap frá árinu 1997 og hafi þau frá þeim tíma verið með sameiginlegan fjárhag og álitið allar eigur sameiginlegar. Árið 2014 hafi þau gert erfðaskrá sem kveður á um rétt þeirra beggja til setu í óskiptu búi en bæði eiga þau börn úr fyrra sambandi. B greindist með [...]. Samkvæmt því sem kemur fram í kvörtun A annaðist hann hana að mestu leyti þar til hún lagðist inn á hjúkrunarheimili síðla árs 2020. Af gögnum málsins verður ráðið að samfara hrakandi heilsufari B hafi orðið ágreiningur milli A og barna hennar um ýmsar ákvarðanir varðandi hagi hennar og fjárhagslega hagsmuni.  

Með úrskurði héraðsdóms [...] var B, að beiðni A, svipt fjárræði tímabundið í tíu ár. Henni var í kjölfar þessa skipaður lögráðamaður og tilkynnt um það með bréfi sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu 8. mars 2021. Í bréfinu segir:

Þann 4. mars 2021 fóru tveir fulltrúar sýslumanns á þinn fund á [...] í því skyni að fá fram afstöðu þína til þess hver ætti að vera þinn lögráðamaður. Þar lýstir þú því yfir að þú viljir að eiginmaður þinn sæi um fjármál þín eins og hann hefur ávallt gert. Einnig sendi [...] eiginmaður þinn embættinu í tölvupósti ósk sína um að verða skipaður lögráðamaður þinn.

Í 2. mgr. 55. gr. lögræðislaga nr. 71/1997 segir: „Óski hinn lögræðissvipti eftir því að tiltekinn maður verði skipaður lögráðamaður hans skal skipa hann lögráðamann, nema hagsmunir hins lögræðissvipta krefjist annars.“

Í málinu liggur fyrir tölvupóstur frá börnum þínum sem óska þess að skipaður verði óháður lögráðamaður og fram koma upplýsingar sem benda til þess að mikill ágreiningur sé á milli barna þinna og eiginmanns þíns.

Í ljósi þeirra upplýsinga er það mat yfirlögráðanda að þjóni hagsmunum yðar best að skipa yður óháðan og utanaðkomandi lögmann sem lögráðamann, en eins og að framan greinir bindur tilnefning lögræðissvipts einstaklings ekki hendur yfirlögráðanda þegar kemur að vali á lögráðamanni.

Ekki liggur fyrir með hvaða hætti A var veitt færi á að tjá sig um val á lögráðamanni að öðru leyti en leiddi af þeirri ósk hans sem vísað var til í bréfi sýslumanns. Samkvæmt því sem fram kemur í kvörtuninni og gögnum málsins ákvað hann að sætta sig við þessa niðurstöðu eftir ráðleggingar sýslumanns og freistaði þess því ekki að kæra ákvörðunina.

Með bréfi 2. mars 2022 fór A fram á að hann yrði skipaður lögráðamaður B í stað þess lögmanns sem skipaður hafði verið til starfans. Í bréfinu segir að eftir tæplega árs reynslu sé ljóst að fyrirkomulagið henti þeim hjónum ekki þar sem um sé að ræða mikið inngrip í einkalíf og fjármál A enda sé einkalíf B og fjármunir samofnir hans eigin. Í erindinu er því haldið fram að lögráðamaður hafi ítrekað farið út fyrir verksvið sitt, neitað að upplýsa A um atriði sem hann telji sig eiga rétt á að vita, s.s. hvernig fjármunum B sé varið. Einnig hafi hann haft afskipti af umgengni A við B og aðgengi barna hennar að sumarbústað þeirra hjóna. Hann hafi óskað eftir afriti af bankareikningum A og lagt til að löggiltur endurskoðandi teldi fram til skatts fyrir þau hjónin. Þá hafi hann hallað réttu máli í tengslum við meðferð tiltekinna fjármuna og vegna kæru á hendur A fyrir fjárdrátt í því sambandi. Beiðnin var jafnframt byggð á að þau B hefðu bæði lýst þeirri ósk sinni að hann færi með fjármál hennar og hagsmunir hennar krefðust ekki annars, sbr. 55. gr. lögræðislaga nr. 71/1997.

