I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 30. júní 2016 leitaði A til mín og kvartaði yfir ákvörðun Menntaskólans X að ráða A í starf kennslustjóra. A var annar tveggja umsækjenda. Hún telur að hæfasti umsækjandinn hafi ekki verið ráðinn. Jafnframt gerir hún ýmsar athugasemdir við málsmeðferðina. Hún telur m.a. að ákvörðunin hafi ekki verið nægilega vel undirbúin með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. og jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi henni ekki verið birt ákvörðunin í samræmi við 20. gr. sömu laga. Henni hafi verið tilkynnt niðurstaða ráðningarferlisins með tölvubréfi sem var sent á alla starfsmenn skólans en þar hafi ekki verið leiðbeint um rétt hennar til rökstuðnings. Einnig hafi verið tekið fram í tilkynningunni og síðar í rökstuðningi fyrir ráðningunni að rektor hafi leitað álits aðila utan skólans á umsækjendum en A hafi m.a. ekki fengið upplýsingar um hvert álit álitsgjafans hafi verið og ekki hafi verið skráðar upplýsingar í tengslum við álitsgjöfina.
Eins og nánar verður gerð grein fyrir hér á eftir var samkvæmt rökstuðningi fyrir ráðningunni m.a. litið til sýnar umsækjenda á starfið eins og hún birtist í umsókn. Í auglýsingu um starfið var þess ekki getið að þetta sjónarmið yrði meðal þeirra atriða sem horft yrði til við mat á umsækjendum. Samkvæmt gögnum málsins fylgdi með umsókn Y tiltekið ítarefni þar sem hann gerði annars vegar grein fyrir sýn sinni á starfið og skólann og hins vegar faglegri og persónulegri hæfni sem nýttist í starfi. Slíkar upplýsingar fylgdu ekki með umsókn A. Þá verður ekki séð af gögnum málsins að A hafi gefist færi á að koma hugmyndum sínum um sýn sína á starfið á framfæri í ráðningarferlinu.
Eftir að hafa farið yfir gögn málsins hef ég ákveðið að afmarka athugun mína við hvort gætt hafi verið að rannsóknarreglu 10. gr. og jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga þegar byggt var á sýn Y á starfið við matið án þess að gefa A kost á því að koma sambærilegum upplýsingum á framfæri. Jafnframt hefur athugun mín beinst að tilteknum öðrum atriðum í málsmeðferð X, þ.e. hvort borið hafi að skrá upplýsingar um samráð rektors við skólanefnd, hvort borið hafi að skrá munnlegar upplýsingar sem rektor fékk frá álitsgjafa sem hann leitaði til og hvort tilkynning um ráðningu í starfið hafi verið í samræmi við 20. gr. stjórnsýslulaga.
Sá háttur sem hafður var á auglýsingu í starfið byggðist samkvæmt skýringum X til mín á 6. gr. reglugerðar nr. 1100/2007, um starfslið og skipulag framhaldsskóla. Þar kemur m.a. fram að skólameistara sé heimilt að ráða áfangastjóra eftir að starfið hefur verið auglýst innan skólans. Í skýringum X til mín er byggt á því að starf kennslustjóra sé sambærilegt starfi áfangastjóra. Með hliðsjón af því að kvörtun A lýtur ekki að því hvernig staðið var að auglýsingu í starfið hefur athugun mín í þessu áliti ekki lotið að því hvort borið hafi að auglýsa starfið opinberlega en ekki eingöngu innan skólans.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 13. febrúar 2017.
II Málavextir
Starf kennslustjóra var auglýst laust til umsóknar 10. júní 2015 innan X með viðhengi með tölvubréfi til allra kennara við skólann. Samhliða voru önnur störf við skólann auglýst laus til umsóknar. Í auglýsingunni kom fram að um væri að ræða 100% ráðningarhlutfall og að ráðið yrði í starfið frá og með 1. ágúst 2015. Ráðningartíminn yrði 4 ár eða til 31. júlí 2019. Jafnframt var gerð grein fyrir verksviði kennslustjóra en að öðru leyti var ekki vikið að þeim hæfisskilyrðum og hæfniskröfum sem uppfylla þurfti til að gegna starfinu. Tveir umsækjendur sóttu um starfið, þ.e. A og Y.
