Álit og aðrar niðurstöður

Námslán og námsstyrkir. Leiðbeiningarskylda stjórnvalda. Skyldubundið mat.
(Mál nr. 8722/2015)

Umboðsmaður Alþingis hefur lokið umfjöllun sinni um kvörtun frá SÍNE vegna framfærslu námsmanna erlendis. Í bréfi umboðsmanns til mennta- og menningarmálaráðuneytisins vegna málsins kemur fram að gæta þurfi að því að úthlutunarreglur LÍN séu nægjanlega skýrar svo að námsmenn geti gert sér grein fyrir réttindum sínum. Það hafi jafnframt þýðingu fyrir leiðbeiningarskyldu LÍN gagnvart námsmönnum.


Bréf umboðsmanns Alþingis til Sambands íslenskra námsmanna erlendis, dags. 7. október 2016, hljóðar svo:

Ég vísa til kvörtunar Sambands íslenskra námsmanna erlendis (SÍNE), dags. 27. nóvember 2015, og síðari bréfaskipta af því tilefni. Ég lauk umfjöllun minni um tiltekin atriði í kvörtuninni með bréfi til SÍNE, dags. 18. janúar sl. Í bréfinu óskaði ég jafnframt eftir því að sambandið gerði mér grein fyrir því hvort það óskaði eftir því að ég tæki nánar tiltekin atriði, sem vikið hefði verið að í gögnum sem fylgdu kvörtun sambandsins til mín, til nánari athugunar. Í svari SÍNE, dags. 29. s.m., kom fram ósk um að ég tæki þessi atriði til nánari athugunar á grundvelli kvörtunarinnar.

Af framangreindu tilefni ritaði ég mennta- og menningarmálaráðherra bréf 8. febrúar sl. Í bréfi mínu óskaði ég annars vegar eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort grein 3.1.2 í úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 2015-2016, þar sem viðmiðunarfjárhæð fyrir húsnæðiskostnað tæki mið af hjúskaparstöðu námsmanns án tillits til þess hvort maki hans hefði tekjur, væri í samræmi við 3. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, og meginregluna um skyldubundið mat stjórnvalda. Hins vegar óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort lánasjóðnum væri heimilt að hækka framfærslu námsmanns í hjúskap eða sambúð í öðrum tilvikum en þeim sem talin væru í grein 4.4 í framangreindum úthlutunarreglum og ef ekki hvort reglurnar væru að þessu leyti í samræmi við 3. gr. laga nr. 21/1992 og meginregluna um skyldubundið mat stjórnvalda.

Afrit af svari ráðuneytisins við framangreindum fyrirspurnum, dags. 2. maí sl., var sent SÍNE til athugasemda 4. s.m. og bárust mér athugasemdir sambandsins með bréfi, dags. 19. þ.m. Í bréfi ráðuneytisins kom fram að ætla mætti í þeim tilvikum þar sem námsmaður er í hjúskap eða sambúð að maki hans hafi tekjur ef hann er ekki í námi. Þar sem námsmaður í þessari stöðu standi ekki einn undir framfærslu sinni, s.s. húsakosti, sé málefnalegt að mati ráðuneytisins í þeim tilvikum að lækka framfærsluviðmið fyrir hann. Þá kom fram af hálfu ráðuneytisins að stjórn lánasjóðsins gæti metið og tekið ákvörðun um hvort rétt væri að hækka framfærslu námsmanns í öðrum tilvikum en þeim sem talin eru í grein 4.4 í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir skólaárið 2015-2016. Ég ræð það af skýringum ráðuneytisins að það hafi aflað upplýsinga frá lánasjóðnum þar sem fram kemur sambærileg afstaða sjóðsins. Ég legg þann skilning í þessar skýringar ráðuneytisins að framfærsla námsmanns í hjúskap eða sambúð geti hækkað umfram það viðmið sem fram kemur í grein 3.1.2 úthlutunarreglunum m.a. í þeim tilvikum þar sem maki viðkomandi hefur ekki tekjur þótt það eigi rætur að rekja til annarra ástæðna en tilgreindar eru í grein 4.4.