Með bréfi 23. mars 2022 vísaði sýslumaður beiðni A frá með vísan til aðildarskorts. Í bréfinu segir eftirfarandi um þetta: 

Yfirlögráðandi leggur áherslu á að í lögræðislögum nr. 71/1997 er ekki mælt fyrir um að maki eigi aðild að máli vegna skipunar lögráðamanns fyrir einstakling sem sviptur hefur verið sjálfræði, fjárræði eða hvoru tveggja. Mælt er fyrir um þær málsmeðferðarreglur sem gilda eiga við skipun lögráðamanns í 55. gr. lögræðislaga. Þar er kveðið á um að yfirlögráðandi skuli gefa hinum lögræðissvipta kost á að bera fram ósk um hver skipaður verði lögráðamaður hans og að óski hinn svipti eftir því að tiltekinn maður verði skipaður skuli það gert nema hagsmunir hins svipta krefjist annars. Í sömu grein er kveðið á um að veita skuli maka hins lögræðissvipta færi á að tjá sig um val á lögráðamanni. Þegar tekin hefur verið ákvörðun um skipun lögráðamanns skal senda lögráðamanni skipunarbréf og skjólstæðingi hans (hinum svipta) staðfest endurrit skipunarbréfs, sbr. 57. gr. lögræðislaga. Í umræddu lagaákvæði er ekki kveðið á um að maka hins svipta skuli sendar upplýsingar um skipun lögráðamanns eftir að tekin hefur verið ákvörðun um skipun, né heldur að maka skuli veittur sérstakur réttur á að tjá sig um val yfirlögráðanda á lögráðamanni. Samkvæmt framansögðu á maki hinnar sviptu ekki aðild að lögráðamáli þessu og getur þá heldur ekki gert kröfu um að skipaður verði nýr lögráðamaður fyrir hina sviptu. Dómsmálaráðuneytið hefur í úrskurðum sínum ítrekað staðfest túlkun yfirlögráðanda á lögræðislögum varðandi aðildarskort maka að lögráðamáli maka síns. Þar hefur m.a. komið fram að lögræðislög gilda um það svið stjórnsýslunnar sem hér um ræðir og að samkvæmt 3. mgr. 55. gr. lögræðislaga skal yfirlögráðandi veita maka hins lögræðissvipta færi á að tjá sig um val á lögráðamanni, sé hinn lögræðissvipti í hjúskap. Er yfirlögráðanda ekki skylt að fara að tillögu maka um val á lögráðamanni frekar en honum sé skylt að fara að tillögum hins lögræðissvipta sjálfs um val á lögráðamanni. Yfirlögráðandi skal hafa hliðsjón af tillögum við heildstætt mat á þeim gögnum og sjónarmiðum sem liggja fyrir í málinu. Að ráðuneytið telji ljóst samkvæmt ákvæðum laganna að maki hins lögræðissvipta hafi ekki aðild að málinu heldur er honum tryggð lögformleg aðkoma að ákvarðanatöku með framlagningu álits um val á lögráðamanni. Er því lögskylt að gefa maka hins lögræðissvipta kost á að tjá sig um skipan lögráðamanns en ekki á þeim grundvelli að hann sé aðili málsins enda á hann ekki lögvarða hagsmuni af því hver verði skipaður lögráðamaður maka hans.

Með vísan til framangreinds má ljóst vera að hvorki börn, né maki hinnar sviptu eiga aðild að lögráðamáli hennar. Þrátt fyrir aðildarskort barna hinnar sviptu, sem og þess að ekki er skylt lögum samkvæmt að afla umsagnar þeirra í málum af þessu tagi, er slík álitsumleitan ekki óheimil, líkt og staðfest hefur verið af hálfu dómsmálaráðuneytisins, sbr. úrskurð dómsmálaráðuneytisins í mál [...], sem fylgdi erindinu sem hér er til umfjöllunar.

A kærði frávísun sýslumanns til dómsmálaráðuneytisins 19. apríl 2022. Í kærunni var því hafnað að hann hefði ekki lögvarða hagsmuni af niðurstöðu málsins auk þess sem færð voru rök fyrir því að upphafleg ákvörðun sýslumanns hefði verið haldin annmörkum. Þá var rökstutt hvers vegna veita ætti lögráðamanninum lausn frá störfum samkvæmt 2. mgr. 64. gr. lögræðislaga.

Í niðurstöðukafla í úrskurði ráðuneytisins segir m.a. eftirfarandi: 

Fyrir liggur í málinu að [...] var svipt fjárræði í tíu ár með úrskurði héraðsdóms Reykjavíkur frá 28. janúar 2021. Jafnframt liggur fyrir að kæra þessi er borin undir ráðuneytið f.h. eiginmanns hinnar sviptu en ekki í hennar nafni. Kemur því til skoðunar hvort skilyrðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um aðild sé fullnægt í málinu. Fram kemur í greinargerð með frumvarpi til stjórnsýslulaga að skýra beri hugtakið „aðili máls“ rúmt þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eigi beina aðild að máli, heldur geti einnig fallið undir það þeir sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta. Ómögulegt sé hins vegar að gefa ítarlegar leiðbeiningar um það, hvenær maður telst aðili máls og hvenær ekki, heldur ráðist það af málsatvikum hverju sinni. Það sem ráði úrslitum í því efni sé það hvort maður teljist hafa lögvarinna hagsmuna að gæta, en það ræðst m.a. af því um hvaða svið stjórnsýslunnar sé að ræða.