Með tölvubréfi, dags. 1. júlí 2015, tilkynnti rektor X öllum starfsmönnum skólans um ráðningar í tiltekin störf við skólann, þ. á m. um að Y hefði verið ráðinn í starf kennslustjóra. Þar kom einnig fram að við val á umsækjendum um stjórnendastöður hefði verið leitað utan veggja skólans til þess að fá „sýn þess sem [hefði] smá fjarlægð á málin en engu að síður góða þekkingu á skólastarfinu“.
Með tölvubréfi, dags. 17. júlí 2015, óskaði A eftir rökstuðningi fyrir ráðningu í starf kennslustjóra. Í rökstuðningi rektors, dags. 14. september 2015, kom fram að ákveðið hefði verið að horfa til eftirfarandi þátta við mat á umsækjendum, þ.e. menntunar, reynslu af stjórnunarstörfum, sýnar umsækjenda á starfið sem sótt væri um eins og hún birtist í umsókn og kyni. Í rökstuðningnum var síðan fjallað um menntun og starfsreynslu Y, þ. á m. að hann hefði leyst af sem kennslustjóri í X skólaárið 2014-2015. Jafnframt sagði:
„Umsókn [Y] var ítarlegri þar sem hann gerði m.a. grein fyrir sýn sinni á starfið og dró fram atriði sem sýndu góða þekkingu og skilning á því starfi sem auglýst var. [...]
Þegar unnið var úr umsóknum og komið var að ákvörðunartöku um ráðningu í þær stjórnunarstöður við Menntaskólann {X] sem voru auglýstar var leitað álits aðila utan skólans, skólamanns, sem þekkir afar vel til skólastarfs í [X] en hefur fjarlægðina frá hinu daglega amstri.“
Með bréfi, dags. 27. september 2015, óskaði A eftir aðgangi að öllum gögnum málsins og upplýsingum um nefndan álitsgjafa sem rektor leitaði til, þ.e. hver hann væri, á hvaða gögnum hann byggði álit sitt og hvert hefði verið álit hans á umsækjendum. Með svarbréfi rektors, dags. 8. október 2015, var A veittur aðgangur að gögnum málsins. Í bréfinu kom fram að álitsgjafinn væri tiltekinn aðili sem hefði setið í mörg ár í skólanefnd X og hefði á annan áratug setið sem einn fulltrúa skólans í samstarfsnefnd X og félagsmanna í Kennarasambandi Íslands auk þess sem hann hefði sjálfur starfað í framhaldsskóla. Rektor hefði rætt við hann í síma um umsækjendur og umsóknir þeirra. Símtölin hefðu ekki verið hljóðrituð. Það væri ekki rektors að svara fyrir hvert mat álitsgjafans hefði verið á þeim sem sóttu um. Það hefði verið álit rektors og álitsgjafans að báðir umsækjendurnir væru hæfir til að gegna starfi kennslustjóra. Ákvörðun um hvorn skyldi ráða og ábyrgðin að færa rökin fyrir henni væri eingöngu rektors og þau rök hefðu verið send samkvæmt beiðni þar um.
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Menntaskólans X
Gögn málsins bárust með bréfi, dags. 16. ágúst 2016, samkvæmt beiðni þar um. Með bréfi, dags. 14. nóvember 2016, var þess óskað að X veitti mér upplýsingar og skýringar á tilteknum atriðum. Mér barst svar með bréfi, dags. 5. desember 2016. Ég tel aðeins þörf á að rekja efni bréfanna að því leyti sem þau hafa þýðingu fyrir athugun mína á málinu.
Í bréfinu til X var vísað til þess að í rökstuðningi fyrir ráðningunni hefði verið gerð grein fyrir tilteknum þáttum sem ákveðið hefði verið að horfa til við mat á umsækjendum, m.a. „sýnar umsækjenda á starfið sem sótt hefði verið um eins og hún birtist í umsókn“. Óskað var eftir nánari upplýsingum um hvert vægi þessara sjónarmiða hefði verið við mat á hæfni umsækjenda. Í bréfinu var tekið fram að ekki hefði verið getið í auglýsingu um starfið að sýn umsækjenda á starfið væri meðal þeirra atriða sem horft yrði til við mat á umsækjendum. Af því tilefni væri óskað eftir viðhorfi skólans til þess hvort honum hefði borið að óska eftir upplýsingum um sýn A með hliðsjón af þeirri skyldu sem hvíldi á stjórnvaldi að sjá til þess að fram færi heildstæður samanburður á umsóknum með tilliti til þeirra sjónarmiða sem stjórnvaldið ætlaði að byggja á, sbr. 10. og 11. gr. stjórnsýslulaga.