Með hliðsjón af framangreindum skýringum ráðuneytisins tel ég ekki forsendur af minni hálfu til að gera athugasemdir við ákvæði 3.1.2 í úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 2015-2016 að því leyti sem fjallað er um hér að framan. Hef ég þá einkum í huga að ráðið verður af skýringum ráðuneytisins að námsmaður í hjúskap eða sambúð, sem umrætt framfærsluviðmið tekur til, geti eftir atvikum óskað eftir því við lánasjóðinn að framfærsluviðmið hans verði hækkað m.a. ef maki hans hefur ekki tekjur þótt það eigi rætur að rekja til annarra ástæðna en tilgreindar eru í grein 4.4 í úthlutunarreglunum. Að þessu virtu tel ég ekki unnt að fullyrða að ákvæði úthlutunarreglnanna feli að þessu leyti í sér frávik frá ákvæðum laga 21/1992 eða meginreglunni um skyldubundið mat stjórnvalda.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er umfjöllun minni um kvörtun SÍNE hér með lokið. Ég minni á að ég hef áður lokið umfjöllun minni um önnur atriði kvörtunarinnar með bréfi til sambandsins, dags. 18. janúar sl. Ég tek fram að telji einstakir félagsmenn sambandsins að afgreiðsla lánasjóðsins á umsóknum þeirra hafi ekki verið í samræmi við úthlutunarreglur sjóðsins, eins og þeim er lýst í skýringum ráðuneytisins til mín, er þeim frjálst að leita til mín með kvörtun af því tilefni að uppfylltum skilyrðum laga nr. 85/1997.

Ég tek fram að lokum að málið varð mér tilefni til að koma tilteknum ábendingum á framfæri við mennta- og menningarmálaráðuneytið, sbr. hjálagt bréf mitt til ráðuneytisins. Jafnfram hef ég hef ritað Lánasjóði íslenskra námsmanna bréf það sem fylgir hér hjálagt í ljósriti þar sem ég vek athygli sjóðsins á þeirri afstöðu mennta- og menningarmálaráðuneytisins til framangreindra ákvæða úthlutunarreglna hans fyrir skólaárið 2015-2016 sem fram hefur komið af hálfu ráðuneytisins í þessu máli og kem tiltekinni ábendingu á framfæri við sjóðinn af því tilefni.



Bréf umboðsmanns Alþingis til mennta- og menningarmálaráðherra, dags. 7. október 2016 hljóðar svo:

Ég vísa til fyrri bréfaskipta í tilefni af kvörtun Sambands íslenskra námsmanna erlendis (SÍNE) sem laut m.a. að tilgreindum ákvæðum í úthlutunarreglum Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólaárið 2015-2016. Eins og fram kemur í hjálögðu bréfi mínu til sambandsins hef ég ákveðið í ljósi þeirra skýringa sem ráðuneytið hefur veitt mér í málinu að ljúka athugun minni á því. Ég tel þó samhliða þessu rétt að vekja athygli ráðuneytisins á eftirfarandi.

Athugasemdir í kvörtun SÍNE til mín lutu m.a. að viðmiði fyrir grunnframfærslu í útlöndum, sbr. grein 3.1.2 í framangreindum úthlutunarreglum og fylgiskjal II við þær, þar sem gert var ráð fyrir því að þetta viðmið tæki m.a. mið af fjölskylduhögum námsmanns. Þannig var m.a. gert ráð fyrir því í reglunum að húsnæðiskostnaður námsmanns í hjúskap eða sambúð væri 71% af húsnæðiskostnaði námsmanns sem byggi einn. Þá var bent á í athugasemdum SÍNE til mín að heimilt væri að veita lán vegna maka samkvæmt grein 4.4 í reglunum m.a. í þeim tilvikum þar sem maki námsmanns sem búsettur væri erlendis og hefði barn á framfæri ætti ekki rétt á atvinnuleyfi í viðkomandi landi. Ekki væri hins vegar gert ráð fyrir því í ákvæðinu að heimilt væri að veita lán vegna maka í tilvikum þar sem maki væri án atvinnu eða tekna af öðrum ástæðum.