Lögræðislög gilda um það svið stjórnsýslunnar sem hér um ræðir. Samkvæmt 3. mgr. 55. gr. lögræðislaga skal yfirlögráðandi veita maka hins lögræðissvipta færi á að tjá sig um val á lögráðamanni, sé hinn lögræðissvipti í hjúskap. Er yfirlögráðanda ekki skylt að fara að tillögu maka um um val á lögráðamanni frekar en honum sé skylt að fara að tillögu hins lögræðissvipta sjálfs um val á lögráðamanni. Skal yfirlögráðandi hafa hliðsjón af tillögunum við heildstætt mat á þeim gögnum og sjónarmiðum sem liggja fyrir í málinu. Telur ráðuneytið ljóst samkvæmt ákvæðum laganna að maki hins lögræðissvipta hefur ekki aðild að málinu í þeim skilningi sem hér er um rætt heldur er honum tryggð lögformleg aðkoma að ákvörðunartöku með framlagningu álits um val á lögráðamanni. Þegar af þeirri ástæðu að [...] verður ekki talinn vera aðili málsins er óhjákvæmilegt að staðfesta niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar um frávísun á beiðni [...] um að lögráðamaður [...] verði leystur frá starfanum.

Við meðferð málsins í ráðuneytinu komu fram hjá [...] nýjar ávirðingar um meint vanhæfi lögráðamannsins til að fara með málefni [...] og meint brot hennar í starfi skv. 2. mgr. 64. gr. lögræðislaga. Hefur yfirlögráðandi ekki fjallað um framangreindar ávirðingar og mun ráðuneytið því ekki taka þær til skoðunar, enda almennt gengið út frá því að fjallað sé um málefni á tveimur stjórnsýslustigum. Getur [...] beint umræddum ávirðingum til yfirlögráðanda telji hann þörf á því.

                        

III Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtuninni var dómsmálaráðherra ritað bréf 19. september 2023. Þar var þess óskað að ráðuneyti hennar gerði nánari grein fyrir þeirri afstöðu sinni að A teldist ekki eiga aðild að málinu með hliðsjón af þeirri stöðu sem honum væri veitt sem maka við val á lögráðamanni samkvæmt 3. mgr. 55. gr. lögræðislaga nr. 71/1997. Enn fremur var óskað skýringa á því hvers vegna ráðuneytið tók í úrskurði sínum ekki rökstudda afstöðu til þess hvort A kynni allt að einu að eiga aðild að málinu samkvæmt ólögfestum reglum stjórnsýsluréttarins eins og þær horfðu við stöðu og hagsmunum hans sem maka hinnar lögráðasviptu.

Í svarbréfi ráðuneytisins 10. október 2023 segir m.a. eftirfarandi:

Í þessu sambandi er einnig nauðsynlegt að taka fram að öfugt við það sem gildir um aðild að lögræðissviptingarmáli sem rekið [er] fyrir dómstólum, sbr. 7. gr. lögræðislaga, er ekki í lögræðislögum kveðið á um það að maki njóti aðildar að málum sem varða val á lögráðamanni í stjórnsýslumáli hjá yfirlögráðanda. Í lögræðissviptingarmáli sem rekið er fyrir dómstólum hefur löggjafinn þannig ákveðið að tryggja maka sérstakan rétt til að gera kröfu um sviptingu en hagsmuna maka við val á lögráðamanni hefur löggjafinn kosið að gæta á annan hátt, það er með því að leggja skyldu á yfirlögráðanda til að gefa maka og sambúðarmaka færi á að tjá sig um val á lögráðamanni, sbr. 3. mgr. 55. gr. lögræðislaga. Yfirlögráðanda er aftur á móti ekki skylt að fara að tillögu í þeim efnum en getur tekið mið af henni við heildstætt mat á því hvort skipa þurfi hinum svipta óháðan lögráðamann. Ráðuneytið telur ljóst af þessu að réttur maka til að tjá sig um val á lögráðamanni verði ekki lagður að jöfnu við rétt aðildar eða kæruaðildar að slíku máli.

Þá er vísað til þess að löggjafinn hafi með lögræðislögum tekið afstöðu til aðildar maka að öðrum málum sem rekin séu á grundvelli laganna, þ.e. mála þar sem maka er gefið færi á að tjá sig um val á ráðsmanni, sbr. 5. mgr. 37. gr. laganna, og aðildar maka að dómsmálum er varða niðurfellingu lögræðissviptingar, sbr. 15. gr. þeirra. Í skýringum við 15. gr. í frumvarpi því er varð að lögræðislögum segi að hagsmunum hins lögræðissvipta verði betur gætt með rýmkaðri heimild til aðildar og eðlilegt teljist að nánir aðstandendur hins svipta geti borið fram slíka kröfu þótt þeir hafi ekki átt aðild að lögræðissviptingarmálinu. Ekki sé að finna sambærilega umfjöllun um nauðsyn þess að veita maka aðild að málum er varða val á lögráðamanni þótt eðlilegt hafi verið talið að maki fengi að tjá sig um það. Þá segi eftirfarandi í skýringum við frumvarpið:     