Í svarbréfi X sagði m.a. að þegar starf kennslustjóra hefði verið auglýst hefði m.a. legið fyrir að tekið yrði tillit til umsóknarinnar sjálfrar. Umsókn um starf skipti máli þegar verið væri að velja á milli umsækjenda. Þar hefðu umsækjendur tækifæri á að koma að þeim þáttum og upplýsingum sem þeir teldu skipta máli. Góð umsókn gæti gert gæfumuninn. Í umsókn A hefðu eingöngu fylgt grunnupplýsingar en Y hefði að auki látið fylgja með umsókn sinni sýn hans á starfið. Það hefði því verið nokkur munur á gæðum þessara umsókna. Umsóknir hefðu ekki verið skoðaðar fyrr en að loknum umsóknarfresti og það hefði ekki tíðkast að bera saman umsóknir áður en umsóknarfrestur væri liðinn í þeim tilgangi að gefa þeim sem væru með lakastar umsóknirnar tækifæri á að bæta þær.
Í bréfinu til X var einnig vísað til þess að í kvörtun A hefði komið fram að tilkynnt hefði verið um ráðningu kennslustjóra í tölvubréfi til allra starfsmanna 1. júlí 2015 og þar hefði hún fyrst séð að umsókn hennar hefði verið hafnað. Hún tæki fram að hún hefði ekki fengið svar við umsókn sinni, henni hefði ekki verið birt ákvörðunin eða veittar leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðunina rökstudda. Af því tilefni var óskað eftir upplýsingum um hvernig staðið hefði verið að birtingu ákvörðunarinnar og afstöðu skólans til þess hvort og þá hvernig sú birting samrýmdist 20. gr. stjórnsýslulaga.
Í svarbréfi X kom fram að ákvörðun um ráðningu í tímabundin verkefni og störf sem eingöngu væru auglýst innan skólans væri vanalega tilkynnt í tölvubréfi til starfsmanna og svo hefði einnig verið að þessu sinni. Rektor hefði talið að sérverkefni og tímabundin störf, sem eingöngu væru auglýst innan skólans, væru þess eðlis að ekki þyrfti sérstaklega að færa rök fyrir því hverjum væri falin verkefnin. Ákvæði 20. gr. stjórnsýslulaga um birtingu ákvörðunar og rökstuðning fyrir henni ættu varla við þegar um væri að ræða starf og verkefni sem hefðu ekki í för með sér riftun á eldri ráðningarsamningi. Þó hefði það verið þannig að ef umsækjandi um þessi störf hefði óskað eftir upplýsingum og rökstuðningi þá hefði rektor orðið við þeirri beiðni. A hefði óskað eftir gögnum í málinu og rökstuðningi fyrir ráðningu og fengið hann. Þó að rektor hefði getað sýnt meiri nærgætni þegar hann tilkynnti um ráðningu í störfin með því að senda svarbréf eingöngu á umsækjendur áður en aðrir starfsmenn hefðu verið upplýstir um ákvörðunina þá væri þessi tilhögun varla brot á reglum. Engu að síður væri sjálfsagt mál að hafa annan hátt á í framtíðinni.
Í bréfinu til X var enn fremur óskað eftir upplýsingum um hvort samráð hefði verið haft við skólanefnd við ráðningu í starfið. Hefði svo verið var óskað upplýsinga um með hvaða hætti samráðið hefði farið fram. Hefði það ekki farið fram var óskað eftir skýringum á því hvernig það samrýmdist tilteknum ákvæðum laga nr. 92/2008, um framhaldsskóla, og reglugerðar nr. 1100/2007, um starfslið og skipulag framhaldsskóla.