Framangreindar athugasemdir urðu mér tilefni til að óska eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort úthlutunarreglur sjóðsins væru að þessu leyti í samræmi við 3. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, og meginregluna um skyldubundið mat stjórnvalda. Hafði ég í huga hvort framangreind ákvæði reglnanna tæku nægjanlega mið af þeirri reglu 1. mgr. 3. gr. laganna að námslán samkvæmt lögunum skuli nægja hverjum námsmanni til að standa straum af náms- og framfærslukostnaði meðan á námi stendur að teknu tilliti til fjölskyldustærðar námsmanns, og að teknu tilliti til búsetu og annarra atriða er áhrif kunna að hafa á fjárhagsstöðu hans, sbr. 2. mgr., í ljósi skyldu Lánasjóðs íslenskra námsmanna til að leggja einstaklingsbundið mat á aðstæður námsmanns í hverju tilviki á grundvelli þessara lagaákvæða.

Samkvæmt því sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 2. maí sl., er stjórn lánasjóðsins heimilt í öðrum tilvikum en þeim sem talin eru í grein 4.4. í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir skólaárið 2015-2016, að hækka framfærslu námsmanns vegna maka. Ég legg þann skilning í þessar skýringar ráðuneytisins að sjóðurinn hafi svigrúm á grundvelli laga nr. 21/1992 og framangreindra reglna til þess að leggja einstaklingsbundið mat á framfærsluþörf námsmanna m.a. í þeim tilvikum þar sem maki námsmanns er ekki í námi og hefur ekki tekjur og þá í samræmi við meginregluna um skyldubundið mat stjórnvalda.

Eins og áður greinir tel ég ekki tilefni að virtum þessum skýringum ráðuneytisins til að aðhafast frekar vegna framangreindrar kvörtunar. Ég tel þó rétt með hliðsjón af því sem rakið er hér að framan að vekja athygli ráðuneytisins á að ekki verður séð af úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir skólaárið 2015-2016 að sú afstaða ráðuneytisins, að lánasjóðnum sé heimilt að hækka framfærslu námsmanns vegna maka í öðrum tilvikum en þeim sem tilgreind eru sérstaklega í grein 4.4. í reglunum, komi fram með skýrum hætti í þeim. Ég tek fram að ég fæ ekki annað séð af ákvæðum úthlutunarreglna sjóðsins fyrir skólaárið 2016-2017 en að ákvæði þeirra séu að þessu leyti óbreytt. Ég kem því þeirri ábendingu á framfæri við ráðuneytið að tekin verði afstaða til þess hvort rétt sé að gera ákvæði úthlutunarreglnanna skýrari að þessu leyti og þá þannig að framsetning þeirra endurspegli betur þá afstöðu sem ráðuneytið hefur lýst í fyrrgreindum skýringum til mín. Hef ég þá í huga að hlutaðeigandi ákvæði reglnanna séu sett fram með þeim hætti að námsmenn geti gert sér ljóst af lestri þeirra að þeir kunni að eiga rétt á því að tekið verði tillit til þess við mat á framfærsluþörf þeirra samkvæmt 3. gr. laga nr. 21/1992 að maki þeirra hafi ekki tekjur þótt það eigi rætur að rekja til annarra ástæðna en þeirra sem nú eru tilgreindar í grein 4.4 í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir skólaárið 2016-2017. Eins og úthlutunarreglurnar eru nú fram settar kann að verða dregin af þeim sú ályktun að þar sé með tæmandi hætti talin þau tilvik sem námsmaður getur óskað eftir mati og ákvörðun um hækkun framfærslu námsmanns. Jafnframt kann það að hafa þýðingu þegar kemur að leiðbeiningargildi úthlutunarreglnanna sem slíkra og það hvernig lánasjóðurinn rækir þær leiðbeiningarskyldur sem hvíla á honum.