Ráðuneytið fær ekki annað séð en að við setningu lögræðislaga hafi verið tekin afstaða til þess hvernig aðild maka skyldi háttað við meðferð dómsmála um lögræðissviptingu annars vegar og við val á lögráðamanni hins vegar og hafi í þeim efnum verið valdar tvær ólíkar leiðir. Hefði tilgangur löggjafans verið sá að veita maka sambærilega aðild í stjórnsýslumáli og dómsmáli má ætla að löggjafinn myndi hafa kveðið skýrt á um það í lögunum sjálfum, eða að minnsta kosti hefði það komið fram í greinargerð með ótvíræðum hætti […] Ráðuneytið bendir enn fremur á að þótt maki kunni að hafa hagsmuni af því að einstaklingur verði sviptur lögræði eða fái það aftur, er ekki þar með sagt að hann eigi hagsmuni af því hver verði skipaður lögráðamaður hans. Skiptir í því höfuðmáli að ávallt ber að skipa hinum svipta lögráðamann sem best þjónar hagsmunum hans og því hefur það mikil áhrif hvort hagsmunir hins svipta og maka hans fara saman eða ekki.

Ráðuneytið er einnig meðvitað um það að við rekstur dómsmála gilda almennt strangari reglur um aðild og mat á lögvörðum hagsmunum heldur en í málum sem rekin eru í stjórnsýslu. Það getur þó ekki eitt og sér leitt til þeirrar niðurstöðu að með því að veita maka rétt til að tjá sig um val á lögráðamanni hafi ætlun löggjafans staðið til þess að veita maka aðila beinlínis aðild að slíkum málum.       

Að lokum er vísað til þess í bréfi ráðuneytisins að litið hafi verið til þess að fyrirsvar eða „rýmkuð aðild“ vegna mikilvægra persónubundinna eða fjárhagslegra hagsmuna annars fullorðins manns yrði almennt að byggjast á lögum eða fullnægjandi umboði til handa þeim sem hyggist gæta hagsmuna viðkomandi enda feli slík ráðstöfun í sér inngrip í réttindi hins fyrrnefnda, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 5. september 2022 í máli nr. 11264/2021.   

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur málsins

Um skipun lögráðamanna, heimildir þeirra og skyldur, eftirlit með störfum þeirra o.fl. er fjallað í V. kafla lögræðislaga nr. 71/1997, eins og þeim hefur síðar verið breytt. Þegar maður hefur verið sviptur sjálfræði eða fjárræði, eða hvoru tveggja, hverfa lögráðin til yfirlögráðanda, sem er almennt sýslumaður í því umdæmi sem hinn lögræðissvipti á lög­heimili í, sbr. 1. mgr. 52. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. greinarinnar skipar yfirlögráðandi hlutaðeigandi lögráðamann svo fljótt sem verða má eftir að honum berst staðfest endurrit dómsúrskurðar um lögræðis­sviptinguna.

Í 1. mgr. 55. gr. lögræðislaga segir að við val á lögráðamanni skuli yfirlögráðandi gefa lögræðissviptum kost á að bera fram ósk um hver skipaður verði lögráðamaður hans nema slíkt sé augsýnilega tilgangslaust. Óski hinn lögræðissvipti eftir því að tiltekinn maður verði skipaður lögráðamaður hans skal skipa hann, nema hagsmunir hans krefjist annars, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Ef hinn lögræðissvipti er í hjúskap skal maka hans einnig veitt færi á að tjá sig um val á lögráðamanni. Á hið sama við um sambúðarmaka samkvæmt 3. mgr. greinarinnar. Í athugasemdum við greinina í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögræðislögum kemur fram að yfirlögráðandi skuli hafa samband við maka umsækjanda eða sambúðarmaka og veita honum ákveðinn frest til að kynna sér gögn og tjá sig um málið. Eftir það sé það undir makanum komið hvort hann nýtir sér þennan rétt (Alþt. 1997-1997, A-deild, bls. 3731). Ekki eru veittar nánari skýringar á ákvæðinu í frumvarpinu. Í 37. gr. lögræðislaga er hins vegar fjallað um málsmeðferð vegna skipunar ráðsmanns og er þar m.a. mælt fyrir um að maka þess sem sækir um skipun ráðsmanns skuli veitt færi á að tjá sig um málið. Í athugasemdum frumvarpsins vegna þessarar greinar segir eftirfarandi:

Gert er ráð fyrir því að annað hjóna geti óskað eftir skipun ráðsmanns, og er því eðlilegt að maki fái að tjá sig um það, þar á meðal um val á ráðsmanni, enda má búast við því að samstarf ráðsmanns og maka umsækjanda verði náið. Meginreglan varðandi andmælarétt aðila stjórnsýslumáls er sú að hann verði sjálfur að hafa frumkvæði að því að kynna sér gögn og tjá sig um mál. Hér er gert ráð fyrir undantekningu frá þeirri meginreglu því yfirlögráðandi skal samkvæmt málsgreininni gefa maka sérstakt færi á því að tjá sig um málið. Yfirlögráðandi skal því hafa samband við maka eða sambúðarmaka umsækjanda og veita honum ákveðinn frest til að kynna sér gögn og tjá sig um málið, og eftir það er undir honum komið hvort hann nýtir sér þennan rétt (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 3722).

Fjallað er nánar um form og efni ákvörðunar yfirlögráðanda um skipun lögráðamanns í 56. gr. lögræðislaga. Í 57. gr. laganna koma því næst fram fyrirmæli um tilkynningu og skráningu ákvörðunar. Segir í síðarnefndu greininni að yfirlögráðandi skuli senda lög­ráðamanni skipunarbréf hans þegar í stað með ábyrgðarbréfi eða öðrum jafntryggum hætti. Enn fremur skuli hann á sama hátt senda skjól­stæðingi lögráðamanns og ráðuneytinu staðfest endurrit skipunar­bréfsins.

Eftir að lögráðamaður hefur verið skipaður ræður hann yfir fé hins ófjárráða, nema lög mæli á annan veg, og bindur þá lögmæt ráðstöfun lögráðamanns ófjárráða mann svo sem fjárráða hefði hann gert, sbr. 1. og 3. málslið 58. gr. laganna. Hann skal haga störfum sínum í þágu hins ólögráða eins og best hentar hag hans hverju sinni, en honum er skylt að fara að fyrirmælum yfirlögráðanda og dómsmálaráðuneytisins, sbr. 2. og 3. mgr. 60. gr. laganna. Lögráðamaður skal bæta ólögráða manni tjón af lögráðamannsstörfum sínum ef hann veldur því af ásetningi eða gáleysi, sbr. 61. gr. laganna. Útlagðan kostnað og þóknun skipaðs lögráðamanns skal að jafnaði greiða af eignum hins ólögráða, sbr. 1. mgr. 62. gr. laganna og 4. gr. reglna nr. 965/2015, um þóknun og útlagðan kostnað skipaðra lögráðmanna.

Samkvæmt 83. gr. lögræðislaga má skjóta stjórnvaldsákvörðun yfirlögráðanda samkvæmt lögunum til ráðherra innan 30 daga frá birtingu hennar.

  

2 Mat ráðuneytisins á aðild A

Beiðni A til sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu 2. mars 2022, þar sem hann fór fram á endurskoðun ákvörðunar um val á lögráðamanni eiginkonu sinnar, var m.a. byggð á því að ákvörðunin hefði verið haldin annmarka frá upphafi þar sem það hefði ekki samræmst hagsmunum hennar að hann hefði ekki verið skipaður til starfans. Verður því að leggja til grundvallar að beiðni A hafi að því leyti verið sett fram með vísan til hagsmuna eiginkonu hans. Sem maki fór A þó ekki með fyrirsvar hagsmuna eiginkonu sinnar að lögum. Gefa þessar efnislegu röksemdir í beiðninni því ekki tilefni til frekari athugunar umboðsmanns. Beiðni A var hins vegar einnig byggð á atvikum sem gerðust eftir að ákvörðun um skipun lögráðamanns hafði verið tekin og lögráðamaðurinn tekinn til starfa. Verður þannig ráðið að A hafi á því byggt að athafnir lögráðamannsins, eftir að hann var skipaður, hefðu haft ýmis áhrif á hann persónulega. Hefði hann þar af leiðandi sjálfstæða hagsmuni af því að ákvörðun yfirlögráðanda um val á lögráðamanni yrði endurskoðuð. 

Samkvæmt úrskurði dómsmálaráðuneytisins og frekari skýringum þess til umboðsmanns var við úrlausn málsins fyrst og fremst horft til þess að A hefði ekki verið aðili að lögráðamáli eiginkonu sinnar, þ.e. því stjórnsýslumáli sem lauk með því að henni var skipaður lögráðamaður. Því hefðu lögvarðir hagsmunir hans ekki staðið til þess að óska eftir endurskoðun þeirrar ákvörðunar hjá sýslumanni. Í því sambandi hefur ráðuneytið einkum vísað til þess að löggjafinn hafi tekið afstöðu til aðkomu maka að þessum málum og þá með því að einskorða hana við að maka sé veitt færi á að tjá sig um val á lögráðamanni, sbr. 3. mgr. 55. gr. lögræðislaga. Til samanburðar er vísað til ákvæða um rýmkaða aðilastöðu maka samkvæmt 7. og 15. gr. laganna sem fjalla um hverjir geta borið fram kröfu um lögræðissviptingu manns og niðurfellingu hennar fyrir dómstólum.