Í svarbréfi X sagði að sá háttur hefði verið hafður á að skólanefndin væri upplýst um væntanlegar hreyfingar í starfsmannahaldi og hvaða störf þyrfti líklega að auglýsa. Skólanefndin væri einnig upplýst um ráðningarmálin og hvernig staðið væri að þeim og hverjir hefðu verið ráðnir til helstu starfa. Skólanefnd X liti svo á að ráðningarmál væru á ábyrgð rektors og hún tæki ekki afstöðu til ráðningar einstakra starfsmanna. Þetta væri hlutverk rektors og hann bæri þá ábyrgð samkvæmt lögum og honum væri treyst til þessa. Rætt hefði verið við skólanefndina um að starf kennslustjóra yrði laust og auglýst innan skólans. Jafnframt hefði skólanefndin verið upplýst um hvernig staðið hefði verið að ráðningunni og hver hefði verið ráðinn.
Að lokum var í bréfinu til X vísað til þess að í rökstuðningi hefði komið fram að leitað hefði verið álits aðila utan skólans, skólamanns, sem þekkti afar vel til skólastarfs í X en hefði fjarlægðina frá hinu daglega amstri. Af gögnum málsins yrði ráðið að þær upplýsingar sem fram hefðu komið í samtölum rektors og þess aðila hefðu ekki verið skráðar. Af þessu tilefni var óskað eftir afstöðu skólans til þess hvort og þá hvernig það væri í samræmi við 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Jafnframt var óskað svars við því hvort fram hefðu komið upplýsingar hjá álitsgjafa sem rétt hefði verið að gefa A færi á að tjá sig um í samræmi við andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga.
Í svarbréfi X sagði að það væri í samræmi við almennt verklag í skólanum að leita til álitsgjafa við ráðningar. Samtöl við álitsgjafa hefðu haft þann tilgang að auðvelda rektor að taka málefnalega ákvörðun. Farið hefði verið yfir þá þætti sem taldir hefðu verið málefnalegir við ákvörðunartökuna og rætt um í hverju munur á umsækjendum lægi. Sá aðili sem rætt hefði verið við hefði talið að báðir umsækjendur um starf kennslustjóra væru líklegir til að geta sinnt starfinu. Málin hefðu verið rædd í síma og upplýsingarnar sem fram hefðu farið milli rektors og viðkomandi verið munnlegar. Símtöl hefðu ekki verið tekin upp.
Athugasemdir A við bréf skólans bárust með bréfi, dags. 28. desember 2016.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Uppfyllti málsmeðferð Menntaskólans X rannsóknar- og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga?
Samkvæmt rökstuðningi fyrir ráðningu í starf kennslustjóra við X var m.a. litið til sýnar umsækjenda á starfið eins og hún birtist í umsókn. Í auglýsingu um starfið var þess ekki getið að sýn umsækjenda á starfið yrði meðal þeirra atriða sem horft yrði til við mat á umsækjendum. Fyrir liggur að Y hafði í umsóknargögnum sérstaklega gert grein fyrir sýn sinni á starfið. Slíkar upplýsingar komu ekki fram í umsóknargögnum A og þá verður ekki séð af gögnum málsins að óskað hafi verið eftir upplýsingum um sýn hennar á starfið við meðferð málsins. Hér reynir því á það álitaefni hvort meðferð málsins hafi að þessu leyti verið í samræmi við lög.
Af skýringum X til mín verður ráðin sú afstaða skólans að ekki beri að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 þegar teknar eru ákvarðanir um sérverkefni eða tímabundin störf sem eingöngu eru auglýst innan skólans. Vegna þessara skýringa tek ég fram að stjórnsýslulög nr. 37/1993 gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögunum kemur fram að ákvarðanir um ráðningu opinberra starfsmanna teljast stjórnvaldsákvarðanir. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Samkvæmt auglýsingu um starf kennslustjóra var um starf til fjögurra ára að ræða og 100% ráðningarhlutfall. Í þessu máli reynir ekki á þá aðstöðu að kennari við skólann taki að sér frekari eða breytt verkefni og skyldur samhliða því að sinna kennarastarfi sínu, sbr. 7. og 8. gr. reglugerðar nr. 1100/2007, um starfslið og skipulag framhaldsskóla. Hér var um að ræða ráðningu í fullt starf stjórnanda við skólann til fjögurra ára sem fól í sér rækslu annarra verkefna en felast í starfi kennara, sbr. 6. gr. reglugerðarinnar. Í 6. gr. er kveðið á um sérstakt starf áfangastjóra en í skýringum X til mín er því haldið fram að starf kennslustjóra sé hliðstætt starfi áfangastjóra miðað við skipulag skólans. Í ákvæðinu segir m.a. að skólameistara sé heimilt að ráða áfangastjóra að höfðu samráði við skólanefnd til allt að fjögurra ára í senn úr hópi framhaldsskólakennara við skólann eftir að starfið hefur verið auglýst innan skólans. Áfangastjóri skuli m.a. hafa umsjón með rekstri áfangakerfis við skólann, en að öðru leyti megi kveða nánar á um starfsskyldur hans í erindisbréfi sem skólameistari setur. Af m.a. framanröktu verður ráðið að farin hafi verið sú leið að auglýsa sérstakt starf innan skólans en ekki var t.d. um breytingu á afmörkuðum verkefnum kennara að ræða. Með vísan til framangreinds telst ráðning í starfið vera stjórnvaldsákvörðun og því bar að fylgja stjórnsýslulögum og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar í starf og mat á hæfni umsækjenda.