Vegna athugasemda í skýringum ráðuneytisins, þess efnis að lánasjóðnum sé ekki unnt með hliðsjón af fjölda umsókna að taka ákvörðun í hverju máli fyrir sig með tilliti til aðstæðna, tel ég rétt að lokum að taka fram að ákvæði 3. mgr. 3. gr. laga nr. 21/1992, þar sem fram kemur að stjórn lánasjóðsins setji nánari úthlutunarreglur um útfærslu á lögunum, felur að mínu áliti ekki í sér frávik frá þeim reglum sem fram koma í 1. og 2. mgr. sömu greinar þess efnis að miða skuli við að námslán samkvæmt lögunum nægi hverjum námsmanni til að standa straum af náms- og framfærslukostnaði meðan á námi stendur að teknu tilliti til fjölskyldustærðar námsmanns, og eftir atvikum að teknu tillit til búsetu og annarra atriða er áhrif kunna að hafa á fjárhagsstöðu hans. Þótt sjóðnum sé þannig rétt og skylt að útfæra framangreind viðmið nánar í úthlutunarreglum sínum verður sú útfærsla því að vera í samræmi við þau og þá þannig að þær ákvarðanir sem sjóðurinn tekur í málum einstakra námsmanna á grundvelli þessara reglna leiði ekki til niðurstöðu sem er í andstöðu við þau viðmið sem fram koma í 3. gr. laganna. Ég tek fram að ég legg þann skilning í skýringar ráðuneytisins til mín, þess efnis að skyldubundið mat fari fram og að úthlutunarreglur sjóðsins leiði ekki til þess að ekki geti komið til skoðunar í öðrum tilvikum en þeim sem tilgreind eru sérstaklega í úthlutunarreglum sjóðsins að hækka framfærslu námsmanns, að framkvæmd lánasjóðsins taki mið af þessum sjónarmiðum.

Vegna athugasemda í gögnum málsins sem lúta að þeim gögnum og upplýsingum sem lagðar hafa verið til grundvallar af hálfu lánasjóðsins og ráðuneytisins við ákvörðun á fjárhæðum einstakra viðmiða í úthlutunarreglum sjóðsins á undanförnum árum er varðar tilteknar fjárhæðir fyrir tilteknar erlendar borgir tel ég rétt að lokum að minna á eftirfarandi. Það er mikilvægt að slíkar ákvarðanir séu byggðar á traustum og haldbærum gögnum og upplýsingum um raunverulegan náms- og framfærslukostnað námsmanna í þeim tilteknu erlendu borgum að teknu tilliti til fjölskyldustærðar og annarra atriða sem áhrif hafa á fjárhagsstöðu þeirra í samræmi við þau viðmið sem fram koma í 3. gr. laga nr. 21/1992 sem og aðferðum við mat á þeim upplýsingum. Hef ég þá í huga þær kröfur sem eftir atvikum kunna að leiða af óskráðri rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins en gildissvið hennar er víðtækara en gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og getur m.a. tekið til undirbúnings almennra stjórnvaldsfyrirmæla af þessu tagi. Ég tek þó fram að með þessari áréttingu hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort úthlutunarreglur lánasjóðsins vegna fyrri ára hafi byggst á ófullnægjandi gögnum og upplýsingum að þessu leyti.



Bréf umboðsmanns Alþingis til Lánasjóðs íslenskra námsmanna, dags. 7. október 2016, hljóðar svo.