Í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er ekki að finna skilgreiningu á hugtakinu „aðili máls“. Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar hefur hins vegar verið lagt til grundvallar að eigi maður einstaklegra, verulegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls verði hann talinn aðili þess, sjá hér t.d. Páll Hreinsson: Málsmeðferð stjórnvalda. Reykjavík 2019, bls. 39. Í athugasemdum með frumvarpi til stjórnsýslulaga segir í þessu sambandi eftirfarandi:

Hugtakið „aðili máls“ kemur fyrir á nokkrum stöðum í frumvarpinu og ber að skýra það rúmt þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eiga beina aðild að máli, svo sem umsækjendur um byggingarleyfi eða opinbert starf, heldur geti einnig fallið undir það þeir sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta, svo sem nágrannar eða meðumsækjendur um starf. Ómögulegt er hins vegar að gefa ítarlegar leiðbeiningar um það hvenær maður telst aðili máls og hvenær ekki, heldur ræðst það af málsatvikum hverju sinni. Það sem ræður úrslitum í því efni er það hvort maður teljist hafa lögvarinna hagsmuna að gæta, en það ræðst m.a. af því um hvaða svið stjórnsýslunnar er að ræða (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3282).

Samkvæmt þessu verður að meta heildstætt hversu sérstaka og verulega hagsmuni maður eða lögaðili hefur af úrlausn stjórnsýslumáls svo hann verði talinn eiga að því aðild. Þegar löggjafinn hefur sérstaklega kveðið á um aðkomu fólks í tiltekinni aðstöðu að stjórnsýslumáli getur það þó leitt til þess að það sé þegar af þeirri ástæðu talið eiga lögvarða hagsmuni, sbr. t.d. álit umboðs­manns Alþingis frá 27. nóvember 2002 í máli nr. 3609/2002 og 7. apríl 2006 í máli nr. 4474/2005. Er þá litið svo á að löggjafinn hafi með slíkum málsmeðferðarreglum slegið því föstu að hlutaðeigandi ætti nægilega  sérstaka og verulega hagsmuni af úrlausn máls.

Að þessu slepptu þarf hér að hafa í huga að kæruheimildir í lögum grundvallast á þeim réttaröryggis­sjónar­miðum að unnt sé að fá ákvörðun lægra setts stjórn­valds endurskoðaða innan stjórnsýslunnar áður en leitað er út fyrir hana í því skyni, s.s. til dómstóla eða umboðsmanns Alþingis. Í samræmi við þetta hefur í fram­kvæmd almennt ekki verið talið rétt að setja kæruaðild of þröngar skorður enda séu fyrir hendi nægileg tengsl aðila við efni hlutað­eigandi ákvörðunar, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 27. nóvember 2002 í máli nr. 3609/2002. Vegna vísunar ráðuneytisins til þess að í lögræðislögum sé sérstaklega kveðið á um aðild maka að dómsmáli, vegna kröfu um lögræðissviptingu, tek ég fram að sjónarmið réttarfars um afmörkun lögvarinna hagsmuna eiga hér ekki fyllilega við. Með hliðsjón af þeim almennu sjónarmiðum stjórnsýsluréttar sem áður eru rakin get ég því ekki fallist á að dregin verði gagnályktun frá reglum laganna um aðild að dómsmálum um það atriði sem hér er til umfjöllunar.

Leggja verður til grundvallar að við úrlausn um aðild að kærumáli þurfi einnig að hafa horfa til þess hvernig hlutaðeigandi kæruheimild horfir við hagsmunum þess sem hefur uppi stjórnsýslukæru. Af þessu leiðir að líta verður til þess hvaða tilgangi heimildinni er ætlað að þjóna svo og efnis þeirrar ákvörðunar sem um er að ræða hverju sinni, þ. á m. þeirra atvika sem liggja til grundvallar ákvörðun og lagasjónarmiða sem hún er reist á, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 6. júlí 2009 í máli nr. 5475/2008 og 15. desember 2022 í máli nr. 11417/2021. Athugast að áþekk sjónarmið myndu iðulega einnig eiga við þegar þess er freistað að fá stjórnvaldsákvörðun endurskoðaða á grundvelli annarra úrræða eða heimilda í stjórnsýslunni, s.s. á sama stjórnsýslustigi.