Það er meginregla í stjórnsýslurétti að stjórnvald ber að velja þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn að loknu mati á þeim sem sótt hafa um opinbert starf. Stjórnvald verður samkvæmt því að sýna fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar við val á umsækjendum af hálfu stjórnvaldsins. Forsenda þess að slíkur samanburður geti farið fram er að þau sjónarmið sem ætlunin er að byggja á séu upplýst, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.
Ganga verður út frá því að heimilt geti verið að veita sjónarmiði um sýn umsækjenda á starf og hugmyndum sem þeir hafa um viðkomandi starfsemi vægi við val á milli umsækjenda um opinbert starf, sjá m.a. álit mín frá 6. júlí 2004 í máli nr. 3769/2003 og frá 30. maí 2005 í máli nr. 4205/2004. Til þess að fullnægjandi samanburður geti farið fram á sýn umsækjenda um starfið ber stjórnvaldi jafnframt að gæta að ákveðnu marki jafnræðis milli umsækjenda um opinbert starf svo að samræmis sé gætt við beitingu þeirra sjónarmiða sem byggt er á, sbr. jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Stjórnvaldi getur þannig verið skylt við undirbúning ákvörðunar að afla sambærilegra upplýsinga frá öllum umsækjendum sem til greina koma í starfið. Af þessu leiðir að ákveði stjórnvald að byggja á sjónarmiði um sýn umsækjenda á starfið án þess að getið sé í auglýsingu að litið verði til þess atriðis, eins og gert var í þessu máli, verður að gefa umsækjendum raunhæft tækifæri til að setja fram hugmyndir sínar í þessum efnum. Þótt framsetning og efni umsóknar um starf geti skipt máli við matið fær það ekki breytt því að í þeim tilfellum þegar byggt er á sjónarmiði við matið sem ekki mátti vera ljóst fyrirfram að yrði litið til verður að afla sambærilegra upplýsinga frá þeim umsækjendum sem koma til greina í starfið.
Eins og áður sagði var í rökstuðningi fyrir ákvörðuninni vísað til þess að eitt þeirra fjögurra sjónarmiða sem horft hefði verið til við matið hefði verið sýn umsækjenda á starfið. Þá var tekið fram að Y hefði m.a. gert grein fyrir sýn sinni á starfið í umsóknargögnum sínum. Af þessu verður ekki dregin önnur ályktun en að sýn umsækjenda á starfið hafi verið meðal meginsjónarmiða sem matið byggðist á. Þá liggur fyrir að A var ekki veitt tækifæri til að setja fram hugmyndir sínar um þetta atriði í ráðningarferlinu, eins og bar að gera við þessa aðstöðu samkvæmt rannsóknar- og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Án þess gat ekki farið fram heildstæður samanburður á umsækjendum á grundvelli fullnægjandi upplýsinga um þau sjónarmið sem matið byggði á.
Með vísan til framangreinds tel ég að málsmeðferð X hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. og jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Með framangreindri niðurstöðu hef ég ekki tekið afstöðu til þess hver áhrif þessa annmarka hafi verið á mat á hæfasta umsækjandanum.