Ég tel rétt að upplýsa Lánasjóð íslenskra námsmanna um að ég hef í dag lokið athugun minni vegna kvörtunar Sambands íslenskra námsmanna erlendis (SÍNE) sem laut m.a. að nánar tilgreindum ákvæðum í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir skólaárið 2015-2016.

Í tilefni af framangreindri kvörtun óskaði ég eftir afstöðu mennta- og menningarmálaráðherra til þess hvort greinar 3.1.2 og 4.4 í úthlutunarreglum sjóðsins fyrir umrætt skólaár væru í samræmi við ákvæði laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, og meginregluna um skyldubundið mat stjórnvalda. Þá óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort lánasjóðnum væri heimilt að hækka framfærslu námsmanna í hjúskap eða sambúð vegna maka í öðrum tilvikum en þeim sem tilgreind eru í grein 4.4 í úthlutunarreglunum og þá í hvaða tilvikum. Tilefni fyrirspurnar minnar voru athugasemdir SÍNE um aðstæður námsmanna erlendis í hjúskap eða sambúð þar sem maki viðkomandi námsmanns er ekki í námi og hefur ekki tekjur.

Í hjálögðum skýringum ráðuneytisins til mín kom m.a. fram sú afstaða að lánasjóðnum sé heimilt í öðrum tilvikum en þeim sem talin eru í grein 4.4 í fyrrgreindum úthlutunarreglum að meta og hækka framfærslu námsmanns komi slíkt erindi fyrir stjórn lánasjóðsins. Ég ræð það af skýringum ráðuneytisins að það hafi aflað upplýsinga frá lánasjóðnum þar sem fram kemur sambærileg afstaða sjóðsins. Ég legg þann skilning í þessar skýringar ráðuneytisins að sjóðurinn hafi svigrúm á grundvelli laga nr. 21/1992 og framangreindra reglna til þess að leggja einstaklingsbundið mat á framfærsluþörf námsmanna í samræmi við þau viðmið sem fram koma í 3. gr. laganna m.a. í þeim tilvikum þar sem maki námsmanns er ekki í námi og hefur ekki tekjur, þótt það eigi rætur að rekja til annarra ástæðna en tilgreinar eru í fyrrgreindri grein 4.4. í úthlutunarreglunum, og þá í samræmi við meginregluna um skyldubundið mat stjórnvalda.

Eins og fram kemur í hjálögðu bréfi mínu til SÍNE tel ég ekki tilefni að virtum þessum skýringum ráðuneytisins til mín að aðhafast frekar í málinu og hef ég því lokið athugun minni á því. Ég tel þó rétt með hliðsjón af skýringum ráðuneytisins til mín að vekja athygli lánasjóðsins á þeirri afstöðu ráðuneytisins sem þar kemur fram og þeim ábendingum sem ég hef beint til ráðuneytisins af því tilefni um að úthlutunarreglur lánasjóðsins endurspegli betur þá afstöðu ráðuneytisins. Af þessu tilefni tel ég jafnframt rétt að koma þeirri ábendingu á framfæri við sjóðinn að leiðbeiningar hans til námsmanna í tilefni af meðferð einstakra mála sé hagað til samræmis við framangreinda afstöðu mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Ég minni á að sú leiðbeiningarskylda tekur m.a. til þess að veita upplýsingar um fyrirliggjandi túlkun stjórnvalda á lögum, sérstaklega þegar hún verður ekki skýrt ráðin af þeim reglum um ræðir. Réttar leiðbeiningar að þessu leyti geta einnig verið forsenda þess að borgarinn eigi þess kost að leggja fram óskir og gögn um að mál hans verði metið í samræmi við regluna um skyldubundið mat. Að síðustu vek ég athygli á því að umfjöllun ráðuneytisins tekur m.a. til þeirra úthlutunarreglna sem eru í gildi fyrir yfirstandandi skólaár.



Til baka



Flýtileiðir


Tungumál



Skipta um leturstærð