Tiltekin ákvæði lögræðislaga eru reist á þeim sjónarmiðum að maður geti átt lögvarða hagsmuni af því hvort maki hans sé sviptur lögræði,  þ. á m. fjárræði, og eins og hvort honum sé það endurveitt, að nokkru eða öllu leyti. Vísast um þetta til 2. mgr. 7. gr., f-liðar 8. gr. og 15. gr. laganna, en í athugasemdum við fyrstgreinda ákvæðið í frumvarpi til lögræðislaga er vísað til tengsla við varnaraðila lögræðissviptingarmáls og „gæslu eiginhagsmuna“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 3688). Þá gera lögin sérstaklega ráð fyrir aðkomu maka að þeirri ákvörðun sem hér um ræðir, þ.e. vali á lögráðamanni, sbr. 3. mgr. 55. gr. laganna. Verður þá að miða við að með þeirri reglu hafi ætlunin verið að veita maka áþekkan rétt til andmæla og leiðir af 13. og 18. gr. stjórnsýslulaga.

Að þessu slepptu verður að hafa í huga að réttaráhrifa hjúskapar gætir um fjölmörg atriði sem eru til þess fallin að hafa áhrif á sameiginlega hagsmuni hjóna. Hjúskaparlög nr. 31/1993 eru byggð á grundvallarsjónarmiðum um jafnrétti, jafnstöðu og sjálfstæði hjóna í hjúskapnum. Hins vegar er í lögunum einnig lögð áhersla á samstöðu hjóna og sameiginlega ábyrgð þeirra í ýmsu tilliti. Þannig ber hjónum að sýna hvort öðru trúmennsku, styðja hvort annað og gæta sameiginlega hagsmuna heimilisins og fjölskyldu, sbr. 2. málslið 2. gr. hjúskaparlaga. Samkvæmt 3. gr. laganna skulu hjón skipta milli sín verkefnum á heimili eftir föngum, svo og útgjöldum vegna heimilisrekstrar og framfærslu fjölskyldu. Í sömu grein segir jafnframt að að hjónum sé skylt að veita hvort öðru upplýsingar um efnahag sinn og afkomu. Þá hefur lengi verið litið svo á að ein af höfuðskyldum hjúskapar sé gagnkvæm framfærsluskylda hjóna. Í 46. gr. gildandi laga kemur þannig fram að hjón beri sameiginlega ábyrgð á framfærslu en hún skiptist milli hjóna eftir getu þeirra og aðstæðum og megi m.a. felast í peningagreiðslum og vinnu á heimili, sbr. 1. mgr. 47. gr. laganna. Hjón eru einnig lögerfingjar hvors annars á grundvelli erfðalaga nr. 8/1962.

Í 4. gr. hjúskaparlaga er kveðið á um þá meginreglu að hvort hjóna ráði yfir eign sinni og svari til skulda sinna eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum. Verður af ákvæðinu dregin ályktun um þá meginreglu að einstaklingar í hjúskap séu fjárhagslega sjálfstæðir. Í IX. kafla laganna er nánar fjallað um forræði maka á eign sinni en þar fram kemur að maki hafi ráðstöfunarrétt yfir henni og geti gert um hana samninga við aðra nema sérstakar réttarreglur leiði til annars, sbr. 58. gr. laganna. Forræði hjóna á eignum sínum er því ekki án takmarkana. Má þar m.a. nefna að öðru hvoru hjóna er óheimilt án skriflegs samþykkis hins að afhenda eða veðsetja fasteign sína, þ. á m. sumarbústað, leigja hana eða byggja, ef hún er ætluð til bústaðar fyrir fjölskylduna eða er notuð við atvinnurekstur beggja hjóna eða hins, sbr. 1. mgr. 60. gr. hjúskaparlaga. Þá er hjónum óheimilt án skriflegs samþykkis hins að afhenda, veðsetja eða leigja innbú á sameiginlegu heimili þeirra samkvæmt 61. gr. þeirra. Ákvæðin eiga við um hjúskapareignir, séreignir og sameignir hjóna, sbr. 1. og 2. mgr. 62. gr. laganna.

Þegar svo háttar til að einstaklingur í hjúskap er sviptur fjárræði leiðir af 4. mgr. 62. gr. hjúskaparlaga að lögráðamaður hans skal veita samþykki fyrir slíkum ráðstöfunum í stað hins fjárráðasvipta maka. Þá hefur lögráðamaður forræði á eignum hins svipta innan marka lögræðislaga. Vegna fyrrgreindra lagaákvæða, og því hversu samofin fjármál aðila í hjúskap eru, er því ljóst að upp geta komið aðstæður þar sem reynir á samvinnu og samskipti maka og lögráðamanns í málum sem varða verulega fjárhagslega hagsmuni beggja aðila í hjúskapnum. Þótt fallast megi á að fjárhagslegir hagsmunir aðila í hjúskap fari ekki alltaf saman verður því almennt að miða við að það hjóna, sem ekki er svipt fjárræði, hafi verulega og einstaklingsbundna hagsmuni af því að á milli þess og lögráðamanns ríki traust og góð samvinna. Sé sú ekki raunin verður því að leggja til grundvallar að viðkomandi geti haft beina, verulega og sérstaka hagsmuni af því að fá úr því leyst hvort tilefni sé til að endurskoða ákvörðun sýslumanns um val á lögráðamanni.