2 Var meðferð málsins að öðru leyti í samræmi við lög?
2.1 Bar að skrá upplýsingar um hvernig staðið var að samráði við skólanefnd?
Í skýringum rektors til mín er gerð grein fyrir hvaða háttur var hafður á samráði við skólanefnd í tengslum við ráðningu í starf kennslustjóra. Þar kemur m.a. fram að rætt hafi verið við skólanefndina um að starf kennslustjóra yrði laust og það auglýst innan skólans, hvernig staðið hefði verið að ráðningunni og hver hefði verið ráðinn í starfið. Í þeim gögnum sem mér hafa verið afhent frá X er ekki að finna neinar upplýsingar um samráð rektors við skólanefndina.
Fjallað er um samráð við skólanefndir í lögum nr. 92/2008, um framhaldsskóla, og reglugerð nr. 1100/2007, um starfslið og skipulag framhaldsskóla. Í 5. gr. laganna er fjallað um skólanefndir. Samkvæmt g-lið 2. mgr. er hlutverk skólanefndar m.a. að vera skólameistara til samráðs um starfsmannamál. Í 1. mgr. 8. gr. segir að skólameistari ráði stjórnendur, kennara og aðra starfsmenn skólans að höfðu samráði við skólanefnd. Í e-lið 3. gr. reglugerðarinnar segir að skólameistari, ráði að höfðu samráði við skólanefnd, starfsfólk skóla eftir því sem gildandi lög segja til um og skipti með þeim verkum. Þá segir í 6. gr. reglugerðarinnar að skólameistara sé heimilt að ráða áfangastjóra að höfðu samráði við skólanefnd til allt að fjögurra ára í senn úr hópi framhaldsskólakennara við skólann eftir að starfið hafi verið auglýst innan skólans. Þegar lögbundið er að stjórnvald skuli hafa samráð við tiltekinn aðila við töku stjórnvaldsákvörðunar, eins og er í þessu tilviki, ber almennt að viðhafa slíkt samráð með formlegum hætti.
Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 ber að skrá upplýsingar um helstu ákvarðanir um meðferð máls, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Þegar mælt er fyrir um samráð í lögum, eins og gert er í þessu tilfelli, er almennt um að ræða þátt í meðferð máls sem fellur undir framannefnt ákvæði upplýsingalaga. Af því leiðir að almennt ber að skrá upplýsingar um slíkt samráð liggi þær ekki fyrir í öðrum gögnum máls. Einnig verður almennt að vera unnt að ráða af upplýsingunum með hvaða hætti samráðið hafi farið fram og hvers efnis það hafi verið. Líkt og áður greinir eru ekki neinar upplýsingar um það samráð sem rektor viðhafði við skólanefnd í tengslum við ráðningu í starf kennslustjóra í þeim gögnum sem mér hafa verið afhent. Með vísan til framangreinds er það álit mitt að borið hafi að skrá upplýsingar um samráð rektors við skólanefnd í tengslum við ráðningu í starf kennslustjóra. Í ljósi þeirra takmörkuðu upplýsinga sem ég hef undir höndum um samráðið hef ég aftur á móti ekki tekið afstöðu til þess hvort það hafi í umrætt sinn verið í samræmi við framangreind ákvæði laga og reglugerðar.
2.2 Var skráning munnlegra upplýsinga í samræmi við lög?
Í tilkynningu rektors, dags. 1. júlí 2015, til starfsmanna skólans um ráðningar í tiltekin störf, m.a. í starf kennslustjóra, sagði að við val á umsækjendum um stjórnendastöður hefði verið leitað utan veggja skólans til þess að fá „sýn þess sem [hefði] smá fjarlægð á málin en engu að síður góða þekkingu á skólastarfinu.“ Þá kom fram í rökstuðningi, dags. 14. september 2015, að við undirbúning málsins hefði verið leitað „álits aðila utan skólans, skólamanns, sem [þekkti] afar vel til skólastarfs í [X] en [hefði] fjarlægðina frá hinu daglega amstri.“ Af skýringum X til mín verður ráðið að upplýsingar úr samtali rektors og álitsgjafans voru ekki skráðar. Í skýringunum segir að samtöl við álitsgjafa hafi haft þann tilgang að auðvelda rektor að taka málefnalega ákvörðun. Farið hafi verið yfir þá þætti sem taldir hafi verið málefnalegir við ákvörðunartökuna og rætt í hverju munur á umsækjendum lægi. Álitsgjafinn hafi talið að báðir umsækjendur um starf kennslustjóra væru líklegir til að geta sinnt starfinu. Farið hafi verið yfir málin munnlega í síma og símtölin ekki verið tekin upp.