Af framangreindu leiðir að þótt maki þess sem hefur verið sviptur lögræði njóti ekki fullrar aðilastöðu við val á lögráðamanni samkvæmt 55. gr. lögræðislaga getur það ekki girt fyrir að hann geti haft af því lögvarða hagsmuni síðar að fá slíka ákvörðun endurskoðaða vegna atvika sem síðar koma til. Eins og atvik málsins horfðu við stöðu og hagsmunum A tel ég ekki orka tvímælis að hann hafi átt af því beina, verulega og sérstaka hagsmuni að leyst yrði úr því hvort tilefni væri til að endurskoða ákvörðun um val á þeim lögráðamanni sem þá hafði farið með fjárhagslega hagsmuni eiginkonu hans í liðlega ár. Hef ég þá einnig í huga þau réttaröryggissjónarmið sem almennar heimildir til stjórnsýslukæru eða annars konar endurskoðunar eru reistar á.

Samkvæmt þessu er það álit mitt að umræddur úrskurður ráðuneytisins hafi ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli og því ekki í samræmi við lög. Af því leiddi að í úrskurðinum var ekki tekin rökstudd afstaða til þess hvort A kynni að hafa hagsmuni af úrlausn málsins og þá hvort þeir væru þess eðlis að þeir veittu honum stöðu aðila máls með vísan til ólögfestra meginreglna stjórnsýsluréttarins. Að virtri fyrrgreindri niðurstöðu minni tel ég þó ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega um hvort rökstuðningur ráðuneytisins hafi að þessu leyti fullnægt kröfum 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings. Þá tek ég fram að með niðurstöðu minni hef ég enga afstöðu tekið til ávirðinga A á hendur skipuðum lögráðamanni eða að öðru leyti til þess hver hefði átt að verða niðurstaða um efnislega úrlausn erindis hans.  

  

3 Meinbugir á lögum

Ég hef áður komið þeirri ábendingu á framfæri við dómsmálaráðuneytið að það taki til athugunar hvort rétt kunni að vera að skýra nánar stöðu náinna aðstandenda með tilliti til aðkomu þeirra að málefnum lögræðissviptra, sbr. álit mitt frá 5. september 2022 í máli nr. 11264/2021. Með því tók ég þó ekki afstöðu til þess með hvaða hætti þeim málum ætti að skipa heldur benti á mikilvægi þess að lagareglur væru skýrar um þessi atriði. Ég tel að það mál sem hér er til úrlausnar renni frekari stoðum undir þessa ábendingu mína.

Það hefur vakið athygli mína að í bréfi ráðuneytisins til mín 10. október 2023, í tilefni af kvörtun A, kemur fram að ráðuneytið hafi kynnt drög að frumvarpi til breytinga á lögræðislögum í samráðsgátt stjórnvalda 30. ágúst það ár. Í þeim drögum hafi þó ekki verið lagðar til breytingar á aðildarreglum, að svo stöddu, enda kallaði slíkt á umfangsmikla endurskoðun annarra ákvæða laganna. Þá kemur fram í bréfinu að engin afstaða hafi verið tekin til þess hvort slík endurskoðun væri engu að síður æskileg með tilliti til skýrleika laga og hagsmuna þeirra sem í hlut eiga.

Samkvæmt skýrslu forsætisráðherra, sem lögð var fram á Alþingi 31. október 2023, hefur sérstök þingnefnd samkvæmt þingsályktun nr. 41/149, um endurskoðun lögræðislaga, hafið vinnu við heildar­endurskoðun á lögræðislögum, m.a. í samvinnu við dómsmálaráðuneytið. Í þessu ljósi og með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tel ég rétt að vekja athygli þingsins á mikilvægi þess að staða  náinna aðstandenda, með tilliti til aðkomu þeirra að málefnum lögræðissviptra, verði betur skýrð í lögum.

  

V Niðurstaða

Það álit mitt að úrskurður dómsmálaráðuneytisins frá 26. október 2022 í máli A hafi ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli. Sú niðurstaða er einkum á því reist að ráðuneytið hafi ranglega litið svo á að A gæti ekki átt aðild að máli sem laut að endurskoðun ákvörðunar yfirlögráðanda um skipun lögráðamanns eiginkonu hans og kröfu hans um að skipaður yrði nýr lögráðamaður.

Ég mælist til þess að ráðuneytið taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt beini ég því til ráðuneytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu við úrlausn sambærilegra mála.

Með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, vek ég að lokum athygli Alþingis á því að tilefni kann að vera til að reglur, um aðilastöðu náinna aðstandenda með tilliti til málefna lögræðissviptra, séu betur skýrðar í lögum.