Í 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna beri stjórnvöldum, og öðrum sem lögin taka til, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn málsins og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama eigi við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Ég minni á að skráningarskyldan er mikilvæg forsenda fyrir upplýsingarétti aðila máls, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga, og í sumum tilfellum getur borið að gefa umsækjanda kost á að tjá sig um munnlegar upplýsingar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.
Samkvæmt skýringum X var leitað til álitsgjafans í þeim tilgangi að fá sýn hans á þá þætti sem talið var málefnalegt að byggja ákvörðunina á og rætt við hann um í hverju munur á umsækjendum lægi. Ekki liggja fyrir frekari upplýsingar um hvað kom fram í samtali rektors og álitsgjafans. Eins og að framan greinir var þó sérstaklega vísað til samtalsins bæði í tilkynningu til starfsmanna um ráðningu í störfin og rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Ég tel í ljósi þessara atriða ekki útilokað að þær upplýsingar sem fram komu í samtali rektors og álitsgjafans hafi haft þýðingu fyrir úrlausn málsins. Það er því álit mitt að borið hafi að skrá þessar upplýsingar í samræmi við 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga að því marki sem þær vörðuðu sjónarmið sem lögð voru til grundvallar ákvörðun um ráðningu í starfið og mat á umsækjendum. Með hliðsjón af skýringum rektors um að það hafi verið afstaða álitsgjafans að báðir umsækjendurnir hafi verið hæfir tel ég á hinn bóginn ekki unnt að fullyrða að borið hafi að veita A kost á að koma á framfæri athugasemdum sínum við umsögn álitsgjafans.
2.3 Var tilkynning um ráðningu í starfið í samræmi við lög?
Í tilkynningu rektors, dags. 1. júlí 2015, til starfsmanna skólans um ráðningar í tiltekin störf, m.a. í starf kennslustjóra, voru A ekki veittar leiðbeiningar um rétt hennar til rökstuðnings ákvörðunarinnar. Í skýringum X til mín kemur fram að ákvörðun um ráðningu í tímabundin verkefni og störf, sem eingöngu eru auglýst innan skólans, sé vanalega tilkynnt í tölvupósti til starfsmanna og svo hafi einnig verið að þessu sinni. Ákvæði stjórnsýslulaga um birtingu ákvörðunar og rökstuðning fyrir henni eigi varla við þegar um er að ræða starf og verkefni sem hafi ekki í för með sér riftun á eldri ráðningarsamningi.
Í tilefni af skýringum X árétta ég að ráðning í starf kennslustjóra umrætt sinn var stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Því bar að fylgja ákvæðum þeirra laga m.a. um birtingu ákvörðunar, leiðbeiningar um rétt til að fá ákvörðun rökstudda og rökstuðning ákvörðunar, sbr. 20.-22. gr. laganna. Í samræmi við það bar að veita A leiðbeiningar um heimild hennar til að fá ákvörðunina rökstudda í samræmi við fyrirmæli 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þegar tilkynnt var um ráðningu í starfið. Þar sem það var ekki gert var málsmeðferðin ekki í samræmi við lög að þessu leyti.
Þá tel ég að það hefði verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að tilkynna A um ráðningu í starf kennslustjóra áður en öðrum starfsmönnum var tilkynnt ákvörðunin.
V Niðurstaða
Með vísan til framangreinds er niðurstaða mín sú að málsmeðferð Menntaskólans X við ráðningu í starf kennslustjóra hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. og jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að því leyti að A var ekki gefinn kostur á að leggja fram upplýsingar um sýn hennar á starfið þrátt fyrir að byggt hafi verið á því sjónarmiði við mat á umsækjendum.
Einnig er það niðurstaða mín að borið hafi að skrá upplýsingar um samráð rektors við skólanefnd í tengslum við ráðningu í starf kennslustjóra í samræmi við 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá er það niðurstaða mín að borið hafi að skrá upplýsingar sem fram komu í samtali rektors og álitsgjafa í samræmi við 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga að því marki sem þær vörðuðu sjónarmið sem lögð voru til grundvallar ákvörðun um ráðningu í starfið og mat á umsækjendum.
Enn fremur er það niðurstaða mín að borið hafi að veita A leiðbeiningar um heimild hennar til að fá ákvörðunina rökstudda í samræmi við fyrirmæli 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Loks tel ég að það hefði verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að tilkynna A um ráðningu í starf kennslustjóra áður en öðrum starfsmönnum var tilkynnt ákvörðunin.
Með vísan til dómaframkvæmdar og að teknu tilliti til hagsmuna þess starfsmanns sem ráðinn var í starfið tel ég þó ólíklegt að framangreindir annmarkar leiði til ógildingar á ráðningunni. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að fjalla um réttaráhrif þessara annmarka, þar með talið hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkisins gagnvart A, telji hún að Menntaskólinn X hafi valdið sér bótaskyldu tjóni. Með þessu hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé til að höfða slíkt mál eða hver yrði líkleg niðurstaða þess.
Að lokum beini ég þeim tilmælum til Menntaskólans X að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.
VI Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi, dags. 12. mars 2018, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur m.a. fram að álit umboðsmanns að veita hefði þeim sem ekki hlaut starfið tækifæri á að bæta umsókn sína eftir á hafi vakið upp vangaveltur um það hver viðbrögð umboðsmanns Alþingis hefðu verið varðandi framkvæmdina ef 100 umsækjendur hefðu verið um umrætt starf. Hvort umboðsmaður hefði þá komist að þeirri niðurstöðu að eðlilegt hefði verið að fara, að loknum umsóknarfresti, í saumana á hverri einustu umsókn og taka þar út allt það besta úr þeim öllum og gefa síðan öllum umsækjendum sem teldust hæfir til starfsins tækifæri á að bæta sína umsókn til samræmis við það og senda inn á ný. Skólinn lýsti þeirri afstöðu að umsóknir skipti máli og það væri eðlilegt að gera þá kröfu að þeir vönduðu til þeirra. Þess yrði þó gætt við auglýsingar starfa við skólann að tiltaka ítarlegar en verið hefði hvaða þættir það væru helstir sem teknir yrðu til skoðunar þegar ákvörðun um ráðningu í starf væri tekin. Í bréfinu kemur jafnframt fram að skólinn telji það hafa verið mistök að tilkynna umsækjendum ekki um ráðninguna áður en tilkynning þar um var send öllum starfsmönnum skólans. Það hafi ekki verið í samræmi við það verklag sem hafi verið viðhaft. Umsækjendur um störf í skólanum fái formlegt svar við umsóknum sínum og í því svari séu leiðbeiningar til þeirra sem ekki hljóta þau störf sem eru auglýst um rétt þeirra til að fá rökstuðning fyrir ráðningunni.
Að því er varðar samráð við skólanefnd segir í bréfi skólans að það sé sjálfsagt og eðlilegt mál að bæta úr og gæta þess við ráðningar að samráð við skólanefnd sé skjalfest þannig að hægara sé um vik að meta hvort það sé í samræmi við lög og reglur. Í bréfinu kemur enn fremur fram sú afstaða skólans að það sé ekki skólastjóra að segja skólanefnd fyrir verkum og það sé hennar að ákveða hvernig hún vill að samráðinu sé háttað. Það verklag sem hafi verið viðhaft sé það sem skólanefndin hafi sjálf ákveðið. Þegar hafi verið rætt um breytt verklag við skólanefndina og að álit hennar verði skráð. Einnig verði framvegis gætt þess að skriflega verði gengið frá áliti álitsgjafa þannig að það verði aðgengilegt umsækjendum óski þeir eftir rökstuðningi. Þá segir í bréfinu að þegar unnið sé úr umsóknum um störf sem auglýst eru við skólann sé nú útbúinn listi með atriðum sem talin séu skipta máli varðandi ráðningu þegar umsækjendur eru kallaðir í viðtal. Þannig sé betur gætt jafnræðis og umsækjendur fái sömu tækifæri á að tjá sig um þau mál sem stofnunin telji skipta máli varðandi ráðninguna. Skólinn þakkar í bréfinu fyrir álit umboðsmanns sem hafi orðið til að þess að skýra betur framkvæmd ákvæða laga um ráðningarmál, skólanum hafi verið bent á þá hnökra sem hafi verið á ráðningarferlinu og það hafi auðveldað skólanum að gera breytingar til þess að tryggja rétta framkvæmd.